EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 16 juin 1999, sous la
présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a procédé
à
l'examen
du
rapport
de
M. Philippe Marini,
rapporteur général
, sur la
loi de règlement pour
1997
.
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a tout d'abord
rappelé que la loi de règlement pour 1997 fournissait l'occasion
de revenir sur une année particulière, à un triple point
de vue.
D'une part, c'était l'année sur laquelle se jugeaient les
finances publiques des pays candidats à la monnaie unique. D'autre part,
un changement de gouvernement était intervenu en cours d'année.
Enfin, une amélioration sensible de la conjoncture était survenue
en cours d'année, qui avait modifié l'orientation des finances
publiques. Alors que depuis 1992, la gestion des finances publiques avait
été marquée par les effets des difficultés
économiques, l'année 1997 s'était
caractérisée par le retour d'une relative facilité. Ainsi
a-t-il estimé que si le Gouvernement s'en était ensuite
attribué la paternité, l'audit des finances publiques qu'il avait
commandé à l'époque ne prévoyait cependant pas ce
retournement.
Il a relevé que l'année 1997 était intéressante car
elle était révélatrice de la politique budgétaire
du Gouvernement : sous couvert d'amélioration des déficits,
il avait en fait choisi d'augmenter les dépenses et les
prélèvements. Puis, il a rappelé que le cadrage
macro-économique en 1997 s'était traduit par une sensible
modification de la conjoncture.
L'année 1997 avait en effet vu la reprise amorcée dès 1996
s'ancrer à partir du deuxième trimestre : entre 1996 et
1997, le PIB a augmenté de 3,4 % en valeur et de 2,3 % en volume contre
une expansion limitée à 1,2 % en 1996.
Ce supplément d'activité était venu pour l'essentiel de
l'extérieur, la demande intérieure restant, quant à elle,
peu dynamique en moyenne.
Ainsi, la consommation des ménages s'était
révélée en moyenne très peu dynamique au regard de
la progression de leur revenu qui avait atteint 3,4 % en valeur et 2,3 %
en pouvoir d'achat, même si elle avait connu un rebond en fin
d'année.
En effet, les ménages avaient profité de la baisse de
l'impôt sur le revenu décidée par le Gouvernement
précédent qui leur avait fait gagner environ 20 milliards de
francs, mais ils avaient subi en contrepartie l'accroissement de la
contribution sociale généralisée.
M. Bernard Angels
a tenu à souligner que ce regain de
consommation était lié, selon lui, au retour de la confiance
à partir du second semestre de 1997, traduisant ainsi un changement
notable par rapport à la situation antérieure au mois de
mai 1997.
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a
indiqué que la reprise s'était soldée par un taux de
croissance moyen de 2,3 % qui n'avait pas permis d'éviter une
progression du taux de chômage : il était passé de
12,3 % à 12,5 % en un an, même si
l'accélération de l'activité en cours d'année avait
permis un léger recul du taux en glissement qui, de 12,5 % en
décembre 1996, s'était établi à 12,2 % en fin
d'année, baissant ainsi pour la première fois depuis 1994.
Puis il a relevé que les recettes avaient été
augmentées par la loi portant mesures urgentes à caractère
fiscal et financier (MUFF).
Il a rappelé qu'en juin 1997, le nouveau Gouvernement avait
commandé un audit sur la situation des finances publiques,
réalisé par MM. Nasse et Bonnet. Ceux-ci avaient mis en
exergue l'insuffisance des recettes fiscales qui conduisait à un
creusement du déficit budgétaire compris entre 15 et 17 milliards
de francs. Ce rapport évaluait pour 1997 le déficit des
administrations publiques au sens de Maastricht dans une fourchette allant de
3,5 à 3,7 % du PIB.
Ainsi, le projet de loi " MUFF " présenté par le
Gouvernement à l'automne 1997 avait eu pour objet de faire face à
cette difficulté. Il créait ainsi une surtaxe temporaire sur le
taux de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui
réalisaient plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires,
fixée à 15 % en 1997, et élargissait l'assiette de
l'impôt sur les sociétés en y incluant les plus-values
à long terme (hors titres de participation). Enfin, le régime des
acomptes était modifié en conséquence pour assurer le
rendement de ces mesures dès 1997.
Ces dispositions devaient rapporter respectivement 14,4 et 6,7 milliards
de francs de recettes supplémentaires au budget de l'Etat, soit un total
de 21 milliards de francs en 1997.
Il a toutefois souligné que cette majoration, dramatisée à
l'époque, ne s'était pas révélée
nécessaire puisque le solde d'exécution des recettes avait
été en 1997 très proche des prévisions de la loi de
finances initiale, à l'exception de la taxe à la valeur
ajoutée (TVA). Au total, sans la loi " MUFF " du 10 novembre
1997, les recettes fiscales n'auraient été que très
légèrement inférieures aux prévisions de la loi de
finances, de l'ordre de 1,5 milliard de francs.
Ce constat était bien différent de celui fait par l'audit des
finances publiques du 21 juillet 1997.
L'exécution de 1997 avait confirmé le diagnostic alors
posé par la commission des finances, selon lequel les
prélèvements supplémentaires décidés par le
Gouvernement avaient été, de loin, supérieurs à ce
que nécessitaient les moins-values de recettes.
Il a enfin tenu à relever que les dépenses avaient
été stabilisées en francs constants.
La loi de finances initiale s'était fixée pour objectif de
stabiliser les dépenses en francs constants. Pour y parvenir, le
précédent Gouvernement avait décidé un gel de
crédits d'une dizaine de milliards de francs. Au contraire, le
Gouvernement actuel avait décidé d'augmenter les dépenses
en loi de finances rectificative de fin d'année.
Aussi ce collectif présentait un intérêt certain car il
illustrait une double orientation budgétaire : d'une part, l'absence
d'une maîtrise volontariste de la dépense publique et d'autre
part, le recours à des prélèvements fiscaux
supplémentaires expliquant au total l'amélioration de 14,1
milliards de francs du solde budgétaire.
Par ailleurs, le décret d'avances du 9 juillet 1997 avait ouvert
9,9 milliards de francs de crédits supplémentaires
correspondant pour l'essentiel à des engagements pris par le nouveau
Gouvernement. Les principaux postes de dépenses étaient les
suivants : 6,43 milliards de francs pour la revalorisation de l'allocation de
rentrée scolaire, 2 milliards de francs pour la mise en place des
emplois-jeunes et 0,6 milliard de francs pour la revalorisation du
barème de l'aide personnelle au logement.
En contrepartie, un arrêté du même jour avait annulé
9,9 milliards de francs, que le précédent Gouvernement entendait
supprimer définitivement en s'appuyant sur une régulation
budgétaire opérée en mars 1997, négociée
ministère par ministère dont votre rapporteur
général avait alors estimé qu'elle constituait le
" véritable exercice de maîtrise des dépenses ".
Au total, le solde d'exécution des lois de finances en 1997 avait permis
à la France de se qualifier pour l'euro.
Le déficit budgétaire exécuté en 1997
s'était en effet établi à 267,7 milliards de francs
soit 6 % au-dessous de ce que prévoyait la loi de finances initiale
(284,8 milliards de francs). Cet écart était le premier de cette
nature depuis 1987, le début des années 1990 ayant
été marqué par des écarts en général
très négatifs. Une telle amélioration avait
été obtenue en majorant volontairement les dépenses d'une
dizaine de milliards de francs, et les impôts de 23 milliards de francs.
Le déficit d'exécution, en amélioration de 27,7 milliards
de francs par rapport à celui de 1996, représentait 3,29 % du
PIB. Le résultat nettement positif des administrations publiques locales
(+ 17,4 milliards de francs) et des organismes divers
d'administrations centrales (+ 52,7 milliards de francs) avait permis
à la France d'atteindre le ratio de 3 % du PIB en termes de besoin
de financement des administrations publiques, malgré la persistance
d'une situation dégradée pour les comptes sociaux (- 47,8
milliards de francs).
Il a relevé que, même si la France avait ainsi pu se qualifier
pour la monnaie unique lors du Conseil européen des 2 et 3 mai 1998, sa
dette publique avait toutefois continué à se dégrader
rapidement, atteignant 57,2 % du PIB fin 1997 contre 55,7 % fin 1996.
En conclusion, il a rappelé que la loi de règlement était
un exercice comptable qui n'appelait pas de commentaire particulier, son
adoption ne valant pas pour autant, approbation de la politique
budgétaire du Gouvernement.
Aussi,
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a-t-il
proposé l'adoption sans modification de l'ensemble du projet de loi,
après avoir souligné les contraintes pesant en terme de
calendrier sur l'examen de ce texte.
La commission en a pris acte.
Elle a adopté, sous ces
réserves, sans modification l'ensemble des articles du projet de loi de
règlement du budget de 1997
.