Projet de loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives

Projets de loi, adoptés avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l'Assemblée de la Polynésie française et de l'Assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna

CABANEL (Guy)

RAPPORT 299 (1999-2000) - commission des lois

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Table des matières

N° 299

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 avril 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, tendant à favoriser l' égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ;

- le projet de loi organique, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie , de l'Assemblée de la Polynésie française et de l'Assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna .

Par M. Guy CABANEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : Première lecture : 2012 , 2013 , 2103 et T.A. 432 et 433

Commission mixte paritaire : 2240

Nouvelle lecture : 2228 , 2268 et T.A. 478

Deuxième lecture : 2230 , 2268 et T.A. 479

Sénat : Première lecture : 192 , 193 , 231 et T.A. 94 et 95 (1999-2000)

Commission mixte paritaire : 263 (1999-2000)

Nouvelle lecture : 295 (1999-2000)

Deuxième lecture : 296 (1999-2000)

Elections et référendums.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission des Lois, réunie le mercredi 5 avril 2000 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a examiné, sur le rapport de M. Guy Cabanel, le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives et le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l'Assemblée de la Polynésie française et de l'Assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna.

Votre commission des Lois vous propose, pour l'essentiel et comme en première lecture, de revenir au texte initial du Gouvernement .

Elle entend concilier ainsi le principe d'égal accès avec celui de la liberté de candidature, laissant à l'électeur le soin de porter une appréciation sur l'ordre de présentation des listes qui devra respecter la parité entre femmes et hommes.

Votre commission des Lois a donc écarté les dispositions contraignantes sur le détail de la composition des listes , insérées par l'Assemblée nationale en première lecture et confirmées par elle en deuxième lecture (parité par groupes de six candidats ou stricte alternance des candidates et des candidats).

Votre commission constate que l'abaissement à 2.500 habitants du mode de scrutin proportionnel pour les élections municipales (au lieu de 3.500 habitants) constitue toujours une violation de l'engagement du Premier ministre de ne pas prendre la parité comme prétexte à une modification des modes de scrutin et concerne une question qui sort du champ du projet de loi.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture et pour l'essentiel, de revenir aux dispositions du projet de loi initial, selon ses propositions de première lecture :

• Pour les scrutins de liste, la recevabilité d'une candidature serait subordonnée à un écart maximum d'une unité entre le nombre de candidats de chaque sexe , sans contrainte supplémentaire sur la composition des listes.

Ces dispositions s'appliqueraient aux élections municipales , dans les communes d' au moins 3.500 habitants , dont le mode de scrutin serait maintenu.

Elles s'appliqueraient aussi aux élections sénatoriales , dans les départements soumis au scrutin proportionnel, régionales , à l'Assemblée de Corse, cantonales à Saint-Pierre-et-Miquelon, européennes et aux assemblées territoriales des collectivités d'outre-mer .

• S'agissant des élections législatives, l'aide publique aux partis politiques (première fraction liée aux suffrages recueillis à ces élections) serait réduite lorsque l'écart entre le nombre de leurs candidats de chaque sexe dépasserait 2 % du nombre total de ces candidats.

La commission propose, en outre, en complément à ce principe, qu'aucune diminution ne soit applicable lorsque l'écart entre le nombre des élus de chaque sexe des partis concernés ne dépasserait pas 2 % afin de ne pas pénaliser les partis qui favoriseraient ainsi le plus effectivement la composition paritaire de l'Assemblée nationale.

L'ensemble de ces dispositions entrerait en vigueur lors du prochain renouvellement des assemblées concernées.

Enfin les dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale, concernant l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, la procédure de démission du conseiller général et une condition d'éligibilité au conseil consultatif d'une commune associée, seraient disjointes.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Parlement a été saisi de deux textes tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives :

- un projet de loi simple concernant les assemblées parlementaires et les assemblées locales de métropole et d'outre-mer, sur lequel le Gouvernement a déclaré l'urgence ;

- un projet de loi organique portant exclusivement sur les assemblées territoriales d'outre-mer, sur lequel l'urgence n'a pas été déclarée.

Le Sénat est donc saisi en nouvelle lecture du projet de loi simple adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le 30 mars 2000, ainsi que du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture à la même date, l'urgence n'ayant pas été déclarée sur ce texte.

Sur le projet de loi simple , la commission mixte paritaire, réunie le 9 mars 2000 après une seule lecture dans chaque assemblée, n'est pas parvenue à un accord.

L'échec de celle-ci a été constaté après un partage égal des voix sur la disposition introduite par l'Assemblée nationale pour modifier le mode de scrutin municipal dans les communes entre 2.000 et 3.500 habitants et avant tout examen de celles du projet de loi initial concernant la mise en oeuvre législative du principe d'égal accès.

En nouvelle lecture, la principale modification apportée par l'Assemblée nationale à sa rédaction de première lecture du projet de loi porte sur le seuil de partage des modes de scrutin municipaux, qu'elle a fixé à 2.500 habitants (au lieu des 2.000 habitants qu'elle avait proposés en première lecture pour remplacer le seuil actuel de 3.500 habitants).

Sur le fond, votre commission des Lois a souhaité, comme en première lecture, s'en tenir à l'objet strict du projet de loi -favoriser et non imposer l'égal accès-, écartant donc par ailleurs tout débat sur un mode de scrutin.

I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE : UNE MISE EN oeUVRE IMMÉDIATE DU PRINCIPE DE PARITÉ, MAIS SANS CONTRAINTES EXCESSIVES ET SANS Y MÊLER UN AUTRE DÉBAT

A. DÈS LA PREMIÈRE LECTURE, LES DEUX ASSEMBLÉES SE SONT ACCORDÉES SUR DES POINTS IMPORTANTS

Tout d'abord, votre rapporteur a relevé que M. le président Bernard Roman, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, s'était réjoui " de constater que le Sénat et l'Assemblée nationale (se soient accordées) sur l'objectif à atteindre " ^{1( * )} .

En effet, le principe constitutionnel de parité , approuvé l'an dernier par chacune des deux assemblées puis par le Congrès du Parlement dans la rédaction de synthèse proposée par le Sénat en deuxième lecture, ne fait pas l'objet de discussions entre les assemblées.

Le désaccord ne porte pas plus sur la nécessité de prendre des mesures législatives pour mettre en oeuvre ce principe constitutionnel , le Sénat ayant, comme l'Assemblée nationale, adopté en première lecture des dispositions incitatives et des mesures contraignantes à cet effet et décidé qu'elles entreraient en vigueur lors du prochain renouvellement des assemblées concernées .

Les deux assemblées se sont accordées sur une obligation de composition paritaire des listes de candidats , de nature à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats et fonctions.

Le Sénat, comme l'Assemblée nationale, a accepté les dispositions proposées concernant une réduction de l'aide publique aux partis politiques dont l'écart entre les candidats de chaque sexe aux élections législatives dépasserait 2 %, la Haute Assemblée proposant, en outre, que lorsque l'écart entre les élus de ces partis est inférieur à ce taux, aucune pénalisation ne soit applicable ce qui constitue une incitation à présenter des candidates dans des circonscriptions susceptibles d'être gagnées.

De même, les sénateurs, comme les députés, ont prévu l'indication du sexe des candidats sur les déclarations de candidature, qu'il s'agisse d'un scrutin de liste ou d'un scrutin uninominal , ainsi qu'une information du Parlement sur l'évaluation de la loi, sur l'utilisation des crédits issus de la diminution éventuelle de l'aide publique et sur l'évolution de la féminisation des scrutins non concernés par la loi.

Votre rapporteur a tenu à souligner l'importance qu'il attachait à l'organisation de campagnes institutionnelles pour favoriser l'égal accès aux mandats et fonctions, comme l'avait proposé la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes du Sénat.

B. LE SÉNAT A RETENU, POUR L'ESSENTIEL, LE PROJET DE LOI INITIAL

Sur les points de divergence entre les deux assemblées, le Sénat a retenu, pour l'essentiel, les dispositions du projet de loi initial.

Le Sénat a considéré qu'une obligation de composition des listes égale entre les sexes, sans contrainte supplémentaire sur l'ordre de présentation des candidats, créerait une dynamique permettant de satisfaire dans des délais raisonnables le principe d'égal accès.

Cette dynamique a d'ailleurs déjà été observée à l'occasion des dernières élections européennes à l'occasion desquelles, sans aucune législation contraignante, 40 % de femmes ont été élues, plaçant ainsi la France au troisième rang des pays membres de l'Union européenne au regard de l'objectif de parité.

Le Sénat a estimé préférable de laisser le soin au corps électoral de sanctionner lui-même, le cas échéant, les formations politiques qui inscriraient délibérément les candidates en fin de liste.

Il s'est étonné de l'initiative prise, en première lecture, par l'Assemblée nationale d'étendre le mode de scrutin proportionnel dans les communes de 2.000 à 3.500 habitants et ce malgré l'engagement formel pris par le Premier ministre, lors des débats sur la dernière révision constitutionnelle de ne pas prendre la parité comme prétexte à une modification des modes de scrutin.

Le Sénat a en effet considéré que cette modification du mode de scrutin municipal constituait une contravention manifeste au compromis qui avait permis d'aboutir, l'an dernier, à la révision constitutionnelle.

Le Sénat a estimé que la modification des " règles du jeu " qui résulterait de la mise en oeuvre législative du principe de parité serait suffisamment importante en elle-même pour que, au même moment, le régime électoral de certaines communes ne soit pas, de surcroît, modifié de manière substantielle.

En conséquence, le Sénat, en première lecture, a adopté, pour l'essentiel, les dispositions du projet de loi initial, sans retenir les contraintes excessives ajoutées par l'Assemblée nationale.

Pour les scrutins de liste , la recevabilité d'une candidature serait subordonnée à un écart maximum d'une unité entre le nombre de candidats de chaque sexe, aucune règle particulière n'étant fixée concernant la place respective des candidates et des candidats.

Ces dispositions s'appliqueraient aux élections municipales dans les communes d'au moins 3.500 habitants, dont le mode de scrutin serait maintenu.

Elles s'appliqueraient aussi aux élections sénatoriales , dans les départements où s'applique le scrutin proportionnel, régionales , à l'Assemblée de Corse , européennes et aux élections aux assemblées territoriales d'outre-mer, à l'exception de celle de Wallis-et-Futuna, le Sénat ayant adopté un amendement en ce sens de notre collègue M. Robert Laufoaulu.

Cette règle s'appliquerait aussi aux élections cantonales à Saint-Pierre-et-Miquelon, organisées au scrutin de liste.

Le sexe des candidats devrait être mentionné sur les déclarations de candidature, tant pour les élections au scrutin de liste que pour celles au scrutin uninominal.

S'agissant des élections législatives, l'aide publique aux partis politiques (première fraction liée aux suffrages recueillis à ces élections) serait réduite lorsque l'écart entre le nombre de leurs candidats de chaque sexe dépasserait 2 % du nombre total de ces candidats.

Afin d'éviter la pénalisation d'un parti dont l'écart entre les élus de même sexe serait inférieur à 2 %, le Sénat a décidé, en outre, qu'aucune diminution ne serait applicable lorsque l'écart entre le nombre de ces élus ne dépasserait pas 2 %.

L'ensemble de ces dispositions entreraient en vigueur lors du prochain renouvellement des assemblées concernées (sauf en ce qui concerne les élections municipales en Nouvelle-Calédonie, pour lesquelles l'application de la loi a été fixée à 2007, le Sénat ayant adopté sur ce point un amendement de notre collègue M. Simon Loueckhote).

Enfin, le Sénat a disjoint les dispositions étrangères au projet de loi, introduites par l'Assemblée nationale en première lecture, concernant la procédure de démission d'office du conseiller général et l'éligibilité au conseil consultatif d'une commune associée.

II. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A CONFIRMÉ LA TRANSGRESSION D'UN ENGAGEMENT ET UNE RÉGLEMENTATION EXCESSIVE DE LA LIBERTÉ DE CANDIDATURE

Pour l'essentiel, l'Assemblée nationale a repris, le 30 mars 2000, son texte de première lecture, en portant toutefois le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel pour les élections municipales à 2.500 habitants, au lieu de 2.000 habitants dans sa rédaction de première lecture.

A. LA MODIFICATION DU MODE DE SCRUTIN MUNICIPAL

L'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, abaissé à 2.500 le nombre d'habitants d'une commune à partir duquel serait appliqué le mode de scrutin proportionnel avec attribution d'une prime majoritaire , au lieu de 2.000 habitants selon le texte qu'elle avait adopté en première lecture ( article 1 ^er A du projet de loi ).

Ce seuil est actuellement fixé à 3.500 habitants.

Votre rapporteur exposera ci-après (voir commentaire de l'article 1 ^er A) les raisons de caractère essentiellement technique qui ont conduit les députés à assouplir quelque peu leur position sur ce point (en particulier, accès à la propagande officielle et obligation de présenter des listes complètes dans les communes de 2.500 à 3.500 habitants).

Cette modulation écarterait du champ d'extension de la représentation proportionnelle, par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, 876  communes où vivent près de 2 millions d'habitants.

Il n'en demeurerait pas moins que l'abaissement aux communes de 2.500 à 3.500 habitants du mode de scrutin applicable dans les communes plus peuplées concernerait 1.048 communes et 5,13 % de la population, qui seraient privées du droit de panachage dont elles disposent depuis la loi municipale du 5 avril 1884.

Plus fondamentalement, il s'agirait toujours d'une modification du mode de scrutin municipal contraire à l'engagement formel du Premier ministre de ne pas faire de la parité un prétexte à une modification des modes de scrutin.

Cette modification mélangerait inutilement deux débats, l'un sur la parité et l'autre sur un mode de scrutin et a fait obstacle à la recherche du consensus qui aurait été souhaitable sur le premier de ces sujets.

Votre rapporteur souligne enfin que la disposition adoptée par l'Assemblée nationale ajouterait, dans les communes entre 2.500 et 3.500 habitants, à l'obligation de parité, un bouleversement supplémentaire du régime électoral municipal à moins d'un an du renouvellement des conseils municipaux.

B. UNE ATTEINTE À LA LIBERTÉ DE CANDIDATURE

Comme en première lecture, l'Assemblée nationale a alourdi le dispositif initial du Gouvernement, approuvé par le Sénat en première lecture, qui prévoyait des listes paritaires mais sans contrainte supplémentaire concernant la place respective des femmes et des hommes sur les listes.

Pour les scrutins de liste à deux tours (élections municipales dans les communes d'au moins 2.500 habitants, régionales, à l'Assemblée de Corse et cantonales à Saint Pierre et Miquelon) la parité serait exigée par groupes entiers de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste ( articles 1 ^er , 3, 4, 6 et 7 du projet de loi ).

Pour les scrutins de liste à un tour (élections sénatoriales et européennes) chaque liste devrait être composée alternativement d'un candidat de chaque sexe ( articles 2 et 5 du projet de loi ).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a pris l'initiative de prévoir que les listes de candidats au Conseil supérieur des Français de l'étranger devraient comporter 50 % de candidats de chaque sexe, dans les circonscriptions comptant au moins trois sièges à pourvoir ( article 2 bis du projet de loi ).

La composition en alternance des listes pour l'élection des membres des assemblées territoriales de Wallis-et-Futuna et la Nouvelle-Calédonie serait imposée ( articles 2 et 3 du projet de loi organique ).

En revanche, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé, pour l'assemblée territoriale de la Polynésie française seulement, cette obligation de composition alternée, ne maintenant que l'obligation d'un nombre égal de candidats de chaque sexe à une unité près ( article 1 ^er du projet de loi organique ).

Votre rapporteur a déjà exposé que ces dispositions apporteraient une contrainte démesurée par rapport à l'objectif d'égal accès , les scrutins de ces dernières années démontrant l'émergence d'une réelle dynamique en l'absence de toute législation.

L'exigence d'un nombre égal de candidats de chaque sexe (à une unité près) paraît nécessaire au développement de ce mouvement, sans qu'il soit pour cela indispensable d'ajouter des contraintes excessives au regard de la liberté de candidature, dont le principe doit être concilié avec celui d'égal accès .

Votre commission des Lois s'est d'ailleurs interrogée sur la question de savoir si les adjonctions de l'Assemblée nationale n'allaient pas au-delà de l'autorisation constitutionnelle de favoriser (et non d'imposer) l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats et fonctions.

Les députés, confirmant le dispositif du projet de loi initial concernant la modulation du financement public des partis politiques en fonction de l'écart entre la proportion des candidats de chaque sexe aux élections législatives, n'ont cependant pas retenu la disposition complémentaire adoptée par le Sénat en première lecture, excluant la pénalisation lorsque l'écart entre les élus de chaque sexe est inférieure à 2 % ( article 12 du projet de loi ).

M. le président Bernard Roman, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, s'est déclaré " attaché à un dispositif qui ne prend en compte que ce qui dépend directement des formations politiques " et a considéré que " les résultats aux élections relèvent toujours de l'imprévisible " ^{2( * )} .

Votre rapporteur observe que se sont les partis, non les électeurs, qui désignent leurs candidats dans chaque circonscription et que les chances d'une formation politique de l'emporter dans une circonscription, tout en restant aléatoires par définition, peuvent faire l'objet d'une certaine évaluation par ces derniers.

Surtout, l'aménagement adopté par le Sénat, qui maintient comme principe la pénalisation en fonction de l'écart entre les candidats , a simplement prévu un complément dans le seul cas d'un parti qui aurait, en définitive, atteint l'objectif de parité en termes d' élus .

L'Assemblée nationale a rétabli les dispositions étrangères au projet de loi, dont elle avait pris l'initiative en première lecture et que le Sénat avait disjointes, concernant la démission d'office du conseiller général pour cause d'inéligibilité et l'éligibilité au conseil consultatif d'une commune associée ( articles 14 et 15 du projet de loi ).

Elle a même ajouté un autre " cavalier ", concernant la procédure de démission d'office du conseiller général pour cause d'incompatibilité ( article 14 bis du projet de loi).

Enfin, les députés ont confirmé l'entrée en vigueur des deux textes lors du renouvellement des assemblées concernées ( article 13 du projet de loi et article 4 du projet de loi organique ).

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : REVENIR À L'ÉQUILIBRE INITIAL DU PROJET DE LOI

L'Assemblée nationale n'ayant pas tenu compte des interrogations du Sénat, votre commission des Lois vous propose, pour l'essentiel et comme en première lecture, de revenir au texte initial du Gouvernement .

Elle a constaté que, ce faisant, les positions du Sénat seraient aussi novatrices que celles du Gouvernement , les dispositions initiales des projets ayant d'ailleurs été considérées par M. le président Bernard Roman, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, comme " un dispositif équilibré qui respecte les contraintes du cadre législatif existant " ^{3( * )} .

Votre commission des Lois a entendu concilier le principe d'égal accès avec celui de la liberté de candidature, laissant à l'électeur le soin de porter une appréciation sur la composition des listes.

Elle a donc écarté les dispositions contraignantes sur la composition des listes , insérées par l'Assemblée nationale en première lecture et confirmée par elle en deuxième lecture (parité par groupes de six candidats ou stricte alternance des candidates et des candidats).

Votre commission des Lois considère que l'abaissement à 2.500 habitants du mode de scrutin proportionnel pour les élections municipales (au lieu de 3.500 habitants) constitue toujours une transgression de l'engagement du Premier ministre de ne pas prendre la parité comme prétexte à une modification des modes de scrutin et concerne une question qui sort du champ du projet de loi.

Elle vous propose donc, comme en première lecture, de disjoindre ces dispositions étrangères au projet de loi, tout comme celles concernant la procédure de démission d'office du conseiller général et relatives à une condition d'éligibilité au conseil consultatif des communes associées.

De même, votre commission des Lois vous propose de ne pas retenir la mise en oeuvre de la parité pour l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, une telle réforme devant être précédée d'une consultation approfondie des élus de nos compatriotes ne résidant pas en France.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture et pour l'essentiel, de revenir aux dispositions du projet de loi initial, selon ses propositions de première lecture :

Pour les scrutins de liste, la recevabilité d'une candidature serait subordonnée à un écart maximum d'une unité entre le nombre de candidats de chaque sexe , sans contrainte supplémentaire sur la composition des listes.

Ces dispositions s'appliqueraient aux élections municipales , dans les communes d' au moins 3.500 habitants , dont le mode de scrutin serait maintenu.

Elles s'appliqueraient aussi aux élections sénatoriales , dans les départements soumis au scrutin proportionnel, régionales , à l'Assemblée de Corse, cantonales à Saint-Pierre-et-Miquelon, européennes et aux assemblées territoriales des collectivités d'outre-mer .

S'agissant des élections législatives, l'aide publique aux partis politiques (première fraction liée aux suffrages recueillis à ces élections) serait réduite lorsque l'écart entre le nombre de leurs candidats de chaque sexe dépasserait 2 % du nombre total de ces candidats.

La commission propose, en outre, qu'aucune diminution ne soit applicable lorsque l'écart entre le nombre des élus de chaque sexe des partis concernés ne dépasserait pas 2 % afin de ne pas pénaliser, dans ce cas exceptionnel, les partis qui favoriseraient ainsi le plus effectivement la composition paritaire de l'Assemblée nationale.

L'ensemble de ces dispositions entrerait en vigueur à compter du prochain renouvellement des assemblées concernées.

Enfin les dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale concernant l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, la procédure de démission d'office du conseiller général et une condition d'éligibilité au conseil consultatif d'une commune associée, seraient disjointes.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre Commission des Lois vous propose d'adopter les deux projets de loi.

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX ÉLECTIONS
SE DÉROULANT AU SCRUTIN DE LISTE

Article 1 ^er A
(art. L. 252, L. 256 et L. 261 du code électoral)
Extension aux communes de 2.500 habitants à 3.499 habitants du mode
de scrutin applicables aux communes d'au moins 3.500 habitants

En première lecture, l'Assemblée nationale avait pris l'initiative, sur proposition de sa commission des Lois sur laquelle le Gouvernement avait émis un avis de sagesse , d'adopter un article additionnel avant l'article 1 ^er afin d'abaisser aux communes d'au moins 2.000 habitants le mode de scrutin proportionnel avec attribution d'une prime majoritaire actuellement applicable à celles d'au moins 3.500 habitants.

Cette disposition était destinée à permettre l'extension aux communes entre 2.000 et 3.500 habitants des dispositions de l'article 1 ^er du projet de loi concernant la composition paritaire des listes aux élections municipales, à laquelle les spécificités du mode de scrutin ne se prêtent pas.

Après l'échec de la commission mixte paritaire sur cet article, l'article 1 ^er A du projet de loi, supprimé par le Sénat en première lecture, a été rétabli par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, mais avec une différence importante, le seuil d'application du mode de scrutin municipal proportionnel étant fixé à 2.500 habitants (au lieu de 2.000 en première lecture).

Cette disposition résulte d'un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, sur lequel le Gouvernement a émis un avis favorable .

Le seuil de 2.500 habitants présenterait, selon M. le président Bernard Roman, rapporteur, l'avantage de s'insérer plus aisément dans les dispositions en vigueur concernant le mode de scrutin municipal.

D'une part, dans les communes comprises entre 2.500 et 3.500 habitants -contrairement aux plus petites communes- les candidatures isolées sont interdites et les bulletins distribués aux électeurs doivent comporter autant de noms que de sièges à pourvoir, les électeurs conservant néanmoins le droit de rayer des noms (articles L. 256 et L. 257 du code électoral). Le décompte des voix se fait, dans ces communes, nom par nom, alors qu'il s'effectue liste par liste dans les plus grandes villes.

D'autre part, dans ces communes, comme dans les plus grandes villes, les listes peuvent bénéficier du concours de la commission de propagande , pour l'envoi aux électeurs d'une circulaire et d'un bulletin de vote, pour adresser ces bulletins à la mairie aux fins de mise à disposition des électeurs dans les bureaux de vote et pour l'affichage sur les panneaux électoraux.

De ce fait, les élections municipales dans les communes entre 2.500 et 3.500 habitants présentent des caractéristiques qui les distinguent de celles des plus petites communes, sans pour autant être identiques à celles des communes de plus de 3.500 habitants, puisque les électeurs disposent du droit de panachage.

L'abaissement à 2.500 habitants du seuil d'application du scrutin de liste entraînerait l'extension de ce mode de scrutin dans 1.048 communes supplémentaires où vit 5,13 % de la population ^{4( * )} .

Le mode de scrutin proportionnel concernerait 71,69 % de la population, au lieu de 66,56 % actuellement.

Selon la rédaction de l'article 1 ^er A adopté par l'Assemblée nationale en première lecture (seuil de 2.000 habitants), 74,94 % de la population aurait été représentée au scrutin proportionnel dans les conseils municipaux. La modulation apportée à sa position initiale par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture réduirait donc de 5 % la population concernée par l'extension de ce mode de scrutin.

L'aménagement apporté par l'Assemblée nationale à sa position de première lecture, pour appréciable qu'il soit, ne peut occulter le fait, qu'en définitive, il y aurait toujours une modification du mode de scrutin municipal dans un nombre important de communes où le régime en vigueur depuis 1884 ne soulève généralement pas de difficultés.

M. le président Bernard Roman, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a estimé " que le seuil existant de 3.500 habitants ne (correspondait) à aucune réalité historique ", évoquant trois variations de celui-ci depuis 1884 (9.000 habitants à l'origine, puis 30.000 en 1959 et 3.500 depuis 1982).

Ceci confirme que le droit de panachage n'a jamais été remis en cause depuis 1884 dans les communes de moins de 3.500 habitants.

Cette modification est contraire à l'engagement formel du Premier ministre , qui a indiqué, devant le Congrès du Parlement le 28 juin 1999 que " cette révision n'est pas conçue comme un prétexte à une modification des modes de scrutin, tout particulièrement du mode de scrutin législatif " ^{5( * )} .

Elle entraînerait un bouleversement excessif du régime électoral municipal dans de trop nombreuses communes, moins d'un an avant le prochain renouvellement des conseils municipaux.

En conséquence, comme en première lecture, votre commission des Lois vous propose par amendement de disjoindre l'article 1 ^er A du projet de loi .

Article 1 ^er
(art. L. 264 et L. 265 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections municipales
dans les communes d'au moins 3.500 habitants

L'article 1 ^er du projet de loi initial, approuvé par le Sénat en première lecture, modifie les articles L. 264 et L. 265 du code électoral, concernant les déclarations de candidatures aux élections municipales dans les communes d'au moins 3.500 habitants .

L'article L. 264 (premier alinéa) du code électoral rend, dans ces communes, une déclaration de candidature obligatoire pour chaque tour de scrutin.

Le paragraphe I de l'article 1 ^er du projet de loi initial complète le premier alinéa de cet article pour prévoir que sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un .

Le projet de loi initial ne fixait cependant aucune règle concernant la place respective des candidates et des candidats sur les listes.

Le paragraphe II de l'article 1 ^er du projet de loi initial complète l'article L. 265 du code électoral concernant la procédure de dépôt et d'enregistrement des candidatures, afin de prévoir que la déclaration comporte l'indication du sexe de chaque candidat .

Sur l'article 1 ^er , l'Assemblée nationale a réintroduit , avec l'accord du Gouvernement, une disposition concernant la place respective des femmes et des hommes sur les listes, dont le projet de loi initial était dépourvu et que le Sénat avait supprimée en première lecture.

Les députés ont prévu, comme pour les autres scrutins de listes à deux tours, avec possibilité de fusion (voir articles 3, 4 et 6 ci-après), qu'au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste, figure un nombre égal de candidats de chaque sexe.

A l'intérieur de chaque groupe de six candidats, la présence alternée des femmes et des hommes ne serait pas obligatoire, mais chacun de ces groupes devrait comporter trois femmes et trois hommes.

En revanche, la présence alternée sur chaque liste de candidats de chaque sexe serait requise pour les scrutins de liste à un seul tour (cf. articles 2 et 5).

Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé, en nouvelle lecture, la disposition adoptée par le Sénat en première lecture résultant d'un sous-amendement de notre collègue M. Simon Loueckhote, tendant à reporter à 2007 l'application en Nouvelle-Calédonie des dispositions du présent article.

Ce sous-amendement, sur lequel votre rapporteur a émis un avis de sagesse, n'avait pas été examiné par votre commission des Lois.

Selon les estimations communiquées à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, l'obligation d'une composition paritaire par groupes de six candidats permettrait, si l'un des sexes était systématiquement placé dans la seconde partie des groupes, l'élection de personnes de ce sexe dans une proportion variant de 44 à 49 % des conseils municipaux, selon leur effectif.

Si cette méthode pourrait donc assez sûrement permettre de remplir, pratiquement, l'objectif d'égal accès ou de l'approcher sensiblement, elle entraîne des contraintes excessives pour la constitution des listes.

Les dispositions de l'article 1 ^er du projet de loi initial garantiraient, selon les estimations du ministère de l'Intérieur, l'élection d'un quart de femmes si celles-ci étaient systématiquement placées en fin de liste.

On imagine mal, cependant, l'affichage de ce cas de figure extrême, l'électeur gardant la possibilité d'en tenir compte dans son choix, si on prend en considération les évolutions récentes de la participation des femmes dans les assemblées, et singulièrement dans les conseils municipaux, évolutions obtenues sans modification de la législation.

Il est permis de penser que l'obligation d'une composition paritaire des listes (à une unité près), permettrait, sinon d'atteindre dès l'an prochain l'objectif d'égal accès, du moins de renforcer sensiblement la participation des femmes dans les conseils municipaux et d'approcher cet objectif lors des échéances suivantes, tout en préservant un caractère effectif à la liberté de candidature, principe constitutionnel qui doit être concilié avec l'objectif d'égal accès .

Votre commission des Lois considère, comme en première lecture, que si la poursuite des progrès réalisés en matière de participation des femmes aux assemblées peut en effet être favorisée par des mesures législatives -comme l'article 3 de la Constitution invite le Parlement à le faire- un surcroît de réglementation ne s'impose pas et pourrait même entraver le consensus nécessaire à la réalisation de cet objectif .

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par amendement de supprimer la disposition ajoutée par l'Assemblée nationale selon laquelle un nombre égal de candidats de chaque sexe devrait figurer au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste.

Elle vous propose d' adopter l'article 1 ^er du projet de loi ainsi modifié .

Article 2
(art. L. 300 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections sénatoriales
dans les départements où le scrutin proportionnel est applicable

L'article 2 du projet de loi modifierait l'article L. 300 du code électoral, concernant les déclarations de candidatures aux élections sénatoriales dans les départements où le mode de scrutin proportionnel est applicable .

L'article 2 initial du présent projet, approuvé par le Sénat en première lecture, complète ces dispositions de la même manière que l'article 1 ^er pour les élections municipales, mais uniquement pour les départements soumis au scrutin proportionnel .

Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne pourrait être supérieur à un .

Comme en première lecture, l' Assemblée nationale a sensiblement renforcé les contraintes du projet de loi initial en imposant une stricte alternance entre les femmes et les hommes sur les listes , en adoptant un amendement de sa commission des Lois. Elle a justifié ces dispositions plus rigoureuses que celles proposées pour les conseillers municipaux par le fait que le scrutin de liste sénatorial est dépourvu de second tour et donc de contrainte pour une éventuelle fusion de listes.

En première lecture à l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a douté de la constitutionnalité de cette disposition, en rappelant, que " la Constitution prévoit que la loi favorise et non impose l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats " ^{6( * )} .

Outre cette interrogation sur la constitutionnalité du dispositif, votre commission des Lois a estimé, en cohérence avec la position qu'elle a prise sur l'article premier, qu'il n'y avait pas lieu d'imposer des contraintes sur la composition des listes, autres que celle tenant à la présence d'un nombre égal de femmes et d'hommes (à une unité près).

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par amendement de supprimer l'obligation d'alternance de candidats des deux sexes sur les listes.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a retenu les modifications de caractère formel adoptées par le Sénat en première lecture, concernant l'indication du sexe des candidats sur la déclaration de candidatures.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis
(art. 8 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982
relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger)
Dispositions relatives à l'élection des membres
du Conseil supérieur des Français de l'étranger

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, pour la première fois en nouvelle lecture, un amendement de Mme Marie-Thérèse Boisseau sous amendé à l'initiative de la commission des Lois, pour insérer le présent article additionnel.

Cet article concerne les membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) dont l'élection se déroule au scrutin proportionnel , c'est-à-dire les circonscriptions dans lesquelles trois sièges au moins sont à pourvoir.

Chaque liste devrait comporter 50 % de candidats de chaque sexe.

Compte tenu de la proximité du prochain renouvellement partiel de ce Conseil (juin 2000), l'Assemblée nationale a décidé que ces dispositions seraient applicables à partir du renouvellement de 2003 .

On sait que le CSFE comprend 150 membres élus ^{7( * )} au suffrage universel direct par les Français établis hors de France, pour une durée de six ans, le renouvellement s'effectuant par moitié tous les trois ans et dans le cadre de circonscriptions regroupant un ou plusieurs pays.

L'élection se déroule au scrutin majoritaire à un tour s'il y a un ou deux sièges à pourvoir et au scrutin proportionnel suivant la règle de la plus forte moyenne à partir de trois sièges.

Le CSFE comprend aussi vingt et une personnalités nommées par le ministre des Affaires étrangères, ainsi que les douze sénateurs représentant les Français résidant à l'étranger.

Il exerce des fonctions consultatives sur les questions relevant de sa compétence, à la demande du Gouvernement ou de sa propre initiative. Il peut être consulté sur des projets de textes législatifs ou réglementaires.

Les membres élus du CSFE constituent le collège électoral pour l'élection des douze sénateurs représentant les Français résidant à l'étranger. ^{8( * )}

Pour leur élection, l'article 8 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 prévoit que le nombre de candidats figurant sur une même liste ne peut être inférieur au nombre des sièges à pourvoir augmenté de deux, ni supérieur au triple du nombre des sièges à pourvoir.

Par exemple, lorsqu'une circonscription comporte trois sièges, les listes peuvent comprendre entre cinq et neuf candidats.

La disposition proposée ferait donc obstacle à la constitution de listes comportant un nombre impair de candidats, puisque, dans ce cas celles-ci ne pourraient, arithmétiquement, comprendre, 50 % de candidats de chaque sexe.

Plus fondamentalement, cet article additionnel pourrait se heurter à des difficultés tenant aux attributions du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE).

L'adoption du présent article additionnel ferait du CSFE le seul organe consultatif soumis à l'obligation de parité (qui ne concernerait cependant pas les membres nommés).

Il s'en suivrait une inégalité non justifiée entre organes consultatifs.

De plus, le présent projet ne prévoit pas la parité pour l'élection des membres représentant les communes dans les collèges électoraux sénatoriaux .

Seul le collège électoral pour l'élection des sénateurs représentant nos compatriotes vivant à l'étranger serait soumis à cette obligation.

Pareille différence de traitement ne trouve aucune justification.

Par ailleurs, lors de l'examen d'un amendement similaire de notre collègue Mme Monique Cerisier ben-Guigua, rejeté par le Sénat en première lecture du présent projet de loi, nos collègues MM. Charles de Cuttoli et Robert Del Picchia ont souligné que dans des circonscriptions comprenant un nombre important de pays, la composition des listes s'avérait souvent difficile en raison de la nécessité de prévoir une représentation des différentes zones géographiques.

Cette difficulté pourrait s'amplifier avec l'obligation à bref délai de présenter des listes paritaires.

Nos collègues MM. Charles de Cuttoli et Xavier de Villepin ont estimé, sans s'opposer au principe d'une participation équilibrée des femmes et des hommes au CSFE, qu'une telle disposition devrait être précédée d'une concertation entre les élus des Français de l'étranger et le ministère des Affaires étrangères , afin d'étudier une solution compatible avec les caractéristiques particulières de cette élection.

Votre rapporteur, pour sa part, a considéré, lors du même débat, qu'une réforme du CSFE ne devrait pas être engagée à l'occasion de l'examen du présent texte. A fortiori, dès lors que ce dispositif ne s'appliquerait qu'en 2003, il lui est apparu préférable de procéder à la concertation avant d'adopter la disposition législative.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, par amendement, de disjoindre l'article 2 bis du projet de loi .

Article 3
(art. L. 346 et L. 347 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections régionales

Le paragraphe I de l'article 3 du projet de loi initial , déjà approuvé par le Sénat en première lecture, prévoit que sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un , en complétant à cet effet l'article L. 346 du code électoral.

Le paragraphe II de l'article 3 du présent projet, également adopté par le Sénat dans sa rédaction initiale en première lecture, ajouterait l'obligation de la mention du sexe des candidats .

Comme à l'article 1 ^er (élections municipales), l'Assemblée nationale a adopté, en nouvelle lecture comme en première lecture, avec l'accord du Gouvernement, un amendement prévoyant qu'au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste doit figurer un nombre égal de candidats de chaque sexe , cette disposition ayant été supprimée par le Sénat en première lecture.

Par coordination avec la position qu'elle a prise sur l'article 1 ^er , votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par amendement, la suppression de cette disposition ajoutée par l'Assemblée nationale et imposant une contrainte excessive pour la composition des listes.

Elle vous propose d' adopter l'article 3 du projet de loi ainsi modifié .

Article 4
(art. L. 371 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections territoriales en Corse

L'article 4 du projet de loi initial , adopté par le Sénat en première lecture, compléterait le premier alinéa de l'article L. 370 du code électoral concernant l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse, prévoyant l'obligation d'une déclaration de candidature pour chaque tour de scrutin, en y ajoutant que sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un .

Comme à l'article précédent, s'agissant aussi d'un scrutin à deux tours avec possibilité de fusion de listes pour le second tour, l'Assemblée nationale a adopté, au cours des deux lectures précédentes et avec l'accord du Gouvernement, un amendement prévoyant la parité par groupes de six candidats , ce que le Sénat a refusé en première lecture.

Votre commission des Lois vous propose par coordination un amendement pour ne pas maintenir la disposition insérée par l'Assemblée nationale imposant la parité par groupes de six candidats.

Elle vous propose d' adopter l'article 3 du projet de loi ainsi modifié .

Article 5
(art. 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Dispositions relatives aux élections européennes

L'article 5 du projet de loi initial complète l'article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen .

Comme pour les autres scrutins de liste, cet alinéa serait complété, selon la rédaction initiale du présent article, par la prescription selon laquelle l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un , le respect de cette condition conditionnant la recevabilité des candidatures.

L'obligation d'indiquer les nom, prénoms, date et lieu de naissance, nationalité, domicile et profession de chacun des candidats serait complétée, par l'article 4 du projet initial, par celle de la mention de leur sexe .

Ces dispositions ont été approuvées par le Sénat en première lecture.

S'agissant d'un scrutin de liste à un tour, l'Assemblée nationale a complété le texte, comme en première lecture, pour prévoir sur chaque liste une composition alternée de candidats de chaque sexe, en adoptant un amendement de sa commission des Lois sur lequel le Gouvernement a émis un avis défavorable.

Cette disposition particulièrement contraignante, que le Sénat a supprimée en première lecture, peut apparaître, de surcroît, paradoxale puisque la délégation française au Parlement européen se situe au troisième rang pour la proportion des femmes, après la Finlande et la Suède, compte tenu de l'élection en juin 1999 de 35 françaises (40 %) .

Votre commission des Lois, comme en première lecture, vous propose par amendement , de supprimer cette disposition, rappelant que l'article 3 de la Constitution prévoit que la loi favorise, et non impose, l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.

Elle vous propose d' adopter l'article 5 ainsi modifié .

Article 6
(art. L. 331-2 et L. 332 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections cantonales
à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article comporte des dispositions similaires à celles des articles précédents pour les scrutins à deux tours, pour les élections cantonales à Saint-Pierre-et-Miquelon , dont on rappellera qu'elles sont organisées sur deux circonscriptions au scrutin de liste à deux tours avec possibilité de fusion entre listes en vue du second tour et attribution d'une prime majoritaire dans les mêmes conditions que pour les élections municipales dans les communes d'au moins 3.500 habitants (articles L. 328-4 à L. 334 du code électoral).

L' Assemblée nationale a adopté au cours des lectures précédentes, avec l'accord du Gouvernement, un amendement de sa commission des Lois tendant à rendre obligatoire la présence d'un nombre égal de candidats de chaque sexe au sein de chaque groupe entier de six candidats .

Par coordination avec sa position aux articles précédents, votre commission des Lois vous propose par amendement , comme en première lecture, de ne pas retenir la disposition insérée par l'Assemblée nationale, imposant la parité par groupes de six candidats.

Elle vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié .

Article 7
(art. 3 de la loi n° 83-27 du 19 janvier 1983)
Dispositions relatives aux élections municipales
en Polynésie française

L'article 3 de la loi n° 83-27 du 19 janvier 1983 modifiant diverses dispositions relatives à l'élection des conseils municipaux en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française rend applicable à toutes les communes de Polynésie, quelle que soit leur population, le mode de scrutin prévu en métropole pour celles de moins de 3.500 habitants.

L'article 7 du projet de loi initial, tout en maintenant ce mode de scrutin dans toutes ces communes, étendrait dans celles de plus de 3.500 habitants les dispositions des articles L. 264, premier alinéa, L. 265 et L. 267 du code électoral, concernant les déclarations de candidatures -qui deviendraient donc obligatoires- afin d'y rendre applicables les dispositions proposées à l'article 1 ^er du projet de loi.

Le principe paritaire serait donc applicable dans les communes de Polynésie française d'au moins 3.500 habitants où serait maintenu le régime électoral actuel des communes de moins de 3.500 habitants, avec toutefois l'obligation d'une déclaration de candidature.

Dans toutes les communes de Polynésie française, les électeurs conserveraient le droit de panacher , ce qui rendrait plus difficile l'obligation au second tour d'un nombre égal de candidats de chaque sexe..

Aussi, l'Assemblée nationale et le Sénat ont-ils limité au premier tour seulement l'obligation de déclaration de candidature .

L'obligation de composition paritaire par groupes de six candidats, résultant de l'article 1 ^er du projet de loi, ne s'appliquerait pas plus dans les communes de Polynésie française que dans les autres communes, si la position proposée par votre commission des Lois à l'article 1 ^er était adoptée.

Les députés , par coordination avec leur position sur les articles 1 ^er A et premier, ont abaissé de 3.500 à 2.500 habitants le seuil à partir duquel le dispositif proposé serait applicable .

Votre commission des Lois vous présente, comme en première lecture, par coordination avec la position qu'elle a adoptée aux articles 1 ^er A et 1 ^er , un amendement pour limiter l'application du présent article aux communes d'au moins 3.500 habitants (au lieu de 2.500 habitants), les dispositions n'étant applicables qu'au premier tour de scrutin, puisque le droit de panachage est maintenu dans toutes les communes de Polynésie française.

Elle vous propose d' adopter l'article 7 du projet de loi ainsi modifié .

Article 8
Application des articles 1 ^er et 5 du projet de loi
dans les collectivités d'outre-mer

Le paragraphe I de cet article étendant dans les collectivités d'outre-mer les dispositions du projet de loi concernant les élections municipales a été adopté dans les mêmes termes en première lecture par les deux assemblées.

Toutefois, par coordination , l'Assemblée nationale a ajouté, en nouvelle lecture, l'extension de l'article 1 ^er A du présent projet, concernant l'abaissement du seuil de partage des modes de scrutin municipaux.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose par amendement de ne pas retenir cette adjonction et d' adopter l'article 8 du projet de loi ainsi modifié .

TITRE PREMIER BIS
DISPOSITIONS RELATIVES AUX ÉLECTIONS
SE DÉROULANT AU SCRUTIN UNINOMINAL

L'article 11 bis du projet de loi, constituant le titre premier bis , a été adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture dans les termes retenus par le Sénat en première lecture.

Cet article concerne l'obligation de mentionner le sexe des candidats sur les déclarations de candidature aux élections cantonales, législatives et sénatoriales.

Par coordination avec les dispositions de cet article, l'Assemblée nationale a modifié l'intitulé du titre premier bis qui concernerait donc des " dispositions relatives aux déclarations de candidatures ".

Votre commission des Lois vous propose d' adopter sans modification ce nouvel intitulé.

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX AIDES ATTRIBUÉES
AUX PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES

Article 12
(art. 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988
relative à la transparence financière de la vie politique)
Modulation de l'aide publique aux partis en fonction de l'écart
entre le nombre de candidats de chaque sexe aux élections législatives

L'article 12 du projet de loi tend à une modulation du financement public des partis politiques en fonction de l'écart entre les candidats de chaque sexe aux élections législatives.

Le dispositif initial, approuvé dans son principe en première lecture par les deux assemblées, entraînerait une diminution de l'aide attribuée à un parti, au titre de la première fraction allouée sur la base des résultats aux élections législatives, lorsque l'écart entre le nombre de ses candidats de chaque sexe dépasserait 2 % du nombre total de ses candidats.

Avec un écart ne dépassant pas 2 % (par exemple 49 % de candidates et 51 % de candidats), l'aide publique ne subirait aucune diminution.

En d'autres termes, un parti ayant présenté des candidats dans les 577 circonscriptions législatives, pourrait, sans subir une réduction de son aide financière, avoir 283 candidats d'un sexe et 294 de l'autre, soit un écart de 11 candidats (1,9 %), inférieur à l'écart maximum de 2 % (11,54).

Lorsqu'il y aurait lieu à réduction de l'aide publique, le montant de cette aide (première fraction), déterminé préalablement selon les règles en vigueur, serait affecté d'un taux de diminution égal à la moitié de l'écart entre le pourcentage des candidats d'un sexe et le pourcentage des candidats de l'autre sexe, présentés par le parti concerné.

Un parti présentant 55 % de candidats d'un sexe et 45 % de l'autre sexe, soit un écart de 10 %, verrait son aide publique diminuée de 5 %. A l'extrême, un parti présentant 100 % de candidats d'un même sexe subirait une réduction de moitié de l'aide publique (première fraction).

Ce dispositif a été voté par le Sénat en première lecture.

En complément, votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par amendement, de prévoir en outre, que lorsque l'écart entre les candidats de chaque sexe dépasse 2%, la pénalisation n'est pas applicable dans l'hypothèse exceptionnelle où l'écart de pourcentage entre élus ne dépasserait pas 2 % , cette disposition n'ayant pas été retenue par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Le parti de rattachement des candidats et des élus serait celui pour lequel ils auraient opté au moment de la déclaration de candidature, et ce, pour la durée de la législature.

En d'autres termes, un parti présentant 53 % de candidats de même sexe serait pénalisé, sauf si le pourcentage des élus de même sexe ne dépassait pas 51 %.

Un tel dispositif éviterait de pénaliser les partis qui présenteraient de manière équilibrée des candidats dans des circonscriptions où ils obtiendraient des élus, autrement dit les partis qui contribueraient parfaitement à faire entrer des femmes à l'Assemblée nationale.

Selon M. Bernard Roman, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, " les formations politiques seraient ainsi livrées au hasard des votes circonscription par circonscription " et " il ne (serait) pas souhaitable d'asseoir les pénalités financières sur le nombre d'élus d'une formation politique " ^{9( * )} .

Votre rapporteur observe que, sans maîtriser les résultats des élections, les partis peuvent, avant de choisir leurs candidats, porter une appréciation sur les circonscriptions dans lesquelles ils disposent d'une chance sérieuse de succès.

Surtout, le Sénat a retenu, comme l'Assemblée nationale, le principe selon lequel la pénalisation serait déterminée sur la base de l'écart entre la proportion de candidats de chaque sexe.

Votre commission des Lois propose, en complément , comme en première lecture, d' éviter le paradoxe qui conduirait à pénaliser un parti ayant atteint l'objectif de parité en termes d'élus, grâce à un choix judicieux des investitures, alors qu'une formation ayant 10 % d'élues, par exemple, ne serait pas sanctionnée si elle avait présenté un nombre égal de candidats de chaque sexe.

Pour les partis présentant exclusivement des candidats outre-mer , la diminution ne serait applicable que si l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe était supérieur à un.

Le cas échéant, le taux de la diminution serait calculé de la même manière que pour les partis présentant des candidats en métropole.

Par exemple, le parti ayant présenté trois candidats d'un sexe et un candidat de l'autre sexe verrait son aide diminuée de 25 % (75 % - 25 %, divisé par 2).

Votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, un amendement , prévoyant, selon la même logique que le précédent, que les partis dont l'écart entre les candidats de chaque sexe présentés outre-mer dépasserait l'unité ne soient pas pénalisés si l'écart entre les élus des deux sexes ne dépassait pas l'unité.

Enfin, l'Assemblée nationale a approuvé, en nouvelle lecture, un amendement de forme adopté par le Sénat en première lecture, destiné à clarifier la rédaction du dispositif proposé.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 12 du projet de loi ainsi modifié.

TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 14
(art. L. 205 du code électoral)
Démission d'office du conseiller général
pour cause d'inéligibilité

L'Assemblée nationale a, comme en première lecture, adopté un article additionnel tendant à aligner la procédure de démission du conseiller général devenant inéligible postérieurement à son élection (par exemple, à la suite de sa nomination au cabinet du président du conseil général) sur celle du conseiller municipal ou régional se trouvant dans la même situation.

La démission d'office serait arrêtée par le préfet (comme pour les conseillers municipaux et les conseillers régionaux) et non plus par le conseil général.

Le ministre de l'Intérieur a donné un avis défavorable à cet amendement, relevant qu'il s'apparentait à un " cavalier ".

Pour la même raison, votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par amendement de disjoindre l'article 14 du projet de loi .

Article 14 bis
(art. L. 210 du code électoral)
Démission d'office du conseiller général
pour cause d'incompatibilité

Suivant la même logique qu'à l'article précédent, l'Assemblée nationale a aussi prévu, en nouvelle lecture, un alignement sur celle des autres élus locaux de la procédure de démission du conseiller général accédant à une fonction non élective incompatible (par exemple, agent salarié du département) ou élu dans un autre conseil général, cette disposition n'ayant cependant pas été prévue par les députés en première lecture.

La démission d'office serait arrêtée par le préfet au lieu du conseil général.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose par amendement de disjoindre l'article 14 bis du projet de loi .

Article 15
(art. L. 2113-17 du code général des collectivités territoriales)
Eligibilité au conseil consultatif d'une commune associée

Cet article, issu, comme en première lecture, d'un amendement de sa commission des Lois, a été adopté par l'Assemblée nationale, après que le Gouvernement eut émis un avis défavorable.

Il subordonnerait l'éligibilité au conseil consultatif d'une commune associée à l'inscription sur la liste électorale de cette commune associée.

Pour les mêmes raisons qu'aux deux articles précédents, votre commission des Lois vous propose par amendement de disjoindre cet article .

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi ordinaire.

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1 ^er
(art. 6-1 de la loi n° 52-1175 du 21 octobre 1952)
Candidatures à l'assemblée territoriale
de la Polynésie française

Cet article, dans sa rédaction initiale approuvée par le Sénat en première lecture, prévoit que sur chacune des listes de candidats à l'assemblée territoriale de Polynésie française, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un, cette disposition relevant du domaine de la loi organique selon l'article 74 de la Constitution.

Les membres de l'Assemblée territoriale de Polynésie française étant élus au scrutin de liste à un tour, l'Assemblée nationale avait ajouté, en première lecture, une disposition supprimée par le Sénat en première lecture, selon laquelle chaque liste devrait être composée alternativement d'un candidat de chaque sexe.

Toutefois, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a pas repris cette contrainte supplémentaire, adoptant un amendement de M. Emile Vernaudon, pour lequel le Gouvernement a émis un avis de sagesse, le rapporteur étant, à titre personnel, défavorable et la commission des Lois ne l'ayant pas examiné.

Selon le texte qui nous est soumis, qui reprend le texte adopté par le Sénat sous une rédaction différente, sur chaque liste, devrait figurer un nombre égal de candidats de chaque sexe à une unité près.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter sans modification l'article 1 ^er du projet de loi organique .

Article 2
(art. 13-4 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961)
Candidatures à l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna

L'article 2 du projet de loi organique initial a la même finalité que l'article 1 ^er , mais en ce qui concerne l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna .

Le Sénat, sur la proposition de notre collègue M. Robert Laufoaulu a supprimé cet article en première lecture, malgré un avis défavorable de votre commission des Lois, votre rapporteur ayant toutefois donné un avis favorable à titre personnel après avoir entendu en séance publique les explications de notre collègue.

L'Assemblée nationale a rétabli l'article 2 en y ajoutant, comme en première lecture, une obligation d'alternance entre candidats de chaque sexe sur les listes, les conseillers à l'Assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna étant aussi élus au scrutin de liste à un tour.

Votre commission des Lois vous propose par amendement de supprimer cette obligation supplémentaire et d'adopter l'article 2 du projet de loi organique ainsi modifié .

Article 3
(art. 192 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999)
Candidatures au Congrès et aux assemblées
de province de Nouvelle-Calédonie

L'article 3 a le même objet que les deux articles précédents, mais porte sur l'élection des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie .

L'Assemblée nationale a, comme en première lecture, adopté sur cet article la même adjonction qu'aux articles précédents, les élections au Congrès et aux assemblées de province se déroulant aussi au scrutin de liste à un tour, adjonction que le Sénat avait supprimé en première lecture.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose par amendement de supprimer l'obligation de composition alternée des listes, et d'adopter l'article 3 du projet de loi organique ainsi modifié .

TABLEAU COMPARATIF
ANNEXE

Répartition des communes
par tranches de population
(métropole et départements d'outre-mer)

Population des communes	Nombre de communes	Population totale
Moins de 2.500 habitants	32.958 (89,85 %)	17.013.000 (28,31 %)
Entre 2.500 et 3.500 habitants	1.048 (2,86 %)	3.084.000 (5,13 %)
Plus de 3.500 habitants	2.673 (7,29 %)	39.999.000 (66,56 %)
Sous total moins de 3.500 habitants	34.006 (92,71 %)	20.097.000 (33,44 %)
Sous total plus de 2.500 habitants	3.721 (10,15 %)	43.083.000 (71,69 %)
Total général	36.679	60.096.000

(1) chiffres du recensement de 1999.

¹ Rapport n° 2268 (onzième législature), p.5

² rapport n° 2268 précité, p. 15.

³ Rapport n° 2268 précité, p.6.

⁴ Voir annexe.

⁵ J.O. Congrès du Parlement, 2 ^ème séance du 28 juin 1999, p.30

⁶ J.O. Assemblée nationale, 3ème séance du 26 janvier 2000, p.398.

⁷ Parmi lesquels 33 femmes, soit 22% de l'effectif total des membres élus du CSFE.

⁸ Deux de nos douze collègues représentant les Français établis hors de France sont des femmes (près de 17 %).

⁹ Rapport n°2268 précité, p. 32