ANNEXES
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ANNEXE N° 1
UNE CHAMBRE HAUTE
" CLONE "
DE LA CHAMBRE BASSE :
LE CAS DE
L'ITALIE
Dans la
plupart des pays où le bicaméralisme a été
institué, la Chambre Haute se distingue de la Chambre Basse, aussi bien
par son mode d'élection que par ses attributions.
La " Première Chambre " étant dans les pays
démocratiques généralement élue sur des
"
bases essentiellement démographiques
"
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*
)
, il s'en suit que les
caractéristiques des modes de scrutin de la " Seconde
Chambre " loin de se limiter au le critère démographique
intègrent d'autres éléments comme les territoires ou les
collectivités (dans les Etats unitaires) ou les Etats
fédérés (dans les Etats fédéraux).
Certains pays ont opté pour un Parlement constitué de deux
assemblées dont le mode de scrutin et les attributions sont similaires.
Tel est le cas de l'Italie, Etat unitaire régional, qui constitue un
exemple de ce que l'on peut qualifier de "
bicaméralisme
paritaire
", traduisant un compromis lors de l'élaboration de
la Constitution de 1947 entre les formations politiques favorables au
bicaméralisme et celles qui, plus réservées sur ce
principe, ont conditionné leur adhésion au système
bicaméral par un recrutement du Sénat sur des bases assez proches
de celles retenues pour l'élection des membres de la Chambre des
députés et à une égalité de
compétences.
Si l'article 57 de la Constitution italienne prévoit que
" le
Sénat de la
République
est élu sur la base
régionale
", la législation ne tire pas toutes les
conséquences de ce principe.
La région constitue certes le cadre de l'élection
52(
*
)
et chacune d'entre elles est
assurée de bénéficier d'un nombre de sièges
minimum, règle qui permet à trois régions sur vingt de
disposer, au total, de dix sièges supplémentaires par rapport
à ceux qui leur auraient été attribués selon les
critères exclusivement démographiques à la base de la
répartition des sièges entre les régions. Ceci n'est pas
de nature à modifier sensiblement la composition du Sénat
(315 sièges, auxquels s'ajoutent quelques sièges de
sénateurs à vie, dont le nombre ne dépasse pas la dizaine).
Comme les députés, les sénateurs sont élus au
suffrage universel direct.
Selon le régime électoral du Sénat établi en 1948
et appliqué jusqu'en 1992, le scrutin était uninominal,
l'électeur devant choisir entre des candidatures individuelles. Tout
candidat ayant obtenu dans une circonscription 65 % du nombre des votants
lors du tour unique était élu.
Les autres sièges -c'est-à-dire, dans les faits, la quasi
totalité d'entre eux- étaient attribués à la
représentation proportionnelle dans le cadre de la région.
Les candidats dans les différentes circonscriptions étaient
autorisées à se regrouper au plan régional et les
sièges étaient répartis entre ces groupes à la
représentation proportionnelle, puis affectés aux candidats dans
l'ordre du pourcentage des suffrages qu'ils avaient obtenus dans leur
circonscription.
Ce système complexe aboutissait pratiquement à une
élection du Sénat à la représentation
proportionnelle et permettait à certaines circonscriptions d'avoir
plusieurs élus quand d'autres n'en n'avaient aucun. Il pouvait permettre
aussi à un candidat arrivé en deuxième position dans une
circonscription d'être élu au bénéfice de son
apparentement, quand bien même le candidat arrivé en tête
n'aurait pas été élu.
Ce régime électoral favorisait les candidats dans les
circonscriptions rurales, dont le corps électoral est
généralement moins diversifié que celui des centres
urbains.
Les députés étaient, pour leur part, élus au
scrutin plurinominal à la représentation proportionnelle dans le
cadre de 32 circonscriptions, dont le tiers correspondait exactement
à une région.
Les différences de méthode de répartition des
sièges à la proportionnelle (à la plus forte moyenne au
plan régional pour le Sénat et aux plus forts restes au plan
national pour la Chambre des députés) permettaient aux plus
petites formations politiques d'être un peu mieux
représentées à la Chambre Basse.
En revanche, les deux assemblées se distinguent pour les règles
relatives à l'âge minimum pour en être électeur
(18 ans pour les députés, 25 ans pour les
sénateurs) et à l'âge d'éligibilité
(respectivement 25 ans et 40 ans).
Il en résulte que le corps électoral des sénateurs est
inférieur d'environ 5 millions de personnes à celui des
députés.
Ces deux assemblées étaient donc élues sur des bases
comparables (circonscriptions délimitées en fonction de la
population, représentation à la proportionnelle).
Le
nouveau régime électoral
des deux assemblées du
Parlement italien, issu de deux lois du 4 août 1993, en
attribuant la plupart des sièges au scrutin majoritaire tant au
Sénat qu'à la Chambre des députés,
n'a pas eu
pour effet de différencier sensiblement le mode de scrutin du
Sénat par rapport à celui de la Chambre des députés.
En effet, chacune des deux assemblées comprend désormais
approximativement les trois quarts de parlementaires effectivement élus
au scrutin majoritaire, le quart d'entre eux seulement restant élus au
scrutin proportionnel.
Pour le Sénat, les candidats se présentent
tous
individuellement dans une circonscription, aussi bien pour les sièges
attribués à l'un qu'à l'autre mode de scrutin. Les
sièges pourvus au scrutin majoritaire le sont à la
majorité simple et non plus à celle de 65%. Les sièges
attribués à la proportionnelle le sont selon un mécanisme
d'apparentement semblable à celui précédemment
appliqué pour la quasi totalité des sièges
En ce qui concerne la Chambre des députés, il est
procédé à deux scrutins séparés selon que
les parlementaires sont élus au scrutin majoritaire ou au scrutin
proportionnel.
Avant l'uniformisation à 5 ans de la durée des mandats des
parlementaires, en 1963, les élections aux deux assemblées se
sont donc toujours déroulées à la même date, le
Sénat étant, dissous lors de l'expiration des pouvoirs de la
Chambre des députés.
Depuis cette uniformisation, les dissolutions ont toujours été
concomitantes.
Il n'est donc pas étonnant de constater que les résultats
électoraux, en voix comme en sièges, ont été,
depuis 1948, assez proches dans les deux assemblées.
Il est évidemment prématuré de tirer des conclusions
définitives sur les effets du nouveau mode de scrutin.
Cependant, les premières élections parlementaires
organisées selon le nouveau mode de scrutin, le 21 avril 1996, ont
permis à la coalition victorieuse de remporter la majorité
absolue des voix au Sénat et une majorité relative à la
Chambre des députés, résultats traduisant donc un
léger décalage dans la composition de l'une des assemblées
par rapport à l'autre.
La similitude entre les deux assemblées se constate tout aussi bien
en ce qui concerne leurs attributions, tant en matière
législative que de contrôle, aucune assemblée n'ayant de
prééminence sur l'autre.
Quelle que soit la catégorie des lois, elles ne peuvent résulter
que de l'adoption d'un texte identique par les deux assemblées.
La navette est illimitée, puisqu'il n'existe aucune procédure de
conciliation du type de la commission mixte paritaire française, ce qui
n'empêche pas certaines concertations entre parlementaires des deux
assemblées, suivant les cas, prévues par les règlements
des assemblées ou engagées selon des procédures
officieuses
.
Les désaccords entre les deux assemblées -dont la composition
politique est assez proche- sont très rares et
la proportion de
textes ayant échoué en raison d'une opposition du Sénat ne
dépasse pas 1 %.
Le Sénat utilise assez peu son droit d'amendement, puisque 60 % des
lois sont adoptées sans qu'il les ait modifiées
, bien que son
accord soit indispensable pour toutes les catégories de textes.
Les lois d'initiative sénatoriale sont aussi nombreuses que celles
résultant de propositions de députés, alors cependant que
l'effectif de la Haute Assemblée est inférieur d'environ la
moitié.
Si le Gouvernement est responsable devant les deux assemblées dans des
conditions égales, on remarquera que la plupart des crises
ministérielles sont provoquées par la rupture de la coalition,
sans que l'une ou l'autre assemblée n'ait formellement refusé ou
retiré sa confiance au Gouvernement.
Les deux assemblées peuvent être amenées à
siéger en séances communes, pour l'exercice de fonctions
électives ou judiciaires, mais non législatives ou de
contrôle.
Il s'agit des seules hypothèses dans lesquelles le Sénat dispose
de pouvoirs inégaux, puisque ses membres constituent le tiers de
l'effectif du Parlement.
Enfin, sur des questions importantes (réformes institutionnelles,
questions régionales ou consultation sur des " décrets
législatifs " lorsque le Gouvernement est habilité à
légiférer, par exemple), des commissions paritaires peuvent
être constituées.
Force est de constater que les relations entre les deux assemblées
n'ont jamais été marquées par des conflits importants.
Le Sénat, en raison de son recrutement similaire à celui de la
Chambre des députés, ne constitue ni un réel contrepoids,
ni une garantie contre les abus éventuels d'une majorité qui est
aussi la sienne.
Il a parfois été qualifié de "
doublon
".
On pourrait dire aujourd'hui que le Sénat constitue le "
le
clone
" de la Chambre des députés
.
Un recrutement non différencié conduit inévitablement
à s'interroger sur le principe même du bicaméralisme.
Ceux qui sont sincèrement attachés à ce principe
fondamental ne peuvent donc que s'opposer à toute réforme tendant
à prévoir l'élection des membres des deux
assemblées sur les bases similaires.