III. DES CONTRÔLES NOMBREUX ET VARIÉS, MAIS MAL EXERCÉS
L'une des missions de la commission d'enquête consistait à s'assurer de " l'étendue et de l'effectivité des contrôles relevant des autorités judiciaires et administratives ".
Au cours des travaux de la commission, l'absence d'une instance indépendante spécialisée dans le contrôle des établissements pénitentiaires a été évoquée avec insistance. Rappelons que des recommandations émanant du Conseil de l'Europe ou de l'Organisation des Nations-unies invitent à la mise en place d'autorités de contrôle extérieures à l'administration pénitentiaire.
La question du contrôle des établissements pénitentiaires est complexe. Nombre de personnes entendues par la commission d'enquête ont insisté sur le fait qu'entrer en prison ne suffisait pas pour prétendre exercer un contrôle : " (...) le fait de pénétrer dans une prison ne permet pas nécessairement de savoir ce qu'il s'y passe. Une visite est insuffisante et il faut un certain professionnalisme pour aller au-delà d'une vision superficielle, pour savoir ce qui se passe en prison " (audition de M. Guy Canivet). " En traversant un établissement pénitentiaire, il est très difficile de savoir comment la vie y est vécue collectivement et d'en connaître les souffrances individuelles " (audition de M. Jean-Jacques Dupeyroux).
Avant de formuler des propositions, votre commission d'enquête a souhaité dresser un état des lieux des contrôles existants, conformément à la mission qui lui a été confiée par le Sénat. Au terme des travaux de la commission, il apparaît que les contrôles prévus sont nombreux, variés, mais qu'ils sont à peu près dépourvus d'effets, soit parce qu'ils ne sont pas exercés, soit parce qu'ils sont exercés de manière trop formelle, soit encore parce que l'habitude a été prise de faire preuve de beaucoup moins de rigueur -notamment en ce qui concerne l'hygiène et la sécurité- dans le contrôle des établissements pénitentiaires que dans celui des autres établissements recevant du public. Le bilan en matière de contrôles est clairement accablant.
A. UN CONTRÔLE INTERNE QUI TROUVE RAPIDEMENT SES LIMITES
Le contrôle des établissements pénitentiaires relève au premier chef de l'administration pénitentiaire et du ministère de la justice.
Ainsi, les neuf directions régionales des services pénitentiaires, ainsi que la mission des services pénitentiaires de l'outre-mer assurent un contrôle hiérarchique sur l'ensemble des établissements pénitentiaires, et ont notamment un rôle d'inspection. En pratique, les directions régionales ne disposent pas de services d'inspection et le contrôle consiste en des visites occasionnelles des directeurs régionaux et de leurs adjoints dans les établissements pénitentiaires.
Dans ces conditions, le contrôle interne est pour l'essentiel le fait de l'inspection des services pénitentiaires et de l'inspection générale des services judiciaires.
1. L'inspection des services pénitentiaires
La direction de l'administration pénitentiaire dispose d'une inspection des services pénitentiaires qui effectue régulièrement des missions de contrôle dans les établissements. La commission d'enquête a entendu le chef de cette inspection, M. Philippe Maitre, magistrat mis à disposition de la direction de l'administration pénitentiaire. Cette inspection a pour mission de contrôler les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire, soit 187 établissements pénitentiaires, 100 services pénitentiaires d'insertion et de probation et 9 directions régionales des services pénitentiaires.
Pour assurer cette mission, l'inspection des services pénitentiaires dispose de cinq inspecteurs choisis parmi les cadres pénitentiaires de haut niveau. Toute inspection doit être faite par deux inspecteurs. Dans le même temps, une équipe de deux inspecteurs doit rester en permanence au siège de l'administration pénitentiaire pour un départ en cas d'événement grave et urgent. Dans ces conditions, l'inspection des services pénitentiaires ne peut mener qu'un nombre limité d'inspections chaque année et ce, d'autant plus que l'inspection proprement dite n'est pas la tâche unique de cet organe .
Devant la commission d'enquête, M. Philippe Maitre a observé que l'affaire de Beauvais, découverte très tardivement, a nécessité " quatre mois de travail pour deux inspecteurs pour aboutir à la rédaction du rapport dans une forme telle qu'il pouvait être porté, dans le respect des garanties des droits des personnes mises en cause, personnel pénitentiaire, devant le conseil de discipline de l'administration pénitentiaire ".
En outre, comme l'a noté M. Maitre, " d'autres tâches sont dévolues à l'inspection des services pénitentiaires, dont une très importante et grande consommatrice de temps : le conseil technique du directeur de l'administration pénitentiaire ".
Il faut noter qu'actuellement, seuls trois des cinq postes d'inspecteurs au sein de l'inspection des services pénitentiaires sont effectivement occupés. Or, depuis deux ans, l'inspection générale des services judiciaires a vu ses effectifs passer de treize à vingt-trois membres et l'inspection de la protection judiciaire de la jeunesse, qui ne comptait que deux agents, en compte désormais six.
L'efficacité de l'inspection des services pénitentiaires dans un tel contexte ne peut qu'être limitée. Devant la commission d'enquête, Mme Martine Viallet, directrice de l'administration pénitentiaire, a fait part de sa volonté d'augmenter les effectifs de l'inspection, mais il semble qu'un tel renforcement ne soit pas aisé à accomplir. Le corps des directeurs des établissements pénitentiaires est en effet un corps peu nombreux et la direction des grands établissements implique des personnels de haut niveau et expérimentés, qui peuvent donc difficilement être affectés à l'inspection des services.
En outre, l'efficacité de cet organe apparaît limitée. Si son action est indispensable pour le déroulement des procédures disciplinaires, il est fort rare que l'inspection soit elle-même à l'origine de la découverte de dysfonctionnements graves.
Il apparaît très clairement que les inspections internes ne sauraient faire office à elles seules de contrôle des établissements pénitentiaires. Lucidement, le chef de l'inspection a reconnu devant la commission d'enquête : " On ne peut pas laisser une telle administration, même si les personnels qui y travaillent ont beaucoup de mérite, se contrôler elle-même en toutes circonstances, en tout temps et en tout lieu (...) Que nous le voulions ou non, nous sommes perçus comme un service de l'administration ".