Mission

MM. François MARC et Michel MOREIGNE

DEUXIÈME PARTIE :
PROGRAMME 129 « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL »

I. UN ENSEMBLE HÉTÉROGÈNE DE CRÉDITS

A. UNE JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO NETTEMENT AMÉLIORÉE

Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » (408,24 millions d'euros en crédits de paiement dans le présent projet de loi de finances) regroupe un ensemble divers de quatorze actions, correspondant principalement à des fonctions d'état-major de l'action gouvernementale .

Vos rapporteurs spéciaux saluent les réels progrès accomplis pour la justification au premier euro des crédits . En particulier, la répartition par sous-action, qui ne figurait pas dans le « bleu budgétaire » annexé au projet de loi de finances pour 2007, est présentée de manière détaillée dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2008 3 ( * ) .

La description des actions et des crédits est également plus complète, même si le montant de certaines dépenses - correspond à un niveau de crédits de inférieur à celui des sous-actions - a dû être précisé à vos rapporteurs spéciaux. C'est par exemple le cas du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, dont les crédits relèvent de la sous-action n° 4 « Commissions rattachées aux services centraux » de l'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental ».

En particulier, par rapport au PAP 2007, un effort de transparence est à saluer pour la description des crédits des actions n° 1 « Coordination du travail gouvernemental » et n° 3 « Coordination de la politique européenne ».

B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PAR ACTION ET SOUS-ACTION

1. Une part importantes des dépenses de coordination du travail gouvernemental stricto sensu

Représentant au total 196,8 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances initiale pour 2008 (soit 48 % des dépenses du programme), les actions n° s 1, 2 et 3 correspondent aux dépenses de coordination du travail gouvernemental stricto sensu .

a) « Coordination du travail gouvernemental » (action n° 1) : la proposition de supprimer le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics

L'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental » (49,99 millions d'euros en AE et en CP) regroupe les crédits des cabinets du Premier ministre et de ministres rattachés, du secrétariat général du gouvernement, du service d'information du gouvernement ainsi que de « commissions rattachés aux services centraux ».

Parmi ces commissions figurent le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

Suite à l'enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sur les commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre 4 ( * ) , votre commission des finances avait préconisé la suppression du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

Réunissant des élus nationaux, des représentants des administrations nationales, des corps de contrôle, des collectivités territoriales et des organisations syndicales, le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics publie trois à quatre enquêtes chaque année. Parmi les sujets récents traités, peuvent être cités les indicateurs de résultats des administrations, ainsi que la notation et l'évaluation des fonctionnaires.

Si le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics a joué un rôle historique significatif à la Libération et pendant les Trente Glorieuses, il est apparu que ses missions avaient aujourd'hui vocation à être exercées par la Cour des comptes. D'ores et déjà, le Comité d'enquête est présidé par le Premier président de la Cour des comptes et ses travaux sont régis par le code des juridictions financières.

Il vous est ainsi proposé un amendement de suppression des crédits du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, soit 216.300 euros répartis comme suit :

- 200.300 euros en dépenses de personnel (titre 2) correspondant à un ETPT de fonctionnaire de catégorie A et 1,8 ETPT de fonctionnaire de catégorie C ;

- 16.000 euros sur les autres titres : il s'agit principalement de frais de déplacement (15.000 euros) et accessoirement de frais de représentation (1.000 euros), relevant de l'action n° 10 « Soutien » ; la ventilation des dépenses de l'action « Soutien » ne figure pas dans le PAP 2008 et les diminutions de crédits proposées correspondent à des estimations, sur la base des crédits alloués en 2006 et en 2007. Ces baisses de dépenses semblent d'autant plus justifiées que, à la fin du premier semestre de l'année 2007, l'enveloppe annuelle de 15.000 euros allouée pour les frais de déplacement n'avait pas été consommée tandis que, à cette date, le montant des frais de représentation engagés s'élevait à 440 euros.

b) La coordination de l'action gouvernementale en matière de sécurité (action n° 2) : la poursuite des actions engagées

L'action n° 2 « Coordination de la sécurité et de la défense » (133,56 millions d'euros en crédits de paiement) correspond aux crédits du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN ; 88,16 millions d'euros), ainsi qu'aux fonds spéciaux et aux dépenses du groupement interministériel de contrôle chargé des interceptions de sécurité (45,4  millions d'euros).

(1) La poursuite des programmes d'investissement du Secrétariat général de la défense nationale

La mise en oeuvre des programmes d'investissement, notamment de sécurisation des systèmes de communication gouvernementale ( cf. encadré ci-dessous) , ainsi que la réintégration sur le budget du SGDN, en 2006, de dépenses de personnel du titre 2, se traduisent par une forte augmentation, à moyen terme, de ses crédits de paiement (de moins de 57 millions d'euros en 2005 à plus de 88 millions d'euros en 2008).

Le plafond d'emplois du SGDN en 2008 est ainsi quasi-stable par rapport à l'an passé : 363,5 emplois équivalents temps plein (ETPT) sont prévus dans le présent projet de loi de finances, soit une hausse de 1 ETPT par rapport à 2007.

Les travaux du SGDN visant au renforcement
de la sécurisation des communications gouvernementales

« Les travaux de la direction de la protection et de la sécurité de l'Etat (PSE) visent à fournir aux plus hautes autorités de l'Etat, aux autorités publiques et aux autres acteurs de la conduite des situations d'urgence et des crises, des moyens sécurisés dont le fonctionnement doit être assuré en toutes circonstances. Parmi les projets prioritaires, dont la plupart sont réalisés avec le concours du centre de transmissions gouvernemental (CTG), on compte :

« - la réalisation d'un intranet interministériel à haut débit, moyen sécurisé d'échange en temps réel d'informations classifiées de défense (ISIS) : homologué au niveau confidentiel défense depuis novembre 2006, il est opérationnel (130 postes installés en juin 2007) sur 10 sites parisiens qui constituent le périmètre pilote ; le déploiement se généralisera ensuite à l'ensemble des acteurs gouvernementaux, puis aux autorités déconcentrées. Il apportera de nombreux services (portail d'accès, base documentaire, outils de gestion de crise....), appelés à être enrichis au fil des besoins (visiophonie, outils d'aide à la décision) ;

« - la modernisation du réseau téléphonique RIMBAUD destinée à maintenir la très haute disponibilité des liaisons entre les responsables gouvernementaux ;

« - homologuée au niveau confidentiel défense et s'appuyant sur le réseau RIMBAUD, la messagerie autonome gouvernementale de défense et d'autorité (MAGDA v2) fournit un service interministériel de messagerie sécurisée ; interconnectée au système ISIS, elle équipe l'ensemble des ministères et a débuté son déploiement dans des centres opérationnels de province (la zone de défense nord, zone pilote, a été équipée en juin 2007) ainsi qu'auprès d'opérateurs de la chaîne de sûreté nucléaire ;

« - le renouvellement, depuis l'automne 2006, des postes mobiles GSM chiffrants du réseau de téléphonie mobile sécurisée RITMOS au profit des hautes autorités ;

« - la participation au développement, conduit par le ministère de la défense, d'une cryptophonie de nouvelle génération visant à remplacer, à un haut niveau de confidentialité, les postes fixes Rimbaud et mobiles Ritmos ;

« - diverses études visant à améliorer les moyens fixes et mobiles de transmission mis à la disposition du Président de la République et du Premier ministre, à élargir le champ de l'interopérabilité civilo-militaire aux échelons centraux et territoriaux et à moderniser les connexions existantes.

« Outre sa participation à ces programmes, le centre de transmissions gouvernemental a notamment assuré :

« - la préparation et la notification du marché relatif au futur système de messagerie sécurisée (SIMS) interministérielle ;

« - la réalisation d'une passerelle entre le système de messagerie autonome gouvernemental de défense et d'autorités (MAGDA V2) et le système de messagerie interministérielle (SMI) ;

« - l'acquisition de nouveaux équipements de téléphonie destinés aux voyages officiels du Président de la République ;

« - la réalisation et la mise en service d'une passerelle d'accès aux réseaux de téléphonie sécurisée au profit du Premier ministre (accès unifié).

« En 2006, le CTG a traité 1 700 000 messages en transit interministériel ou destinés à ses abonnés directs (Elysée, Matignon, SGDN,...). Il a participé à 47 déplacements du Président de la République (dont 26 à l'étranger) et à 70 déplacements du Premier ministre (dont 12 à l'étranger).

« En 2007, après l'arrêt du réseau radiotélégraphique assurant une desserte particulière au profit d'attachés de défense, le CTG participe ou réalise notamment :

« - la mise en service expérimentale du futur système de messagerie (SIMS) ;

« - le déploiement parisien et la supervision du fonctionnement opérationnel des abonnés de l'intranet interministériel pour la synergie gouvernementale (ISIS) ;

« - l'expérimentation de dispositifs de visioconférence au profit d'autorités gouvernementales et pour les déplacements du Président ;

« - la mise à niveau de ses infrastructures pour recevoir les nouveaux systèmes (SIMS et ISIS notamment). En particulier, la réfection du centre de secours sera totalement réalisée au 1 er octobre 2007 ».

Source : SGDN (réponse au questionnaire budgétaire)

(2) Fonds spéciaux : vers un retour au droit commun budgétaire

S'agissant des fonds spéciaux , l'exécution budgétaire à la fin du premier semestre de l'année 2007 témoigne d'un retour au droit commun en matière de sincérité budgétaire, après des années de sous-évaluation en loi de finances initiale.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale 2007 s'élevaient à 41.690.000 euros. Après déduction de la quote-part de la réserve de précaution décidée par le gouvernement, les crédits disponibles ont atteint 40.215.000 euros.

Au premier semestre de l'année 2007, les fonds spéciaux ont été abondés d'un montant de 1.233.917 euros au profit de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) suite à :

- un décret de transfert n° 2007-518 en date du 5 avril 2007 d'un montant de 300.000 euros, à partir de crédits en provenance du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » relevant du ministère des affaires étrangères et européennes,

- un mouvement de crédits d'un montant de 933.917 euros effectué en juillet 2007 à partir du budget opérationnel de programme « Secrétariat général de la défense nationale » du programme 129, au titre du centre interministériel de renseignement.

Fin septembre 2007, les fonds spéciaux n'avaient fait l'objet d'aucune ouverture de crédits exceptionnels par décret de dépenses accidentelles.

Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit une stabilité des crédits destinés aux organismes destinataires des fonds spéciaux, à l'exception du groupement interministériel de contrôle dont le budget est porté de 5,19 millions d'euros à 9 millions d'euros. Cette augmentation correspond à des opérations d'investissements nécessitées par l'évolution des technologies de communications électroniques.

c) La coordination de la politique européenne (action n° 3) : la proposition d'un transfert du SGAE vers le programme « Présidence française de l'Union européenne »

L'action n° 3 « Coordination de la politique européenne » retrace les crédits du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), soit 13,318 millions d'euros en autorisations d'engagement et 13,258 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse de 2,5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.

Cette augmentation traduit la création de 13 postes supplémentaires , dont 6 postes contractuels, dans le cadre notamment de la présidence française de l'Union européenne. Le plafond d'emplois du SGAE serait ainsi porté à 156 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT).

Le rôle éminent que joue le SGAE dans la préparation de la présidence française de l'Union européenne, pour laquelle il avait d'ailleurs bénéficié d'ouvertures de crédits à hauteur de 250.000 euros dans la loi de finances initiale pour 2007, conforte vos rapporteurs spéciaux dans leur proposition de transférer les crédits du SGAE vers le programme 306 « Présidence française de l'Union européenne » 5 ( * ) .

2. Les autres actions du programme 129 : un ensemble hétéroclite

Les actions n° s 4 à 14 du programme 129 regroupent un ensemble disparate d'actions, dont le seul point commun est le rattachement des structures qu'elles financent aux services du Premier ministre.

L'action n° 4 « Coordination sectorielle » (19,18  millions d'euros) correspond aux crédits de rémunération de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) et de la direction du développement des médias (DDM).

L'augmentation des crédits proposée dans le projet de loi de finances initiale pour 2008 (à hauteur de 3 millions d'euros) traduit le financement public de France Télé Numérique .

France Télé Numérique, qui regroupe les principales chaînes hertziennes (France Télévisions, Arte France, TF1, Canal +, M6), est un groupement d'intérêt public, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, ayant pour objet de permettre le passage de la voie hertzienne au mode analogique dans la diffusion des services de télévision.

Les premières opérations ne sont envisagée que fin 2008. Il est toutefois prévu, dès l'an prochain, un budget de communication et pour couvrir les frais généraux, à propos duquel vos rapporteurs spéciaux souhaitent disposer de précisions concernant les dépenses.

L'action n° 5 « Information administrative » n'est plus dotée depuis 2007, compte tenu du transfert des crédits de la Documentation française et des Centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) vers la mission « Publications officielles et information administrative ».

Un toilettage de la maquette budgétaire apparaît nécessaire , en supprimant cette action du programme 129.

L'action n° 6 « Instances indépendantes » (1,771 millions d'euros, en hausse de 12 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007) regroupe les crédits de la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), du Comité consultatif national d'éthique (CNCE) et de la commission de vérification des fonds spéciaux.

L'action n° 7 « Médiateur de la République » (11,05 millions d'euros, en très légère diminution de 0,3 % par rapport à 2007) correspond aux moyens alloués au Médiateur de la République.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent que cette action, auparavant appelée « Médiateur », ait été requalifiée du nom exact de l'autorité administrative indépendante (AAI) : il s'agissait d'une proposition qu'ils avaient formulée à deux reprises dans leurs rapports spéciaux, en 2005 et en 2006.

L'action n° 8 « Défense et protection des libertés » (1.523.000 euros) retrace les dépenses de trois autorités : la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) et la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

L'action n° 9 « Conseil supérieur de l'audiovisuel » (CSA) est dotée de 34,63 millions d'euros (+ 2,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007).

Ce renforcement, néanmoins limité, des capacités opérationnelles du CSA s'inscrit dans la continuité des observations qu'avait effectuées votre ancien rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre lors de sa mission de contrôle budgétaire du CSA 6 ( * ) . Le CSA a besoin de moyens supplémentaires, pour faire face à l'alourdissement de ses missions, dans le cadre du déploiement de la Télévision Numérique Terrestre (TNT), puis de la mise en oeuvre de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.

L'action n° 10 « Soutien » regroupe les crédits de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF) et ceux relatifs à la rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR).

Les crédits proposés dans la loi de finances initiale pour 2008 s'élèvent à 78,55 millions d'euros en crédits de paiement, en baisse de 6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. Ces dépenses correspondent principalement à des opérations d'investissement ou de renouvellement de fournitures, dont les montants peuvent être soumis à de fortes variations d'une année sur l'autre : la baisse envisagée en 2008 fait ainsi suite à une nette hausse en 2007, de plus de 11 %.

L'action n° 11 « Stratégie et prospective » regroupe, à hauteur de 29,59 millions d'euros en crédits de paiement :

- les dépenses du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques ;

- les crédits du Centre d'analyse stratégique (CAS) et d'autres organismes prospectifs : le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), le Conseil d'orientation pour l'emploi (COE), le Conseil d'analyse économique (CAE), le Conseil d'orientation des retraites (COR) et le Conseil d'analyse de la société ;

- les subventions allouées à l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES), à l'Institut français des relations internationales (IFRI) et à l'Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS).

Lors de leur mission de contrôle budgétaire du CAS 7 ( * ) , vos rapporteurs spéciaux s'étaient demandé si « la constitution du Comité d'orientation ne constitue pas une étape intermédiaire vers une coordination plus étroite, voire la fusion à terme, du Conseil d'analyse économique (CAE), du Conseil d'orientation des retraites (COR) et du Conseil d'analyse de la société, qui restent actuellement indépendants du CAS » .

A cette fin, vos rapporteurs spéciaux observent que la création du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques devrait être l'occasion d'opérer un nécessaire travail de rationalisation des institutions exerçant une mission prospective .

Nonobstant les rémunérations des membres du cabinet du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques , inscrites au titre 2 des dépenses de l'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental », la constitution du secrétariat d'Etat se traduit dans l'immédiat par l'ouverture de crédits supplémentaires à hauteur de 3,75 millions d'euros :

- 750.000 euros en dépenses de personnel ;

- 3 millions d'euros en crédits de fonctionnement pour « réaliser des études d'évaluation portant en priorité sur des grands programmes d'intervention », selon les précisions laconiques du PAP 2008 8 ( * ) .

S'agissant de l' action n° 12 « Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité » , il est proposé de maintenir, en 2008, les crédits de cette autorité administrative indépendante (AAI) au même au même niveau qu'en 2007, soit 11,6 millions d'euros.

Selon vos rapporteurs spéciaux, cette logique de reconduction de moyens ne correspond pas à la montée en puissance de la HALDE , qui a enregistré 3.500 réclamations au cours du seul premier semestre de l'année 2007, contre 4.058 demandes durant l'ensemble de l'année 2006, et 1.410 réclamations en 2005.

L' action n° 13 « Ordre de la Légion d'honneur » (22,67 millions d'euros en crédits de paiement et 22,87 millions d'euros en autorisations d'engagement) retrace une subvention pour charges de service public versée à la Grande Chancellerie de la Légion d'honneur, laquelle gère trois ordres nationaux (la Légion d'honneur, la Médaille militaire et l'Ordre national du Mérite), ainsi que le musée et les maisons d'éducation de la Légion d'honneur.

L' action n° 14 « Ordre de la Libération » (869.000 euros) regroupe les crédits en faveur de l'Ordre de la Libération, essentiellement constitués d'une subvention pour charges de service public.

* 3 La description des crédits par sous-action figure pp. 49 et 50 du PAP 2008.

* 4 L'enquête de la Cour des comptes a donné lieu, le 14 février 2007, à une audition pour suite à donner organisée par votre commission des finances. Cette audition a été ouverte aux membres de la commission des lois, ainsi qu'à la presse. L'enquête de la Cour des comptes figure en annexe du rapport d'information de vos rapporteurs spéciaux au nom de la commission des finances : Sénat, rapport d'information n° 244 (2006-2007).

* 5 Voir ci-dessus, dans la partie « Présentation générale de la mission » (paragraphe II B 1), l'amendement présenté par vos rapporteurs spéciaux visant à transférer les crédits du SGAE du programme 129 au programme 306.

* 6 Sénat, rapport d'information n° 371 (2003-2004).

* 7 Sénat, rapport d'information n° 387 (2005-2006). Citation p. 16.

* 8 Citation du PAP, p. 70.