Projet de loi relatif à la création des chèques-vacances

BLANC (Paul)

RAPPORT 432 (98-99) - Commission des Affaires sociales

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Table des matières

• TRAVAUX DE COMMISSION
• AVANT-PROPOS
• EXAMEN DES ARTICLES
• TABLEAU COMPARATIF

N° 432

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 juin 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EN NOUVELLE LECTURE modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances ,

Par M. Paul BLANC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 178 , 227 et T.A. 76 (1998-1999).

Deuxième lecture : 275 , 296 et T.A. 119 (1998-1999).

Troisième lecture : 386 (1998-1999).

Commission mixte paritaire : 387 (1998-1999).

Nouvelle lecture : 402 (1998-1999).

Assemblée nationale (11 ^ème législ. ) : Première lecture : 1414 , 1460 et T.A. 271 .

Deuxième lecture : 1590 , 1609 et T.A. 319 .

Commission mixte paritaire : 1641 .

Nouvelle lecture : 1647 , 1669 et T.A. 329 .

TRAVAUX DE COMMISSION

Le mercredi 16 juin 1999 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l'examen du rapport en nouvelle lecture de M. Paul Blanc sur le projet de loi n° 402 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances .

M. Paul Blanc, rapporteur, a présenté les grandes lignes de son rapport (cf. exposé général).

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article premier , la commission, sur proposition de M. Paul Blanc, rapporteur, a adopté un amendement supprimant le paragraphe III de cet article qui visait à permettre l'utilisation du chèque-vacances dans l'ensemble des pays de la Communauté européenne.

A l'article 2 , la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, deux amendements visant à rétablir le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture, le premier revalorisant le plafond de ressources et le second actualisant le texte de l'ordonnance de 1982 en matière d'exonération des taxes et participations assises sur les salaires.

A l'article 3 , la commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant le dispositif d'exonération adopté par le Sénat en deuxième lecture.

A l'article 4 , elle a adopté un amendement présenté par le rapporteur rétablissant le dispositif de mise en place des chèques-vacances dans les entreprises, adopté par le Sénat en deuxième lecture.

A l'article 4 ter , elle a, sur proposition du rapporteur, adopté un amendement rétablissant la disposition votée en deuxième lecture, supprimant la référence au salarié titulaire du chèque-vacances dès lors que le dispositif pouvait être étendu à des non-salariés.

A l'article 4 quater , la commission a adopté un amendement du rapporteur visant à rétablir la cotutelle du ministre chargé du tourisme et du ministre des finances sur l'ANCV.

A l'article 7 , elle a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture, autorisant l'ANCV à conclure des conventions et partenariats avec des entreprises ou des organismes dans le but d'assurer la plus large distribution du chèque-vacances.

La commission a enfin approuvé le projet de loi ainsi amendé.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Lors de sa réunion du 27 mai dernier, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances n'est pas parvenue à l'adoption d'un texte commun. L'Assemblée nationale et le Sénat n'ont pas trouvé d'accord sur le montant du plafond de ressources ouvrant droit au bénéfice des chèques-vacances, à l'article 2 du projet de loi.

Saisie en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris intégralement le texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture le 26 mai dernier, lui-même quasiment identique à celui adopté en première lecture.

Le Sénat est donc amené à se prononcer, en nouvelle lecture, sur le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Votre commission ne peut que regretter, une fois encore, la fin de non-recevoir réservée aux propositions du Sénat, alors même que la Haute Assemblée avait apporté, en deuxième lecture, certaines inflexions à ses propositions initiales dans le souci de permettre la reprise du dialogue entre les deux Chambres.

L'Assemblée nationale semble en effet estimer que le projet de loi, dans sa rédaction initiale, répond aux deux objectifs fixés par le Gouvernement : " permettre à 7,5 millions de salariés supplémentaires et à leur famille " de bénéficier du chèque-vacances et constituer un " nouvel atout pour l'industrie touristique ".

L'analyse du Sénat est différente. Votre commission craint que le projet du Gouvernement ne soit pas à la hauteur des enjeux. Elle constate ainsi que l'étude d'impact ne prévoit que 150.000 bénéficiaires supplémentaires, soit l'équivalent du rythme actuel de croissance du chèque-vacances. On est bien loin des " 7,5 millions de personnes ". Elle observe également que l'extension du chèque-vacances aux autres pays de l'Union européenne ne peut apparaître comme un " atout pour l'industrie touristique française ".

C'est pourquoi le Sénat, sur proposition de sa commission, a choisi d'assurer une portée réelle au projet de loi en s'inscrivant dans une démarche pragmatique.

Cette démarche repose sur trois séries de mesures.

Il s'agit d'abord de favoriser l'accès des chèques-vacances aux personnes qui, soit n'en bénéficient pas, soit n'en bénéficient pas assez, et notamment aux plus défavorisés, aux familles et aux non-salariés. Le Sénat a ainsi proposé de limiter à 2 % du SMIC le montant mensuel minimum du versement du salarié pour permettre aux familles les plus modestes de se constituer progressivement une " épargne vacances ".

Le Sénat a également cherché à mieux prendre en compte les familles en relevant la majoration du critère de ressources par demi-part supplémentaire et en modulant la contribution de l'employeur en fonction des charges de famille. L'Assemblée nationale ne l'a pas suivi et votre commission regrette profondément ce manque d'intérêt pour les familles qui semble d'ailleurs assez paradoxal au moment où Mme Michelle Demessine fait le constat des difficultés d'accès des familles aux vacances en mettant en place un groupe de travail interministériel " vacances et politique familiale " chargé justement de faire des propositions en ce domaine...

Dans une seconde série de mesures, le Sénat a voulu rendre les chèques-vacances plus attractifs pour les entreprises. Il a ainsi proposé d'étendre l'exonération de charges à la CSG et faciliter la mise en place du chèque-vacances dans les PME grâce à un élargissement des procédures, et ce dans le respect du dialogue social.

Enfin, la troisième voie était la recherche d'une amélioration du système actuel de distribution des chèques-vacances. A cet égard, le Sénat avait suggéré la possibilité pour l'ANCV, dans le respect de son monopole d'émission, de sous-traiter leur distribution auprès d'organismes bien implantés dans le réseau des PME.

Cette démarche pragmatique du Sénat s'est pourtant heurtée à l'opposition de l'Assemblée nationale.

Cette opposition se focalise autour des principales propositions du Sénat qui n'ont pas été acceptées par l'Assemblée nationale :

- revalorisation du plafond de ressources pour permettre aux classes moyennes et aux familles nombreuses de bénéficier du chèque-vacances (art. 2) ;

- meilleure prise en compte des charges de famille, grâce à une modulation de la contribution de l'employeur, afin de permettre aux familles nombreuses de partir en vacances, le coût des vacances étant croissant en fonction du nombre d'enfants (art. 3) ;

- élargissement de l'exonération de cotisations sociales au titre de la contribution de l'employeur à l'ensemble des entreprises pour garantir la neutralité entre les deux circuits de distribution (art. 3) ;

- extension de cette exonération à la CSG afin de rendre le dispositif plus incitatif pour le salarié (art. 3) ;

- simplification et élargissement des procédures permettant la mise en place du chèque-vacances afin qu'elles touchent le maximum d'entreprises ^{1( * )} (art. 4) ;

- réaffirmation de la possibilité pour les non-salariés d'avoir accès aux chèques-vacances par le biais des organismes sociaux avec des garanties identiques à celles reconnues aux salariés (art. 4 ter) ;

- faculté pour l'ANCV de sous-traiter la distribution du chèque-vacances à des organismes qui connaissent bien les PME et qui pourraient donc accélérer très sensiblement la diffusion de ce titre (art. 7) ;

- refus d'autoriser l'utilisation des chèques-vacances hors du territoire national, cette extension étant prématurée et n'offrant aucune garantie de réciprocité (article premier) .

Constatant que le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ne retient aucune de ces améliorations proposées par le Sénat et estimant que celles-ci sont nécessaires pour assurer une portée réelle à la réforme du chèque-vacances, votre commission vous demande de rétablir le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture, à une exception rédactionnelle près.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(Article premier de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982
portant création du chèque-vacances)
Délimitation du champ des salariés potentiellement
bénéficiaires du dispositif

L'examen de cet article en deuxième lecture par l'Assemblée nationale s'est traduit par une double modification de la position initialement adoptée par l'Assemblée nationale.

D'une part, l'Assemblée nationale a renoncé à inclure dans l'article premier de l'ordonnance de 1982 les références qu'elle avait introduites en première lecture concernant les " emplois-jeunes ", les titulaires de contrat emploi-consolidé, les préretraités et les salariés non titulaires des fonctions publiques. Se rangeant à la position du Sénat, elle a estimé que ces ajouts étaient dépourvus de toute valeur normative et ne faisaient qu'obscurcir la rédaction de cet article premier. Elle a donc maintenu la suppression du paragraphe II de cet article.

D'autre part, elle a adopté un amendement présenté par le Gouvernement complétant cet article par un paragraphe III prévoyant que les chèques-vacances peuvent être utilisés pour régler des dépenses de vacances, auprès de prestataires conventionnés par l'ANCV, dans les Etats membres de la communauté européenne.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre commission vous propose de supprimer, par voie d'amendement, ce paragraphe III. Elle rappelle qu'elle s'était opposée, en deuxième lecture, au même amendement présenté par le Gouvernement pour une double raison.

En premier lieu, une telle disposition est prématurée. Certes, plusieurs pays européens envisagent de mettre en place des chèques-vacances. Toutefois, autoriser aujourd'hui l'ouverture européenne du chèque-vacances, sans condition de réciprocité, au moment même où vont s'engager des négociations sur la création d'un chèque-vacances européen, ne ferait que fragiliser la position de la France dans la négociation à venir.

En second lieu, le chèque-vacances constitue un outil efficace de développement du tourisme dans notre pays tout en participant à l'aménagement du territoire et à la création d'emplois. Il est souhaitable que le chèque-vacances conserve cette vocation. Il n'appartient pas à la France de subventionner, par des exonérations de charges sociales, le secteur du tourisme dans les autres pays européens sans aucune réciprocité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 2
(Art. 2 de l'ordonnance du 26 mars 1982 précitée)
Modification du critère d'appréciation des ressources
pour bénéficier du chèque-vacances

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture et a maintenu cette rédaction en nouvelle lecture. Elle n'a pas estimé souhaitable de mieux prendre en compte les familles en relevant le critère de ressources par demi-part supplémentaire que proposait le Sénat. Votre commission ne peut que regretter une telle position alors même que l'accès aux vacances reste difficile pour les familles nombreuses. Elle observe en effet que seules 55 % des familles de trois enfants et plus partent aujourd'hui en vacances, contre 71 % des couples sans enfant.

Votre commission vous propose de rétablir, par voie d'amendements, le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture.

Art. 3
(Art. 2-1 nouveau de l'ordonnance du 26 mars 1982 précitée)
Exonération de charges sociales sur la contribution de l'employeur
au financement des chèques-vacances
dans les entreprises de moins de 50 salariés

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture, cette rédaction étant maintenue en nouvelle lecture.

Pour les raisons exprimées lors de la lecture précédente, votre commission vous propose de rétablir, par voie d'amendement, le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture.

Art. 4
(Art. 3 de l'ordonnance du 26 mars 1982 précitée)
Procédure de mise en place des chèques-vacances dans l'entreprise

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture, cette rédaction étant maintenue en nouvelle lecture.

Pour les raisons exprimées lors de la lecture précédente, votre commission vous propose de rétablir, par voie d'amendement, le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture.

Art. 4 ter
(Art. 4 de l'ordonnance du 26 mars 1982 précitée)
Prise en compte des non-salariés

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article introduit par le Sénat, cette suppression étant maintenue en nouvelle lecture.

Pour les raisons exprimées en deuxième lecture, votre commission vous propose de rétablir cet article.

Art. 4 quater
(Art. 5 de l'ordonnance du 26 mars 1982 précitée)
Tutelle de l'ANCV

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture, cette rédaction étant maintenue en nouvelle lecture.

Pour les raisons exprimées lors de la lecture précédente, votre commission vous propose de rétablir, par voie d'amendement, le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture.

Art. 5
(Art. 6 de l'ordonnance du 26 mars 1982 précitée)
Possibilité pour les organismes paritaires chargés
de la gestion d'activités sociales de délivrer des chèques-vacances

En deuxième lecture, le Sénat avait introduit dans cet article un paragraphe I B précisant les conditions dans lesquelles les organismes sociaux peuvent accorder des chèques-vacances, notamment aux personnes non salariées (retraités, travailleurs indépendants, chômeurs...). En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a retenu le texte voté par le Sénat, le modifiant à la marge par un amendement rédactionnel. Elle a maintenu cette nouvelle rédaction en nouvelle lecture.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 7
(Art. 5 de l'ordonnance du 26 mars 1982 précitée)
Extension des missions de l'ANCV

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article introduit par le Sénat, cette suppression étant maintenue en nouvelle lecture.

Pour les raisons exprimées en deuxième lecture, votre commission vous propose de rétablir cet article.

TABLEAU COMPARATIF

¹ On rappellera que, selon un sondage réalisé pour l'ANCV, 29 % des dirigeants de PME considèrent que la complexité administrative est un frein à la mise en place des chèques-vacances.