Proposition de loi relative à la protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane
LAGAUCHE (Serge)
RAPPORT 341 (1999-2000) - commission des affaires culturelles
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Table des matières
N°
341
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 16 mai 2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur la proposition de loi, MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relative à la protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane,
Par M.
Serge LAGAUCHE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
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EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
L'Assemblée nationale a adopté, le 4 avril dernier, en
deuxième lecture, la proposition de loi relative à la protection
des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31
décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines
restrictions de circulation et à la complémentarité entre
les services de police, de gendarmerie et de douane, modifiée par le
Sénat le 21 mars dernier.
La navette a permis que s'établisse dans des délais satisfaisants
un dialogue fructueux entre les deux assemblées, dialogue inspiré
par le souci d'assurer une protection plus efficace du patrimoine national.
Votre rapporteur ne pourra que s'en féliciter.
A l'issue de son examen en deuxième lecture par l'Assemblée
nationale, seuls deux des neuf articles de la proposition de loi restent en
discussion :
- l'article 2 qui modifie les dispositions de l'article 7 de la loi du
31 décembre 1992 afin d'améliorer la procédure de
délivrance du certificat nécessaire pour exporter un bien
culturel ;
- et l'article 5 qui introduit dans la loi de 1992 un dispositif
destiné, à titre principal, à faciliter l'acquisition par
l'Etat des " trésors nationaux "
1(
*
)
.
On rappellera que la proposition de loi visait essentiellement à
remédier aux lacunes du dispositif de contrôle des exportations de
biens culturels prévu par la loi du 31 décembre 1992, que la
jurisprudence dite " Walter " avait privé, pour une grande
part, de son efficacité, en neutralisant la possibilité pour
l'Etat au terme de la durée de validité du refus de certificat de
classer un bien considéré comme un " trésor
national ".
En effet, en dehors du cas où une décision de classement est
prise -solution qui dorénavant est de fait écartée-
l'article 9 de la loi de 1992 dans sa rédaction actuelle ne permet pas
de renouveler le refus de certificat. La seule possibilité pour retenir
l'oeuvre sur le territoire national est l'acquisition par les
collectivités publiques, dans les limites des ressources
budgétaires disponibles, et à condition que le
propriétaire accepte de la vendre à l'Etat.
Or faute notamment d'une procédure permettant l'évaluation de
l'oeuvre, la logique de la loi de 1992 place l'Etat à la merci d'un
refus de son propriétaire de s'en dessaisir.
Afin de remédier à cet inconvénient, l'article 5 de la
proposition de loi introduit dans la loi de 1992 un article 9-1 nouveau
qui prévoit une procédure d'acquisition des " trésors
nationaux " : en l'absence d'accord entre l'Etat et le
propriétaire, le prix de l'oeuvre est fixé par des experts. Si le
propriétaire refuse l'offre que lui adresse l'Etat à ce prix, le
refus de certificat peut alors être renouvelé.
Au-delà, le Sénat avait souhaité limiter l'incidence du
dispositif de contrôle des exportations de biens culturels sur le
fonctionnement du marché de l'art en assouplissant ses procédures
et en renforçant sa transparence.
Ainsi l'article premier allonge la durée de validité des
certificats et exonère les biens importés à titre
temporaire de la procédure de délivrance du certificat.
L'article 2 prévoit une composition élargie de la commission
chargée d'émettre un avis sur les décisions
ministérielles de refus de certificat ainsi que la publication de ses
avis ; de plus, il supprime la possibilité de classer les oeuvres
importées depuis moins de cinquante ans au titre de la loi du
31 décembre 1913 sur les monuments historiques. Enfin,
l'article 4 réduit le délai de validité du refus de
certificat à trente mois.
•
L'Assemblée nationale
a approuvé, en
première lecture, l'essentiel du dispositif adopté par le
Sénat.
En effet, si elle a supprimé les dispositions introduites par le
Sénat à l'initiative de votre commission des finances
2(
*
)
, elle a porté une appréciation favorable
sur la procédure d'acquisition prévue par le Sénat comme
sur les mesures de simplification des procédures de contrôle des
exportations d'oeuvres d'art.
Certaines modifications apportées par l'Assemblée nationale ont
pu préciser utilement le texte du Sénat, à l'image des
dispositions relatives à la prise en charge des frais d'expertise.
Par ailleurs, deux articles additionnels ont été introduits sur
proposition du gouvernement : l'un supprime le visa d'exportation pour les
films cinématographiques (article 6 bis) et le second procède
à une réforme des statuts du centre national d'art et de culture
Georges-Pompidou (article 6 ter).
• En deuxième lecture,
le Sénat
tout en adoptant
conformes trois des huit articles en navette a souhaité en revenir
à son texte de première lecture sur plusieurs points.
A l'article 2, le Sénat a rétabli la disposition qui
prévoit la publication des avis de la commission consultée
lorsque le ministre de la culture envisage de refuser un certificat,
disposition destinée à conférer une plus grande
autorité aux avis de cette instance, que l'Assemblée nationale
avait supprimée.
A l'article 5, le Sénat, sur proposition de votre commission des
affaires culturelles, a réintroduit deux éléments de
souplesse dans la procédure d'acquisition des trésors
nationaux qu'il avait prévu en première lecture. Il
s'agissait, en premier lieu, de la faculté pour le propriétaire
d'une oeuvre, qui a fait l'objet d'un renouvellement de certificat, de demander
une nouvelle expertise de son bien, disposition qui était
également guidée par un souci d'équité dans un
domaine où les prix fluctuent. Par ailleurs, a été
rétablie la disposition laissant à l'Etat, dans
l'hypothèse où un propriétaire refuse de se dessaisir de
son bien au prix d'expertise, la responsabilité de décider s'il y
a ou non lieu de renouveler le refus de certificat. Votre commission avait en
effet souhaité, dans ce cas, réserver à l'administration
la possibilité de modifier sa position dans le souci d'introduire dans
la procédure une marge d'appréciation, qui aurait pu notamment
être utilisée pour conduire d'éventuelles
négociations avec des collectionneurs.
En outre, le Sénat a repris la disposition, supprimée par
l'Assemblée nationale, précisant que le renouvellement du refus
de certificat n'ouvrait droit à aucune indemnité. En effet, dans
ces conditions, le silence de la loi sur ce point risquait d'être
interprété par le juge en sens contraire. Il y avait alors fort
à craindre que l'Etat ne se trouve dans la même situation que
celle qui prévaut en cas de classement au titre de la loi de 1913, ce
qui revenait à priver le dispositif proposé de toute
efficacité.
• En deuxième lecture, les modifications apportées par
l'Assemblée nationale
n'ont porté que sur l'article 5 et
par coordination sur l'article 2.
L'Assemblée nationale a pris en considération les arguments du
Sénat en ce qui concerne la nécessité de prévoir
explicitement que le renouvellement de refus de certificat n'ouvre pas droit
à indemnisation et s'est ralliée sur ce point à sa
rédaction. Elle a modifié par coordination l'article 2 afin de
préciser également que le refus de certificat, dont les
conditions de délivrance sont prévues par l'article 7 de la loi
de 1992, n'ouvre droit pour les propriétaires à aucune
indemnité.
En revanche, elle a maintenu sa rédaction de première lecture en
ce qui concerne :
- l'étendue des compétences de l'autorité administrative
en cas de refus d'un propriétaire de se dessaisir d'une oeuvre au profit
de l'Etat au prix fixé par les experts ;
- et les conditions dans lesquelles peut être relancée une
procédure d'acquisition après le renouvellement du refus de
certificat.
* L'Assemblée nationale a, en effet, estimé qu'en cas de refus de
vendre à l'Etat, l'automaticité du renouvellement du refus de
certificat s'imposait, le ministre ne pouvant avoir qu'une
compétence liée dans la mesure où celui-ci restait tenu
par la décision reconnaissant au bien le caractère de
trésor national.
Or, telle n'est pas la logique de la loi de 1992 pas plus que celle de la
proposition de loi la modifiant : après un refus de certificat, qui
est au demeurant l'acte qui confère à une oeuvre la
qualité de trésor national, l'Etat peut soit faire une
proposition d'achat qui, si elle est refusée par le propriétaire,
permet au ministre de renouveler le refus, soit, notamment parce qu'il ne
dispose pas des moyens nécessaires à cette acquisition, laisser
le bien sortir, à l'issue d'un délai désormais
réduit à 30 mois, c'est-à-dire, délivrer le
certificat, ce qui a pour effet de lui retirer son caractère de
trésor national.
La rédaction de l'Assemblée nationale a pour seul mérite
d'éviter que l'administration ne soit tentée d'accorder un
certificat à une oeuvre qu'elle aurait eu les moyens d'acquérir,
risque que votre rapporteur croit en réalité très faible.
* En ce qui concerne les conditions dans lesquelles la procédure
d'acquisition peut être relancée après un renouvellement de
refus de certificat, votre commission avait estimé nécessaire que
l'Etat mais aussi le propriétaire -ou plus vraisemblablement ses
héritiers- puissent prendre l'initiative de demander une nouvelle
expertise de l'oeuvre.
La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, quoique
peu claire, doit permettre de répondre à cette
préoccupation. La ministre de la culture ayant précisé
lors des débats que la discussion pouvait être réouverte
"
à l'initiative de chacune des parties
".
• A l'issue de la deuxième lecture par l'Assemblée
nationale, la proposition de loi répond aux objectifs qui avaient
justifié son dépôt sur le bureau du Sénat en
remédiant aux lacunes de la loi du 31 décembre 1992 et en
limitant l'incidence du contrôle des exportations de biens culturels sur
le fonctionnement du marché de l'art.
La navette entre les deux assemblées a permis de préciser ses
dispositions et d'en garantir l'efficacité.
Cependant, votre rapporteur soulignera que la portée de ce texte sera
proportionnelle au montant des crédits d'acquisition inscrits au budget
du ministère de la culture. Or ce montant devra être d'autant plus
élevé que, dans la logique de la loi de 1992, l'Etat doit
acquérir les oeuvres dont il interdit l'exportation aux prix du
marché, ce qui ne le met pas à l'abri d'éventuels
mouvements spéculatifs.
L'opportunité des améliorations apportées par la
proposition de loi au dispositif de 1992 dépendra également de la
capacité des responsables des collections publiques à
atténuer le climat de méfiance qui prévaut entre l'Etat et
les propriétaires. Ce rapprochement est nécessaire pour que la
procédure d'acquisition prévue à l'article 9-1,
inspirée des mécanismes en vigueur en Grande-Bretagne, puisse
produire des effets comparables.
*
* *
Sous réserve de ces observations, votre commission des affaires culturelles vous demande d'adopter la présente proposition de loi sans modification.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 2
(article 7 de la loi n° 92-1477
du 31
décembre 1992)
Conditions de délivrance du
certificat
•
Le Sénat
avait apporté trois modifications à la
rédaction de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1992.
Les deux premières figuraient à l'article 2 de la proposition de
loi :
- en premier lieu, était supprimée la possibilité de
classer comme monuments historiques au titre de la loi du 31 décembre
1913 les biens importés depuis moins de cinquante ans ;
- en second lieu, était prévu que la commission chargée
d'émettre un avis sur les refus de certificat est composée
à parité de représentants de l'Etat et de
personnalités qualifiées.
Par ailleurs, par coordination avec le paragraphe II de l'article 3 de la
proposition de loi qui prévoyait un régime de délivrance
tacite du certificat, le Sénat avait supprimé le dernier
alinéa de l'article 7 de la loi de 1992 qui imposait la motivation des
décisions de délivrance du certificat et leur communication
à la commission.
•
L'Assemblée nationale
en première lecture, n'a
retenu que deux des améliorations apportées par le Sénat
à la procédure de délivrance des certificats :
- la suppression de la possibilité de classer les biens importés
depuis moins de cinquante ans ;
- et la composition paritaire de la commission chargée d'émettre
un avis sur les refus de certificat.
En revanche, elle a supprimé les dispositions prévoyant un
régime de délivrance tacite du certificat et a rétabli le
dernier alinéa de l'article 7 de la loi de 1992, tout en le modifiant
pour prévoir, d'une part, que l'obligation de motivation s'appliquerait
aux décisions de refus de certificat -ce qui était en fait
déjà le cas en application de la loi du 11 juillet 1979
3(
*
)
- et non plus aux décisions de délivrance
de certificat et, d'autre part, que les refus de certificat -et non les avis de
la commission- seraient publiés.
• En deuxième lecture,
le Sénat
n'a pas
souhaité réintroduire la disposition instituant un régime
de délivrance tacite du certificat dans la mesure où, en
l'absence de dispositions législatives expresses, une mesure
réglementaire peut le prévoir. En effet, l'article 22 de la loi
n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations donne désormais un cadre
législatif à l'intervention de décrets en Conseil d'Etat
prévoyant des régimes de décisions implicites
d'acceptation.
En revanche, le Sénat a rétabli le principe de publication des
avis de la commission chargée de donner un avis sur les refus de
certificat. En effet, si la publication des décisions
ministérielles de refus de certificat est inspirée par un
légitime souci de transparence, elle ne satisfaisait pas l'objectif
poursuivi par le Sénat de conférer une plus grande
autorité à cette instance dont il élargissait, par
ailleurs, la composition.
•
L'Assemblée nationale
, en deuxième lecture, n'a
adopté à cet article qu'un amendement de coordination par rapport
aux dispositions de l'article 9-1 introduit dans la loi de 1992 par l'article 5
de la proposition de loi afin de préciser que le refus de certificat
-comme son renouvellement- n'ouvre droit à aucune indemnisation.
•
Position de la commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 5
(articles 9-1 à 9-4 de la loi
n° 92-1477 du 31 décembre 1992)
Modalités
d'acquisition par l'Etat de biens
auxquels le certificat a été
refusé
•
Cet article qui constitue la disposition la plus novatrice de la proposition de
loi, prévoit les conditions d'acquisition par l'Etat d'une oeuvre
considérée comme un " trésor national " au sens
de l'article 4 de la loi de 1992. En outre, il renforce l'information des tiers
-mais également de l'administration- à l'occasion de
l'aliénation de biens faisant l'objet d'un refus de certificat.
La proposition de loi introduit dans la loi de 1992 quatre nouveaux
articles :
L'article 9-1
précise les conditions dans lesquelles l'Etat peut
acquérir un bien ayant fait l'objet d'un refus de certificat.
L'article 9-2
prévoit que l'autorité administrative est
informée de tout transfert de propriété d'un bien culturel
présentant le caractère de trésor national.
L'article 9-3
impose à tout propriétaire qui aliène
un tel bien de faire connaître à l'acquéreur l'existence du
refus de certificat et, le cas échéant, les offres d'achat
présentées par l'administration dans le cadre de la
procédure prévue à l'article 9-1.
L'article 9-4
prévoit la nullité de toute
aliénation d'un trésor national après acceptation d'une
offre d'achat présentée par l'Etat en application de l'article
9-1.
• En première lecture,
l'Assemblée nationale
avait
apporté plusieurs modifications au texte adopté par le
Sénat, dont elle acceptait au demeurant l'économie
générale.
En ce qui concerne les dispositions de l'article 9-1, certaines
précisaient utilement le dispositif, notamment en fixant les
modalités de prise en charge des frais d'expertise.
En revanche, l'Assemblée nationale n'avait pas retenu les
éléments de souplesse introduits par le Sénat à
l'article 9-1, à savoir d'une part, la faculté pour le
propriétaire, après un refus de certificat, de pouvoir relancer
la procédure d'acquisition en demandant une nouvelle expertise du bien
et, d'autre part, la possibilité pour le ministre de la culture
d'accorder un certificat après un refus du propriétaire de vendre
son bien à l'Etat au prix d'expertise.
Par ailleurs, elle avait supprimé la disposition visant à
préciser que la décision de renouvellement d'un refus de
certificat n'ouvre droit à aucune indemnisation.
Les modifications apportées aux articles 9-2 à 9-4 étaient
d'ordre rédactionnel, sous réserve de l'introduction à
l'article 9-3 d'une disposition sanctionnant le défaut d'information de
l'acquéreur sur la qualité de trésor national du bien
vendu par la nullité de la vente.
•
Le Sénat
, en deuxième lecture, a adopté
sans modification les articles 9-2 à 9-4. En revanche, à
l'article 9-1, il est revenu à sa rédaction de première
lecture en ce qui concerne :
- la possibilité laissée à l'administration
d'apprécier s'il y a lieu de renouveler le refus du certificat
après un refus de vente au prix d'expertise ;
- et les conditions dans lesquelles peut être relancée une
procédure d'acquisition après le renouvellement du refus de
certificat.
Par ailleurs, le Sénat a rétabli la disposition prévoyant
que le renouvellement de refus de certificat n'ouvre droit à aucune
indemnisation, précision sans laquelle la proposition de loi risquait
d'être privée de son efficacité.
En effet, la suppression par l'Assemblée nationale de cette disposition
aurait pu être comprise comme l'expression de la volonté du
législateur de prévoir une indemnisation. Si telle avait
été l'interprétation retenue par le juge, il y aurait eu
fort à craindre que l'Etat ne se trouve dans une situation comparable
à celle qui prévaut en cas de classement des biens mobiliers en
vertu de la loi de 1913.
• En troisième lecture,
l'Assemblée nationale
s'est ralliée sur ce point à l'interprétation du
Sénat dans le souci de garantir l'efficacité de la
procédure d'acquisition des trésors nationaux.
Cependant, elle en est revenue à son texte de première lecture
concernant l'automaticité du renouvellement du refus de certificat dans
le cas où le propriétaire ne veut pas se dessaisir de son bien au
prix d'expertise. A l'Assemblée nationale, la ministre de la culture et
de la communication a donné un avis favorable à l'amendement
proposé en ce sens par la commission des affaires culturelles,
familiales et sociales, au motif que
" cette décision ne peut
être laissée à l'appréciation de l'administration,
qui demeure tenue par l'acte administratif de reconnaissance du statut du
trésor national et par l'ensemble des obligations qui y sont
attachées. "
4(
*
)
On soulignera cependant que la
" reconnaissance "
de la
qualité de trésor national résulte du refus du certificat
qui, comme le précise la loi de 1992, a un caractère temporaire.
Bien que le dispositif de 1992 puisse être sur ce point critiqué,
il faut bien reconnaître qu'actuellement, les biens qui, à
l'expiration du délai de validité du refus de certificat, n'ont
pas été acquis ou classés par l'Etat, ne sont plus
considérés comme des trésors nationaux, le refus de
certificat n'étant pas renouvelable.
Par ailleurs, si la proposition de loi prévoit que le refus de
certificat peut être renouvelé, elle n'a, en aucun cas, pour effet
de rendre la première décision de refus irrévocable
puisque, comme dans la situation qui prévalait jusqu'ici, si l'Etat n'a
pas fait d'offre d'achat, le certificat devra être accordé.
Le Sénat avait estimé utile sur ce point d'introduire dans la
procédure prévue à l'article 9-1 un élément
de souplesse dans le souci de favoriser un dialogue -voire une
négociation- avec certains propriétaires ou encore de permettre
à l'administration de modifier sa position sur une oeuvre. La
rédaction adoptée par l'Assemblée nationale
présente l'avantage en quelque sorte de protéger l'administration
de la tentation d'autoriser l'exportation d'une oeuvre déclarée
" trésor national " que l'Etat aurait eu les moyens
d'acquérir, risque qui, il faut bien l'avouer, est en
réalité très minime, voire inexistant !
L'Assemblée nationale est également revenue à son texte de
première lecture en ce qui concerne les conditions dans lesquelles peut
être relancée la procédure d'acquisition.
Votre rapporteur souligne qu'en dépit d'une rédaction peu claire,
ce texte doit être compris comme permettant à l'administration
mais également au propriétaire de demander une nouvelle expertise
du bien. La ministre de la culture et de la communication, tout en donnant un
avis favorable à l'adoption de l'amendement proposé par la
commission des affaires culturelles, familiales et sociales pour revenir
à la rédaction de première lecture de l'Assemblée
nationale, a souligné que "
si la discussion doit être
réouverte, elle doit pouvoir l'être à l'initiative de
chacune des parties
", interprétation qui confirmait les propos
tenus par le gouvernement lors de la deuxième lecture au
Sénat
5(
*
)
.
•
Position de la commission
Compte tenu de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une réunion tenue le mardi 16 mai 2000 sous la présidence de
M. Adrien Gouteyron, président
, la commission a examiné,
en troisième lecture, le rapport de
M. Serge Lagauche
sur la
proposition de loi n° 300 (1999-2000), modifiée par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative à la
protection des trésors nationaux et modifiant la
loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits
soumis à certaines restrictions de circulation et à la
complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et
de douane.
M. Adrien Gouteyron, président
, s'est félicité de la
qualité des travaux législatifs qui, grâce à un
dialogue fructueux entre les deux assemblées, ont permis de
préciser les dispositions de la proposition de loi et d'en garantir
l'efficacité.
Suivant les propositions de son rapporteur, la commission a adopté
sans modification à l'unanimité des commissaires présents
la proposition de loi.
TABLEAU COMPARATIF
1
Aux termes de l'article 4 de la loi
n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée, sont
considérés comme des trésors nationaux, outre les biens
appartenant aux collections publiques et les biens classés, les biens
qui " présentent un intérêt majeur pour le patrimoine
national au point de vue de l'histoire, de l'art ou de
l'archéologie ".
2
Ces dispositions ont été reprises par la
proposition, adoptée par le Sénat, portant diverses mesures
fiscales tendant au développement du marché de l'art et à
la protection du patrimoine national (AN, n° 2243).
3
Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la
motivation des actes administratifs et à l'amélioration des
relations entre l'administration et le public.
4
JO - Débats - Assemblée nationale -
3
ème
séance du 4 avril 2000, p. 3084.
5
JO Débats - Sénat - Séance du 21 mars, p.
1434.