3. Une formation encore figée
L'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire a été créée en 1966 à Fleury-Mérogis pour former les surveillants. Elle a ensuite formé les éducateurs (devenus les conseillers d'insertion et de probation) à partir des années 70 puis les directeurs à compter de 1977. Elle s'est vue également attribuée une partie de la formation continue puis la formation des personnels administratifs et techniques.
a) Une vocation incertaine des candidats
M. Patrick Mounaud, directeur de l'ENAP, a tenté d'éclairer la commission sur les motivations de ses élèves : " Majoritairement, il n'y a pas de vocation, en tout cas pour les personnels de surveillance. La meilleure preuve, c'est que l'âge moyen de leur recrutement est de deux années supérieur à celui des personnels de police. Nous sommes très réalistes : cela signifie très clairement que ce n'est pas du tout le premier concours qu'ils passent. S'ils n'ont pas réussi peut-être le concours de la police ou d'autres concours ".
Si le nombre de candidats est très élevé comme dans tous les concours administratifs, d'une part le nombre de candidats susceptibles d'être retenus est faible, d'autre part la déperdition entre le nombre de reçus et le nombre de ceux qui entrent en formation à l'ENAP est importante (jusqu'à 30 %).
Cet écart est en partie lié à l'image de l'administration pénitentiaire dans l'opinion publique ainsi qu'au manque d'attractivité des métiers pénitentiaires et à leur pénibilité par rapport à d'autres métiers d'autorité et de contrainte (police, gendarmerie). On notera que l'âge moyen de recrutement des personnels de surveillance est de deux années supérieur à celui de la police.
Pourtant, si la vocation n'existe pas lors de l'admission au concours de surveillant, elle s'acquiert très souvent en cours de carrière. Par ailleurs, il semble que pour les personnels d'insertion et de probation et pour les personnels de direction, l'entrée dans la carrière pénitentiaire constitue un choix délibéré.
b) La réforme de l'ENAP
En 1997, un audit de l'école a mis l'accent sur les lacunes de cette juxtaposition de cinq écoles différentes et sur certains partis pris pédagogiques assez peu innovants.
A la suite de cet audit, un projet de réorganisation de l'ENAP a été entrepris en 1999 avec trois objectifs. D'abord, il a été convenu de faire de l'école un lieu d'expertise, d'enseignement et de recherche, notamment en créant des postes d'enseignants permanents.
Ensuite, il a été proposé de décloisonner les formations, jusqu'alors conçues par corps et par catégorie, afin d'instaurer une transversalité des formations et une mixité des publics permettant au personnel pénitentiaire d'apprendre à se connaître et à travailler ensemble.
Enfin, il a été décidé de mettre en place des parcours plus personnalisés de formation. En effet, l'école est confrontée à une évolution considérable du profil des élèves dans tous les corps. Les personnels de surveillance, dont le concours est au niveau brevet des collèges, sont désormais recrutés à un niveau bac + 1 en moyenne. 85 % des élèves surveillants ont un niveau bac et 35 % ont un niveau DEUG. Par ailleurs, les élèves conseillers d'insertion et de probation, normalement recrutés au niveau DEUG, sont maintenant recrutés à 85 % au niveau de la maîtrise, essentiellement en droit.
La forte élévation et la diversité des niveaux de recrutement conduisent à prendre en compte les acquis qui pourront être validés en terme de formation afin de concentrer l'enseignement sur les matières moins connues par les élèves. Ainsi, le profil des élèves conseiller d'insertion et de probation a conduit l'école à réorienter leur formation afin de mettre l'accent sur les sciences humaines dont ils auront besoin pour l'exercice de leurs fonctions.
En dépit de ces réformes, qui n'ont pas encore produit tous leurs effets, plusieurs interlocuteurs ont souligné l'inadaptation des formations dispensées aux évolutions des métiers de l'administration pénitentiaire.
c) Une formation inadaptée
M. Serge Alberny, secrétaire général du Syndicat national pénitentiaire FO-Personnels de surveillance, a vivement critiqué devant la commission la formation dispensée par l'ENAP : " Il a fallu attendre que les policiers obtiennent une formation de douze mois pour que nous en ayons une de huit mois. [...] Il est vrai qu'en moyenne, un surveillant rentre avec un niveau Bac + 2 ou + 3. On lui donne des outils, le code de procédure pénale, le règlement intérieur de l'établissement ; on lui apprend le bon fonctionnement des institutions de la France, mais aussi de l'organisation de sa propre administration. On l'instruit de quelques rudiments de connaissance de procédure pénale et on le lâche dans les unités, livré à lui-même pour se former avec les anciens par le bouche-à-oreille. Il doit faire face aux problèmes quotidiens, un par un, avec une population pénale de plus en plus exigeante. Elle a en effet de plus en plus de droits et elle en profite peut-être un peu trop si l'on considère les devoirs que l'institution est incapable de faire appliquer. "
Le docteur François Moreau a critiqué la priorité donnée à la sécurité : " L'ENAP, depuis quelques années, a peu évolué, les personnels qui arrivent ne sont pas formés, ni préparés à autre chose qu'à faire de la sécurité et sûrement pas à dialoguer, à gérer des jeunes, de la violence et à travailler en partenariat avec tout ce qui est social, médical ou éducatif pour la resocialisation, ou tout au moins pour organiser une remise en liberté avec des chances de non récidive. C'est peut-être le point le plus important. "
M. Jean Soulet, pour le Secours catholique, a nuancé ces critiques : " La nouvelle génération de gardiens a une formation bien meilleure à Fleury, à l'ENAP, qui déménagera bientôt pour Agen. Ils reçoivent une formation psychologique et relationnelle bien meilleure mais le vieux surveillant, l'ancien porte-clés, voit mal notre présence en tant que visiteur de prisons ".
La commission d'enquête ne peut donc que constater que la formation proposée par l'ENAP ne sensibilise pas assez les surveillants à leur rôle en matière de réinsertion des détenus.
Lors de son audition, Mme Cécile Rucklin, Présidente du GENEPI, a constaté qu '" une grande majorité des élèves tient déjà un discours désenchanté par rapport à la réinsertion, et le peu de formation qu'ils reçoivent sur le sujet comporte de nombreuses carences. Il n'y croient pas et s'ils n'y croient pas, dès le premier stage, ils sont déçus ".
d) Les personnels de surveillance et les mineurs
Il est reproché à l'ENAP de n'avoir mis en place qu'en 1999 une formation spécifique pour les surveillants affectés dans les quartiers " mineurs ", en liaison avec la protection judiciaire de la jeunesse. Cette prise en compte très tardive des spécificités du travail de surveillance des mineurs contraste avec le développement de la délinquance juvénile et le désarroi des surveillants face à ces jeunes sans repères.
La commission d'enquête a cependant pu constater que l'attitude du personnel surveillant à l'égard des mineurs était quelque peu ambivalente. En effet, une prise en charge efficace de cette population nécessite une remise en cause de l'organisation traditionnelle du travail (par la création de postes fixes) et une grande implication des surveillants, qui doivent assurer toute la journée le suivi des mineurs. C'est la raison pour laquelle les formations spécifiques pour l'encadrement des mineurs sont réservés aux volontaires.
Par ailleurs, les résistances à l'introduction de nouvelles méthodes de travail au sein du quartier " jeunes " de Fleury-Mérogis, dénoncées par la mission conjointe des inspections générales, témoignent des blocages culturels existant au sein des personnels de l'administration pénitentiaire :
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L'exemple du quartier " mineurs " à Fleury-Mérogis Actuellement, seuls les mineurs de 13-16 ans bénéficient au Centre des jeunes détenus (CJD), conformément à la législation, d'une prise en charge spécifique. Leur suivi est assuré, dans la journée, par un seul et même surveillant, du lundi au vendredi. Les nuits et fins de semaines sont assurées par une équipe tournante comme dans tous les autres quartiers de Fleury-Mérogis. Le surveillant affecté à l'unité des 13-16 ans est un homme d'expérience et volontaire, qui a su instaurer avec chacun des jeunes des relations individuelles basées sur la confiance et le respect. Ces jeunes sont détenus ou exécutent des peines criminelles (ou correctionnelles pour certains multirécidivistes). Ils cumulent les mêmes carences et déficits et sont aussi violents que le reste de la population du CJD, dont ils se différencient uniquement par leur plus jeune âge. La prise en charge individualisée assurée en continu et de manière intensive par ce surveillant particulièrement motivé, a permis d'obtenir de ces jeunes des résultats objectivement exceptionnels. Les portes des cellules demeurent ouvertes toute la journée, les cellules sont toutes d'une très grande propreté, le sol y est même ciré. Les jeunes rencontrés sont calmes, sans agressivité, respectent les règles de vie instituées et sont encouragés à suivre un enseignement d'un niveau supérieur à celui dispensé dans l'établissement, grâce aux cours du centre national d'enseignement à distance. Ils ont une réflexion sur les actes qu'ils ont commis et apprennent à vivre ensemble. Ces résultats probants interrogent sur l'isolement actuel de ce surveillant, qui est le seul, parmi tout le personnel de surveillance de Fleury-Mérogis, à développer des méthodes de travail qui consistent à vivre avec et à " faire avec " les jeunes les plus difficiles, sans démagogie et en se comportant en véritable éducateur. Contrairement à Osny où le projet de prise en charge des jeunes a été concerté et mobilise également les membres de la direction, le chef de détention, les personnels de surveillance et les enseignants, à Fleury-Mérogis la plupart des personnels de surveillance rencontrés par la mission ont semblé assez réticents à mettre en oeuvre ces méthodes de prise en charge, qui impliquent nécessairement de profonds changements dans les mentalités, les comportements professionnels et accessoirement dans les grilles horaires... Or la situation du CJD demeure toujours très préoccupante. Source : " Les conditions de l'enseignement aux mineurs et jeunes détenus ", rapport de l'inspection générale des services judiciaires, de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de l'inspection générale de l'éducation nationale, février 1999. |
e) Une formation continue inexistante
L'ENAP accorde une place très insuffisante à la formation continue. Le directeur de l'école l'a indirectement reconnu en déclarant que " le dernier enjeu actuel spécifique est un investissement supplémentaire de l'école dans le domaine de la formation continue, laquelle est essentiellement de la responsabilité des services déconcentrés et des directions régionales. "
Selon les chiffres officiels de la direction de l'administration pénitentiaire, 742 agents auraient bénéficié d'une formation continue en 1999, soit seulement 4,2 % des effectifs. En outre, le nombre d'agents formés et le nombre de jours de formation par agent accusent une baisse significative, notamment chez les personnels de surveillance. Ce phénomène est dû pour une grande part à la démographie du corps et aux départs massifs à la retraite liés à la bonification du cinquième. Ces facteurs entraînent un moindre attrait pour la formation continue chez des personnels en fin de carrière (la formation continue est basée sur le volontariat) ainsi que des difficultés de service dans les établissements pénitentiaires qui freinent le départ des agents en formation.
Or, la formation continue est essentielle pour deux raisons.
D'une part, elle permet aux personnels d'être informés des évolutions de l'administration pénitentiaire et de s'y adapter. Lors de son audition, le père Jean Cachot, aumônier en prison, rappelait que la formation des surveillants reposait sur la méfiance. Ainsi, un surveillant déjà ancien lui avait confié que pendant sa formation, on lui avait conseillé de ne pas serrer la main d'un détenu en tant qu'agent de l'administration pénitentiaire. Or, aujourd'hui, l'attitude de l'administration pénitentiaire vis-à-vis du détenu a beaucoup évolué. Pourtant, si le même surveillant n'a pas bénéficié d'une formation continue visant à lui expliquer la nouvelle politique de l'administration pénitentiaire et les avantages qu'elle lui apportera dans ses rapports avec les détenus, il percevra cette évolution comme une remise en cause personnelle de ses méthodes de travail.
D'autre part, le développement de la formation continue doit permettre aux personnels de l'administration pénitentiaire, et notamment aux personnels de surveillance, de voir évoluer leur carrière, aussi bien en interne qu'en créant des passerelles vers d'autres corps, comme celui de la police ou celui des sapeurs-pompiers.
Aujourd'hui, l'élévation du niveau de recrutement et l'absence de formation continue conduisent à freiner la mobilité interne. Le corps des chefs de service pénitentiaire en constitue un bon exemple. Ce corps devrait constituer un débouché naturel pour les surveillants pour 75 % des postes, le reste des postes étant offert à des candidats extérieurs à l'administration pénitentiaire. Toutefois, en raison du niveau trop bas des candidatures du concours interne, près de 40 % des postes sont désormais recrutés par concours externe, entraînant ainsi des frustrations chez les surveillants écartés. Une formation continue adaptée pourrait remédier à cette situation et supprimer cette cause de tensions entre les corps de surveillants et de chefs de service pénitentiaire.
f) Les conséquences d'un recrutement massif
La commission d'enquête a également constaté que l'ENAP rencontrait de grandes difficultés pour former les élèves qui lui sont confiés en raison de l'importance des recrutements effectués ces dernières années.
Alors qu'elle forme en moyenne 1.300 à 1.500 personnes recrutées annuellement par l'administration pénitentiaire, en 1998, le nombre des élèves suivant une scolarité à l'ENAP s'est élevé à plus de 2.500. Ces chiffres doivent encore augmenter au cours des prochaines années du fait de la démographie des différents corps, des effets de la bonification du cinquième et des créations d'emplois.
Or, l'ENAP rencontre de sérieuses difficultés pour répondre à cet afflux de demandes de formation. Ainsi, elle a été obligée de réduire la durée de certaines formations, comme celle des personnels d'insertion et de probation. De même, la formation des personnels de surveillance a été réduite de huit à sept mois.
Par ailleurs, la mise en place de certaines formations a été reportée, comme celles d'adaptation aux prises de fonction.
Enfin, de l'aveu même du directeur de l'école, certaines formations doivent être améliorées, notamment celles des personnels administratifs, et l'école doit faire un effort en direction de la formation continue.
Dans la mesure où la croissance des effectifs est appelée à perdurer, il est indispensable que l'école s'adapte rapidement pour répondre correctement aux demandes de formation.