M. Michel Charasse

SECTION II. LE PROGRAMME 110
« AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »

I. PRÉSENTATION, EFFECTIFS ET COÛTS ANALYTIQUES

A. LES INTERVENANTS DU PROGRAMME

1. Un pilotage restreint en administration centrale pour des crédits « semi-standardisés »

Le programme 110, mis en oeuvre par le service des affaires financières internationales et du développement et par le service des relations bilatérales et du développement international des entreprises de la DGTPE du MINEFE, participe à la politique française d'APD, qui s'inscrit dans le cadre des objectifs du millénaire pour le développement. Il est doté de 2,25 milliards d'euros d'AE et de 984,8 millions d'euros de CP en 2008, respectivement en forte hausse de 23,9 % (en particulier dans la perspective de la quinzième reconstitution de l'AID) et en baisse de 0,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.

Le MINEFE assure avec le MAEE la co-tutelle de l'Agence française de développement (AFD), qui n'est pas considérée comme un opérateur au sens de la LOLF (cf. infra ) mais dont certains crédits (bonifications de prêts concessionnels et indemnisation pour des annulations de dette) sont inscrits sur ce programme. Les subventions accordées à l'AFD pour le financement de dons-projets aux pays de la ZSP sont en revanche logées dans le programme 209 du MAEE.

2. L'ADETEF, opérateur unique dont l'activité est en croissance

Ce programme s'appuie sur un opérateur unique , le groupement d'intérêt public Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (ADETEF), agence de coopération technique du ministère rattachée à l'action 2 du programme. Les actions de l'ADETEF ne sont toutefois pas principalement tournées vers les pays en développement , mais majoritairement vers les pays émergents, la Russie et les Etats candidats ou nouveaux membres de l'Union européenne.

De fait, votre rapporteur spécial tend à partager la recommandation formulée dans le rapport d'audit du CIAP de mars 2007, portant sur le rattachement de l'ADETEF au programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » de la mission « Budget, comptes publics et fonction publique », qui regroupe les fonctions d'expertise, de conseil et de contrôle du MINEFE. Cette solution serait analogue à celle retenue pour le GIP ESTHER du ministère de la santé, rattaché au programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », qui ne participe pas moins de la politique française d'APD.

Aucun ETPT relevant du plafond d'emploi du MINEFE n'est financé sur ce programme, mais il est prévu que 75 emplois hors plafond soient rémunérés par l'ADETEF en 2008 . Comme dans le PLF 2007, ces emplois hors plafond sont en forte hausse , les emplois inscrits sur le budget prévisionnel de l'ADETEF en 2007 se révélant déjà nettement supérieurs aux prévisions du PAP 2007 (respectivement 65 et 55). Le PAP justifie cette variation par l'augmentation des jumelages et des contrats financés par l'Union européenne ou d'autres bailleurs que l'ADETEF a remportés. Votre rapporteur spécial continue toutefois de regretter le manque de fiabilité de cette prévision . Cette évolution vient néanmoins compenser une légère diminution (- 3 ETPT, soit une prévision de 26 emplois en 2008) des personnels détachés à l'ADETEF rémunérés par d'autres administrations de l'Etat.

Votre rapporteur spécial constate que le PAP se montre désormais plus précis sur les actions conduites par l'ADETEF dans une cinquantaine de pays, ses emplois et son budget. L'importance des ressources propres, qui avec 16 millions d'euros représentent environ les trois quarts des ressources de l'opérateur (environ 21 millions d'euros), doit être relativisée puisqu'elle inclut la valorisation des avantages en nature (personnel mis à disposition, locaux, informatique) pour 2,66 millions d'euros, ce qui ramène la part effective des ressources propres ^{21

(

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)} à 63,5 %. En outre, il subsiste une incohérence (vraisemblablement due à des arrondis) sur le montant de la subvention de l'Etat, tel qu'il est mentionné dans la justification au premier euro de l'action 5 (4,71 millions d'euros) et dans la partie relative à l'opérateur (5 millions d'euros).

Les dépenses de l'ADETEF sont estimées à 17,98 millions d'euros, dont 29 % de dépenses de personnel, et se révèlent donc nettement inférieures aux ressources. Le fonds de roulement de l'opérateur n'est toutefois pas précisé. Votre rapporteur spécial estime que cette situation financière favorable justifierait une diminution de la subvention octroyée par le ministère .

B. UNE IMPUTATION RÉDUITE DES COÛTS ANALYTIQUES

La ventilation des coûts analytiques de soutien ou de polyvalence du programme - qui ne représentent guère que 0,4 % du montant total des crédits du programme après ventilation - fait apparaître les contributions, à hauteur de 3,94 millions d'euros (en baisse de 26,8 % par rapport au projet de loi de finances pour 2007) , de deux programmes - contre trois en 2007 compte tenu des reconfigurations de périmètre intervenues dans le PLF 2008 - émanant de deux missions distinctes gérées par le MINEFE :

- trois actions du programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » de la mission « Budget, comptes publics et fonction publique », sur lequel sont imputées certaines fonctions support autres que les crédits de rémunération de titre 2 ;

- et le programme « Politique économique et de l'emploi » de la mission « Pilotage de l'économie française », qui est le plus contributeur avec 2,45 millions d'euros, soit 4,23 % des crédits de titre 2 de ce programme.

Ces coûts correspondent notamment aux ressources humaines de la DGTPE concourant à la mise en oeuvre du programme 110, pour un nombre d'ETPT non précisé dans le PAP (41 dans le PAP 2007). Les coûts salariaux des deux programmes précités sont répartis en comptabilité analytique entre les actions du programme 110 au prorata des ETPT prévisionnels (et non pas constatés), soit 0,77 % pour l'action « Aide économique et financière multilatérale », 2,18 % pour l'action « Aide économique et financière bilatérale » et 1,28 % pour l'action « Traitement de la dette des pays pauvres ».

Conformément aux recommandations du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » afférents à un certain nombre de fonctions support (état-major, pilotage, mises à disposition, expertise et évaluation, contribution au respect du droit et à la sécurité juridique) ne sont pas ventilés sur le programme 110 car leurs activités correspondent à des montants peu significatifs.

II. STRUCTURE, CONTENU ET FINANCEMENT DES ACTIONS

A. STRUCTURE ET FINANCEMENT DES ACTIONS ET SOUS-ACTIONS

La structure du programme 110 n'a pas évolué par rapport au PAP de 2007. Elle comprend trois actions , dont celle relative à l'aide économique et financière multilatérale représente les deux tiers des CP et plus des trois quarts des AE .

Ainsi que le relève le rapport du comité d'audit, les transferts du programme 110 sont toutefois « semi-standardisés » , y compris ceux aux organismes multilatéraux de l'action 1. Ces contributions ne sont pas déterminées par un mode de calcul fixe (à la différence des contributions obligatoires) mais laissent quelques marges de manoeuvre quant à la fixation de leur niveau final.

Crédits demandés et évolution en 2008 pour les actions et sous-actions du programme 110 « Aide économique et financière au développement » (en millions d'euros)
Actions et sous-actions	CP LFI 2007	AE PLF 2008	CP PLF 2008	Evolution des CP 2007/2008	En % des CP du programme
01 - Aide économique et financière multilatérale	640,7	1.711,7	654,8	2,2 %	66,5 %
1.1 - Participation au groupe de la Banque mondiale et au FMI	410,7	1.304,7	386,8	-5,8 %	39,3 %
1.2 - Participation aux groupes des banques régionales	158,6	402	175,1	10,4 %	17,8 %
1.3 - Contributions aux fonds sectoriels	71,4	3	92,9	30,1 %	9,4 %
02 - Aide économique et financière bilatérale	182,6	385,95	177,3	-2,9 %	18 %
2.1 - Interventions d'aide bilatérale relevant de l'AFD	N.D.	332,84	103,2	N.D.	10,5 %
2.2 - Aide budgétaire à destination des Etats étrangers		25	41		4,2 %
2.3 - Gestion des opérations de prêts de la RPE		9,11	9,1		0,9 %
2.4 - Coopération technique et ingénierie		19	24		2,4 %
03 - Traitement de la dette des pays pauvres	164,5	152,65	152,6	-7,2 %	15,5 %
3.1 - Indemnisation de l'AFD au titre du traitement de la dette	133,5	152,65	152,6	14,3 %	15,5 %
3.2 - Fonds multilatéraux de soutien aux pays très endettés	31	0	0	N.S.	0 %
Total	987,8	2.250,3	984,8	-0,3 %	100 %
Source : projet annuel de performances de la mission « Aide publique au développement » annexé au projet de loi de finances pour 2008 ; ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Les CP ouverts en 2007 ont bénéficié de reports de l'exercice 2006 à hauteur de 8,2 millions d'euros, ce qui porte l'évolution réelle des crédits en 2008 à - 1,1 %. 60 % des CP demandés pour 2008 (soit 590 millions d'euros) sont destinés à couvrir des AE engagées avant 2008.

Les estimations à moyen terme (sur la période 2008-2010) conduisent votre rapporteur spécial à prévoir une couverture insuffisante des engagements qui ne pourrait être résorbée que par une augmentation substantielle des CP et une diminution des nouvelles AE sur ce programme .

Ainsi, compte tenu de la forte hausse des AE demandées pour 2008, la prévision de solde d'engagements non couverts par des CP fin 2008 atteint un montant élevé, avec 3,4 milliards d'euros . En 2009 et 2010, malgré une hausse des CP correspondant à des engagements non couverts fin 2008 (respectivement 745,1 millions d'euros et 792,4 millions d'euros, soit des montants nettement supérieurs aux 590 millions d'euros demandés pour 2008), il subsisterait après 2010 un montant maximal de 1,86 milliard d'euros de CP destinés à couvrir des engagements non couverts fin 2008.

Il importe toutefois de rappeler qu'une fraction substantielle d'AE ouvertes en 2007 (soit 920 millions d'euros) constitue un engagement sur 20 ans couvrant le financement de la contribution française au remboursement du premier emprunt obligataire de la Facilité financière internationale pour la vaccination (IFFIm, cf. infra ).

B. LE CONTENU DES TROIS ACTIONS DU PROGRAMME

L'action 1 regroupe les participations (actionnariat et contributions) de la France dans les banques et fonds sectoriels multilatéraux , tels que les entités du groupe de la Banque mondiale, le FMI, la Banque interaméricaine de développement (BID), la Banque africaine de développement (BAD), le Fonds international de développement agricole (FIDA) ou le Fonds pour l'environnement mondial (FEM). Bien qu'ils en soient proches, ces financements ne sont pas réellement assimilables à des contributions obligatoires .

L'action 2 contribue au maintien de la stabilité macro-économique et à la création des conditions de croissance des pays en développement, à travers plusieurs canaux bilatéraux d'intervention : l'aide budgétaire sectorielle ou globale dans le cadre de programmes multi-bailleurs, les bonifications de prêts (afin d'abaisser le taux d'intérêt de la ressource financière proposée par l'AFD) et les rémunérations accordées à l'AFD, les dons du FASEP-études, le Programme français de renforcement des capacités commerciales (PRCC, cogéré par l'AFD), le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), les projets de l'ADETEF et la mise à disposition de l'expertise du ministère.

L'action 3 met en oeuvre les traitements (annulations et restructurations) de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire décidés dans le cadre du Club de Paris , en particulier dans le cadre de l'initiative PPTE, par les institutions multilatérales de développement (Banque mondiale, BAD et FMI), ou de manière bilatérale (tels que les dispositifs « Dakar I » et « Dakar II »). Les crédits de cette action sont destinés à indemniser l'AFD et à compenser le coût supporté par les institutions multilatérales de développement pour les annulations décidées.

* ²¹ Qui en 2007 proviennent de recettes de jumelages sur financements de l'Union européenne à hauteur de 40 %, et pour 55 % de recettes sur contrats.