Projet de loi relatif à l'établissement, à Paris, d'un Bureau de la Ligue des Etats arabes

DULAIT (André)

RAPPORT 472 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières

• INTRODUCTION
  • I. LA LIGUE DES ETATS ARABES, PRINCIPALE ORGANISATION POLITIQUE DU MONDE ARABE.
    • A. LA COMPOSITION ET LE FONCTIONNEMENT DE LA LIGUE DES ETATS ARABES
      • 1. Une organisation d'Etats à vocation essentiellement politique
      • 2. Les principes d'organisation et de fonctionnement
    • B. UN RÔLE LONGTEMPS AFFECTE PAR LES DIVISIONS DU MONDE ARABE
      • 1. La recherche d'un rôle politique plus affirmé
      • 2. Les autres activités de l'organisation
      • 3. Les difficultés financières de la Ligue des Etats arabes
  • II. L'ACCORD RELATIF AU BUREAU FRANÇAIS DE LA LIGUE DES ETATS ARABES
    • A. LES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET LA LIGUE DES ETATS ARABES
    • B. LA NECESSITE D'AMELIORER LE STATUT JURIDIQUE DU BUREAU DE L'ORGANISATION A PARIS
      • 1. Les insuffisances du statut actuel
      • 2. La portée de l'accord du 26 novembre 1997
• CONCLUSION
• EXAMEN EN COMMISSION
• PROJET DE LOI
• ANNEXE -
  ETUDE D'IMPACT11 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

N° 472

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et la Ligue des Etats arabes relatif à l'établissement, à Paris, d'un Bureau de la Ligue des Etats arabes et à ses privilèges et immunités sur le territoire français (ensemble une annexe) ,

Par M. André DULAIT,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 371 (1998-1999).

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation de l'accord signé au Caire le 26 novembre 1997 entre la France et la Ligue des Etats arabes, relatif à l'établissement par cette dernière d'un Bureau à Paris, et à ses privilèges et immunités sur le territoire français.

Créée en 1945, la Ligue des Etats arabes compte aujourd'hui 22 pays membres ayant en commun l'arabe comme langue officielle. Organisation politique régionale longtemps cimentée par l'hostilité à Israël, elle a été fortement affectée par les divisions du monde arabe consécutives aux accords de Camp David, puis à la guerre du Golfe, avant de retrouver, ces dernières années, un rôle politique plus important.

Le présent accord vise simplement à clarifier le statut juridique du Bureau de la Ligue des Etats arabes installé à Paris depuis 1974 en lui conférant les immunités et privilèges similaires à ceux dont bénéficient habituellement les organisations internationales établies en France.

Votre rapporteur effectuera une rapide présentation de la Ligue des Etats arabes avant de détailler le dispositif de l'accord.

I. LA LIGUE DES ETATS ARABES, PRINCIPALE ORGANISATION POLITIQUE DU MONDE ARABE.

Bénéficiant d'un statut d'observateur aux Nations Unies en tant qu'organisation régionale et regroupant 22 pays membres, la Ligue des Etats arabes constitue la principale organisation politique du monde arabe. Toutefois, les profondes divisions qui ont affecté les pays arabes durant de nombreuses années, ne lui ont pas permis de jouer le rôle qu'elle s'était assigné lors de sa création.

A. LA COMPOSITION ET LE FONCTIONNEMENT DE LA LIGUE DES ETATS ARABES

1. Une organisation d'Etats à vocation essentiellement politique

La Ligue des Etats arabes a été créée le 22 mars 1945 par sept Etats (Arabie Saoudite, Egypte, Irak, Liban, Syrie, Yémen, Transjordanie) à la suite d'une initiative égyptienne. Elle compte aujourd'hui 21 Etats auxquels s'ajoute l'Organisation de Libération de la Palestine (cf. tableau). Tout Etat qui a adopté l'arabe comme langue officielle peut devenir membre de la Ligue.

Association d'Etats souverains, la Ligue a pour objectif premier le resserrement des rapports entre Etats-Membres. Les principes fondateurs excluaient même le recours à la guerre à l'intérieur de la Ligue et prévoyait des mécanismes de résolution des litiges.

Le deuxième objectif de la Ligue consiste à défendre les intérêts des Etats membres sur la scène internationale. C'est une organisation régionale, reconnue comme telle par l'ONU où elle possède le statut d'observateur.

Liste des pays membres de la Ligue des Etats arabes

* 12.12.1967 pour le Yémen démocratique réunifié avec le Yémen du Nord le 22 mai 1990.

** avant cette date, membre à statut particulier.

2. Les principes d'organisation et de fonctionnement

Le siège permanent de la Ligue des Etats arabes est depuis l'origine installé au Caire . Il a été toutefois transféré à Tunis entre 1978 et 1990, à la suite de l'exclusion de l'Egypte, consécutive aux accords de Camp David.

La Ligue des Etats arabes se compose de quatre types d'organes :

- les Conférences arabes au sommet qui réunissent, en principe, au moins une fois par an, les Chefs d'Etat arabes. Instituées depuis 1964, elles ne sont pas prévues dans les statuts de la Ligue arabe. Elles sont devenues de fait l'instance suprême au sein de laquelle s'élabore le consensus arabe sur les grandes questions politico-diplomatiques, économiques ou sociales ;

- le Conseil, composé des représentants des Etats membres disposant chacun d'une voix. C'est l'organe politique suprême. Il peut se tenir au niveau des Chefs d'Etat, des Chefs de gouvernement ou des ministres des Affaires étrangères et se réunit en session ordinaire 2 fois par an, en mars et en septembre. Ses décisions obéissent à la règle de l'unanimité, mais les décisions prises à la majorité sont contraignantes pour les Etats qui les ont votées ;

- les conseils ministériels spécifiques rassemblant les ministres techniques compétents ;

- le secrétariat général, qui est l'organe administratif et exécutif de la Ligue. Son secrétaire général, élu pour un mandat de 5 ans renouvelable, est actuellement M. Esmat Abdel Meguid, ancien ambassadeur d'Egypte en France et ancien ministre égyptien des Affaires étrangères.

A l'initiative de l'actuel secrétaire général, ont été élaborés des projets de réforme de la charte constitutive de la Ligue, afin notamment de généraliser la procédure de vote à la majorité qualifiée. Ces tentatives n'ont pour l'instant pas abouti.

En outre, les Etats membres ont créé une quinzaine d'organisations spécialisées dans les domaines les plus divers : union postale, union des télécommunications, Organisation Arabe pour l'Education, la Culture et les Sciences (A.L.E.S.C.O.), Fonds Arabe de Développement Economique et Social (F.A.D.E.S.), organisation arabe pour le développement agricole, fonds monétaire arabe, organisation arabe pour le développement industriel.

B. UN RÔLE LONGTEMPS AFFECTE PAR LES DIVISIONS DU MONDE ARABE

Essentiellement orientées sur l'action diplomatique, les activités de la Ligue arabe ont évolué au gré des tensions entre pays arabes sur la question israélienne et la crise du Golfe.

1. La recherche d'un rôle politique plus affirmé

Jusqu'aux accords de Camp David, la Ligue des Etats arabes avait affirmé son unité sur la scène internationale sur le thème de la décolonisation tout d'abord (face à la France, au Maroc, en Tunisie et en Algérie et face au Royaume-Uni à Oman ou au Yémen du Sud), puis sur la question israélienne, véritable ciment de l'organisation.

La Ligue des Etats arabes a présidé à la création de l'Organisation de libération de la Palestine en 1964, puis à pris une part active à sa montée en puissance jusqu'à sa reconnaissance, lors du sommet de Rabat en 1974, comme " représentant unique et légitime du peuple palestinien ".

C'est également elle qui a organisé le boycott arabe contre Israël ou qui a pris des initiatives telles que le détournement de rivières se déversant dans le lac de Tibériade lors de l'annexion par Israël de ce dernier.

La marche vers un processus de paix va cependant créer en son sein un net clivage entre pays du " Front du refus " et pays arabes modérés, qui nuira à l'efficacité de son action.

L'exclusion de l'Egypte, après les accords de Camp David, marque le début d'une période de déclin pour l'organisation .

Cet effacement se prolonge avec l'invasion du Koweït par l'Irak, en 1990, qui divise profondément et durablement les pays arabes et paralyse l'action de la Ligue. Enfin, les accords d'Oslo de 1993 et l'accord israélo-jordanien de 1994 privent l'organisation du thème fédérateur que constituait le conflit israélo-arabe. La ligue des Etats arabes se retrouve alors marginalisée et impuissante à peser sur la résolution des différends touchant le monde arabe (crise irakienne, Sahara occidental, crise libyenne). Par ailleurs, des regroupements sub-régionaux (Conseil de Coopération du Golfe, Union du Maghreb Arabe) ont accentué sa marginalisation.

La période récente semble désormais plus favorable à une reprise des activités de l'organisation. Les difficultés du processus de paix au Proche-Orient et le dialogue euro-méditerranéen ont contribué à lui redonner une certaine importance. C'est en son sein que les huit pays arabes du processus de Barcelone coordonnent leurs positions avant les conférences euro-méditerannéennes et que les Arabes ont réagi aux crises majeures du processus de paix.

S'il faut bien convenir que la Ligue des Etats arabes n'a pas répondu à son objectif fondateur, compte tenu de son impuissance à régler les différends entres pays membres, elle a néanmoins survécu à des crises majeures et demeure un lieu de rencontre pour les Etats arabes, maghrébins et moyen-orientaux, malgré la diversité de leur orientation politique et de leur niveau de développement économique. Elle constitue donc un cadre irremplaçable de dialogue politique régional .

2. Les autres activités de l'organisation

La coopération en matière de défense, qui constituait un objectif de l'organisation, ne s'est pas concrétisée, et le " Pacte de défense collective " entrée en vigueur en 1952, n'a jamais fonctionné, que ce soit lors de la crise de Suez en 1956 ou des différentes guerres israélo-arabes (1967, 1973).

En matière de coopération économique, les initiatives sont demeurées extrêmement limitées et se sont réduites, en 1962, à la création entre 7 Etats membres de l'Union économique arabe, structure intergouvernementale prenant des décisions à la majorité des deux-tiers, puis en 1964, à la création d'un Marché arabe commun entre l'Egypte, l'Irak, la Jordanie, le Koweit et la Syrie. Ce dernier devait en réalité constituer une zone de libre-échange au sein de laquelle le désarmement douanier a dans les faits peu progressé.

La Ligue des Etats arabes encourage toutefois le projet de création d'une zone arabe de libre-échange lancé en 1998 et auquel 14 Etats se sont ralliés, projet dont l'aboutissement est prévu à l'horizon 2007.

3. Les difficultés financières de la Ligue des Etats arabes

Depuis plusieurs années, la Ligue des Etats arabes éprouve des difficultés à faire face à ses charges financières en raison d'arriérés de contribution des Etats membres qui s'élèvent à 135 milliards de dollars, certains de ces arriérés provenant d'Etats qui contestent le niveau de leurs quotes-parts. L'Irak et la Libye sont à ce jour les deux principaux Etats en retard de paiement.

Cette situation a conduit l'organisation à solliciter des avances des fonds de pension de son personnel ainsi que du Fonds d'aide technique aux Etats africains.

Un accord est toutefois intervenu au mois de juin pour le remboursement échelonné d'un tiers du montant total des arriérés.

II. L'ACCORD RELATIF AU BUREAU FRANÇAIS DE LA LIGUE DES ETATS ARABES

La conclusion en 1997 d'un accord destiné à faciliter le fonctionnement du Bureau de la Ligue des Etats arabes à Paris s'inscrit dans le cadre des relations confiantes établies entre l'organisation et la France.

A. LES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET LA LIGUE DES ETATS ARABES

Si la Ligue des Etats arabes est apparue à l'origine comme un organisme d'inspiration britannique, son transfert en Tunisie en 1979, à la suite des accords de Camp David et de la mise à l'écart de l'Egypte, a permis de renforcer l'influence , en son sein, de la francophonie . Grâce aux nombreux Tunisiens qui ont assuré son fonctionnement pendant cette période, notre langue et nos méthodes de travail ont pénétré tous les rouages de l'organisation. La Ligue a fini par diffuser en français et en arabe la quasi totalité de ses publications, de ses communiqués officiels et de ses bulletins d'information.

Cette évolution s'est répercutée sur la qualité de notre relation avec l'organisation. Notre image en est sortie renforcée sur un plan culturel comme sur un plan politique. Les membres de la Ligue soulignent aujourd'hui le rôle moteur que la France a joué dans la définition des prises de position européennes sur le processus de paix et le lancement du partenariat euro-méditerrannéen.

La Ligue soutient souvent publiquement les positions de la France sur des dossiers importants tels que le processus de paix au Proche-Orient, la crise iraquienne ou la médiation entre le Yémen et l'Erythrée. Elle sert également d'utile relais dans la mise en oeuvre de la réforme financière de l'Institut du Monde arabe. Enfin, les autorités françaises entretiennent d'excellentes relations avec son Secrétaire Général, M. Esmat Abdel Meguid, qui est régulièrement reçu par le Président de la République et le ministre des Affaires étrangères.

B. LA NECESSITE D'AMELIORER LE STATUT JURIDIQUE DU BUREAU DE L'ORGANISATION A PARIS

1. Les insuffisances du statut actuel

Le Bureau de la Ligue des Etats arabes à Paris a été créé en 1974.

Ses membres bénéficient actuellement des privilèges et immunités diplomatiques d'usage, uniquement s'ils figurent sur la liste diplomatique d'une Ambassade arabe ou d'une autre mission internationale bénéficiant du statut diplomatique. Ainsi, le Directeur du Bureau, M. Mohamed Trablesi, est-il rattaché à la Délégation permanente de la Tunisie auprès de l'Unesco. Cette situation pose problème dans nos relations de travail avec le Bureau de la Ligue, dans la mesure où le statut de ses membres reste incertain : ils sont tantôt assimilés à des fonctionnaires internationaux, tantôt à des diplomates et doivent dans ce cas trouver une Ambassade " d'accueil ". Cette situation est aussi une source de difficultés pour les chancelleries diplomatiques des Etats arabes, obligées de prendre sur leurs quotas de diplomates pour faciliter le travail des représentants de la Ligue. La plupart des pays arabes membres de la Ligue accordent un statut diplomatique aux bureaux de la Commission européenne ouverts sur leur territoire.

2. La portée de l'accord du 26 novembre 1997

La Ligue des Etats arabes possède actuellement un bureau dans 8 pays européens, à savoir, outre la France, l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la Grèce, l'Italie et le Royaume-Uni.

A l'image d'accords déjà conclu avec la Belgique, l'Espagne, la Grèce, l'Italie et bientôt le Royame-Uni, cet accord du 26 novembre 1997 conclu avec le gouvernement français vise à accorder au Bureau français de la Ligue le statut diplomatique .

Cet accord de siège, destiné à faciliter le travail et la représentation de la Ligue des Etats arables dans ses contacts avec les autorités françaises, officialise l'activité du bureau de la Ligue en France et lui consent, avec les réserves d'usage, des immunités et privilèges similaires à ceux dont bénéficient habituellement les organisations internationales établies en France.

L'article premier reconnaît la capacité juridique de la Ligue des Etats arabes et la compétence des juridictions françaises.

L'article 3 garantit l'inviolabilité des locaux du Bureau de la Ligue arabe avec les réserves d'usage.

L'article 4 lui garantit l'immunité de juridiction et d'exécution dans le cadre de ses activités officielles.

L'article 6 précise que ses biens et avoirs sont exempts de perquisition, de saisie, de confiscation, de réquisition, d'expropriation et de contrainte administrative ou judiciaire.

L'article 7 exonère de tous d'impôts directs le Bureau et les biens mis à sa disposition par la Ligue et l'article 8 exonère les acquisitions ou location de locaux des droits d'enregistrement, de bail et de taxe de publicité foncière.

L'article 10 exonère des droits et taxes à l'importation le matériel importé dans le cadre de l'activité officielle du Bureau.

L'article 11 garantit l'inviolabilité de la correspondance officielle du Bureau.

Les articles 12, 13 et 14 définissent le statut du personnel du Bureau de la Ligue, notamment les privilèges et immunités diplomatiques accordés au Directeur du Bureau et ses adjoints dans la limite de trois. Jusque-là, les membres du Bureau parisien de la Ligue bénéficiaient des privilèges et immunités diplomatiques dans la mesure où ils étaient inscrits sur la liste diplomatique d'une Ambassade arabe.

CONCLUSION

La reconnaissance du statut diplomatique du Bureau parisien de la Ligue des Etats arabes permettra de faciliter les activités de celle-ci et paraît d'autant plus justifiée que plusieurs de nos partenaires européens ont entrepris une démarche similaire.

Elle s'inscrit par ailleurs dans le cadre des bonnes relations que la France entretient avec une organisation importante pour le dialogue au sein du monde arabe.

C'est pourquoi votre commission des Affaires étrangères vous propose d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a procédé à l'examen du présent rapport au cours de sa séance du 30 juin 1999.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a demandé si tous les pays arabes étaient membres de l'organisation et si celle-ci, compte tenu des divergences internes au monde arabe sur des sujets tels que le Sahara occidental, pouvait valablement peser sur le règlement de certains conflits.

M. André Dulait, rapporteur, a alors apporté les précisions suivantes :

- tous les pays arabes appartiennent à la Ligue des Etats arabes qui compte -a-t-il rappelé- 22 membres, y compris l'Autorité palestinienne ;

- créée dans le prolongement du mouvement panarabe apparu dans les années 1930, la Ligue des Etats arabes n'a pu réaliser l'ensemble de ses objectifs initiaux et elle est demeurée impuissante, durant une longue période, à peser sur la résolution de conflits qui divisent le monde arabe.

La commission a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et la Ligue des Etats arabes relatif à l'établissement, à Paris, d'un Bureau de la Ligue des Etats arabes et à ses privilèges et immunités sur le territoire français (ensemble une annexe), fait au Caire le 26 novembre 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{1( * )}

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT1( * )

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances : les membres du Bureau parisien de la Ligue des Etats arabes bénéficient actuellement des privilèges et immunités diplomatiques d'usage uniquement s'ils figurent sur la liste diplomatique d'une Ambassade arabe ou d'une autre mission internationale bénéficiant du statut diplomatique. Ainsi, le Directeur du Bureau, M. Mohamed Trabelsi, est-il rattaché à la Délégation permanente de la Tunisie auprès de l'Unesco. Cette situation pose problème dans nos relations de travail avec le Bureau de la Ligue, dans la mesure où le statut de ses membres reste incertain : ils sont tantôt assimilés à des fonctionnaires internationaux, tantôt à des diplomates et doivent dans ce cas trouver une Ambassade " d'accueil ". Cette situation est aussi une source de difficultés pour les chancelleries diplomatiques des Etats arabes, obligées de prendre sur leurs quotas de diplomates pour faciliter le travail des représentants de la Ligue. Trois Etats membres de l'Union européenne ont jusqu'ici signé un tel accord de siège avec la Ligue : il s'agit de l'Espagne, de la Belgique et de la Grèce. La plupart des pays arabes membres de la Ligue accordent un statut diplomatique aux bureaux de la Commission européenne ouverts sur leur territoire.

- Bénéfices escomptés en matière :

* d'emploi : trois Français ont été jusqu'à présent recrutés localement par le Bureau de la Ligue des Etats arabes à Paris. L'accord de siège créera des conditions favorables à de nouveaux recrutements.

* d'intérêt général : créée en 1945, la Ligue est apparue à l'origine comme un organisme d'inspiration britannique. Son transfert en Tunisie en 1979 à la suite des accords de Camp David et de la mise à l'écart de l'Egypte nous a été très bénéfique en terme d'influence, notamment sur le plan de la francophonie. Du fait de ce nouvel environnement et grâce aux nombreux Tunisiens qui ont assuré son fonctionnement pendant cette période, notre langue et nos méthodes de travail ont pénétré tous les rouages de l'organisation. La Ligue a fini par diffuser en français et en arabe la quasi-totalité de ses publications, de ses communiqués officiels et de ses bulletins d'information. Cet avantage s'est répercuté sur la qualité de nos liens d'ensemble avec l'organisation et par là sur celle de nos relations avec chacun de ses Etats membres. Resserrer nos liens avec la Ligue par un accord de siège apporte la garantie que cet héritage francophone sera préservé. Notre image en est sortie renforcée sur un plan culturel et sur un plan politique. Les membres de la Ligue soulignent aujourd'hui le rôle moteur que la France a joué dans la meilleure prise en compte par l'Europe de leurs intérêts et dans l'établissement du dialogue euro-arabe, puis plus récemment du processus euro-méditerrannéen. Il n'est pas rare qu'ils citent notre exemple à la plupart de nos partenaires européens. La Ligue soutient souvent publiquement les positions de la France sur des dossiers importants tels que le processus de paix au Proche-Orient, la crise irakienne ou la médiation entre le Yémen et l'Erythrée. L'accord de siège devrait nous permettre également de diversifier nos relations avec la Ligue à travers les multiples institutions qu'elle parraine, notamment dans les domaines économique et social et d'élargir notre dialogue avec le Secrétariat Général aux organismes et unions arabes spécialisés.

* financière : le coût pour le budget devrait être négligeable, car les privilèges accordés sont strictement limités, en matière de TVA, aux seuls achats de biens et services destinés au fonctionnement administratif du bureau de la Ligue des Etats arabes et, en matière d'impôt sur le revenu, au directeur du Bureau et à ses trois adjoints. Les autres membres du personnel de ce Bureau ne bénéficieront d'aucun privilège fiscal ou social du fait de l'entrée en vigueur de l'accord.

* de simplification des formalités administratives : une relation plus approfondie et plus étroite avec la Ligue des Etats arabes devrait contribuer à assouplir les procédures administratives en vigueur dans nos relations bilatérales avec les Etats membres de la Ligue.

* de complexité de l'ordonnancement juridique : le statut accordé au Bureau parisien de la Ligue des Etats arabes est par nature dérogatoire du droit commun, mais conforme aux avantages habituellement consentis dans le cadre des accords de siège conclu avec les organisations internationales établies en France.

¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 371 (98-99)

¹ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.