ANNEXE
ÉTUDE D'IMPACT
MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
PROJET DE LOI PORTANT CRÉATION D'UN CONSEIL SUPÉRIEUR DE DÉONTOLOGIE DE LA SÉCURITÉ
ÉTUDE DE DROIT ET SITUATION DE FAIT EXISTANT :
Les agents de l'Etat et des collectivités locales sont soumis à des règles générales, fixées dans les statuts généraux et les statuts particuliers qui leur sont applicables. Leur violation constitue une faute susceptible de sanctions disciplinaires.
Au-delà des règles auxquelles ils sont astreints, les fonctionnaires de police doivent respecter une déontologie. Des organisations internationales, telles l'Organisation des Nations-Unies et le Conseil de l'Europe, ont défini des principes de déontologie policière.
En France, depuis le décret n° 86-592 du 18 mars 1986, des règles de déontologie policière ont été fixées dans le code de la déontologie de la police nationale, et depuis 1993, tout fonctionnaire de police doit, dans l'exercice de ses fonctions, être porteur d'un document rappelant les principales règles de ce code. Mais aucune instance extérieure à l'institution policière n'était chargée jusqu'en 1993 de veiller au respect des dispositions de ce code.
Une première institution, le Conseil supérieur de l'activité de la police nationale, a été créée par un décret du 16 février 1993 ; elle a été supprimée par un décret en date du 7 mai 1993.
Le décret n° 93-1081 du 9 septembre 1993 a créé le haut Conseil de déontologie de la police nationale. Sa mission est, à la demande du ministre de l'intérieur, de donner son avis et de faire toute proposition utile sur l'ensemble des questions relatives aux règles de la déontologie policière, notamment sous l'angle de la formation professionnelle des personnels. Ses membres ont été nommés par arrêté du 6 mai 1995, et ont été installés le 16 novembre 1995.
Le haut Conseil a constitué en son sein un groupe de travail chargé de rédiger un guide pratique de déontologie. Il s'est réuni plusieurs fois aussi bien en assemblée plénière qu'en formation restreinte.
Ces deux instances ont pour point commun de n'exercer leurs compétences qu'à l'égard de la police nationale. Or, si assurer la sécurité des personnes et des biens est une des missions principales de l'Etat, la police nationale n'est pas le seul organe permettant de remplir cette mission. La gendarmerie nationale assume également cette mission. L'administration des douanes y participe aussi.
De même, les gardes champêtres se voient également confier une mission de sécurité et les agents de police municipale remplissent à l'échelon communal cette mission.
En outre, la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, indique que les entreprises de surveillance, de gardiennage et de transports de fonds, ainsi que les agences privées de recherche, concourent à la sécurité générale. Cette loi met par ailleurs à la charge des organisateurs de certaines manifestations à but lucratif, notamment sportives, la création d'un service d'ordre.
Les acteurs de la sécurité sont donc nombreux, sans doute de plus en plus divers : personnes privées et personnes publiques, sources juridiques différentes. Une même déontologie, appliquée à tous, est apparue comme une nécessité ! En effet, ces acteurs si divers ont un point commun : la possibilité d'user -dans les formes légales- de la contrainte.
Les fonctionnaires de police comme les militaires de la gendarmerie nationale et les agents de l'administration des douanes tiennent de la loi des pouvoirs de coercition. Les agents de police municipale peuvent légalement lui reprocher certaines infractions, et dès lors détiennent un certain pouvoir à son égard. En ce qui concerne les agents de la sécurité privée, lorsqu'ils effectuent des tâches de surveillance, ils sont amenés à établir une relation d'autorité avec les citoyens.
Au-delà de cette diversité de statuts, un commun respect d'une manière de faire dans l'usage de la force s'impose. C'est pourquoi, le champ de compétence du Conseil supérieur est indifférent aux corps d'appartenance et aux statuts : il comprend tous ceux qui disposent, à l'égard du citoyen, d'un pouvoir de contrainte dans le but de faire respecter la sécurité. C'est ainsi, par exemple, que les agents des douanes n'entrent dans la compétence du Conseil qu'à raison de leur activité liée à la sécurité et non du fait de celle qui est la leur en matière économique et fiscale.
Compte tenu de cette extension, et pour des motifs de neutralité et d'efficacité du contrôle aisés à percevoir, il n'a pas paru possible de créer un organisme purement interne à une administration. Le choix d'une autorité administrative indépendante s'est donc imposé.
La loi a pour fin de créer cette autorité, d'en définir la compétence et la composition.
BÉNÉFICES ESCOMPTÉS :
En matière d'emploi :
Sans objet.
En matière d'intérêt général :
Soumettant tous les intervenants en matière de sécurité au même contrôle déontologique, cette loi instaure une approche globale des acteurs de la sécurité, et contribue à limiter le risque de confusion quelquefois entretenue par certains d'entre eux, qui différencieraient à l'excès les exigences de la déontologie au gré des statuts et des missions.
Appliquer le même contrôle déontologique à tous les intervenants en matière de sécurité présente l'avantage de définir des critères qui favoriseront une harmonisation des pratiques, en ce qui concerne notamment les rapports avec le public, tout en respectant, naturellement, la spécificité procédurale de l'action dans laquelle agit chacun des acteurs soumis à ce contrôle.
En instituant une autorité indépendante des différentes administrations et services concernés, cette loi évite toute critique reposant sur le risque de corporatisme susceptible d'aboutir à la protection des personnes dont le comportement serait signalé à son attention. Au contraire, cette autorité qui aura toute latitude pour apprécier tout acte répréhensible au plan déontologique, qu'il soit commis par un gendarme, un agent de police municipale ou un gardien de parc de stationnement, aura nécessairement une très grande indépendance d'esprit.
L'étendue de la compétence de cette autorité est aussi un facteur de transparence et d'objectivité des avis et recommandations qu'elle émettra. Ce facteur sera amplifié par le mode de saisine de cette autorité, qui se fera selon les mêmes modalités que pour le Médiateur de la République. En effet, la saisine par la médiation d'un parlementaire permet de garantir le sérieux des questions qui lui sont soumises et elle évite au Conseil supérieur de déontologie de se voir reprocher de concentrer davantage son attention sur un corps ou un service particulier, car il ne pourra se pencher que sur les cas qui lui sont soumis par les citoyens et les parlementaires. Aucun corps ou service ne pourra dès lors se sentir plus sévèrement traité que les autres, ce qui incitera au respect de ce Conseil.
L'indépendance du Conseil supérieur de déontologie et la transparence de son action étant assurées, il pourra agir avec efficacité. En effet, son rôle et sa mission ne pouvant être contestés, ses avis et ses recommandations seront suivis, d'autant qu'il pourra fixer un délai au terme duquel l'administration ou l'organisme concerné devra expliquer comment il en a tenu compte. Ses avis et recommandations auront d'autant plus de poids que, dans le cas où ceux à qui ils sont destinés en ignoreraient la portée, leur carence pourra donner lieu à un rapport spécial au Conseil qui sera publié au Journal officiel de la République française.
En matière financière :
Sans objet.
En matière de simplification des formalités administratives :
Sans objet.
COMPLEXITÉ DE L'ORDONNANCEMENT JURIDIQUE :
L'institution du Conseil supérieur de la déontologie de la sécurité ne modifie en rien les règles de compétence des instances disciplinaires pas plus que les sanctions applicables en la matière. Le Conseil n'intervenant dans la procédure judiciaire que comme toute autorité constituée selon les dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale, sa création n'oblige pas non plus à modifier les règles de procédure en matière judiciaire.
La loi ne nécessite aucun décret d'application. Elle sera suivie de l'abrogation du décret n° 93-1081 du 9 septembre 1993, relatif au haut Conseil de déontologie de la police nationale.
Ce projet n'a en conséquence pas pour effet de rendre plus complexe l'ordonnancement juridique en la matière.