Projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle

Rapports législatifs

Rapport n° 448 (1998-1999), tome I, déposé le

Projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle

DESCOURS (Charles)

RAPPORT 448 (98-99), Tome 1 - Commission des Affaires sociales

Table des matières




N° 448

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 juin 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, portant création d'une couverture maladie universelle ,

Par M. Charles DESCOURS,

Sénateur,

Tome I

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ .) : Première lecture : 1419 , 1518 et T.A. 288 .

Commission mixte paritaire : 1680.

Nouvelle lecture : 1677 , 1684 et T.A. 344 .

Sénat : Première lecture : 338 , 376 , 382 et T.A. 148 (1998-1999).

Commission mixte paritaire : 407 (1998-1999).

Nouvelle lecture : 440 (1998-1999).


Assurance maladie maternité.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 23 juin 1999 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l'examen du rapport en nouvelle lecture de MM. Charles Descours et Claude Huriet sur le projet de loi n° 440 (1998-1999) portant création d'une couverture maladie universelle .

M. Charles Descours, rapporteur, a tout d'abord présenté les grandes lignes de son rapport (cf. exposé général).

M. Roland Huguet a rappelé que la volonté exprimée par le rapporteur de rétablir la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture ne pouvait concerner l'article 13, la réforme des contingents communaux d'aide sociale ayant été introduite à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

M. Jean Delaneau, président, s'est interrogé sur la réalité de l'adhésion à cette réforme des principaux organismes représentant les collectivités locales.

M. Alain Vasselle , constatant qu'une disposition de la réforme prévoyait que les communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine (DSU) supporteraient une réduction de leur dotation globale de fonctionnement plus faible que celle que subiraient les autres communes, a annoncé son intention de déposer un amendement visant à étendre la portée de ce dispositif aux communes bénéficiaires de la dotation de solidarité rurale (DSR).

M. Jean Delaneau, président, a souligné que cette réforme était source d'une grande complexité pour les finances locales, dans la mesure où des dotations, voire des impôts directs locaux, seraient utilisés pour procéder aux ajustements nécessaires. Il a observé qu'il deviendrait très difficile de comparer les budgets locaux d'une année sur l'autre et souligné l'importance des difficultés que rencontreraient certaines communes au cours de l'année prochaine, l'année 1999 ayant été celle du recensement de la population. Il s'est également interrogé sur l'incidence de la réforme pour les groupements de communes ayant pris à leur charge le versement des contingents communaux par délibération n'ayant pas fait l'objet d'observation des services du contrôle de la légalité.

A titre personnel, M. Roland Huguet a indiqué qu'il serait favorable à ce que le prélèvement sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) soit effectué au franc le franc dans toutes les communes, les communes éligibles à la DSU pouvant ensuite bénéficier d'abondements complémentaires.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi.

A l'article premier (création d'une couverture maladie universelle et d'une protection complémentaire avec dispense d'avance de frais pour les plus démunis), elle a adopté deux amendements rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture, à l'exception de dispositions consacrées à Saint-Pierre-et-Miquelon qui figurent désormais à l'article 38 du projet de loi.

A l'article 3 (nouveaux critères d'affiliation au nouveau régime et cotisation), elle a adopté deux amendements rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

A l'article 4 (immédiateté et automaticité du droit à l'accès aux soins), elle a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

A l'article 6 (accès aux soins sans restriction financière), elle a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture. M. Charles Descours, rapporteur, a regretté que l'Assemblée nationale n'ait pas accepté les dispositions qu'il contenait, la substitution d'une cotisation proportionnelle au revenu à la cotisation forfaitaire en vigueur dans le régime des indépendants étant indispensable pour éviter des situations d'inégalité entre des personnes disposant des mêmes revenus selon qu'elles sont affiliées à ce régime ou au régime général au titre de la résidence.

Elle a adopté un amendement tendant à rétablir l'article 8 bis (gratuité des soins hospitaliers pour les malades en état végétatif), M. Charles Descours, rapporteur, ayant toutefois observé que cet amendement était susceptible de se voir opposer l'article 40 de la Constitution.

A l'article 9 (incidences financières sur le fonds de solidarité vieillesse), elle a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

A l'article 10 (incidences financières de la mise en place de la couverture obligatoire sur la branche famille), elle a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

A l'article 11 (énumération des ressources complémentaires des régimes obligatoires de base), elle a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

A l'article 13 (transferts financiers entre l'Etat et les départements), M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué qu'il ne proposait pas d'amendement et qu'il convenait d'attendre de connaître la position de la commission des finances, saisie pour avis sur le projet de loi et particulièrement compétente en matière de finances locales. Il a rappelé qu'il s'était publiquement désolidarisé du vote de l'amendement déposé par M. Yves Fréville en première lecture. M. Alain Vasselle a estimé qu'il eut été plus sage de conserver les dispositions de l'article 13 bis prévoyant un rapport et des simulations plutôt que de décider une suppression des contingents communaux d'aide sociale réalisée dans la précipitation.

A l'article 14 (exécution des recouvrements forcés de cotisations dues par les non-salariés non agricoles et les agriculteurs), la commission a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

A l'article 20 (définition de la couverture complémentaire en matière de santé -attribuée aux bénéficiaires de la CMU), elle a adopté dix-neuf amendements rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture, procédant à la création d'une allocation personnalisée à la santé (APS) destinée à solvabiliser les personnes titulaires de revenus modestes afin de leur permettre de souscrire une protection complémentaire en matière de santé définie selon un scénario " partenarial ". Elle a également adopté un amendement modifiant des dispositions introduites par l'Assemblée nationale en vue de réprimer les fraudes et fausses déclarations pour tenir compte de la création de l'allocation personnalisée à la santé.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a observé que la commission, en instituant le principe de la conclusion d'une convention entre les organismes de protection sociale complémentaire et les régimes de base, renonçait à promouvoir le rôle de l'Etat dans la définition de la couverture maladie universelle.

M. Charles Descours, rapporteur, a démenti cette interprétation et a rappelé qu'un arrêté ministériel approuverait la convention ou s'y substituerait en cas de carence. Il a souligné la nécessité d'engager les organismes de protection sociale complémentaire et les régimes de base dans une véritable coopération partenariale, dans l'intérêt des assurés sociaux.

Comme en première lecture, elle a adopté, à l'article 20 bis (obligation de négociation annuelle des modalités d'établissement d'un régime de prévoyance maladie pour les salariés non couverts), un amendement de suppression de cet article.

Elle a procédé de même à l'article 20 ter (modalités d'extension des conventions de branche et régime de prévoyance maladie).

A l'article 20 quater (réduction du taux de la taxe sur les employeurs au profit du fonds de solidarité vieillesse), elle a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

A l'article 21 (prolongation de la couverture des bénéficiaires de la CMU couverts par un organisme complémentaire), elle a adopté trois amendements rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

Comme en première lecture, elle a adopté trois amendements de suppression des articles 22 (tarifs pratiqués par les médecins conventionnés en faveur des bénéficiaires de la CMU), 23 (accords entre les organismes d'assurance maladie, les organismes complémentaires et les distributeurs de dispositifs médicaux à usage individuel) et 24 (tarifs pratiqués par les chirurgiens-dentistes conventionnés en faveur des bénéficiaires de la CMU) en conséquence des amendements adoptés à l'article 20.

A l'article 25 (création du fonds de financement de la protection complémentaire), elle a adopté neuf amendements rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

A l'article 30 (transfert de compétences des départements à l'Etat en matière d'aide médicale), elle a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture.

A l'article 31 bis (contrôle et évaluation de la loi), consacré à l'évaluation de l'application de la loi sur la couverture maladie universelle, elle a adopté un amendement opérant une synthèse entre les positions exprimées par le Sénat en première lecture et l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

A l'article 38 (entrée en vigueur de la loi), elle a adopté un amendement de coordination avec les amendements retenus aux articles 9 et 11.

La commission a approuvé les titres I, II, III, III bis et V ainsi amendés.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle comportait, dans le texte déposé par le Gouvernement, 38 articles.

A l'issue d'une première lecture à l'Assemblée nationale, le projet de loi s'est enrichi de 25 articles additionnels concernant essentiellement son titre IV ( modernisation sanitaire et sociale ) 1( * ) .

Saisi de 63 articles en première lecture, le Sénat en a adopté 21 conformes, en a modifié 30 et en a supprimé 12. Il a par ailleurs introduit 19 articles additionnels.

La commission mixte paritaire réunie le 8 juin au Palais du Luxembourg, n'est pas parvenue à un accord sur les 61 articles qui restaient ainsi en discussion.

Elle a constaté, dès l'article premier du projet de loi, que les choix arrêtés par les deux assemblées étaient très différents s'agissant de la mise en oeuvre d'une couverture maladie complémentaire.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté 13 articles conformes qui avaient été, soit modifiés, soit introduits par le Sénat en première lecture. Elle a confirmé par ailleurs la suppression de 3 articles décidée par le Sénat.

Elle a en revanche supprimé 8 des articles additionnels introduits par le Sénat, rétabli 21 articles dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture et en a modifié 16 autres. Elle a, enfin, inséré un nouvel article additionnel.

Au total, le Sénat est saisi, en nouvelle lecture, de 46 articles également répartis entre le volet CMU du projet de loi et son titre IV portant diverses mesures de " modernisation sanitaire et sociale ".

Parmi les modifications apportées par l'Assemblée nationale, la plus importante est la suppression du dispositif des contingents communaux d'aide sociale à l'article 13 du projet de loi.

Mais l'examen des dispositions demeurant en discussion du volet du projet de loi consacré à la couverture maladie universelle montre que les propositions du Sénat, bien que conformes aux propositions qui avaient été faites par M. Jean-Claude Boulard, parlementaire en mission auprès du Premier ministre, n'ont pas été prises en compte ni même discutées sur le fond.

Pour ces raisons, votre commission vous proposera de rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture, à l'exception des dispositions de l'article 13, dans la mesure où la réforme des contingents communaux d'aide sociale a été introduite à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Votre commission souligne une nouvelle fois le caractère massif des effets de seuil que va générer la création de la couverture maladie universelle dans les modalités retenues par le Gouvernement, les menaces que fait peser le projet de loi sur l'équilibre futur de notre système de protection sociale et toutes les atteintes au principe d'égalité qu'il comporte, notamment en mettant en place une concurrence faussée entre organismes de protection sociale complémentaire et régimes de base.

Votre commission regrette aussi les effets pervers du projet de loi pour les classes moyennes et notamment pour les ménages titulaires des revenus les plus modestes, qui continueront à payer des cotisations de plus en plus lourdes en contrepartie de remboursements de plus en plus faibles.

Elle renouvelle donc sa proposition de créer une allocation personnalisée à la santé, définie sur le modèle de l'allocation logement, qui solvabiliserait les personnes titulaires de faibles revenus pour les intégrer dans le même système de protection sociale qui celui dont bénéficient tous les autres résidents, sans discrimination, sans effet déresponsabilisant, sans effet de seuil.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PRÉLIMINAIRE
-
DE LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

Article premier
Création d'une couverture maladie universelle et d'une protection complémentaire avec dispense d'avance de frais pour les plus démunis

Pour cet article, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture.

Opposée à la création d'une allocation personnalisée à la santé, elle n'a pas retenu la phrase qui indiquait que la couverture maladie universelle serait assurée par la mise en place de cette allocation.

Elle n'a pas retenu non plus le deuxième alinéa, adopté par le Sénat, offrant le bénéfice de la couverture maladie universelle aux français résidant à l'étranger. Au prétexte qu'une telle disposition reviendrait, " pour la seule catégorie visée, à remplacer le critère de résidence par celui de nationalité ". Pour cette raison de principe, elle a donc méconnu la situation des français de l'étranger titulaires de bas revenus qui ne peuvent bénéficier, dans leur pays de résidence, ni d'un service public d'accès aux soins, ni souscrire une assurance privée..

L'Assemblée nationale a aussi supprimé le dernier alinéa de cet article, adopté à l'initiative de notre collègue Victor Reux, qui prévoyait que les dispositions législatives en vigueur le demeurent pour les résidents de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui ne bénéficieront pas de la couverture maladie universelle. Elle a toutefois amendé l'article 38 du projet de loi en prévoyant une disposition similaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction retenue par le Sénat en première lecture, à l'exception des dispositions concernant Saint-Pierre-et-Miquelon maintenues à l'article 38 du projet de loi.

TITRE PREMIER
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉGIMES OBLIGATOIRES
CHAPITRE PREMIER
-
Dispositions générales

Art. 3
(titre VIII du livre III, art. L. 380-1 à L.380-4 nouveaux
du code de la sécurité sociale)
Nouveaux critères d'affiliation au nouveau régime et cotisation

Le paragraphe I de cet article, qui crée au titre VIII du livre III du code de la sécurité sociale au chapitre préliminaire consacré à l'affiliation au régime général sur critère de résidence, a été adopté en des termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Au paragraphe II , qui rédige les articles L. 380-1 et L. 380-2 nouveaux du code de la sécurité sociale, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture. Elle n'a ainsi par retenu les deux modifications introduites par le Sénat, la première permettant aux personnes résidant en France mais affiliées à la Caisse des français de l'étranger de demeurer affiliées à cette caisse, la seconde prévoyant qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions dans lesquelles la MSA peut assurer la couverture des personnes qui cessent de bénéficier des prestations en nature de l'assurance maladie du régime agricole.

Contrairement à ce que prétend le commentaire de cet article dans le rapport de l'Assemblée nationale, la situation des personnes concernées, dans le régime agricole, n'est pas prévue par le II de l'article 19 du projet de loi, qui ne concerne que le " stock " et en aucun cas les nouveaux " flux " de personnes relevant du régime agricole qui, à l'avenir, ne pourraient plus prétendre aux prestations servies par ce régime.

Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction retenue par le Sénat en première lecture.

Art. 4
(art. L. 161-2-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Immédiateté et automaticité du droit à l'accès aux soins

L'Assemblée nationale n'a pas retenu, dans cet article, la modification introduite par le Sénat tendant à prévoir que le régime général, qui devient un " régime pivot " pour l'affiliation des personnes dépourvues de couverture de base, pourra se faire rembourser les prestations servies à des personnes qui, après vérification, pourraient prétendre à être affiliées auprès d'un autre régime au le régime général sur critère de résidence. Or, contrairement à ce qu'affirme le rapport de l'Assemblée nationale, la couverture de ces charges, pour le régime général, n'est pas prévue par les articles10, 11, 12 et 13 du projet de loi, même dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale a en outre modifié le texte qu'elle avait adopté en première lecture en précisant que les personnes sans domicile fixe devront élire domicile, soit auprès d'un organisme agréé par l'autorité administrative, soit auprès d'un centre communal d'action sociale. Le texte initial du projet de loi ne prévoyait que la première possibilité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction retenue par le Sénat en première lecture, en retenant toutefois la précision introduite par l'Assemblée nationale pour l'élection de domicile pour les personnes sans domicile fixe.

Art. 6
(art. L. 161-2, L. 381-7, L. 381-12, L. 382-9, L. 615-8, L. 722-6
du code de la sécurité sociale et art. 1106-12 du code rural)
Accès aux soins sans restriction financière

Les paragraphes I et II de cet article, qui suppriment la subordination du service des prestations au paiement des cotisations pour le régime général, le régime des indépendants et le régime agricole, avaient été adoptés sans modification par le Sénat en première lecture.

Au paragraphe III , le Sénat avait élargi la portée de la dérogation à ce principe en cas de mauvaise foi du bénéficiaire à l'ensemble des régimes, l'Assemblée nationale ne l'ayant prévue en première lecture que pour le régime de résidence. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a accepté cette modification.

Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé, au motif qu'il était " contraire à l'esprit du projet de loi " le paragraphe IV de cet article, introduit par le Sénat, qui prévoyait, pour le régime des indépendants, la substitution d'une cotisation proportionnelle aux revenus à la cotisation forfaitaire minimale prévue par le droit en vigueur. En l'absence d'une telle modification de la législation, en effet, notre système de protection sociale se révélerait très inégalitaire pour des personnes pourtant placées dans la même situation, les assurés du régime de résidence devant acquitter des cotisations nulles ou bien inférieures à la cotisation minimale forfaitaire prévue pour les indépendants.

Cette atteinte au principe d'égalité, intolérable sur le plan des principes, incitera de surcroît les indépendants titulaires de faibles revenus à dissimuler cette activité indépendante pour pouvoir bénéficier d'une affiliation au régime général sur critère de résidence.

Votre commission vous propose de rétablir ce paragraphe IV et d'adopter cet article dans la rédaction retenue par le Sénat en première lecture.

Art. 8 bis
Gratuité des soins hospitaliers pour les malades en état végétatif

L'Assemblée nationale a supprimé cet article introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de MM. Fournier, Gaillard et Osterman, qui prévoyait la suppression du forfait hospitalier pour les malades hospitalisés pour une durée de plus de trois mois en raison d'un état végétatif ou terminal constaté par une commission médicale.

Le motif de cette suppression énoncé par le rapport de l'Assemblée nationale est que " cette disposition, aussi généreuse qu'elle soit, ne saurait trouver sa place ailleurs que dans la loi de financement de la sécurité sociale. "

Aucune raison juridique ne justifiant cette observation, votre commission vous propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

CHAPITRE 2
-
Dispositions financières
Section 1
-
Transferts financiers

En première lecture, votre rapporteur avait insisté sur la complexité des transferts financiers proposés par le Gouvernement en conséquence de la suppression de l'assurance personnelle.

En effet, ces mécanismes éclataient encore davantage l'affectation des droits sur les alcools et du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement.

De plus, le schéma proposé par le Gouvernement représentait pour l'Etat une économie sur le financement de la couverture de base, une charge accrue pour la CNAMTS et un manque à gagner pour la CNAF. Cette dernière perdait de surcroît une recette dynamique en contrepartie de l'abandon d'une dépense relativement stable.

Le Sénat, à l'initiative de votre commission, avait adopté un mécanisme alternatif, plus simple, et évitant à la CNAF d'enregistrer une aussi lourde perte. Ce mécanisme alternatif reposait sur le retour progressif de l'allocation parent isolé à la charge de la CNAF, l'Etat consacrant la somme ainsi économisée à une majoration des droits de consommation sur le tabac affectés à la CNAMTS.

L'affectation des droits sur les alcools et du prélèvement social sur les revenus du patrimoine restait en outre inchangée, ce qui permettait de répondre à l'objectif de simplification du financement de la sécurité sociale, qu'appelle de vos voeux votre commission 2( * ) .

M. Jean-Claude Boulard, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a considéré que ce mécanisme alternatif était lié au " remodelage du projet de loi CMU opéré par le Sénat " et était ainsi " contradictoire avec les buts poursuivis par l'Assemblée nationale " 3( * ) .

L'Assemblée nationale est revenue au texte initial proposé par le Gouvernement sur les articles 9 à 11, l'article 12 ayant été adopté conforme.

Votre rapporteur observe que l'adoption de ce mécanisme alternatif du financement de la couverture maladie de base n'est en aucun cas une conséquence de l'instauration d'une allocation personnalisée à la santé.

Ce mécanisme est plus simple et plus respectueux des finances sociales que celui proposé par le Gouvernement, qui entraîne une perte de 1,6 milliard de francs sur les organismes de sécurité sociale.

Aussi votre commission vous propose-t-elle de rétablir le texte adopté par le Sénat aux articles 9, 10 et 11.

Art. 9
(art. L. 814-5 et L. 195-3 du code de la sécurité sociale)
Incidences financières sur le Fonds de solidarité vieillesse

Cet article vise à supprimer la prise en charge, par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), des cotisations d'assurance personnelle des titulaires de l'allocation spéciale et à réduire en contrepartie de cinq points la part des droits sur les alcools affectée au FSV.

En première lecture, le Sénat avait suivi la proposition de votre commission de supprimer le II de cet article, qui vise à baisser de 60 % à 55 % la part des droits sur les alcools affectée au FSV.

En effet, il n'est pas apparu nécessaire au Sénat de compliquer excessivement l'affectation de la fiscalité sur les alcools.

L'Assemblée nationale est revenue au texte adopté en première lecture.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture.

Art. 10
(art. L. 161-15, L. 381-2 et L. 245-16 du code de la sécurité sociale)
Incidences financières de la mise en place
de la couverture obligatoire sur la branche famille

Cet article vise à supprimer la prise en charge, par les caisses d'allocations familiales, des cotisations de certains bénéficiaires de l'assurance personnelle et à diminuer en contrepartie les ressources affectées à la CNAF.

En première lecture, le Sénat avait suivi la proposition de votre commission de ne pas pénaliser la branche famille. Il n'était pas apparu équitable de compenser de moindres dépenses par de moindres recettes. En outre, la différence entre les moindres dépenses pour la CNAF (- 2.386 millions de francs) et la perte de ressources, liée à une diminution de 50 à 22 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement (- 3.022 millions de francs 4( * ) ) faisant apparaître un solde négatif pour la CNAF de 636 millions de francs.

Aussi, votre commission vous avait-elle proposé un mécanisme alternatif consistant à compenser une moindre dépense par une augmentation de dépenses. Son choix s'était porté naturellement sur l'allocation parent isolé, dont la charge a été transférée au budget de l'Etat par la loi de finances pour 1999.

En opérant un retour progressif dans le giron des allocations familiales, ce qui apparaît bien plus logique, l'Etat économisait ainsi 2,5 milliards de francs, qui pouvait en être affectés à la CNAMTS -via les droits de consommation sur les tabacs- sans que la branche famille ne soit lésée.

L'Assemblée nationale a rétabli son texte de première lecture, sans prendre en considération les observations formulées par le Sénat.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture.

Art. 11
(art. L. 241-2 du code de la sécurité sociale)
Enumération des ressources complémentaires
des régimes obligatoires de base

Cet article vise à préciser les nouvelles recettes de la CNAMTS, pour faire face aux dépenses résultant de la couverture maladie de base.

Le Sénat avait en première lecture adopté un amendement qui avait pour objet de supprimer, au titre des recettes de la CNAMTS, tant la fraction de 5 % du droit de consommation sur les alcools que la fraction de 28 % du prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement.

L'Assemblée nationale a rétabli son texte de première lecture.

Votre commission vous propose un amendement visant à revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture.

Art. 13
(art. 38 et 42 de la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1998
relative au revenu minimum d'insertion, art. L. 2334-7-2 nouveau, L. 2334-1, L. 3334-7-1 nouveau, L. 3413-2 nouveau, L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, art. 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983,
art. 32 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983)
Transferts financiers entre l'Etat et les départements

L'Assemblée nationale a écarté la disposition introduite au Sénat à l'initiative de votre commission des Finances prévoyant que la mise en oeuvre du prélèvement sur la dotation générale de fonctionnement (DGF) des départements interviendrait à compter de l'extinction des droits à l'admission à l'aide médicale.

De même, elle n'a pas retenu l'amendement adopté à l'initiative de M. Yves Fréville prévoyant de porter de 3 à 6 % le plafond d'augmentation du contingent communal d'aide sociale au titre d'un exercice donné.

En revanche, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement visant à supprimer les contingents communaux d'aide sociale en contrepartie d'une diminution théoriquement " au franc le franc " de la DGF des communes et d'une augmentation consécutive de celle des départements afin d'assurer la neutralité financière de l'opération.

I - Le dispositif proposé

Il convient de rappeler que le fondement législatif actuel des contingents résulte de l'article 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences qui dispose qu'un décret fixe les critères selon lesquels les communes sont amenées à participer aux dépenses des départements.

Le décret n° 87-1146 du 31 décembre 1987 précise ainsi comment est acquittée la contribution globale annuelle des communes.

La base de la contribution globale des communes d'un département a été constituée par le montant des contributions mises à leur charge au titre de l'exercice 1983.

Chaque année, le conseil général arrête pour l'exercice suivant, le montant de la contribution globale , en appliquant à celui de l'année précédente un coefficient de variation au plus égal au coefficient de variation des dépenses d'aide sociale prises en charge par le département.

Lorsque la dernière contribution globale des communes d'un département fait apparaître un taux de participation inférieur à la moyenne nationale, le conseil général peut augmenter d'un point ce dernier coefficient de variation (la moyenne nationale a été fixée à 15,1 % pour 1998).

La participation globale fait l'objet d'une évaluation provisoire à partir des prévisions budgétaires et d'un calcul définitif au vu des dépenses constatées au titre des deux exercices en cause.

Le montant de la contribution globale doit ensuite être répartie entre les communes du département. Deux parts doivent être distinguées dans le contingent communal.

La première part varie en fonction des critères retenus par le département. Trois critères, ainsi que leur pondération respective, peuvent être librement choisis par le conseil général dans chacune des trois rubriques suivantes :

- une ou plusieurs des dotations composant la dotation globale de fonctionnement, ou la totalité de la dotation globale de fonctionnement, ou encore le potentiel fiscal de chaque commune ;

- le nombre de bénéficiaires , dans chaque commune, des prestations d'aide sociale légale effectivement prises en charge par le département ou le nombre dans chaque commune des admissions à l'aide sociale à la charge effective du département ;

- la structure par classe d'âge de la population de chaque commune ou la situation de l'emploi dans chacune d'elles.

La seconde part, égale à la différence entre la contribution globale annuelle et la première part, est divisée entre les communes du département au prorata des contributions mises à la charge de chaque commune, au titre de l'exercice 1984.

Une clause de sauvegarde est prévue. L'application de ces règles de calcul ne peut avoir pour effet d'augmenter la contribution annuelle d'une commune, de plus de trois points par rapport au pourcentage de variation constaté pour l'ensemble des communes. Si ce pourcentage est supérieur, la contribution de la commune intéressée est réduite en conséquence et la somme non mise à sa charge est répartie entre les autres communes.

Evolution des contingents depuis 1984

Dépenses nettes d'aide sociale des départements

Contingents communaux

DGF

Montant (1)

Evolution

Montant (1)

Evolution

Evolution

1984

35.096

5.743

1985

36.371

3,63 %

6.031

5,01 %

5,18 %

1986

37.702

3,66 %

6.284

4,19 %

4,69 %

1987

39.193

3,95 %

6.332

0,76 %

5,16 %

1988

40.908

4,38 %

6.590

4,07 %

4,73 %

1989

42.845

4,74 %

6.875

4,32 %

9,28 %

1990

46.293

8,05 %

7.453

8,41 %

2,50 %

1991

50.533

9,16 %

7.990

7,21 %

7,51 %

1992

55.378

9,59 %

8.716

9,09 %

4,42 %

1993

60.254

8,80 %

9.452

8,44 %

4,33 %

1994

64.472

7,00 %

10.160

7,49 %

2,00 %

1995

67.839

5,22 %

11.010

8,37 %

1,70 %

1996

71.504

5,40 %

11.450

4,00 %

3,55 %

1997

73.993

3,48 %

11.581

1,14 %

1,36 %

(1) Montant en millions de francs.

Evolution cumulée de 1984 à 1997

Dépenses nettes d'aide sociale des départements

110,83 %

Contingents communaux

101,65 %

DGF

73,23 %

Le dispositif proposé est inséré aux paragraphes IV à VIII de cet article.

Le paragraphe IV insère dans le code général des collectivités territoriales un article L. 2334-7-2 nouveau qui porte sur les modalités du prélèvement sur la DGF communale, conséquence de la suppression du contingent.

•  Le prélèvement est opéré sur la dotation forfaitaire de la DGF communale : il est égal au montant de la participation au titre du contingent communal d'aide sociale versée par la commune en 1999.

Le choix de l'année 1999 est justifié par le souhait d'une cohérence avec le dispositif de réduction de la DGF des départements : il convient de rappeler à cet égard que la référence pour le calcul du prélèvement consécutif à l'instauration de la CMU correspond aux dépenses consacrées à l'aide médicale en 1997 revalorisées en fonction du taux de croissance de la DGF pour 1998, 1999 et 2000. Il n'a donc pas été prévu de référence à une moyenne triennale.

Le montant des dépenses d'aide sociale des départements s'élève à 79,8 milliards de francs dans les budgets primitifs des départements pour 1999, soit une hausse de 2,5 % par rapport à 1998. En appliquant le taux moyen de 15,1 %, il apparaît que le montant total du contingent communal devrait atteindre 12,05 milliards de francs en 1999.

•  Le dispositif prévoit par ailleurs un dispositif d'abattement forfaitaire pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) dont le montant du contingent communal rapporté au nombre d'habitant est supérieur de 30 % au montant moyen du contingent communal par habitant.

Ce dispositif a fait l'objet de simulations dans le cadre du groupe de travail constitué entre la DGCL, l'Assemblée des départements de France, l'Association des maires de France (AMF) et l'Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) : il devrait concerner 250 communes environ et représente un montant total qui devrait avoisiner 260 millions de francs suivant les simulations réalisées sur la base provisoire des comptes pour 1997.

L'abattement est calculé en fonction de la population de la commune en 1999 et de l'écart entre le montant du contingent par habitant de la commune par rapport à la moyenne départementale, d'une part, et à la moyenne nationale, d'autre part (soit environ 201 francs par habitant en 1998).

Le tableau ci-après montre quelle devrait être l'ampleur du montant des abattements pour les dix communes pour lesquelles il sera le plus important.

Les dix communes bénéficiant de l'abattement le plus important

(en milliers de francs)

Marseille

40.816,00

Fos sur mer

10.053,00

Montpellier

9.693,00

Strasbourg

7.904,00

Toulouse

6.702,00

Toulon

6.618,00

Lille

6.510,00

Grenoble

4.699,00

Perpignan

4.416,00

Clermont-Ferrand

3.644,00

NB : Simulation provisoire à partir des données disponibles sur 1997

Les sommes sont réparties entre les départements proportionnellement aux participations communales aux dépenses d'aide sociale constatées en 1999. L'effet de l'abattement forfaitaire de 250 millions de francs est donc automatiquement pris en charge et réparti entre l'ensemble des départements.

•  Le présent article envisage les modalités du prélèvement qui interviendra sur la DGF communale de l'an 2000, à partir du calcul du montant des contingents communaux établi par arrêté du préfet avant le 30 octobre 1999 au vu des prévisions des départements.

Une régularisation est prévue sur la DGF de 2001. Il s'agit de tenir compte du fait que l'évaluation définitive du contingent communal est établi à partir des comptes définitifs du département des deux années précédentes qui permettent de connaître exactement l'évolution des dépenses sociales départementales d'une année sur l'autre.

De fait, il est difficile de savoir suivant quel calendrier les départements exigent le versement du contingent communal. Il peut sans doute apparaître des pratiques variables suivant les départements.

Il n'est pas interdit de penser que suivant les départements les situations de trésorerie des communes sont très variables en matière de versement des contingents aux départements. Il importe que la mise en oeuvre pratique de la réforme ne pénalise pas à l'excès les situations qui s'écartent de la moyenne.

•  Le présent article prévoit l'hypothèse d'un prélèvement sur la fiscalité directe des communes lorsque le montant du contingent communal versé en 1999 sera supérieur à celui de la dotation forfaitaire de la DGF perçue par la commune (paragraphe III de l'article L. 2334-7-2).

Pour les communes membres d'un groupement à fiscalité propre, il est prévu, en cas d'insuffisance des ressources fiscales disponibles, un prélèvement sur l'attribution de compensation versée par le groupement à la commune.

Il sera opéré un prélèvement sur le produit des impôts directs locaux perçus par la commune dont le montant sera égal à celui du contingent communal versé par la commune diminué du montant de la dotation forfaitaire de la DGF communale.

Cette hypothèse concernerait environ 50 communes pour un montant total du prélèvement sur la fiscalité directe locale de près de 45 millions de francs. Cette évaluation basée sur des comptes administratifs provisoires de 1997 pourrait être modifiée d'ici à 1999.

Cette disposition s'inscrit dans la logique d'un transfert de compétences : dès lors que la participation communale aux dépenses d'aide sociale du département est supprimée, il doit être opéré une réduction d'un montant équivalent sur les recettes de la commune. A cette fin, le Gouvernement a effectué le choix d'une compensation portant en priorité sur la DGF des communes et, subsidiairement, sur le produit de la fiscalité directe locale de la commune. Le prélèvement direct sur le produit des quatre " vieilles " représente toutefois une nouveauté juridique en matière de financement des transferts de compétences .

Les ressources prélevées ainsi sur la fiscalité communale sont reversées à un fonds qui vient abonder en recettes la DGF départementale.

Il est précisé que les sommes du fonds en question ne sont pas prises en compte pour le calcul de la progression de la DGF par application du taux d'évolution.

•  Le présent article prévoit le versement au département d'une somme correspondant au montant des contingents communaux perçus en 1999 dans le cadre d'une dotation particulière au sein de la DGF des départements (article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales introduit par le V de cet article) .

La dotation relative aux contingents communaux constituera un concours particulier au sein de la DGF des départements.

Son montant total sera égal à celui de la diminution de la DGF effectuée sur l'ensemble des communes en contrepartie de la suppression du contingent, majoré par les ressources du fonds alimenté par les prélèvements éventuels sur la fiscalité directe locale.

Cette somme présentera la particularité d'être indexée sur le taux d'évolution de la DGF.

Les départements sont donc assurés de l'évolution à un taux raisonnable d'une ressource dont la forte augmentation au cours de ces dernières années avait parfois suscité des reproches de la part des communes ; ces dernières ont la garantie que le montant des contingents ne connaîtra plus de progression erratique à l'avenir.

•  Il est expressément prévu que le dispositif ci-dessus n'est pas applicable à Paris . Le Conseil de Paris est habilité à fixer les conditions financières de la suppression de la participation de la commune aux dépenses d'aide sociale et de santé.

De fait, la participation de la commune de Paris, qui représente un " mouvement d'ordre " de nature comptable plutôt qu'un contingent communal au sens habituel, représente un montant de 2,814 milliards de francs sur un montant total de 3,761 milliards de francs de dépenses d'aide sociale inscrites au budget du département (données du compte administratif pour 1997).

•  Le présent article prévoit enfin diverses coordinations :

- la notion de participation des communes aux dépenses d'aide sociale est supprimée dans les dispositions applicables en matière de répartition des compétences issues de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 (1 du VIII de cet article) et de la loi n° 86-663 du 22 juillet 1983 ( 2 du VIII de cet article ) ;

- le principe selon lequel le montant de la dépense obligatoire des départements au titre du RMI est prise en compte pour le calcul du contingent communal (art. 42 de la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988) est abrogé ( 3 du VIII de cet article ) ;

- à l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales qui détermine l'ensemble des dépenses obligatoires des communes, il est également mis fin à l'inscription, au rang de dépenses obligatoires, des dépenses relatives au contingent communal ( 4 du VIII de cet article ).

II - Les observations de votre commission

Le mouvement qui est opéré sur la DGF communale à l'occasion de la mise en place de la couverture maladie universelle est un mouvement de grande ampleur puisqu'il portera sur près de 12 milliards de francs à compter de l'exercice 2000.

Il est à noter que la suppression des contingents communaux est une mesure qui dépasse largement le seul enjeu de la prise en charge des dépenses d'aide médicale obligatoire. La part de ces dépenses dans les contingents communaux représente entre 10 et 14 % du montant de ces derniers en moyenne.

La suppression complète des contingents communaux, justifiée par la difficulté d'isoler la part médicale de la dépense stricto sensu , conduit à instituer deux mécanismes nouveaux.

Le premier consiste à instaurer une nouvelle forme de péréquation entre collectivités locales, d'un montant global de 260 millions de francs environ, en prévoyant un abattement forfaitaire en faveur des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine dont le montant du contingent communal rapporté au nombre d'habitants est sensiblement supérieur à la moyenne nationale. Ce montant est pris en charge par l'ensemble des départements.

Le second consiste à instaurer un prélèvement automatique sur le produit des quatre taxes directes locales, votées par la commune, lorsqu'il apparaîtra que le prélèvement sur la dotation forfaitaire de la DGF ne suffit pas à financer le montant de la suppression du contingent communal. En se référant aux travaux d'évaluation conduits sur la base des comptes administratifs actuellement disponibles, on peut estimer qu'une cinquantaine de communes pourraient entrer dans ce mécanisme pour un prélèvement direct de près de 50 millions de francs.

La réforme qui est ainsi présentée n'est pas minime ; elle intervient dans des conditions qui ne sont pas favorables à un examen approfondi par le Parlement. Issu d'un amendement déposé tardivement par le Gouvernement à l'occasion de la nouvelle lecture du projet de loi portant création de la couverture maladie universelle, le dispositif proposé s'inscrit dans une procédure qui ne favorise pas un dialogue constructif entre les deux assemblées.

Il est vrai que ce texte est largement le fruit d'une concertation qui s'est déroulée entre le Gouvernement, l'Association des maires de France, l'Assemblée des départements de France et l'Association des maires des grandes villes de France après que le comité des finances locales en eut suggéré la mise en place le 17 mai dernier.

Pour autant et même s'il n'est pas contestable que les grandes associations nationales se soient exprimées en faveur du principe de la suppression des contingents communaux, dans le respect de la neutralité financière, les modalités techniques du texte n'ont pas pu donner lieu à un avis détaillé des grandes associations -ni du comité des finances qui peut être spontanément consulté par le Gouvernement sur " tout projet d'amendement du Gouvernement (...) à caractère financier concernant les collectivités locales " aux termes de l'article. L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales.

Engager un mouvement de réforme de cette ampleur nécessite de respecter certaines précautions. C'est pourquoi le président de votre commission a écrit à M. Alain Lambert afin de recueillir la position de la commission des Finances, qu'il préside, saisie pour avis du présent projet de loi.

Il était indispensable que le Sénat soit éclairé par sa commission des finances sur un dispositif de cette nature et votre commission n'a pas souhaité amender les nouvelles dispositions de l'article 13 en nouvelle lecture sans connaître cette position.

Pour autant, les débats devant votre commission ont reflété certaines interrogations dont votre rapporteur se doit de faire état.

En premier lieu, il ressort que les conséquences du mécanisme d'abattement financier en faveur des communes dont la participation au titre du contingent est la plus élevée compte tenu de leurs charges financières, sont encore difficiles à mesurer sachant que les simulations ne peuvent porter que sur les données provisoires des comptes de 1997. Le coût de l'abattement pris en charge directement représente pour les départements un manque à gagner de l'ordre de 260 millions de francs par rapport à la compensation intégrale. S'il doit être tenu compte de la situation particulière des départements pour lesquels le taux du prélèvement moyen peut être le double de la moyenne nationale, on peut néanmoins se demander si une réforme de la DGF ne serait pas un instrument mieux adapté pour mettre en place des mécanismes à vocation péréquatrice en prenant en compte l'ensemble des données.

Votre commission s'est également demandé si l'accent mis sur les communes éligibles à la DSU n'avait pas conduit à négliger, dans les départements pour lesquels le taux du prélèvement au titre du contingent est élevé, la charge qui pèsera sur certaines communes rurales du fait de la compensation intégrale de la suppression du contingent. Il serait utile de disposer de données qui permettent de s'assurer que toutes les communes urbaines ou rurales bénéficient d'un traitement équitable dès lors que le montant de leur participation excède le niveau moyen.

La seconde remarque porte sur l'incidence de la mise en place des données relatives au recensement général de la population en 1999 qui pourrait intervenir pour la DGF versée au titre de l'exercice 2000.

Pour une commune de taille moyenne qui enregistre une diminution de sa population, il peut en résulter une diminution de la DGF communale. En l'absence de réforme des contingents communaux cette commune aurait dû bénéficier, suivant les critères de pondération retenus par le département, d'une diminution de la somme à verser au titre du contingent. Si la réforme est mise en place, ce correctif mécanique ne jouera plus puisque les contingents donnent lieu automatiquement à compensation sur la base de la situation constatée en 1999.

Une interrogation existe également à l'égard de la situation de certains groupements ayant pris en charge le contingent communal. Mme la Ministre de l'emploi et de la solidarité a rappelé sur ce point, à l'Assemblée nationale, que le contingent communal était une dépense obligatoire mise à la charge des communes et que, n'étant pas lié à l'exercice de compétences par les communes, celui-ci n'était pas susceptible de faire l'objet d'un transfert à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Il n'en demeure pas moins que, dans certains cas, des groupements semblent avoir effectivement inclus le versement du contingent parmi leurs attributions sans que les délibérations des communes concernées n'aient donné lieu à des observations de la part du contrôle de légalité. Il est indispensable que la suppression des contingents communaux n'emporte pas de conséquences préjudiciables aux groupements considérés et ne réduisent l'étendue de leurs compétences.

On notera également que le manque de transparence du mode de calcul des contingents communaux a souvent appelé des observations critiques de la part des communes. En particulier, il importe de rappeler que si les communes doivent participer aux dépenses légales d'aide sociale, elles sont exonérées en droit d'une participation aux dépenses provenant d'une amélioration des prestations légales ou de l'attribution de prestations librement créées par le département. En effet, l'article 34 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 prévoit que, dans le cas de prestations améliorées, " le département assure la charge financière de ces décisions ".

Le calcul des contingents communaux pour 1999 nécessitera une grande clarté de la part des services départementaux afin d'éviter que les communes ne considèrent que des dépenses d'ordre facultatif ont été abusivement prises en compte dans le contingent.

Les contingents communaux sont une survivance du système de financements croisés auquel la décentralisation s'est efforcée de mettre fin ; ils ont trop longtemps représenté une " pomme de discorde " entre les communes et certains départements pour que l'on ne se félicite pas de la recherche d'une solution plus simple. Au demeurant, le mécanisme issu de l'article 13 du projet de loi initial, qui maintenait le versement de la part des dépenses d'aide médicale au titre du contingent pour une compétence que les départements n'exerçaient plus, ne pouvait que soulever des critiques.

Sur le principe, le mécanisme de suppression s'efforce de répondre aux voeux émis par l'ADF et l'AMF.

Les dépenses d'aide sociale locale mieux maîtrisées depuis 1995 sont susceptibles de variations importantes du fait de l'importance des besoins sociaux : inscrire les contingents au sein d'un prélèvement sur la DGF apporte donc de sérieuses garanties aux communes pour l'avenir, en garantissant une plus grande stabilité des évolutions : le dispositif proposé est un facteur de réduction des risques de dérapage qui pourrait être dommageable aux communes aussi bien qu'aux départements.

Votre commission a donc décidé de ne pas présenter d'amendement à cet article.

Pour autant les conditions d'examen de ce dispositif ne doivent pas conduire à renoncer à en améliorer les modalités : votre commission sera donc extrêmement attentive aux amendements qui seront proposés, en particulier à la lumière de l'avis de votre commission des finances.

Sous réserve de ces observations et dans l'attente des amendements susceptibles d'être présentés, notamment par la commission des Finances, saisie pour avis, votre commission a adopté cet article sans modification.

Art. 13 bis
Rapport sur les conséquences de la couverture maladie universelle
sur les contingents communaux d'aide sociale

L'Assemblée nationale, par cohérence avec le dispositif de suppression des contingents communaux introduit à l'article 13 ci-dessus, a adopté un amendement du Gouvernement afin de supprimer cet article qui prévoyait le dépôt devant le Parlement, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2000, d'un rapport portant sur " les conséquences de l'éventuelle suppression des contingents communaux " .

Cet article, résultant d'une initiative de M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des Finances, visait à permettre à la concertation entre associations nationales de collectivités territoriales de se poursuivre jusqu'à son terme.

Votre commission ne vous propose pas de rétablir cet article.

Section 2
-
Recouvrement des cotisations

Art. 14
(art. L. 243-4, L. 652-3, L. 242-11, L. 136-5 du code de la sécurité sociale
et L. 1143-2, L. 1143-5, L. 1143-7 du code rural)
Exécution des recouvrements forcés de cotisations dues
par les non-salariés non agricoles et les agriculteurs

Cet article vise à modifier la procédure d'opposition à tiers détenteur, qui permet aux caisses des non-salariés d'obtenir le recouvrement forcé des cotisations non payées et des majorations et pénalités de retard.

Le Sénat, à l'issue d'un long débat en première lecture, avait suivi la proposition de votre commission de ne pas modifier le II de cet article, relatif à la nouvelle procédure d'opposition à tiers détenteur, mais d'ajouter un paragraphe supplémentaire, précisant que la contrainte serait obligatoirement simplifiée.

Elle l'est déjà pour les débiteurs relevant du régime agricole et du régime général ; pour les seuls débiteurs du seul régime des non-salariés non agricoles, la contrainte est actuellement soit notifiée, soit signifiée.

Votre rapporteur avait souhaité proposer une position équilibrée tenant compte de deux nécessités ; la première étant d'assurer un recouvrement efficace des cotisations des non-salariés, afin de ne pas pénaliser ceux qui s'en acquittent ; la seconde étant de formaliser quelque peu cette procédure.

L'Assemblée nationale n'a pas souhaité suivre la position équilibrée adoptée par le Sénat, alors même que ses débats de première lecture laissaient présager d'éventuelles évolutions sur le texte de cet article.

Votre commission vous propose de revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture.

TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROTECTION COMPLÉMENTAIRE EN MATIÈRE DE SANTÉ
CHAPITRE PREMIER
-
Dispositions générales

Art. 20
(Chapitre premier nouveau du titre VI nouveau du livre VII,
art. L. 861-1 à L. 861-9 nouveaux du code de la sécurité sociale)
Définition de la couverture complémentaire en matière de santé
attribuée aux bénéficiaires de la CMU

Cet article fondamental pose le principe de la création d'une couverture complémentaire " CMU " au profit des personnes dont le revenu est inférieur à un plafond déterminé par décret. Dans la rédaction adoptée par le Sénat, il institue une allocation personnalisée à la santé selon le modèle de l'allocation de logement, qui avait également été retenu par M. Jean-Claude Boulard, parlementaire en mission auprès du Premier ministre.

Sans en débattre sur le fond, et au motif que le rapporteur était attaché " au principe de la reconnaissance du droit à une couverture complémentaire gratuite pour toutes les personnes aux revenus modestes " -ce qui ne l'avait pas empêché, en première lecture, de présenter précisément un amendement supprimant l'automaticité de cette gratuité-, la commission des affaires familiales, culturelles et sociales a décidé de rétablir le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

Ce rétablissement comporte toutefois deux exceptions.

La première est la reprise d'une modification introduite par le Sénat prévoyant la déduction des pensions et obligations alimentaires dans les ressources d'un foyer pour apprécier le montant de ses revenus.

La seconde se traduit par la création d'un article L. 861-9-1 nouveau du code de la sécurité sociale, comportant cinq paragraphes.

Le paragraphe I prévoit le rapport de la décision d'attribution de la couverture complémentaire en cas de fausse déclaration, ou de " réticence du bénéficiaire " (sic) à fournir les informations requises.

Dans le schéma retenu par le Sénat, il est inutile de prévoir ce cas de " réticence ", le bénéfice de l'allocation personnalisée à la santé n'étant acquis que sur production des pièces nécessaires. En cas d'affiliation immédiate si l'état de santé de la personne l'exige, le Sénat a aussi limité le bénéfice de l'allocation personnalisée à la santé à deux mois, les droits n'étant ouverts pour les dix mois qui suivent qu'après vérification.

Le paragraphe II prévoit les peines applicables en cas de fraude ou de fausse déclaration. Il est à cet égard permis de se demander si ces peines viennent sanctionner toute fausse déclaration, seules les fausses déclarations intentionnelles faisant l'objet d'un rapport de la décision d'attribution de la protection complémentaire.

Le paragraphe III prévoit les peines applicables en cas d'infraction aux dispositions des articles L. 861-3 et L. 861-8, qui prévoient respectivement le contenu de la couverture complémentaire CMU et l'interdiction de subordonner l'adhésion ou la souscription à toute autre condition que celles posées par la loi. Dans la rédaction du Sénat, la référence aux infractions aux dispositions de l'article L. 861-3 ne se justifient pas, toute infraction devant être sanctionnée dans des conditions du droit commun des contrats.

Le paragraphe IV prévoit que les organismes complémentaires pourront obtenir le remboursement des prestations versées à tort. Ce dispositif est inutile dans le schéma proposé par le Sénat, dans lequel les prestations sont versées dans des conditions de droit commun sur paiement d'une cotisation, le bénéficiaire étant solvabilisé par l'allocation personnalisée à la santé.

Enfin, le paragraphe V transpose à la protection complémentaire en matière de santé les règles de prescription prévues par l'article L. 332-1 du code de la sécurité sociale pour les prestations d'assurance maladie.

Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction votée par le Sénat en première lecture, assorti d'un complément prévoyant les peines applicables en cas de fausse déclaration ou de fraude et les modalités de remboursement des allocations indûment perçues, ainsi que les peines applicables pour les organismes de protection complémentaire qui auraient méconnu les obligations posées par l'article L. 861-8 et les règles de prescription applicables pour l'allocation personnalisée à la santé.

Art. 20 bis
(art. L. 132-27 du code du travail)
Obligation de négociation annuelle des modalités d'établissement d'un régime de prévoyance maladie pour les salariés non couverts

L'Assemblée nationale a rétabli cet article supprimé par le Sénat en première lecture, qui prévoyait l'obligation de négocier sur le thème de la protection complémentaire maladie dans les entreprises dans lesquelles les salariés ne sont pas couverts par un accord de branche ou d'entreprise.

Cet article visait en fait à tenter de reporter sur les entreprises une fraction du coût de la couverture maladie universelle, les dispositions du projet de loi devenant inutiles dans toutes les entreprises faisant bénéficier leurs salariés d'une protection complémentaire maladie. Cette disposition est apparue inopportun au Sénat au moment où le Gouvernement annonce, également pour les entreprises, de nouvelles charges afin de financer le coût des 35 heures.

Comme en première lecture, votre commission vous propose de supprimer cet article.

Art. 20 ter
(art. L. 133-5 du code du travail)
Modalités d'extension des conventions de branche et
régime de prévoyance maladie

L'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture cet article, supprimé par le Sénat en première lecture, qui prévoyait que seules les conventions collectives comportant des stipulations relatives aux modalités d'accès à un régime de prévoyance maladie pourront faire l'objet d'une extension.

Pour les mêmes raisons que celles évoquées sous l'article précédent et en première lecture, votre commission vous propose de supprimer cet article.

Art. 20 quater
(art. L. 137-2 du code de la sécurité sociale)
Réduction du taux de la taxe sur les employeurs
au profit du fonds de solidarité vieillesse

L'Assemblée nationale a supprimé cet article introduit au Sénat à l'initiative de la commission des finances, qui prévoit de baisser de 8 à 6% le taux de la taxe à la charge des employeurs et assise sur leurs contributions pour le financement de prestations complémentaires de prévoyance.

Votre commission comprend mal cette suppression, le Gouvernement affichant parallèlement sa volonté de développer la protection complémentaire dans les entreprises.

Aussi, elle vous propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Art. 21
(art. 6-1 et 6-2 nouveaux et 9 de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989)
Prolongation de la couverture des bénéficiaires de la CMU
couverts par un organisme complémentaire

L'Assemblée nationale est revenue, en nouvelle lecture, au texte adopté par elle en première lecture pour cet article qui prévoyait des dispositions relatives au maintien des droits au profit des personnes qui ne bénéficient plus de la protection complémentaire " CMU ".

En cohérence avec le dispositif qu'elle vous propose d'adopter à l'article 20, votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction retenue par le Sénat en première lecture.

Art. 22
(art. L. 162-5-2 du code de la sécurité sociale)
Tarifs pratiqués par les médecins conventionnés
en faveur des bénéficiaires de la CMU

L'Assemblée nationale a rétabli, en nouvelle lecture, cet article qui prévoit que les tarifs médicaux ne pourront pas donner lieu à dépassement pour les bénéficiaires de la CMU.

Cet article avait été supprimé par le Sénat, cette disposition devenant inutile à la suite du vote de l'article 20 qui prévoit un scénario partenarial dans lequel une convention conclues entre les organismes de sécurité sociale de base et complémentaire, approuvée par arrêté ministériel, déterminera les conditions dans lesquels les professionnels de santé pourront accepter de ne pas pratiquer de dépassement.

La recherche de l'adhésion des professionnels de santé a en effet été jugée par le Sénat préférable à une obligation de fixer des tarifs différents pour certaines catégories de français en fonction de leurs revenus. Le même raisonnement vaut pour les dispositions de l'article 23 qui concernent les dispositifs médicaux à usage individuel.

Aussi, votre commission vous propose de supprimer cet article.

Art. 23
(art. L. 165-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Accords entre les organismes d'assurance maladie,
les organismes complémentaires et les distributeurs
de dispositifs médicaux à usage individuel

L'Assemblée nationale a rétabli, en nouvelle lecture, les dispositions de cet article, bien que le rapport de la commission des affaires familiales, culturelles et sociales l'ait jugé en première lecture bien imparfait. Il prévoit en effet un système d'accords locaux et nationaux, sans hiérarchie entre eux, et des mesures réglementaires de substitution tendant à prévoir, pour les fabricants de dispositifs médicaux, soit un produit de leur gamme qui sera réservé aux bénéficiaires de la CMU, soit une double tarification, les dispositifs étant facturés à un prix différent en fonction du niveau de revenu de la personne à laquelle il est destiné.

Le Sénat ayant prévu, en première lecture, un scénario alternatif à l'article 20 qui évite ce système de double tarification et votre commission vous ayant proposé de le rétablir en nouvelle lecture, elle vous propose en cohérence de supprimer cet article.

Art. 24
(art. L. 162-9 du code de la sécurité sociale)
Tarifs pratiqués par les chirurgiens-dentistes conventionnés
en faveur des bénéficiaires de la CMU

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article, qui avait été supprimé par le Sénat pour les mêmes raisons que les deux article précédents, au motif qu'il " n'appartient pas aux organismes complémentaires d'intervenir dans la négociation conventionnelle entre les caisses d'assurance maladie et les professionnels de santé ".

Le Sénat avait en effet prévu, à l'article 20, que la convention conclue entre les régimes de base et les organismes de protection sociale complémentaire fixerait les modalités selon lesquelles les chirurgiens-dentistes conventionnés pourront accepter de limiter les dépassements d'honoraires pour les bénéficiaires de l'allocation personnalisée à la santé.

Convaincue au contraire du bien fondé d'un scénario partenarial, qui devrait d'ailleurs concerner l'ensemble des assurés sociaux et non les seuls assurés titulaires des plus bas revenus, votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE 2
-
Dispositions financières

Art. 25
(art. L. 861-10 à L. 861-17 du code de la sécurité sociale)
Création du fonds de financement de la protection complémentaire

L'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture les dispositions de cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

Elle n'a donc pas retenu les modifications votées par le Sénat, qui avait transformé le fonds de financement en un " fonds pour la protection complémentaire maladie " destiné à servir l'allocation personnalisée à la santé et qui avait prévu la participation de tous les acteurs de la couverture maladie universelle -organismes de sécurité sociale de base, organismes de protection sociale complémentaire et associations caritatives- à son conseil d'administration. L'Assemblée nationale n'a pas retenu non plus le dispositif au terme duquel les organismes de protection sociale complémentaire se verraient rembourser au franc le franc les dépenses engagées au titre des bénéficiaires de l'allocation personnalisée à la santé qui excéderaient le montant des cotisations perçues.

Aussi, par cohérence avec les dispositions qu'elle vous demande d'adopter aux articles 20 à 24, votre commission vous propose de rétablir cet article dans la rédaction retenue par le Sénat en première lecture.

TITRE III
-
RÉFORME DE L'AIDE MÉDICALE

Art. 30
(titre III bis du code de la famille et de l'aide sociale, art. 187-1 à 187-4,
188 à 190 du code de la famille et de l'aide sociale)
Transfert de compétences des départements à l'Etat
en matière d'aide médicale

•  Dans le texte proposé par cet article pour l'article L. 187-1 du code de la famille et de l'aide sociale , relatif aux personnes prises en charge au titre de l'aide médicale de l'Etat, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de sa commission prévoyant que pour les personnes étrangères en situation irrégulière sur le territoire français dont les ressources n'excèdent pas un certain plafond, le droit à l'aide médicale recouvre l'ensemble des dépenses de soins, et non pas seulement les dépenses afférentes aux soins que nécessite l'état des personnes en question.

Un amendement analogue avait été repoussé par le Sénat en première lecture. Cette modification est motivée par le souhait d'étendre aux mesures de prévention le dispositif d'aide médicale de l'Etat prévu par cet article.

Votre commission maintient ses réserves sur le caractère très extensif de la nature des soins susceptibles d'être pris en charge par l'aide médicale en faveur des étrangers en situation irrégulière dans la réduction proposée ; la formule relative aux " soins nécessités par l'état de la personne " n'exclut pas a priori la prise en charge de certaines dépenses de prévention tout en permettant d'éviter tout abus.

En tout état de cause, votre rapporteur rappelle que la commission avait émis un avis favorable à un amendement qui avait été présenté en première lecture par Mme Nicole Borvo qui vise à assurer la prise en charge des vaccinations obligatoires ou des frais relatifs aux examens de dépistage pour les étrangers en situation irrégulière. Cet amendement, voté par le Sénat, a été repris par l'Assemblée nationale ( texte de l'article L. 187-2 du code de la famille et de l'aide sociale ).

Votre commission vous propose d'adopter un amendement afin de rétablir le texte proposé pour l'article L. 187-1 du code de la famille et de l'aide sociale dans la rédaction du projet de loi initial.

•  Dans le texte proposé par cet article pour l'article L. 187-4 du code de la famille et de l'aide sociale , relatif aux règles d'élection de domicile , l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de la commission prévoyant que les personnes sans domicile fixe, concernées par le dispositif d'aide médicale de l'Etat, peuvent élire domicile, non seulement auprès d'un organisme agréé, mais également auprès d'un centre communal d'action sociale (CCAS).

De fait, cet amendement confirme la distinction entre les associations caritatives ou d'entraide ou les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, qui doivent impérativement être agréés par le préfet pour recevoir l'élection de domicile, et les CCAS, qui n'auront pas à solliciter cet agrément.

Il ne s'agit pas véritablement d'une nouveauté : s'il est vrai que dans la rédaction actuelle, l'article 189-3 du code de la famille et de l'aide sociale relatif à l'élection de domicile n'effectue pas de distinction, il reste que la circulaire n° 93-07 du 9 mars 1993 relative à l'aide médicale a indiqué, sans ambiguïté, que " compte tenu de leur vocation propre, les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale sont considérés comme pouvant de plein droit recevoir les déclarations d'élection de domicile ".

En revanche, " l'agrément des autres organismes n'est jamais de plein droit. Il suppose une demande de l'organisme concerné " . Cet amendement vise à confirmer cette règle qui ne découlait pas expressément des termes de la loi, pour le dispositif d'aide médicale de l'Etat réservé aux étrangers en situation irrégulière. Un amendement analogue a été prévu pour l'élection de domicile au titre de la CMU ( cf. article 4 supra ).

Cette dernière modification n'appelle pas d'objections et votre commission vous propose donc d'adopter un amendement afin de reprendre la rédaction retenue par le Sénat en première lecture pour ce qui concerne le texte proposé pour l'article L. 187-1 du code de la famille et de l'aide sociale .

TITRE III BIS
-
CONTRÔLE ET ÉVALUATION DE LA LOI

Art. 31 bis
Contrôle et évaluation de la loi

Cet article, adopté par le Sénat en première lecture, à l'initiative de votre commission des Affaires sociales, tend à prévoir une évaluation de la loi portant création d'une couverture maladie universelle.

Le Sénat avait souhaité que le Gouvernement remette au Parlement un rapport annuel sur l'évaluation des titres I à III du projet de loi, rendu avant le 15 octobre de chaque année, que l'un des deux rapports annuels de la commission des comptes de la sécurité sociale prenne connaissance d'un bilan financier de la mise en place de la CMU et qu'une section comptable spécifique de la CNAMTS suive les recettes et les dépenses liées à la CMU, tant pour le volet de base que pour le volet complémentaire.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, avait indiqué que le Gouvernement n'était pas opposé à la présentation devant le Parlement d'un rapport d'évaluation de la couverture maladie universelle, mais qu'elle ne pouvait souscrire aux " a priori " de l'amendement proposé par votre commission, sans que l'on puisse déterminer les a priori ainsi dénoncés.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Jean-Claude Boulard, procédant à la réécriture de l'article.

M. Jean-Claude Boulard a indiqué que l'ampleur de la réforme introduite par la CMU justifiait un rapport d'évaluation, mais que les modalités de celle-ci, telles qu'arrêtées par le Sénat, n'étaient pas " appropriées, notamment en raison de l'annexion du bilan financier au projet de loi de financement de la sécurité sociale, alors que la prestation complémentaire sera financée pour l'essentiel par le budget de l'Etat ".

Votre rapporteur observe que le coût de l'extension de la couverture de base et la suppression de l'assurance personnelle pèsent directement sur la CNAMTS.

Dans le texte retenu par l'Assemblée nationale, le rapport d'évaluation de l'application de la loi serait présenté par le Gouvernement " tous les deux ans à compter de la promulgation de la présente loi ", en s'appuyant, en particulier sur les travaux de l'observatoire de la pauvreté et de l'exclusion sociale et du conseil national de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

L'Assemblée nationale a voulu ainsi insister sur une évaluation qui ne soit pas uniquement financière, mais qui puisse retracer la CMU dans le volet général de lutte contre les exclusions. Le rapport s'attacherait ainsi à évaluer les effets positifs de la CMU sur l'insertion des exclus dans le système de santé.

On notera que M. Jean-Claude Boulard, qui aura été à la fois parlementaire en mission et rapporteur pour l'Assemblée nationale des titres I, II, III et V du projet de loi, sera également l'un des " évaluateurs " de la loi puisqu'il a été nommé président du conseil national de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Votre rapporteur approuve tout à fait le principe d'une évaluation " sociale " du projet de loi.

Il est très important, par exemple, de déterminer si les nouveaux " inscrits " seront bien 150.000 et s'il restera, malgré la CMU, des exclus du système de soins.

Mais la CMU concernera 6 millions de personnes ; elle va au-delà des seuls exclus et son impact sur notre système de sécurité sociale, dans son ensemble, est considérable.

C'est pour cette raison que le rapport doit être annuel. La référence à l'article LO. 111-6 du code de la sécurité sociale ayant conduit le rapporteur de l'Assemblée nationale à croire que " le bilan financier serait annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale ", votre rapporteur vous propose de retenir la date du 1 er octobre qui correspond à la reprise de la session parlementaire.

En revanche, le bilan d'évaluation ne saurait être un rapport sur l'ensemble de la loi, mais uniquement sur les titres I à III, le titre IV étant particulièrement disparate.

La commission des Affaires sociales vous propose un amendement permettant d'opérer une synthèse et de retenir la formulation retenue par l'Assemblée nationale, tout y ajoutant les outils d'évaluation financière adoptés par le Sénat en première lecture.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

TITRE V
-
ENTRÉE EN VIGUEUR

Art. 38
Entrée en vigueur de la loi

L'article 38 est l'unique article du titre V, relatif à l'entrée en vigueur de la loi.

Le Sénat avait adopté en première lecture un amendement supprimant le cinquième alinéa (4°) de l'article, prévoyant des dates d'entrée en vigueur spécifique pour les dispositions supprimées aux articles 9 et 11.

L'Assemblée nationale est revenue sur ce point à son texte de première lecture.

Elle a adopté en outre trois amendements :

- le premier, présenté par M. Alfred Recours, rapporteur du titre IV, précisant que les articles 37 unvicies, 37 duovicies, 37 sexvicies et 37 tertricies n'entreraient en vigueur que le 1 er janvier 2000, contrairement aux autres dispositions du titre IV ;

- le second, présenté par M. Jean-Claude Boulard, rapporteur des titres I, II, III et V du projet de loi, reprenant un amendement adopté par le Sénat à l'article premier, ayant pour objet d'exclure la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon de l'application de la présente loi pour ce qui concerne la couverture maladie universelle ;

- le troisième précisant que les dispositions de l'article 30, en ce qu'elles modifient les compétences des collectivités territoriales en charge de l'aide médicale, s'appliquent aux soins dispensés à compter du 1 er janvier 2000.

Votre rapporteur considère que ces trois derniers amendements se justifient pleinement.

Tenant compte des modifications apportées aux articles 9 et 11, votre commission vous propose d'adopter un amendement supprimant la date d'entrée en vigueur de la nouvelle répartition des droits sur les alcools entre la FSV et la CNAMTS, qui n'a plus lieu d'être.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter les titres I er , II, III, III bis et V du présent projet de loi.


1 Voir tome 2 du présent rapport.

2 Rapport d'information n° 433, " les lois de financement et la sécurité sociale : un acquis essentiel, un instrument perfectible ".

3 Rapport Assemblée nationale n° 1684, Tome I, p. 28.

4 Le rendement du prélèvement social de 1 % affecté à la CNAF a été révisé à la hausse par la commission des comptes de la sécurité sociale de mai 1999, qui l'a évalué à 5.397 millions de francs pour 1999.



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