Projet de loi et propositions de loi concernant l'élection des sénateurs
GIROD (Paul)
RAPPORT 427 (98-99) - commission des lois
Table des matières
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LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
-
I. LE RÉGIME ÉLECTORAL DU SÉNAT EST
DÉTERMINÉ PAR SA PLACE DANS LES INSTITUTIONS
- A. UN PARLEMENT CONSTITUÉ DE DEUX ASSEMBLÉES AYANT DES CARACTÉRISTIQUES PROPRES...
-
B. ...JUSTIFIANT UN MODE DE SCRUTIN PARTICULIER POUR L'ÉLECTION DES
SÉNATEURS
- 1. Une représentation différenciée de la Nation
-
2. Le régime d'élection des sénateurs
- a) La composition des collèges électoraux du Sénat
- b) Le nombre de sénateurs et la répartition des sièges entre les départements
- c) Les conditions d'éligibilité et le régime des incompatibilités
- d) Le mode de scrutin pour l'élection des sénateurs
- e) Le remplacement des sénateurs
- f) Le contentieux de l'élection des sénateurs
- C. LE PROJET ET LES PROPOSITIONS DE LOI
-
II. LES PRINCIPES AYANT GUIDÉ LA RÉFLEXION DE VOTRE COMMISSION
DES LOIS : ÉGALITÉ DU SUFFRAGE ET REPRÉSENTATION DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
- A. LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DU SUFFRAGE
- B. LA MISE EN oeUVRE PARTICULIÈRE DU PRINCIPE D'ÉGALITÉ DU SUFFRAGE POUR L'ÉLECTION DES SÉNATEURS
- C. L'ÉGALITÉ ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA COMPOSITION DU COLLÈGE ÉLECTORAL
- D. L'ÉGALITÉ DE REPRÉSENTATION DES DÉPARTEMENTS
- E. ÉGALITÉ ENTRE COLLECTIVITÉS ET PLURALITÉ DES MODES DE SCRUTIN POUR L'ÉLECTION DES SÉNATEURS
- III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : UNE ADAPTATION ÉQUILIBRÉE DU SÉNAT AUX ÉVOLUTIONS DE LA SOCIÉTÉ DEPUIS 1958
-
I. LE RÉGIME ÉLECTORAL DU SÉNAT EST
DÉTERMINÉ PAR SA PLACE DANS LES INSTITUTIONS
- EXAMEN DES ARTICLES
- ANNEXES
-
ANNEXE N° 1
UNE CHAMBRE HAUTE " CLONE "
DE LA CHAMBRE BASSE :
LE CAS DE L'ITALIE -
ANNEXE N° 2
COMPOSITION DU COLLÈGE ÉLECTORAL SÉNATORIAL
(DÉLÉGUÉS DES CONSEILS MUNICIPAUX) -
ANNEXE N° 3
MODE DE SCRUTIN DANS LES DÉPARTEMENTS
-
ANNEXE N° 4
ABAISSEMENT À 4 SIÈGES
DU SEUIL POUR L'APPLICATION
DU SCRUTIN PROPORTIONNEL :
RÉPARTITION DES SIÈGES SELON
LES MODES DE SCRUTIN
N°
427
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 1999
RAPPORT
FAIT
au nom
de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du Règlement et d'administration
générale (1) sur :
- le projet de loi relatif à l'
élection des
sénateurs
;
- la proposition de loi de MM. Henri de RAINCOURT, Jean ARTHUIS, Josselin
de ROHAN, Gérard LARCHER, Christian BONNET, Patrice GÉLARD,
Paul GIROD, Jean-Jacques HYEST et Jacques LARCHÉ modifiant le mode
d'
élection des sénateurs
;
- la proposition de loi de MM. Guy ALLOUCHE, Claude ESTIER et les membres du
groupe socialiste et apparentés tendant à modifier le tableau
n° 6, annexé à l'article L. 279 du code électoral
fixant le
nombre de sénateurs
représentant les
départements, ainsi que le tableau n° 5, annexé à
l'article L.O. 276 du code électoral relatif à la
répartition des sièges
de sénateurs
entre les séries
;
- la proposition de loi de MM. Guy ALLOUCHE, Claude ESTIER et les membres du
groupe socialiste et apparentés modifiant des dispositions du
code électoral relatives à l'
élection des
sénateurs
;
- la proposition de loi de M. Jean-Michel BAYLET et Mme
Joëlle
DUSSEAU
relative au mode d'
élection des
sénateurs
;
- la proposition de loi de Mme Hélène LUC, MM. Michel DUFFOUR,
Robert PAGÈS
,
Jean DERIAN
, Mme Marie-Claude BEAUDEAU,
M. Jean-Luc BÉCART, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Guy
FISCHER, Pierre LEFEBVRE, Paul LORIDANT,
Louis MINETTI
, Jack
RALITE, Ivan RENAR, Mme Odette TERRADE et M. Paul VERGÈS relative
à l'
élection sénatoriale
,
Par M.
Paul GIROD,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM.
Jacques
Larché,
président
; René-Georges Laurin, Mme Dinah
Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour,
vice-présidents
; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck,
Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest,
secrétaires
;
Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José
Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel,
Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière,
Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye,
Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec,
Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier,
Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques
Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex
Türk, Maurice Ulrich.
Voir les numéros
:
Sénat
:
152
,
209
,
458
,
460
(1997-1998),
230
et
260
(1998-1999).
Elections et référendums. |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le 15 juin 1999 sous la
présidence de
M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a
examiné, sur le rapport de M. Paul Girod, le projet de loi
relatif à l'élection des sénateurs.
Le rapporteur a tout d'abord constaté que les
évolutions
démographiques
de la France depuis 40 ans
justifiaient une
révision du régime électoral du Sénat
.
Il a estimé que
le choix des règles électorales ne
pouvait être dissocié de la fonction attribuée à
l'organe représentatif
, ce qui excluait l'élection des
sénateurs sur des bases identiques à celles des
députés, les attributions des assemblées n'étant
pas identiques.
Il a constaté que le rôle de
modérateur
et de
stabilisateur
rempli par le Sénat était facilité
par l'
élection de ses membres au suffrage universel indirect par les
élus locaux
La commission a considéré que la représentation de la
population dans sa globalité étant assurée par
l'Assemblée nationale, le Sénat, représentant les
collectivités territoriales comme la Constitution le prescrit, devait
exprimer leurs préoccupations et les diverses responsabilités
prises par les organes délibérants.
Elle a estimé en conséquence que la représentation des
collectivités territoriales ne pouvait s'établir sur des bases
exclusivement
démographiques, ce à quoi conduirait le
projet de loi en attribuant à chaque commune un
délégué pour 500 habitants, quand celle de
l'Assemblée nationale est fondée sur des bases
essentiellement
démographiques.
Elle a jugé paradoxal de prétendre accompagner une politique
d'aménagement du territoire, supposant en particulier un traitement
approprié des villes moyennes, par une minoration de la
représentation de ces communes.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose :
- de maintenir le principe d'un lien entre l'effectif du conseil municipal et
le nombre de délégués de la commune
;
- d'instituer des délégués supplémentaires dans
les communes d'au moins 9 000 habitants
(au lieu de
30 000)
à raison d'un délégué par tranche
entière de 700 habitants
(au lieu de 1 000)
en sus de
9 000 habitants
(au lieu de 30 000)
;
- de maintenir les modes de scrutin en vigueur pour l'élection des
délégués des conseils municipaux
;
- d'abaisser à quatre sièges le seuil à partir duquel
serait appliqué le mode de scrutin proportionnel pour l'élection
des sénateurs, afin d'assurer un équilibre entre les deux modes
de scrutin, aussi bien en nombre de sièges qu'en termes de population
représentée
;
- et, comme le prévoit le projet de loi, de généraliser la
possibilité de vote par procuration pour l'élection des
délégués des conseils municipaux ; de prévoir, dans
les départements soumis au scrutin proportionnel, que chaque liste
comporte au moins deux noms de plus qu'il y a de sièges à
pourvoir ; d'aménager les conditions de présentation des
candidatures au premier et au deuxième tour et d'instituer
l'émargement de la liste électorale par les grands
électeurs.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve de
l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose
d'adopter le projet de loi.
Mesdames, Messieurs,
Il ne faut ni faire du mode de scrutin un enjeu plus grand que lui-même,
ni en négliger l'importance.
Qu'est-ce qu'un mode de scrutin ?
En fait c'est un procédé technique pour résoudre le
problème qui se pose à toute société
démocratique complexe : traduire les aspirations des différentes
parties de la population - des différents citoyens qui constituent le "
peuple "- pour en faire une expression organisée au niveau national.
Toute tentative de représentation bute sur cette difficulté. On
sait depuis Rousseau qu'il n'existe pas de représentation parfaite en
dehors d'une petite société démocratique dans laquelle la
communauté des citoyens est suffisamment restreinte pour pouvoir prendre
elle-même, collectivement, les décisions qui engagent son avenir.
Toute représentation est ainsi plus ou moins condamnée à
être une déformation de l'opinion. Cela est d'autant plus vrai que
le choix du mode de scrutin ne peut pas être guidé par la seule
recherche de l'exactitude. Tout dépend de l'institution qu'il est
censé constituer.
On ne peut donc dissocier le choix du mode de
scrutin de la fonction attribuée à l'organe
représentatif.
*
* *
De la
photocopie homothétique de la société à la
recherche d'une efficacité incarnée par un responsable
quasi-omnipotent, bien des degrés sont possibles.
Si l'on recherche un cénacle où
s'expriment de manière
exhaustive toutes les nuances
politiques et philosophiques de la
population, c'est évidemment la représentation proportionnelle
qui s'impose.
Si l'on recherche la
capacité de décision
, on fera le
choix, comme le général de Gaulle en 1962, de proposer
l'élection du président de la République au suffrage
universel direct. Dans le cas précis, le pouvoir du président de
la République est, bien entendu, compensé par un Parlement
élu. On donne ainsi la préférence à la
capacité de décision sur la perfection de la nuance dans la
représentation.
On sait bien que, du moment de ce choix, date une bipolarisation croissante de
la vie politique, bipolarisation que pendant toute notre histoire
républicaine nous avions jusque là essayé en vain de
structurer. Cette bipolarisation, fragmentation de l'opinion, rencontre
aujourd'hui, à la différence de ce qui se passe dans les autres
" démocraties historiques ", ses limites puisque, si l'on
croit les sondages, la situation actuelle où coexistent deux
majorités différentes semble recueillir l'assentiment d'une
majorité de nos concitoyens.
Le bicamérisme est, d'une certaine manière, une autre
réponse à la difficulté de résoudre la
contradiction entre exhaustivité de la représentation et
efficacité de la décision sur le terrain parlementaire.
Sauf à mettre en oeuvre la représentation proportionnelle
intégrale pour composer une assemblée unique -ce qui la
condamnerait à l'impuissance- l'expression de la souveraineté ne
peut être parfaite. C'est d'ailleurs l'un des autres apports de la
Constitution de 1958 que de mettre en avant la nécessité pour un
pays de posséder un gouvernement stable, s'appuyant sur une
majorité à l'Assemblée nationale, clairement
définie. La combinaison de l'ombre portée de l'élection
présidentielle au suffrage universel direct et du maintien, sauf une
brève parenthèse de deux ans, d'un scrutin majoritaire uninominal
à deux tours, par définition inégalitaire, a permis de
parvenir à ce résultat.
Personne aujourd'hui, ne cherche à remettre en cause le principe d'une
Assemblée nationale élue selon un principe principalement
majoritaire. Les esquisses de propositions qui ont été faites
depuis 10 ans et dont aucune n'a abouti ne visaient au plus qu'à
introduire dans la composition de l'Assemblée nationale une faible part
de membres élus selon un autre mode de scrutin que le scrutin
majoritaire.
Les expériences successives dites de cohabitation que nous avons connues
n'ont d'ailleurs en rien infirmé cette orientation. Mieux encore, les
élections de 1997 ont montré que le scrutin majoritaire à
deux tours, adapté à un peuple qui a accepté la
bipolarisation mais non la réduction de la vie politique à deux
seules formations, permettait de dégager les alliances
électorales nécessaires pour que des formations politiques,
même très peu représentatives, puissent accéder au
Parlement.
C'est un fait, chacun l'admet, y compris le Conseil constitutionnel qui a
contrôlé de très près le nouveau découpage
des
circonscriptions législatives
, que tout en étant assis
sur des considérations " essentiellement
démographiques ",
ce découpage doit tenir compte d'autres
éléments :
la nécessité d'un nombre
minimum de deux députés par département, les contraintes
du découpage en circonscriptions, (limites cantonales,
réalités naturelles, solidarité unissant certains
ensembles géographiques) etc. ou de tout autre élément
que le Conseil constitutionnel, qualifie d'" impératifs
d'intérêt général "
.
Avant d'engager une véritable révolution du mode
d'élection du Sénat, en se fondant sur le principe de
l'égalité " un homme une voix " dont on sait
très bien qu'il n'est même pas appliqué pour
l'Assemblée nationale, il convient donc de
se demander à
quelle fonction de la Haute assemblée répond le choix du mode de
scrutin sénatorial
.
Comme dans toute matière complexe, plusieurs approches sont utiles,
voire nécessaires.
*
* *
1-
D'abord
compléter les choix de la
représentation grâce à une diversification des
règles applicables
.
Que serait en effet une assemblée qui
serait élue à l'identique de la première ?
Elle ne
ferait que multiplier par deux les inconvénients du mode de scrutin.
Mieux vaut donc partir d'une base essentiellement différente. La
question qui demeure alors est de s'accorder sur cette base.
L'existence d'une part de représentation proportionnelle dans le mode de
scrutin sénatorial fait curieusement partie des règles les moins
connues de nos institutions publiques. Elle correspond à la
volonté de ne pas élire le Sénat dans le souci premier
de dégager une majorité
. Le gouvernement n'est en effet pas
responsable devant la seconde chambre et il n'y a pas lieu de rechercher en
priorité cet objectif. Sa nature et son rôle sont ailleurs.
2-
Les critères permettant de déterminer les règles
de composition de la seconde chambre sont à rechercher dans la tradition
et en particulier dans celle que le Conseil constitutionnel lui-même
qualifie de
" tradition républicaine "
, et dans les
spécificités mêmes de la société
française.
Sur le plan historique, le choix d'une seconde chambre issue principalement des
conseils municipaux correspond à un souci d'enracinement et de
réaction contre les excès d'un jacobinisme niveleur
. Il
prend en compte aussi une réalité sociale qui était
beaucoup plus visible à l'époque qu'aujourd'hui, à savoir
le fait que sur un
territoire relativement étendu
par comparaison
avec les autres pays d'Europe se trouvait une
population relativement faible
et très dispersée sur l'ensemble du pays.
3-
On ne saurait négliger d'évoquer le troisième
élément, qui partait du principe que, les zones rurales
étant considérées
a priori
comme conservatrices, le
Sénat pourrait le cas échéant soutenir un éventuel
retour à la monarchie. Il convient de faire justice sans délai de
ce dernier élément puisque l'on sait très bien que
très vite
le Sénat de 1875
est devenu
, notamment
grâce à Gambetta,
le premier soutien des nouvelles institutions
républicaines
.
De là est probablement née l'usage de l'expression de
Sénat
conservateur
qui, on ne le rappellera jamais assez,
ne s'appliquait qu'au Sénat nommé
du premier Empire.
Chacun ici en récuse à l'avance la filiation. Il serait sans
doute plus adapté de parler de
Sénat stabilisateur
des
institutions ("
conservateur de la République
", pour
reprendre une expression souvent employée sous la IIIème
République) voire de
Sénat modérateur
.
Il n'y a aucune raison aujourd'hui de rejeter cette différence entre
une assemblée qui incarnerait le mouvement (ou, pour être plus
juste, les fluctuations de l'opinion) et un Sénat qui aurait pour effet
de maintenir le cap à travers la vision plus sereine que lui assurerait
un mandat plus long et plus stable et l'absence aussi de la dissolution.
On peut même penser que l'élection du président de la
République au suffrage universel direct a accentué le besoin de
cette institution stabilisatrice. On sait très bien en effet que la
relative autonomie que la majorité de l'Assemblée nationale peut
espérer recouvrer en période de cohabitation disparaît
presque totalement lorsque la majorité des députés
coïncide avec la majorité présidentielle.
Le Sénat est alors le seul rempart contre toutes les initiatives
intempestives. C'est du reste sans doute fondamentalement pour cette raison,
cette nécessité de division du pouvoir, que les Français
par deux fois se sont déjà prononcés contre sa
suppression.
*
* *
A
côté de cette recherche de stabilisation institutionnelle doit
être placée la recherche d'un complément original de la
représentation.
On oublie trop souvent que l'histoire institutionnelle française
jusqu'à 1958, hormis une partie de la IIIème République,
celle d'avant la guerre de 1914, n'a été qu'une longue succession
d'alternances violentes, un excès répondant très vite
à l'autre. L'une des causes de ces alternances violentes a
été la très forte concentration du pouvoir au niveau
central, héritage conjoint de la monarchie et de la révolution.
Cet héritage de la révolution a fondé un type particulier
de démocratie dite
démocratie jacobine
, s'appuyant sur une
volonté d'unification, de pénétration systématique
dans la société d'un certain nombre de principes -au premier chef
celui d'égalité- qui a débouché sur ce que
Léon Blum appelait le tête-à-tête entre un citoyen
isolé et l'Etat. Beaucoup de gouvernements qui se sont
succédés, y compris ceux des premiers temps de la
Vème République, n'ont eu de cesse de supprimer ce que l'on
appelait jadis les " corps intermédiaires ".
Un aspect singulier mais fondamental de notre histoire collective est qu'en
dépit de cette volonté farouche et continue
une autre
démocratie
, bâtie sur un principe plus proche de ceux de nos
voisins, a réussi à se développer presque de façon
souterraine au niveau local et il faut rendre hommage à la politique de
décentralisation, non pas de l'avoir redécouverte, mais d'avoir
commencé à l'intégrer véritablement dans nos
institutions.
La démocratie locale
, qui ne s'assimile pas tout à fait
à la tradition girondine, est aujourd'hui un des points qui nous
rapprochent le plus de nos voisins, car partout autour de nous s'affirme la
nécessité de décentraliser le pouvoir et de rapprocher les
centres de décision des citoyens.
Elle est l'autre manière, tout aussi noble que la première, par
laquelle nos concitoyens s'impliquent dans la vie démocratique :
celle qui consiste à partager et assumer les décisions qui
concernent leur vie quotidienne et leurs solidarités de
proximité. Le faible taux d'abstention aux élections municipales
prouve d'ailleurs leur implication forte et citoyenne dans cette approche et
leurs élus locaux en retirent une responsabilité morale qui
inclut cet attachement à la vie démocratique locale.
Le choix d'une représentation qui s'enracinerait dans cette
démocratie locale ne saurait donc plus aujourd'hui être
qualifiée de recherche d'un enracinement conservateur
face à
un mode d'élection de la première chambre qui se voudrait
" moderne ". Cet enracinement dans la démocratie locale
correspond, au contraire, à la prise en compte d'une deuxième
tradition démocratique dont chacun de nous connaît la
vitalité et les espérances qu'on peut placer en elle.
C'est aussi s'insérer au coeur des problématiques contemporaines
qui plaident, face au développement de ce que d'aucuns appellent la
mondialisation, pour un
renforcement des identités
. Ces
identités sont d'ailleurs tout autant de nature historique que
géographique et sociale. A l'heure de la recherche ardente de toutes nos
origines, cet aspect des choses pèse de tout son poids.
Vient s'y ajouter, dans ce pays aux espaces ruraux relativement
désertés ou aux concentrations urbaines avec ses banlieues
indifférenciées, le rôle des communes moyennes, pôles
moteurs et de repère dans un cas, points d'équilibre dans
l'autre.
*
* *
On
pourrait ajouter une troisième considération très
importante pour tous les pays bicaméraux. Si l'on éprouve le
besoin d'une seconde chambre cela n'est pas seulement pour compléter la
représentation, c'est pour
se donner les moyens de faire la moins
mauvaise législation possible
. Ces moyens ne peuvent venir que de
deux regards différents
. Cette diversité de regards est
d'autant plus nécessaire que l'on sait très bien que
l'évolution du parlementarisme contemporain conduit à
privilégier l'initiative de l'exécutif par rapport à
l'initiative parlementaire.
A cet égard, on soulignera que l'article 24 de la Constitution
prévoit, d'une part, l'élection des sénateurs au suffrage
universel indirect et, d'autre part, que le Sénat assure la
représentation des collectivités territoriales.
Le
" regard différent "
que le Sénat apporte
dans l'élaboration de la loi
provient
de la mise en oeuvre de ces
deux principes constitutionnels et, en particulier,
du fait que les
" élus des élus locaux ", comme leurs électeurs,
sont nécessairement enracinés dans la vie locale
.
*
* *
Le choix
du mode de scrutin sénatorial doit donc être replacé dans
le contexte contemporain. L'important n'est pas de savoir si l'on est pour ou
contre le mode de scrutin au nom de principes théoriques, mais de savoir
si ce mode de scrutin convient bien au but pour lequel il a été
institué.
La recherche de la différence dans la représentation constitue
donc un objectif en lui-même aussi important que celui qui conduit
à rechercher un mode de scrutin qui assure à l'Assemblée
nationale une majorité du gouvernement.
Outre qu'elle correspond au principe contenu dans notre Constitution
l'aspect sénatorial de représentation des collectivités
territoriales dans toutes leurs dimensions doit continuer à dominer le
choix de son mode de scrutin
. Cet impératif est d'autant plus
évident aujourd'hui, qu'à travers la décentralisation, la
légitimité des communes, des départements et des
régions s'est trouvée renforcée.
Ce serait donc un comble que de remettre en cause cette filiation
sénatoriale au moment même où elle n'a jamais
été aussi légitime
. En revanche, l'équilibre
établi il y a plus de 40 ans peut être modifié. Ce ne
serait plus alors qu'une question de dosage. Encore faut-il que chacun
s'entende, Gouvernement compris, sur cette construction essentielle, non
seulement pour l'avenir du Sénat mais pour l'avenir de nos institutions.
Dans ce contexte, le débat sur le cumul des mandats se trouve
replacé dans sa véritable dimension, de même que celui de
l'aménagement du territoire, cette dernière question
revêtant pour la France, en raison de son histoire, de l'excessive
concentration de ses richesses dans la capitale et de l'appauvrissement pour
les provinces qui en est résulté, une importance qui appelle une
vigilance particulière.
En résumé le débat sur le mode de scrutin doit être
replacée dans son véritable contexte, celui du choix
institutionnel que nous entendons faire, tirant à cet égard les
enseignements de la Vème République qui n'a cessé de
valoriser le Sénat.
Si l'on pense qu'à l'heure de la décentralisation et de l'Europe
il est important qu'une de nos deux assemblées puise directement sa
source dans le territoire et surtout les collectivités qui y habitent,
commençons par l'affirmer et l'affirmer clairement.
Le débat sur le mode de scrutin pourra alors commencer pour ce qu'il
est, c'est-à-dire la recherche d'un juste équilibre entre, d'une
part, le critère démographique et, d'autre part, les divers
autres impératifs d'intérêt général :
-
Le besoin institutionnel
de conforter une institution
stabilisatrice et susceptible de conserver en toute circonstance un certain
recul par rapport à l'événement. Se trouvent ainsi
validés la non-dissolution, un mandat plus long que celui de
l'Assemblée nationale, la représentation indirecte et un
renouvellement progressif de l'assemblée.
-
La nécessité d'aboutir à une composition
suffisamment différente
de l'autre assemblée pour apporter un
autre regard sur la législation.
-
Le souci de tirer toutes les conséquences d'un mouvement
historique
qui n'est encore qu'amorcé et qui fait que notre pays
s'est rapproché avec la décentralisation de ce que l'on pourrait
appeler le droit commun européen. Ce mouvement est porteur d'une vision
plus ouverte sur la société et une façon moins
théorique et dogmatique d'aborder les problèmes qui se posent
à elle.
I. LE RÉGIME ÉLECTORAL DU SÉNAT EST DÉTERMINÉ PAR SA PLACE DANS LES INSTITUTIONS
A. UN PARLEMENT CONSTITUÉ DE DEUX ASSEMBLÉES AYANT DES CARACTÉRISTIQUES PROPRES...
1. Des compétences constitutionnelles différenciées
Le
bicaméralisme n'a d'intérêt que si chacune des
assemblées se distingue de l'autre, tant dans sa composition que dans
ses pouvoirs et c'est ainsi que la Constitution de la
Vè République a conçu le Parlement.
Son article 45 confère le pouvoir législatif à
l'Assemblée nationale et au Sénat, en établissant que
chaque projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les
deux assemblées en vue de l'adoption d'un texte identique.
Au cours de la navette parlementaire, une commission mixte paritaire peut
être constituée pour faciliter l'accord des deux assemblées
sur le texte en discussion, en principe indispensable à l'adoption
définitive d'une loi.
Les principes constitutionnels de la procédure législative sont
applicables dans des conditions égales au Sénat et à
l'Assemblée nationale.
Cependant, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée
nationale de statuer définitivement, en cas de désaccord
persistant entre les deux assemblées, sur les dispositions d'un texte
n'ayant pas fait l'objet d'un vote identique.
La primauté de l'Assemblée nationale, fondée sur son
élection au suffrage universel direct, ne s'exerce pas dans des
conditions égales sur tous les textes soumis au Parlement.
D'un côté, elle est plus accentuée en matière
financière, mais, d'un autre côté, les révisions
constitutionnelles et les lois organiques relatives au Sénat doivent
être adoptées dans les mêmes termes par les deux
assemblées, les autres lois organiques devant, faute d'accord,
l'être par l'Assemblée nationale à la majorité
absolue de ses membres.
Le Sénat, en dépit du possible " dernier mot " de
l'Assemblée nationale, apporte une contribution importante et reconnue
au travail législatif, le bicaméralisme inégalitaire
français n'empêchant pas la Haute Assemblée d'orienter de
façon déterminante l'élaboration de nombreuses lois, comme
votre rapporteur l'illustrera plus loin.
Le Sénat participe, au même titre que l'Assemblée
nationale, à la mission de contrôle de l'activité du
Gouvernement et des services publics. Les sénateurs peuvent, tout comme
les députés, interroger le Gouvernement (procédures de
questions), constituer des missions d'information et des commissions
d'enquête.
Cependant, s'il a la faculté de demander au Sénat l'approbation
d'une déclaration de politique générale,
le
Gouvernement n'est responsable que devant l'Assemblée nationale.
Le Gouvernement peut engager sa responsabilité, seulement devant
l'Assemblée nationale, sur son programme ou sur une déclaration
de politique générale. L'Assemblée nationale peut seule
mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une
motion de censure, à la majorité absolue de ses membres.
Le Premier ministre ne peut engager que devant l'Assemblée nationale la
responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte, puisque l'accord
de cette dernière est, dans tous les cas, indispensable à
l'adoption de la loi.
Dans ce cas, le texte est considéré comme adopté, sauf si
l'Assemblée nationale vote une motion de censure.
L'adoption d'une motion de censure ou le rejet par l'Assemblée nationale
du programme ou d'une déclaration de politique générale du
Gouvernement, contraint le Premier ministre à la démission.
L'existence du Gouvernement est donc conditionnée par une
majorité à l'Assemblée nationale
, ou du moins, par
l'absence d'expression d'un désaccord majeur, par le biais d'une mise en
cause de sa responsabilité (rejet du programme ou d'une
déclaration de politique générale ; vote d'une motion
de censure) ou du rejet de textes qu'il considérerait essentiels
à la mise en oeuvre de sa politique.
En contrepartie, seule l'Assemblée nationale peut être
dissoute
par décret du président de la République.
Le Gouvernement s'appuie nécessairement sur une majorité à
l'Assemblée nationale, tout changement de majorité dans cette
assemblée impliquant la nomination d'un nouveau gouvernement dont
l'orientation politique correspondra à celle de la nouvelle
majorité parlementaire.
En revanche, le Sénat ne dispose pas de la primauté en
matière législative et ne peut mettre en cause la
responsabilité du Gouvernement.
Le Sénat peut donc avoir une majorité politique différente
de celle de l'Assemblée nationale sur laquelle s'appuie le Gouvernement,
sans pour autant que le fonctionnement normal des institutions en soit
affecté.
Le Gouvernement, s'il doit tenir compte de la volonté des deux
assemblées du Parlement, peut conduire l'essentiel de sa politique sans
l'accord en toutes circonstances d'une majorité au Sénat comme on
a pu le constater depuis le début de la présente
législature ou lors des VII° et IX° législatures, entre
1981 et 1986 puis entre 1988 et 1993.
La majorité au Sénat ne conditionne ni la composition
politique du Gouvernement, ni l'essentiel de la mise en oeuvre de son programme
législatif. En conséquence, il n'est pas nécessaire que le
Sénat puisse être dissous et que ses membres soient élus
selon des règles garantissant une concordance de majorité.
Le rapprochement des principes de base d'élection des
députés et des sénateurs ne pourrait se justifier que si,
parallèlement, leurs missions législatives et de contrôle
étaient elles-mêmes rapprochées, ce que nul ne propose.
Au demeurant une telle évolution limiterait l'intérêt du
bicaméralisme.
L'Assemblée nationale exprime, par son élection au suffrage
universel direct, l'orientation que les électeurs souhaitent apporter au
pays et les changements de majorité qu'elle connaît traduisent
l'évolution de la pensée du corps électoral.
Le Sénat n'ayant pas la même place dans les institutions, n'a
pas à traduire instantanément les variations de l'opinion.
Cela ne signifie pas que la composition politique du Sénat ne peut
jamais connaître de modification, mais que les changements,
décidés par le
corps électoral
sénatorial,
le sont de manière progressive et non brutale.
Ils traduisent des tendances lourdes et non des changements moins
prononcés et plus temporaires
.
La composition du Sénat n'est pas affectée par les alternances
politiques à l'Assemblée nationale, le mandat de neuf ans du
sénateur ne pouvant pas être interrompu par une dissolution, et la
Haute Assemblée étant renouvelée non pas
intégralement mais par tiers tous les trois ans.
Cela permet au Sénat d'exprimer une
certaine permanence de la
France, au-delà de sa diversité
, et d'assurer la
préservation des repères
fondamentaux du pays
, que
peuvent parfois occulter certaines modes et certains empressements.
Disposant d'une certaine durée, les sénateurs examinent
sereinement et sans
a priori
systématique les textes qui leur
sont soumis, le Sénat apportant ainsi une contribution essentielle au
travail législatif.
2. Une contribution déterminante du Sénat à l'élaboration des lois
Le
pouvoir reconnu à l'Assemblée nationale de statuer
définitivement, si le Gouvernement le demande, sur tout ou partie d'un
projet ou d'une proposition de loi pour lesquels les deux assemblées ne
sont pas parvenues à un accord au terme de la navette parlementaire, ne
signifie pas que le Sénat n'apporte pas une part décisive
à l'élaboration de la loi.
Tout d'abord, le "
dernier mot
" ne peut être
donné à l'Assemblée nationale sur les projets de loi
constitutionnelle et sur les projets de loi organique relatifs au
Sénat.
Ainsi, les
Traités de Maastricht et d'Amsterdam
, dont la
ratification a nécessité une révision préalable de
la Constitution, n'auraient-ils pas pu être ratifiés sans l'accord
du Sénat sur les révisions nécessaires.
Même lorsque la majorité politique à l'Assemblée
nationale est différente de celle du Sénat, l'Assemblée
nationale ne statue pas en dernier ressort sur tous les textes, puisque, au
cours de l'année 1998, sur 88 textes adoptés
définitivement (50 textes hors conventions internationales), 13
seulement l'ont été sans l'approbation du Sénat.
La
navette parlementaire permet donc le plus souvent aux deux assemblées de
parvenir à un accord, avec ou sans recours à la commission mixte
paritaire.
En 1998, 42 % des amendements adoptés par le Sénat ont
été ensuite repris par l'Assemblée nationale
. Certains
de ces amendements, pour revêtir un
caractère technique
,
n'en n'ont pas moins d'importance, car ils contribuent de manière
déterminante aux conditions de mise en oeuvre des textes ou à
leur lisibilité.
Ainsi en a-t-il été récemment lors de l'examen des lois
organique et ordinaire n° 99-209 et n° 99-210 du
19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie
où l'analyse juridique attentive du Sénat, se traduisant par la
réécriture ou l'écriture de très nombreux
articles
, s'est imposée à l'Assemblée nationale.
La qualité de la participation du Sénat au travail
législatif de
codification
(par exemple, code
général des collectivités territoriales) pourrait aussi
être citée à ce titre.
L'apport du Sénat à l'élaboration des lois ne se limite
pas à un travail technique, aussi important soit-il.
La discussion sur les projets de loi relatifs aux collectivités
territoriales est naturellement marquée de l'empreinte du Sénat,.
Pour prendre un exemple récent, grâce au Sénat, la loi
n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux
polices municipales
comporte des dispositions facilitant un partenariat équilibré
entre l'Etat et les collectivités territoriales pour la coordination des
services de la police nationale et des polices municipales.
De même, la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
relative à la mise en oeuvre du
pacte de relance pour la ville
comporte de nombreuses dispositions résultant des travaux du
Sénat, ponctués par le rapporteur de la commission des affaires
économiques, notre collègue M. Gérard Larcher.
L'impact des travaux du Sénat sur le contenu des lois ne se limite
d'ailleurs pas à celles concernant les collectivités
territoriales.
Ainsi, dans l'examen d'une proposition de loi adoptée par
l'Assemblée nationale, tendant principalement à renforcer les
incitations fiscales aux dons en faveur des associations, le Sénat
a-t-il pris l'initiative d'instaurer un
contrôle de la Cour des
comptes sur les associations faisant appel à la
générosité publique
. Une actualité
récente a démontré la pertinence de cette disposition,
insérée dans la loi n° 96-559 du 24 juin 1996.
Certaines lois importantes sont dues à l'initiative de sénateurs,
comme, par exemple, celle sur la
prestation spécifique
dépendance
, issue d'une proposition de loi de notre collègue
M. Jean-Pierre Fourcade, faisant suite à une proposition de M.
Lucien Neuwirth (loi n° 97-60 du 24 janvier 1997), ou celle
sur le
bracelet électronique
(proposition de loi de
M. Guy Cabanel, devenue loi n° 97-1159 du
19 novembre 1997).
La loi sur les
fonds de pension
n'est certes pas formellement issue de
la proposition de loi de notre collègue, M. Philippe Marini,
déposée en 1992 et rapportée ensuite par les commissions
compétentes en juin 1993.
Pourtant, les principales dispositions de la loi n° 97-277 du 25 mars
1997, issues d'une proposition de loi adoptée par l'Assemblée
nationale, sont inspirées du premier texte adopté à
l'initiative du Sénat.
C'est encore plus vrai de la loi n° 99-477 du 9 juin 1999 visant à
garantir le droit à l'accès aux
soins palliatifs
dont la
paternité revient pour une très large part à notre
excellent collègue Lucien Neuwirth, auteur de l'une des propositions de
loi à l'origine de ce texte.
L'extension de
l'aide juridictionnelle aux mineurs dans le cadre de la
médiation pénale
résulte également d'un
amendement du Sénat lors de l'examen de la loi n° 98-1963
du 18 décembre1998 relative à l'accès au droit et
à la résolution amiable des conflits. On pourrait multiplier les
exemples...
A contrario, la prééminence législative de
l'Assemblée nationale n'a pas empêché le Sénat de
faire obstacle à des textes ou à des dispositions mettant en
cause des principes constitutionnels ou dont les objectifs rencontraient
l'hostilité d'une large partie de l'opinion publique,
le cas
échéant en saisissant le Conseil constitutionnel.
Ainsi en a-t-il été
en 1971
, lorsqu'un projet de loi
remettait en cause la
liberté d'association
, le Conseil
constitutionnel ayant été saisi par le président
Alain Poher, et
en 1977
au sujet des conditions de
fouille
des
véhicules
(saisine du Conseil constitutionnel par plus de
60 sénateurs).
Dans les deux cas, la concordance des majorités politiques dans les
deux assemblées n'a donc pas empêché le Sénat de
veiller efficacement au strict respect de droits fondamentaux remis en cause
par l'Assemblée nationale.
Si le Sénat n'a pu faire obstacle au vote par l'Assemblée
nationale de la loi de
nationalisation en 1982
, certaines de ses
objections, concernant la juste et préalable indemnisation, ont
été retenues par le Conseil constitutionnel, également
saisi. D'une certaine façon, bien qu'adoptée sans son accord,
cette loi a néanmoins été marquée de l'empreinte du
Sénat.
Approuvé par une large partie de l'opinion publique, le Sénat
a contraint, en 1984, le Gouvernement à renoncer à son projet de
loi concernant l'enseignement privé.
Il reste aujourd'hui à savoir
si certaines interrogations
soulevées par le Sénat
, lors de la discussion des lois sur la
réduction à
35 heures
de la durée hebdomadaire
du travail, sur les
emplois-jeunes
ou sur le
PACS
, non prises en
compte à l'Assemblée nationale,
ne finiront pas par
prévaloir à moyen terme.
Le travail de réflexion et de contrôle du Sénat, dont la
grande qualité est souvent reconnue, concourt aussi à certaines
modifications législatives, soit en débouchant directement sur le
dépôt d'une proposition de loi, soit en guidant les
délibérations du Sénat sur des projets de loi qui lui sont
présentés.
Peuvent être cités en particulier les lois de juillet 1996
sur la
réglementation des télécommunications
et
sur l'entreprise nationale France
Télécom
, dont les
dispositions sont fortement inspirées d'un rapport d'information de
notre collègue, M. Gérard Larcher, publié en
mars 1996
1(
*
)
.
De même, le rapport d'information de nos collègues,
MM. Claude Huriet et Charles Descours sur la
sécurité sanitaire
2(
*
)
,
a-t-il été à la source de la loi n° 98-535 du
1
er
juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et
du contrôle de la sécurité sanitaire des produits
destinés à l'homme.
Ce texte a institué deux agences de sécurité sanitaire,
l'une sur les produits de santé, l'autre sur les aliments.
Après l'annonce en février 1996 par le président de la
République du projet de réforme du
service national
, un
rapport d'information de notre collègue,
M. Serge Vinçon a été publié en mai de la
même année
3(
*
)
. Ses propositions,
destinées à adapter l'appareil de défense à la
professionnalisation des armées, ont été reprises, pour
l'essentiel, dans les projets de loi déposés au Parlement au
printemps puis à l'automne 1997 et figurent en bonne place dans la loi
n° 97-1019 du 28 octobre 1997.
Le travail approfondi d'un groupe de travail constitué à
l'initiative de notre collègue, M. Jacques Larché,
président de la commission des Lois, a permis d'écarter, dans le
code pénal, la
responsabilité pénale des
élus
pour des faits d'imprudence si l'auteur a accompli
"
les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de
la nature de ses fonctions ou de ses missions, de ses compétences ainsi
que du pouvoir ou des moyens dont il disposait
" (loi n° 96-393
du 13 mai 1996).
A la suite de l'adoption d'une directive communautaire sur
l'organisation
juridique des places financières
, les travaux d'un groupe de travail
présidé par notre collègue, M. Philippe Marini,
publiés en juillet 1994
4(
*
)
ont
été à la source d'une action menée durant plusieurs
années par le Sénat pour obtenir du Gouvernement qu'il
dépose un projet de loi tendant à transposer cette directive et
pour que les dispositions retenues soient pleinement satisfaisantes.
Le dépôt, puis l'examen par la commission des Finances du
Sénat d'une proposition de loi s'inspirant des conclusions du groupe de
travail a conduit le Gouvernement à élaborer un avant-projet de
loi tendant à une transposition "
à minima
",
puis, devant les objections exprimées par la même commission, un
projet plus complet qui devait encore subir, au cours de la procédure au
Sénat, des modifications importantes que l'Assemblée nationale a
ensuite retenues pour l'essentiel (loi n° 96-597 du 2 juillet 1996).
La réflexion approfondie d'un groupe de travail présidé
par notre collègue, M. Alain Lambert
5(
*
)
, a permis à la commission des Finances de
concevoir une politique cohérente en matière de
fiscalité immobilière
qui s'est traduite dans de
nombreuses dispositions intégrées dans divers textes entre 1993
et 1998 à l'initiative ou sur l'inspiration du Sénat.
Une activité régulière de réflexion de la
commission des Lois, sur les questions de la
justice
, a permis au
Sénat ensuite d'adopter des dispositions importantes et retenues dans
les textes de loi.
A la source des positions de cette commission, les rapports d'information sur
la
présomption d'innocence
6(
*
)
, de
son président, M. Jacques Larché, et celui de
MM. Charles Jolibois et Jacques Bérard
7(
*
)
, ou encore celui de MM. Pierre Fauchon et
Charles Jolibois sur les
moyens de la justice
8(
*
)
.
Ces travaux ont permis au Sénat de diagnostiquer de longue date
l'asphyxie de la justice et la nécessité de ne pas adopter de
nouvelles réformes sans prévoir les moyens nécessaires
pour les mettre en oeuvre (par exemple, sur la question de la
collégialité des juges d'instruction pour la mise en
détention ou sur l'institution d'un deuxième degré de
juridiction en matière d'assises).
Ces travaux qui s'inscrivent dans la continuité de ceux de
MM. Arthuis et Haenel marquent l'intérêt de la Haute
assemblée pour cette question. Ils ont permis de préparer
l'examen par la commission des Lois, puis par le Sénat des divers
projets de loi sur la justice, en instance ou en préparation.
Parmi les dispositions législatives déjà adoptées
à l'initiative du Sénat et traduisant ces travaux sur la justice,
on peut citer la création des
assistants de justice
ou encore le
développement des
pouvoirs d'injonction du juge administratif
(loi n° 95-125 du 8 février 1995).
On remarquera enfin que les travaux du Sénat ont pu permettre une
évolution de la réflexion sur des sujets de société
comme
la prise en charge de
la douleur
9(
*
)
dont les premières traductions
législatives (obligation légale pour les établissements
hospitaliers et sanitaires et sociaux de prendre en charge la douleur) ont
été suivies de plusieurs autres (loi du 9 juin 1999
précitée sur les
soins palliatifs
).
Il arrive aussi que des propositions de loi adoptées par le
Sénat soient bloquées à l'Assemblée nationale,
faute d'être inscrites à son ordre du jour.
Ainsi en est-il, par exemple, de la proposition de loi de notre
collègue M. Nicolas About sur la prestation compensatoire en
matière de divorce ou encore de celle de notre collègue
M. Alain Vasselle relative à une meilleure prise en charge de
la maladie d'Alzheimer.
L'image que certains ont tenté de diffuser d'un Sénat refusant
systématiquement toute réforme apparaît donc totalement
erronée.
Si la Haute Assemblée s'est légitimement opposée, parfois
avec succès, à des textes mettant en cause des principes
essentiels de notre démocratie, elle s'est, en revanche,
fréquemment trouvée à la source de réformes
importantes pour la vie des Français, aussi bien lorsque sa
majorité politique correspondait à celle de l'Assemblée
nationale que dans le cas contraire.
A contrario
, la discordance des majorités des deux
assemblées a parfois bloqué des initiatives sénatoriales
attendues dans le pays que l'Assemblée nationale refusait d'inscrire
à son ordre du jour.
La contribution du Sénat à l'élaboration des lois, loin de
se limiter à des dispositions de caractère technique ou
même aux textes concernant les collectivités territoriales,
embrasse l'ensemble du champ législatif.
B. ...JUSTIFIANT UN MODE DE SCRUTIN PARTICULIER POUR L'ÉLECTION DES SÉNATEURS
1. Une représentation différenciée de la Nation
Votre
rapporteur a déjà exposé que le choix du mode de scrutin
devait être relié à la fonction exercée par l'organe
représentatif.
La primauté de l'Assemblée nationale en matière
législative et la nécessité pour le Gouvernement de
disposer d'une majorité en son sein fondent les deux principales
caractéristiques de l'élection des
députés :
- le peuple devant, dans son exhaustivité, désigner cette
majorité de gouvernement, le régime des élections
législatives est établi sur des
bases essentiellement
démographiques, principe auquel il peut cependant être
dérogé, dans certaines limites, pour des impératifs
d'intérêt général
(circonscriptions
constituées de territoires continus, respect des limites cantonales,
représentation minimale des départements...) ;
- l'impératif d'une majorité stable de Gouvernement justifie
un
mode de scrutin majoritaire
.
Il en résulte que l'Assemblée nationale ne peut
représenter d'une manière totalement exacte l'opinion dans sa
diversité
puisque, d'une part, les circonscriptions
législatives ne sont pas constituées d'un nombre absolument
égal d'habitants et, d'autre part, le scrutin majoritaire ne donne pas
à chaque courant d'opinion une représentation correspondant
strictement à son audience dans l'opinion.
La nécessité pour l'Assemblée nationale de
représenter la population, mais aussi dans une certaine mesure le
territoire, et celle d'avoir une majorité stable de Gouvernement ne
permet pas aux députés d'être élus sur des bases
exclusivement
démographiques et à la représentation
proportionnelle.
Il serait donc étrange de fonder la représentation du
Sénat sur des bases plus démographiques que l'Assemblée
nationale, ce à quoi tend le projet de loi en établissant un
barème strictement proportionnel à la population.
Le bicaméralisme, traditionnel en France et mis en place dans un nombre
croissant de démocraties, procède d'abord d'un objectif de
"
division du pouvoir législatif
".
La nécessité de disposer de
deux regards différents
pour l'élaboration de la législation s'impose d'autant plus que
le parlementarisme contemporain privilégie l'initiative de
l'exécutif sur celle du Parlement.
Or l'Assemblée nationale, par définition, est en phase pour
l'essentiel avec les initiatives du gouvernement. Seul le Sénat est
susceptible, à certaines périodes plus qu'à d'autres,
d'apporter un éclairage divergent.
Dans la procédure législative, le Sénat est appelé
à apporter un " autre regard " et une vision moins dogmatique.
Il joue un
rôle pondérateur
.
Le Sénat doit, en effet, dans l'examen de toute question, permettre un
certain
recul
et savoir ménager le
temps de la
réflexion
.
Comment la Chambre Haute pourrait-elle remplir sa fonction spécifique si
elle était élue selon des bases comparables à celles de la
Chambre Basse ?
La nécessité d'une institution stabilisatrice, fonction
dévolue au Sénat, justifie l'impossibilité de sa
dissolution, la durée du mandat de ses membres, leur élection au
suffrage indirect et leur renouvellement triennal.
L'élection au scrutin proportionnel d'une partie de ses membres ne
soulève aucune difficulté, puisque le Gouvernement ne
dépend pas d'une majorité au Sénat.
Pour accomplir des fonctions différentes de celles de l'Assemblée
nationale, la représentation du Sénat doit évidemment
être établie de manière distincte, sauf à faire du
Sénat le "
clone
" de l'Assemblée nationale et
à le rendre inutile.
Ainsi, des bases d'élection différentes permettent
d'élargir les choix de la représentation nationale et de
dégager un certain
équilibre
entre les pulsions
immédiates de l'opinion et les valeurs permanentes sur lesquelles notre
démocratie s'organise.
Le régime électoral du Sénat trouve une justification
renforcée avec la décentralisation.
La représentation des communes et des départements dans une
assemblée parlementaire pouvait apparaître comme un contrepoids
à la puissance de l'Etat.
Désormais, la démocratie locale, qui commence à
s'intégrer dans nos institutions, doit logiquement se traduire dans la
composition du Parlement.
Une représentation parlementaire qui s'enracine dans la
démocratie locale ne peut en aucune façon être
assimilée à un enracinement conservateur.
Cette représentation parlementaire des collectivités
apparaît au contraire plus nécessaire que jamais pour assurer la
cohésion de la Nation et éviter toute
fracture
territoriale
.
A cet égard, le Sénat préfigure une démocratie
renouvelée, se rapprochant de celle des principaux partenaires de la
France, mieux armée pour s'intégrer dans la construction
européenne.
De même que le régime d'élection des députés
prend en compte au premier chef l'impératif du dégagement d'une
majorité stable, le régime électoral sénatorial
doit avoir pour premier objectif une représentation
différenciée s'appuyant avant tout sur la démocratie
locale.
A l'heure de la recherche du renforcement des identités et des racines
face à la mondialisation, il serait paradoxal de remettre en cause une
représentation parlementaire basée sur cette démocratie
locale.
2. Le régime d'élection des sénateurs
Les
règles relatives à l'élection des sénateurs
relèvent, selon les cas, de la Constitution, de la loi organique ou de
la loi ordinaire.
Les principes de l'élection au
suffrage indirect
et celui de la
représentation des collectivités territoriales
ainsi que
des Français résidant à l'étranger sont
établis par l'
article 24 de la Constitution
, dont la
révision suppose un vote identique des deux assemblées puis une
ratification par référendum ou par le Congrès du Parlement.
Les règles fixées par des
lois organiques
qui, par
définition, sont
relatives au Sénat
, ne peuvent être
modifiées sans l'accord des deux assemblées.
Entrent dans cette catégorie :
- le
nombre total des sénateurs
et leur élection dans
une
circonscription constituée par le département
(article L. O. 274 du code électoral)
- la
durée du mandat
(article L. O. 275 du
code électoral)
- le
renouvellement
du Sénat
par tiers
(article L. O. 276 du même code)
- les conditions d'
éligibilité
et le régime
des
incompatibilités
(articles L. O. 296 et
L. O. 297 du code précité)
- le remplacement des sénateurs (articles L. O. 319
à L. O. 323 du même code)
- le contentieux de l'élection des sénateurs, la date de
début et de fin de mandat et la période d'organisation des
élections sénatoriales (articles L. O. 325,
L. O. 277 et L. O. 278 du code électoral).
Les autres dispositions relatives au régime d'élection des
sénateurs relèvent de la loi ordinaire
. Sur celles-ci,
l'Assemblée nationale peut donc être appelée à
statuer définitivement.
Peuvent donc être modifiées sans l'accord du
Sénat
:
- les
modes de scrutin
pour l'élection des sénateurs
(articles L. 294 et L. 295 du code électoral)
- la
répartition des sièges
entre les
départements (article L. 279 et tableau n° 6
annexé au code électoral)
- la
composition du
collège électoral
sénatorial (articles L. 280 à L. 282 du code
électoral)
- le
nombre des
délégués des conseils
municipaux
et leur mode d'élection (articles L. 284
à L. 293 du code précité)
- le mode de désignation des délégués des
conseils régionaux ou de l'Assemblée de Corse
(articles L. 293-1 à L. 293-3 du code
précité)
- les dispositions relatives aux opérations préparatoires et
aux opérations de vote pour l'élection des sénateurs
(articles L. 298 à L. 318 du code
électoral).
a) La composition des collèges électoraux du Sénat
La
représentation des collectivités territoriales au Sénat
est assurée par la participation des élus locaux au
collège électoral et, pour les villes les plus peuplées,
par la désignation de délégués
supplémentaires.
Selon l'article L.O. 280 du code électoral, les
sénateurs sont élus par un collège électoral
constitué dans chaque département :
-
des
députés élus dans le
département
La participation des députés aux collèges
électoraux constitués dans les départements pour
l'élection des sénateurs n'a pas été remise en
cause depuis 1875, bien qu'elle ne réponde pas à l'obligation
constitutionnelle de représentation des collectivités
territoriales.
L'impact de cette participation est cependant très réduit
(0,40 % des collèges électoraux).
La participation des membres de l'Assemblée nationale à ces
collèges doit cependant être distinguée de la nomination
directe par les députés de membres de la Haute Assemblée
prévue par la loi constitutionnelle du 24 février 1875
(75 sénateurs sur 300) et par la Constitution de 1946
(possibilité de nommer le sixième des membres du Conseil de la
République, utilisée de manière très marginale
à partir de 1948).
-
de tous les
conseillers généraux
du
département
-
de
conseillers régionaux
ou à
l'Assemblée de Corse
Avant la publication de la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999
relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des
conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des
conseils régionaux, la circonscription d'élection des conseillers
régionaux étant le département, tous les élus
régionaux du département étaient membres de droit du
collège électoral sénatorial.
Désormais, les conseillers régionaux seront élus dans le
cadre de circonscriptions régionales. Le conseil régional
désignera ses représentants, dans chacun des départements
de la région, au scrutin proportionnel, selon des règles
similaires à celles établies pour la représentation de
l'Assemblée de Corse dans les collèges de ses deux
départements, par la loi n° 91-428 du 13 mai 1991
portant statut de la collectivité territoriale de Corse, chaque
conseiller régional participant au collège électoral d'un
département.
Le nombre des conseillers régionaux membres du collège
électoral de chaque département n'a pas été
modifié par la loi du 19 janvier 1999 précitée.
-
de
représentants des conseils municipaux
(articles L. 283 à L. 293 du code électoral)
Actuellement, dans les communes de moins de 9.000 habitants, le nombre
des délégués est inférieur à l'effectif des
conseils municipaux.
Il oscille de 1 délégué (communes de moins de
500 habitants) à 15 délégués (communes de
3.500 à moins de 9.000 habitants, dont le conseil municipal est
composé de 27 ou 29 membres, selon que la population est
inférieure ou supérieure à 5.000 habitants).
Les communes entre 9.000 et moins de 31.000 habitants sont
représentées par tous les conseillers municipaux, sans
délégués supplémentaires. Elles n'élisent
que des délégués suppléants.
Ces communes disposent donc d'un nombre de délégués
titulaires se situant entre 29 et 39, selon leur population.
A partir de 31.000 habitants, la délégation des conseils
municipaux est constituée de tous leurs membres ainsi que de
délégués supplémentaires à raison d'un
délégué par tranche entière de 1.000 habitants
en sus de 30.000 habitants.
Le tableau ci-après récapitule, par tranches de population des
communes, le nombre de leurs conseillers municipaux comparé à
celui des délégués qu'ils
désignent :
|
Effectif du conseil municipal |
Nombre des délégués conseillers municipaux |
Nombre des délégués supplémentaires |
|
De moins de 100 hab. |
9 |
1 |
0 |
1 |
De 100 à 499 hab. |
11 |
1 |
0 |
1 |
De 500 à 1.499 hab. |
15 |
3 |
0 |
3 |
De 1.500 à 2.499 hab. |
19 |
5 |
0 |
5 |
De 2.500 à 3.499 hab. |
23 |
7 |
0 |
7 |
De 3.500 à 4.999 hab. |
27 |
15 |
0 |
15 |
De 5.000 à 8.999 hab. |
29 |
15 |
0 |
15 |
De 9.000 à 9.999 hab. |
29 |
29 |
0 |
29 |
De 10.000 à 19.999 hab. |
33 |
33 |
0 |
33 |
De 20.000 à 29.999 hab. |
35 |
35 |
0 |
35 |
De 30.000 à 30.999 hab. |
39 |
39 |
0 |
39 |
De 31.000 à 39.999 hab. |
39 |
39 |
entre 1 et 9 |
entre 40 et 48 |
De 40.000 à 49.999 hab. |
43 |
43 |
entre 10 et 19 |
entre 53 et 62 |
De 50.000 à 59.999 hab. |
45 |
45 |
entre 20 et 29 |
entre 65 et 74 |
De 60.000 à 79.999 hab. |
49 |
49 |
entre 30 et 49 |
entre 79 et 98 |
De 80.000 à 99.999 hab. |
53 |
53 |
entre 50 et 69 |
entre 103 et 122 |
De 100.000 à 149.999 hab. |
55 |
55 |
entre 70 et 119 |
entre 125 et 174 |
De 150.000 à 199.999 hab. |
59 |
59 |
entre 120 et 169 |
entre 179 et 228 |
De 200.000 à 249.999 hab. |
61 |
61 |
entre 170 et 219 |
entre 231 et 280 |
De 250.000 à 299.999 hab. |
65 |
65 |
entre 220 et 269 |
entre 285 et 334 |
A partir de 300.000 hab. et au-dessus |
69 |
69 |
à partir de 270 |
à partir de 339 |
Le tableau suivant porte sur la représentation totale des communes, en valeur absolue et en pourcentage, par tranche de population :
Tranches de population des communes |
Nombre de délégués |
|
|
en val. absolue |
en pourcentage |
moins
de 3.500 habitants
|
67.674 |
48,88 |
de
3.500 à 8.999 habitants
|
23.707 |
17,12 |
de
9.000 à 19.999
habitants
|
18.269 |
13,17 |
de
20.000 à 29.999
habitants
|
5.880 |
4,25 |
de
30.000 à 100.000
habitants
|
12.642 |
9,13 |
plus
de 100.000 habitants
|
6.635 |
4,79 |
Lyon-Marseille
|
1.343 |
0,97 |
Paris (1 commune, 3,68 % de la population) (1) |
2.308 |
1,67 |
Totaux et moyennes au
plan national (arrondis)
|
138.458 |
100,00 |
(1)
Paris, constituant à la fois une commune et un département, est,
par définition, exactement représenté au sein de son
collège électoral et doit donc être comptabilisé
séparément.
Les conseils municipaux élisent aussi des
suppléants
,
à raison de deux quand le nombre de titulaires ne dépasse pas
cinq. Le nombre des suppléants est augmenté de deux par cinq
titulaires ou fraction de cinq.
Les délégués des conseils municipaux sont élus
parmi les conseillers municipaux et les électeurs inscrits sur la liste
électorale de la commune intéressée. Ce principe,
établi par l'article R. 132 du code électoral, assure
un lien entre le grand électeur et la commune qu'il représente.
Dans les
communes de moins de 9.000 habitants
, le nombre des
délégués et suppléants étant
inférieur à celui des conseillers, le choix s'effectue au
sein
du conseil municipal
.
Dans celles d'
au moins 9.000 habitants
, tous les conseillers
municipaux sont délégués de droit. Ils s'ensuit que le
choix des suppléants (communes de 9.000 à moins de
31.000 habitants) et celui des titulaires et des suppléants
(communes d'au moins 31.000 habitants) s'effectue
parmi les
électeurs de la commune en dehors du conseil municipal
.
Selon l'article L. 287 du code électoral, le choix des
conseillers municipaux ne peut porter sur un membre de droit du collège
électoral (député, conseiller général,
conseiller régional ou à l'Assemblée de Corse).
Si l'un de ces membres de droit est aussi membre de droit au titre d'un mandat
municipal, un remplaçant lui est désigné par le maire, sur
la présentation du conseiller municipal concerné.
En effet, le principe d'égalité du suffrage ne permet pas
à un électeur de disposer de deux voix.
La désignation sur présentation de l'élu exerçant
plusieurs mandats garantit, le cas échéant, à la
minorité du conseil municipal sa représentation dans le
collège électoral sénatorial.
Dans les communes de
moins de 9.000 habitants
, les
délégués titulaires et suppléants sont élus
successivement et individuellement par
scrutins successifs à la
majorité absolue, aux deux premiers tours, ou à la
majorité relative au troisième tour (article L. 288 du
code électoral)
.
Le mode de scrutin majoritaire est donc appliqué dans les communes les
moins peuplées, où les conseils municipaux ne connaissent pas
généralement de clivages politiques accentués, le choix
revêtant alors un caractère personnel.
Dans les communes d'
au moins 9.000 habitants
, l'élection des
délégués et celle des suppléants ont lieu
simultanément sur une même liste, au
scrutin proportionnel
selon la règle du plus fort reste
, la présentation des
candidatures étant réservée aux conseillers ou groupes de
conseillers municipaux, marque du caractère indirect du suffrage
(article L. 289 du code électoral).
Le
vote par procuration
, admis sans réserve dans les communes de
moins de 9.000 habitants, ne l'est, dans les autres communes, que pour les
députés, les conseillers généraux et
régionaux dans les cas particuliers fixés par
l'article R. 139 du code électoral (maladie, obligations
résultant du mandat ou de missions confiées par le Gouvernement).
Au plan national, les collèges électoraux des sénateurs
élus dans les départements sont ainsi constitués :
- 126.884
conseillers municipaux
(
87,75 %
des
collèges électoraux) ;
- 11.574
délégués supplémentaires de conseils
municipaux
(
8 %
des collèges électoraux) ;
- 1.722
conseillers régionaux
ou conseillers à
l'Assemblée de Corse (1,19 % des collèges
électoraux) ;
- 3.857
conseillers généraux
(2,66% des collèges
électoraux) ;
- 577
députés
(0,40 % des collèges
électoraux).
Conseillers
régionaux
ou conseillers
à
l'Assemblée de Corse
(1, 19 %)
Députés
(0,40 %)
Conseillers municipaux
(87,75 %)
Délégués supplémentaires
de conseils municipaux
(8 %)
Conseillers généraux
(2,66 %)
Les collèges électoraux sont donc
principalement composés de
représentants des communes
(conseillers et délégués supplémentaires
constituent
95,75 % de l'ensemble
).
La représentation au Sénat des
Français établis
hors de France
, aussi prévue par l'article 24 de la Constitution,
est assurée par douze sénateurs élus par un collège
électoral composé des membres élus du Conseil
supérieur des Français de l'étranger.
b) Le nombre de sénateurs et la répartition des sièges entre les départements
Le
principe de l'élection des sénateurs dans le cadre de
circonscriptions départementales, établi par
l'article L.O. 274 du code électoral, confirmant la place du
département entre l'Etat et les communes, ne pourrait être
modifié que par une loi organique et avec l'accord du Sénat.
Il en serait de même pour le nombre des sénateurs
10(
*
)
.
L'actuelle répartition des sièges entre les départements
résulte de la loi ordinaire n° 76-645 du
16 juillet 1976, laquelle s'appuie sur les résultats du
recensement de 1975 auxquels il a été appliqué la
" clé de répartition " inspirée de la
loi n° 48-1971 du 23 septembre 1948.
Selon cette clé de répartition, il est attribué à
chaque département un siège de sénateur jusqu'à
154.000 habitants, chiffre arrondi à 150.000 habitants, puis
un siège supplémentaire par tranche de 250.000 habitants ou
fraction de ce nombre.
Si la répartition des sièges entre les départements est
établie sur la base de critères démographiques, elle
intègre aussi une représentation minimale des départements
les moins peuplés, chacun d'entre eux disposant d'au moins un
sénateur et un département de 400.000 habitants en
élisant deux.
Toutefois, la fixation de la première tranche à
150.000 habitants peut tout aussi bien, par effet de seuil, favoriser un
département peuplé.
Le tableau ci-après récapitule la répartition actuelle des
sièges entre les départements, telle qu'elle est fixée par
le tableau n° 6 annexé au code électoral :
Départements |
Nombre
|
|
Gers
2
|
|
Bas-Rhin
4
|
Ain 2 |
|
Hérault 3 |
|
Rhône 7 |
|
Aisne 3 |
|
Ille-et-Vilaine 4 |
|
Haute-Saône 2 |
|
Allier 2 |
|
Indre 2 |
|
Saône-et-Loire 3 |
|
Alpes-de-Haute-Provence 1 |
|
Indre-et-Loire 3 |
|
Sarthe 3 |
|
Hautes-Alpes 1 |
|
Isère 4 |
|
Savoie 2 |
|
Alpes-Maritimes 4 |
|
Jura 2 |
|
Haute-Savoie 3 |
|
Ardèche 2 |
|
Landes 2 |
|
Seine-Maritime 6 |
|
Ardennes 2 |
|
Loir-et-Cher 2 |
|
Seine-et-Marne 4 |
|
Ariège 1 |
|
Loire 4 |
|
Deux-Sèvres 2 |
|
Aube 2 |
|
Haute-Loire 2 |
|
Somme 3 |
|
Aude 2 |
|
Loire-Atlantique 5 |
|
Tarn 2 |
|
Aveyron 2 |
|
Loiret 3 |
|
Tarn-et-Garonne 2 |
|
Territoire de Belfort 1 |
|
Lot 2 |
|
Var 3 |
|
Bouches-du-Rhône 7 |
|
Lot-et-Garonne 2 |
|
Vaucluse 2 |
|
Calvados 3 |
|
Lozère 1 |
|
Vendée 3 |
|
Cantal 2 |
|
Maine-et-Loire 3 |
|
Vienne 2 |
|
Charente 2 |
|
Manche 3 |
|
Haute-Vienne 2 |
|
Charente-Maritime 3 |
|
Marne 3 |
|
Vosges 2 |
|
Cher 2 |
|
Haute-Marne 2 |
|
Yonne 2 |
|
Corrèze 2 |
|
Mayenne 2 |
|
Guadeloupe 2 |
|
Corse-du-Sud 1 |
|
Meurthe-et-Moselle 4 |
|
Guyanne 1 |
|
Haute-Corse 1 |
|
Meuse 2 |
|
Martinique 2 |
|
Côte-d'Or 3 |
|
Morbihan 3 |
|
Réunion 3 |
|
Côtes-d'Armor 3 |
|
Moselle 5 |
|
Essonne 5 |
|
Creuse 2 |
|
Nièvre 2 |
|
Paris 12 |
|
Dordogne 2 |
|
Nord 11 |
|
Hauts-de-Seine 7 |
|
Doubs 3 |
|
Oise 3 |
|
Seine-Saint-Denis 6 |
|
Drôme 2 |
|
Orne 2 |
|
Val-de-Marne 6 |
|
Eure 3 |
|
Pas-de-Calais 7 |
|
Val-d'Oise 4 |
|
Eure-et-Loir 2 |
|
Puy-de-Dôme 3 |
|
Yvelines 5 |
|
Finistère 4 |
|
Pyrénées-Atlantiques 3 |
|
|
|
Gard 3 |
|
Hautes-Pyrénées 2 |
|
Total 304 |
|
Haute-Garonne 4 |
|
Pyrénées-Orientales 2 |
|
|
Le Gouvernement a annoncé qu'il proposerait une actualisation de la répartition des sièges entre les départements après la publication des résultats du recensement de 1999 . Le principe de cette actualisation a été approuvé par votre commission des Lois.
c) Les conditions d'éligibilité et le régime des incompatibilités
L'âge d'éligibilité des sénateurs,
établi par l'article L.O. 296 du code électoral,
diffère de celui du député (35 ans au lieu de 23)
pour des raisons principalement historiques.
Votre rapporteur ne reviendra pas en détail sur le régime des
incompatibilités parlementaires, question déjà
traitée par le président Jacques Larché, dans son
rapport sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la
limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à
leurs conditions d'exercice
11(
*
)
et qui ne fait
l'objet d'aucune proposition dans les textes en discussion.
d) Le mode de scrutin pour l'élection des sénateurs
Les
sénateurs sont élus pour
neuf ans
et le renouvellement du
Sénat s'effectue
par tiers tous les trois ans
, ses membres
étant répartis entre trois séries d'importance
approximativement égale (articles L.O. 275 et L.O. 276 et
tableau n° 5 annexé au code électoral).
Le mode d'élection des sénateurs est déterminé par
les articles L. 294 et L. 295 du code électoral.
La formule mixte appliquée pour l'élection des
sénateurs (partage entre le scrutin majoritaire et le scrutin
proportionnel), appliquée depuis 1946, est une originalité de
nature à enrichir la représentativité du Sénat.
Le
scrutin majoritaire à deux tours
a été
institué dans les départements les moins peuplés (comptant
au plus quatre sièges à pourvoir
) et dans les
collectivités d'outre-mer. Il concerne actuellement les
deux tiers
des sénateurs (211 sièges sur 321), représentant les deux
tiers de la population
.
Le
scrutin proportionnel
selon la règle de la plus forte moyenne
est appliqué dans les départements les plus peuplés
(
5 sièges au moins
à pourvoir), dans le
département du Val d'Oise, et pour la représentation des
Français résidant à l'étranger. Il s'applique
à l'élection du
tiers des membres du Sénat (110 membres
sur 321)
.
Les sénateurs sont élus au scrutin proportionnel dans les quinze
départements suivants : Bouches-du-Rhône, Gironde,
Loire-Atlantique, Moselle, Nord, Pas-de-Calais, Rhône, Seine-Maritime,
Paris, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val-d'Oise,
Yvelines.
e) Le remplacement des sénateurs
Les
sénateurs élus au
scrutin majoritaire
, dont le
siège devient vacant pour cause de décès, d'acceptation
des fonctions de membre du Gouvernement ou du Conseil constitutionnel ou de
prolongation au-delà de six mois d'une mission temporaire confiée
par le Gouvernement, sont remplacés par les personnes élues en
même temps qu'eux à cet effet.
Dans les autres cas de vacance, ou s'il n'y plus de suppléant, il est
pourvu au remplacement de ces sénateurs par une élection
partielle dans les trois mois (articles L.O. 319 et L.O. 322,
premier alinéa, du code électoral).
Les sénateurs élus au
scrutin proportionnel
dont le
siège devient vacant pour quelque cause que ce soit sont
remplacés par leur " suivant de liste ".
S'il n'y a plus de " suivant de liste ", une élection
partielle est organisée dans un délai de trois mois
(articles L.O. 320 et L.O. 322, premier alinéa, du code
électoral).
Quel que soit le mode de scrutin applicable, l'annulation des opérations
électorales entraîne aussi une élection partielle.
Il n'est cependant jamais procédé à une élection
partielle, pour quelque cause que ce soit, dans l'année
précédant un renouvellement général (article L.O.
322, second alinéa, du code électoral).
Les élections partielles se déroulent selon le mode de scrutin
applicable dans le département concerné. Toutefois, si la vacance
porte sur un seul siège, l'élection se déroule au scrutin
majoritaire à deux tours (article L. 324 du code
électoral).
f) Le contentieux de l'élection des sénateurs
Comme celui de l'élection des députés, le contentieux portant sur l'élection des sénateurs est jugé par le Conseil constitutionnel (article L.O. 325 du même code).
*
* *
C. LE PROJET ET LES PROPOSITIONS DE LOI
Le
projet de loi
tend à supprimer tout lien entre l'effectif des
conseils municipaux et le nombre des délégués de ces
conseils dans les collèges électoraux sénatoriaux
en
supprimant les délégués de droit et en fixant le nombre
des délégués à un pour 500 habitants
ou
fraction de ce nombre, quel que soit le chiffre de la population.
Les délégués des conseils municipaux seraient élus
au scrutin proportionnel dans les communes de plus de 1.000 habitants ( au lieu
de 9.000 habitants).
Le projet de loi
abaisserait de cinq à trois le nombre de
sièges
à pourvoir à partir duquel les sénateurs
seraient élus au
scrutin proportionnel
.
Il comporte aussi diverses dispositions de caractère plus technique,
certaines répondant à des observations formulées par le
Conseil constitutionnel à la suite des élections
sénatoriales de 1995 et 1998.
Enfin, le Gouvernement n'a pas présenté de propositions
concernant l'âge d'éligibilité des sénateurs ou le
nombre et la répartition des sièges entre les
départements. Il lui est apparu préférable d'attendre les
résultats du recensement en cours pour envisager des modifications sur
ce point.
Mme Hélène Luc
et les membres du
groupe
communiste, républicain
et citoyen
ont déposé
deux propositions de loi organique tendant, pour l'une d'entre elles, à
abaisser de 35 ans à
23 ans
l'âge
d'éligibilité des sénateurs
12(
*
)
et pour l'autre à porter de 304 à 321
le nombre de sénateurs élus dans les
départements
13(
*
)
. Ce dernier texte n'est
pas complété par une proposition de loi ordinaire fixant la
nouvelle répartition des sièges entre les départements qui
en résulterait.
Les mêmes auteurs ont également déposé une
proposition de loi tendant, d'une part, à fixer le
nombre des
délégués des conseils municipaux à un pour
500 habitants
ou fraction de ce nombre, et, d'autre part, à
appliquer le
scrutin proportionnel
dans les départements comptant
au moins
3 sièges
à pourvoir
14(
*
)
. Ce texte ne modifierait pas le mode
d'élection des délégués des conseils municipaux
M. Jean-Michel Baylet
propose aussi que les conseils municipaux soient
représentés dans le collège sénatorial par
un
délégué pour 500 habitants
ou fraction de ce
nombre et que les sénateurs soient élus au
scrutin
proportionnel
dans les départements comptant
au moins
3 sièges
à pourvoir.
Il propose, en outre, que les délégués des conseils
municipaux soient élus au scrutin proportionnel dans les communes d'au
moins 3.500 habitants
15(
*
)
.
En revanche, M. Jean-Michel Baylet n'a formulé aucune proposition
concernant l'âge d'éligibilité des sénateurs,
l'effectif du Sénat et la répartition des sièges entre les
départements.
M. Guy Allouche
et les membres du
groupe socialiste
ont
présenté une proposition de loi organique qui abaisserait
à 23 ans l'âge d'éligibilité des
sénateurs et porterait à 317 le nombre des sénateurs
élus dans les départements
16(
*
)
.
Les mêmes auteurs ont également déposé une
proposition de loi tendant à une nouvelle répartition des
sièges entre les départements (création de
17 sièges et suppression de 4 sièges)
17(
*
)
et une autre proposition de loi concernant le mode
d'élection des sénateurs
18(
*
)
.
Selon ce texte, qui ne modifierait pas la représentation des communes
comptant jusqu'à 3.500 habitants,
tous les conseillers municipaux
seraient délégués de droit dans les communes d'au moins
3.500 habitants
(au lieu de 9.000 habitants) et
celles d'au
moins 20.000 habitants
(au lieu de 30.000) auraient
un
délégué supplémentaire
par tranche
entière de
500 habitants
(au lieu de 1.000 habitants)
en sus de 20.000 habitants.
De plus, les délégués des conseils municipaux seraient
élus au scrutin proportionnel dans les communes d'au moins
3.500 habitants et le mode de
scrutin majoritaire
, pour
l'élection des sénateurs, ne serait plus appliqué
que
dans les huit départements n'ayant qu'un seul siège
à
pourvoir.
Enfin, nos collègues
MM. Henri de Raincourt,
Jean Arthuis, Josselin de Rohan, Gérard Larcher,
Christian Bonnet, Patrice Gélard, Paul Girod,
Jean-Jacques Hyest et Jacques Larché
ont
présenté une proposition de loi organique et une proposition de
loi
19(
*
)
.
Le premier texte fixerait à
23 ans
l'âge
d'éligibilité des sénateurs.
Le second texte accorderait des
délégués
supplémentaires
aux communes d'
au moins 9.000 habitants
,
à raison d'
un
délégué par
tranche
entière de
700 habitants
en sus de 9.000. Il
étendrait aux départements ayant
au moins
4 sénateurs
à élire, l'application du
scrutin
proportionnel
.
Cette proposition de loi n'apporterait aucune modification à la
représentation des communes de moins de 9.000 habitants.
Les auteurs de ces propositions de loi ne proposent pas de modifier dès
maintenant l'effectif du Sénat et la répartition des
sièges entre les départements. Ils ne proposent pas non plus une
modification des modes de scrutin pour l'élection des
délégués des conseils municipaux.
II. LES PRINCIPES AYANT GUIDÉ LA RÉFLEXION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : ÉGALITÉ DU SUFFRAGE ET REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
L'article 3 de la Constitution, selon lequel le suffrage est
égal, concerne aussi bien le Sénat que l'Assemblée
nationale.
L'invocation de cet article pour le régime électoral
sénatorial, par le Gouvernement dans l'exposé des motifs du
projet de loi, ne saurait occulter ceux de la représentation des
collectivités territoriales au Sénat (article 24) et de
l'égalité de ces collectivités, résultant de
l'article 72 de la Constitution.
Il convient donc de trouver un équilibre entre ces principes applicables
aux élections sénatoriales.
A. LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DU SUFFRAGE
Le
principe d'égalité du suffrage a été
précisé par le Conseil constitutionnel, pour les élections
au suffrage direct, puis pour celles au suffrage indirect.
Toutefois, les conditions de son application à l'élection des
sénateurs n'ont pas encore été spécifiées
par la Haute juridiction.
1. L'application au suffrage universel direct du principe d'égalité du suffrage
Dans sa
décision 85-196 DC du 8 août 1985, le Conseil
constitutionnel a décidé que le Congrès du territoire de
la Nouvelle Calédonie "
pour être représentatif du
territoire et de ses habitants (devait) être élu sur des bases
essentiellement démographiques
", ce qui n'implique pas une
proportionnalité rigoureuse entre le nombre des représentants
d'une circonscription et sa population, "
des considérations
d'intérêt général (pouvant) justifier que des
distorsions existent dans une mesure limitée
".
S'agissant de l'élection des députés, le Conseil
constitutionnel a considéré que "
l'Assemblée
nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être
élue sur des bases essentiellement démographiques ; que si
le législateur peut tenir compte d'impératifs
d'intérêt général susceptibles d'atténuer la
portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que
dans une mesure limitée
"
20(
*
)
.
Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a déclaré
conforme à la Constitution les dispositions de l'article 5 de la
loi fixant à deux le nombre minimum de députés élus
dans chaque département, quelle que soit sa population.
Le Conseil constitutionnel a admis que, sauf en ce qui concerne les
départements dont le territoire comporte des parties insulaires ou
enclavées, les circonscriptions devaient être constituées
par un territoire continu, permettant ainsi un autre assouplissement au
critère démographique pour la délimitation des
circonscriptions.
En outre, il a déclaré conformes à la Constitution les
dispositions de la loi selon lesquelles, à l'exception des
circonscriptions créées dans les villes de Paris, Lyon et
Marseille et dans les départements comprenant un ou des cantons non
constitués par un territoire continu, ou dont la population,
déterminée par le recensement général de la
population, est supérieure à 40.000 habitants, la
délimitation des circonscriptions devait respecter les limites
cantonales.
Enfin, le Conseil constitutionnel a admis des écarts de population entre
les circonscriptions d'un département pour permettre la prise en compte
d'impératifs d'intérêt général, la population
d'une circonscription ne pouvant en l'espèce s'écarter de plus de
20 % de la population moyenne des circonscriptions du département.
De la sorte, tout en établissant le principe de l'élection des
députés au suffrage universel direct sur des "
bases
essentiellement démographiques
", le Conseil constitutionnel a
admis des limitations à la portée de ce principe pour des
impératifs d'intérêt général, en particulier
pour la prise en compte de certaines caractéristiques
particulières du territoire.
Dans sa décision n° 87-227 DC du
7 juillet 1987, sur la loi n° 87-509 du
9 juillet 1987 modifiant l'organisation administrative et le
régime électoral de la ville de Marseille, le Conseil
constitutionnel a estimé aussi que "
l'organe
délibérant d'une commune de la République doit être
élu sur des bases essentiellement démographiques résultant
d'un recensement récent ; que s'il ne s'ensuit pas que la
répartition des sièges doivent être nécessairement
proportionnelle à la population de chaque secteur ni qu'il ne puisse
être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt
général, ces considérations ne peuvent intervenir que dans
une mesure limitée
".
Le Conseil constitutionnel a considéré "
que, même
si le législateur n'a pas jugé opportun, pour deux des cent un
sièges à attribuer, de faire une stricte application de la
répartition proportionnelle à la plus forte moyenne, les
écarts de représentation entre les secteurs selon l'importance
respective de leur population telle qu'elle ressort du dernier recensement, ne
sont ni manifestement injustifiables ni disproportionnés de
manière excessive
".
L'égalité du suffrage, reconnue aux citoyens par l'article 3
de la Constitution, si elle suppose une répartition des sièges
sur la base de "
critères essentiellement
démographiques
", à tout le moins pour des
élections au suffrage direct et y compris les élections locales
dont celle des sénateurs découle, ne s'oppose pas à la
prise en compte "
d'autres impératifs d'intérêt
général
", mais "
dans une mesure
limitée
".
On relèvera cependant que les "
critères essentiellement
démographiques
" doivent résulter d'un
recensement
récent.
Les sièges ne doivent donc pas être répartis selon le
nombre d'électeurs inscrits sur les listes électorales, mais sur
la base de la population recensée, qu'elle soit française ou
étrangère, majeure ou mineure, ou qu'elle jouisse ou non de ses
droits civils et politiques.
De ce fait, l'égalité du suffrage n'implique pas
nécessairement une égalité arithmétique de
représentation des citoyens français, puisque la
délimitation des circonscriptions doit s'appuyer sur un recensement donc
sur la population totale.
2. L'application au suffrage universel indirect du principe d'égalité du suffrage
On
remarquera d'abord que la décision précitée des
1
er
et 2 juillet 1986 concerne
"
l'Assemblée nationale, désignée au suffrage
universel direct
".
Certes, la décision précitée du 7 juillet 1987
s'appuie notamment sur le troisième alinéa de l'article 24
de la Constitution pour rappeler que "
le Sénat, qui est
élu au suffrage indirect, assure la représentation des
collectivités territoriales de la République
", mais
elle porte sur la délimitation des secteurs pour l'élection des
conseillers municipaux de Marseille, membres de droit du collège
électoral sénatorial participant à l'élection des
sénateurs, non sur l'élection des membres du Sénat
eux-mêmes.
La seule décision du Conseil constitutionnel étendant à
une élection au suffrage indirect le principe de l'élection sur
des bases essentiellement démographiques, concerne la composition des
organes délibérants des communautés urbaines
21(
*
)
.
Encore la portée de ce principe est-elle atténuée par la
prise en compte dans une mesure limitée d'autres considérations
d'intérêt général "
et normalement (...) la
possibilité qui serait laissée à chacune de ces
collectivités de disposer d'au moins un représentant au sein du
conseil concerné
".
Pour estimer que, dans la loi déférée, les écarts
de représentation entre les communes n'étaient "
ni
manifestement injustifiables ni disproportionnés de manière
excessive
", le Conseil constitutionnel a observé que le texte
prévoyait, d'une part, une représentation minimale de chaque
commune et, d'autre part, un mécanisme permettant aux communes les plus
peuplées de disposer d'une représentation se rapprochant de leur
population (les sièges restant à pourvoir après
attribution des sièges garantis aux communes les moins peuplées
sont répartis entre les autres communes, sur la base de leur population
municipale).
L'extension éventuelle de cette jurisprudence au régime
électoral sénatorial a été discutée par des
constitutionnalistes.
Certains auteurs, estimant que le Conseil constitutionnel étendrait, le
cas échéant, le principe de l'élection sur des bases
essentiellement démographiques à celle des sénateurs, ont
considéré que l'application de ce principe ne pourrait pas
être établie dans des conditions similaires, la
représentation des collectivités territoriales dévolue au
Sénat impliquant une participation effective et significative de toutes
les collectivités quelles que soient leurs populations.
Ainsi, MM. Louis Favoreu et Loïc Philip ont-ils admis qu'il
n'était "
pas impossible que le Conseil étende ainsi sa
jurisprudence aux élections sénatoriales : mais il le ferait
sans doute de manière moins stricte car (le Sénat)
représente aussi les collectivités territoriales, en tant que
telles
"
22(
*
)
.
Dans cette hypothèse, l'obligation de représentation effective de
toutes les collectivités, déjà affirmée pour les
conseils de communautés urbaines, ne pourrait qu'être
renforcée pour le régime électoral sénatorial,
compte tenu de sa place particulière dans les institutions et de la
nécessité devant laquelle se trouve chaque assemblée du
Parlement d'être composée selon des principes distincts, pour un
fonctionnement satisfaisant de notre système bicaméral.
Quelle que soit la formulation que retiendrait éventuellement le Conseil
constitutionnel, il ne pourrait, semble-t-il, qu'affirmer la place
particulière qui doit être maintenue à toute
collectivité, dans l'élection des sénateurs.
B. LA MISE EN oeUVRE PARTICULIÈRE DU PRINCIPE D'ÉGALITÉ DU SUFFRAGE POUR L'ÉLECTION DES SÉNATEURS
1. L'Assemblée nationale et le Sénat exercent une même souveraineté nationale
Le
Sénat, comme l'Assemblée nationale, représente de
manière indivisible la totalité du peuple français, la
France étant une
République indivisible
(article 1
er
de la Constitution).
Selon l'article 3 de la Constitution, "
la souveraineté
appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie
du référendum
".
A cet égard, la Constitution n'opère aucune distinction entre
les représentants du peuple, qu'ils soient membres de l'une ou de
l'autre assemblée du Parlement.
Le même article, tout en prévoyant que "
le suffrage peut
être direct ou indirect dans les conditions prévues par la
Constitution
", ajoute qu'il est "
toujours universel,
égal et secret
".
Le parlementaire, qu'il soit député ou sénateur, exerce un
mandat représentatif de la Nation entière, et pas seulement des
électeurs de sa circonscription ou de son département
d'élection.
La représentation de la totalité de la population par les
députés est assurée par l'existence de circonscriptions
couvrant l'ensemble du territoire français, étant
précisé que les Français résidant à
l'étranger peuvent également participer aux élections
législatives s'ils ont été inscrit sur la liste
électorale d'une commune de rattachement, dans les conditions
fixées par l'article L. 12 du code électoral.
Le Sénat représente, lui aussi, la totalité de la
population française vivant dans ses différentes
collectivités territoriales. La représentation des
Français établis hors de France par le Sénat,
explicitement prévue par l'article 24 de la Constitution, permet
à la Haute Assemblée d'être représentative de
l'ensemble du peuple français.
Votre rapporteur a déjà exposé que le régime
d'élection des députés sur des bases essentiellement
démographiques prenait aussi les caractéristiques du territoire
en considération (au moins deux députés par
département, circonscription en principe constituée de
territoires continus et respectant, sauf exception, les limites cantonales...).
Dans tous les cas, la représentation des citoyens s'effectue donc
inévitablement à travers les territoires dans lesquels ils
vivent.
Le Sénat est plus particulièrement élu dans le cadre des
circonscriptions territoriales (départements, collectivités
d'outre-mer). Il assure la représentation des collectivités
territoriales, constituées à la fois d'un territoire et d'une
population.
Le Sénat a donc une vocation spécifique à
représenter les populations en tant qu'elles s'insèrent dans des
communautés administratives gérées par des élus
locaux.
2. Egalité des collectivités territoriales et représentation équilibrée du territoire
Le
suffrage indirect est destiné à permettre la
représentation des collectivités territoriales en tant que
telles, ce qui n'empêche pas une prise en compte de leur population,
à la condition que, dans les faits, les critères
démographiques n'annihilent pas l'obligation constitutionnelle pour le
Sénat de représenter les collectivités.
L'obligation constitutionnelle pour le Sénat de représenter les
collectivités territoriales s'appuie sur une tradition
républicaine remontant à 1875, justifiée par
l'impératif d'assurer au Parlement -à côté de la
représentation des populations en tant que telles à
l'Assemblée nationale- une représentation spécifique des
nombreuses collectivités réparties à travers un vaste
territoire, ce qui constitue une caractéristique particulière de
notre pays.
Cette nécessité, issue au départ de la tradition
centralisatrice de la France, certes toujours présente, trouve un
nouveau fondement avec la mise en oeuvre des lois de décentralisation et
le développement d'une politique d'aménagement du territoire.
Une décentralisation authentique, c'est-à-dire ne cachant pas une
"
recentralisation rampante
", ne peut être conduite par
l'Etat sans participation des collectivités territoriales.
Le Sénat a toujours su faire preuve d'une certaine indépendance,
refusant des positions strictement partisanes
, en particulier dans
l'examen des textes intéressant les collectivités territoriales,
intégrant dans son analyse les réalités de la vie locale,
les impératifs de libre administration, conditionnée par des
ressources propres suffisantes.
Les difficultés budgétaires de l'Etat peuvent en effet
conduire tout gouvernement, dans les faits, à tenter de
transférer aux collectivités certaines compétences sans
les ressources correspondantes et donc à "
asphyxier
"
à terme la démocratie locale.
A travers la représentation des collectivités territoriales, le
Sénat "
prend en compte les éléments de permanence
et de stabilité inscrits dans la géographie administrative de la
France
", selon l'expression du président
Jacques Larché, dans son rapport sur le projet de loi relatif
à l'élection des sénateurs en 1991
23(
*
)
.
Ces éléments de permanence et de stabilité apparaissent
particulièrement nécessaires dans une société qui
se modifie de plus en plus rapidement sans toujours prendre le temps utile pour
préserver des repères indispensables.
Par nature, le Sénat représente des collectivités
humaines, en tant qu'elles vivent dans des territoires et, à ce titre,
est en phase avec l'intérêt renouvelé pour la politique
d'
aménagement
du territoire
.
L'aspect rural d'une partie de son corps électoral traduit un espace
national dans lequel figurent des " bourgs-centres " dont le
développement demeure nécessaire pour
enrayer la
désertification du pays, dont on sait qu'elle a pu contribuer à
de forts déséquilibres dans les zones urbaines
.
A cet égard,
le Sénat, loin de fixer exclusivement son
attention sur l'espace rural, cherche aussi à assurer un
équilibre entre les différentes parties du territoire
, en
particulier en se préoccupant aussi de l'
aménagement
des zones urbaines
, comme il a pu le montrer, notamment, lors de
l'examen de la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995
pour l'aménagement et le développement du territoire, à
l'occasion de laquelle le rapporteur de la commission des Affaires
économiques, M. Gérard Larcher, évoquait la
nécessité d'un "
équilibre du
territoire
".
Pour être satisfaisante et efficace,
la représentation des
collectivités au Sénat ne saurait se limiter à une
participation formelle au sein d'un collège électoral
constitué exclusivement sur la base de leur population,
car toutes
les collectivités doivent, quelle que soit leur taille, peser d'une
manière significative pour l'élection des sénateurs.
Des collèges électoraux constitués sur une base
exclusivement démographique, les départements
représentés uniquement en proportion de leur population
entraîneraient
de facto
une minoration du poids des
collectivités les moins peuplées alors que,
précisément, leur taille justifie une représentation
renforcée.
Il serait paradoxal que le Sénat soit élu selon des
critères
exclusivement
démographiques quand
l'Assemblée nationale l'est selon des critères
essentiellement
démographiques.
Il est donc indispensable que la représentation des collectivités
territoriales au Sénat tienne compte de leur situation et que, en
particulier, les moins peuplées d'entre elles bénéficient
d'un poids supérieur à celui qui résulterait uniquement de
leur importance démographique.
Telle est la condition d'une véritable politique d'aménagement du
territoire.
Comme le disait notre collège, M. Jacques Larché,
président et rapporteur de la commission des Lois lors de l'examen du
projet de loi relatif à l'élection des sénateurs en
1991 : "
le mode d'élection des sénateurs constitue
en fait la sauvegarde spécifique de cette différence de
représentation entre les deux assemblées du Parlement qui
concourent toutes deux, mais selon des modalités différentes,
à l'expression d'une souveraineté nationale aussi indivisible que
la République elle-même
"
24(
*
)
.
C. L'ÉGALITÉ ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA COMPOSITION DU COLLÈGE ÉLECTORAL
Les
communes sont constituées à la fois d'une circonscription
administrative et territoriale et d'une population. Le barème de
participation des communes au collège électoral sénatorial
intègre ces deux éléments :
•
La circonscription administrative et territoriale
, ce
qui donne à toute commune de France le droit de participer en tant que
telle au collège électoral des sénateurs en
désignant au moins un délégué.
Le statut constitutionnel des collectivités territoriales, fixé
par les articles 24 et 72 de la Constitution, ne comporte pas de
distinction entre celles-ci. Elles jouissent donc toutes d'un statut identique
impliquant une représentation parlementaire significative de chaque
collectivité.
Le principe d'égalité du suffrage, affirmé par
l'article 3 de la Constitution, doit être interprété
à la lumière de l'article 24 de la Constitution, chargeant
le Sénat de représenter les collectivités territoriales.
Ce principe d'égalité du suffrage paraît donc devoir
bénéficier avant tout aux collectivités en tant que
telles.
Le poids de chaque commune dans le collège électoral
sénatorial n'est pas strictement proportionné à la
population, ce qui conduirait à une inégalité de fait
entre collectivités.
En effet les zones rurales verraient leur place dans le corps électoral
diminuer à mesure de la baisse de leur population, alors que ces
territoires ont, au contraire, besoin d'une représentation
assurée, condition indispensable à l'essor d'une politique
d'aménagement du territoire
Pour traduire dans les faits l'égalité en droit des
collectivités territoriales, la loi comporte un mécanisme
assurant une représentation significative des communes rurales ou
périphériques.
Aussi, le barème de représentation des communes dans le
collège électoral sénatorial a-t-il pour base l'effectif
des conseils municipaux, dont on sait qu'il n'est pas strictement proportionnel
à la population.
En effet, si l'effectif des conseils municipaux était proportionnel
à la population, une commune de 99 habitants élisant 9
conseillers, une ville de 300.000 habitants, par exemple en aurait...plus de
27.000 (au lieu de 69).
•
Ce barème intègre néanmoins
la
population
des communes, sans en faire un critère exclusif, sous
la forme d'un " correctif " pour les grandes villes.
En effet, il ne serait pas souhaitable que les règles de
représentation des villes ne tiennent pas compte, dans une certaine
mesure, de leur population, la densité des zones urbaines constituant,
comme celle des zones rurales, une caractéristique du territoire
à prendre en considération.
Il s'en suit que le nombre des délégués des communes,
basé sur l'effectif de leurs conseils municipaux, est inférieur
à cet effectif dans les communes les moins peuplées, les autres
communes étant représentées par tous leurs conseillers
municipaux, les villes les plus peuplées élisant en outre des
délégués supplémentaires.
La recherche de l'égalité de représentation des
collectivités territoriales avait conduit les auteurs de la loi
constitutionnelle du 24 février 1875 à attribuer
à chaque commune, quelle que soit sa population, un seul électeur
sénatorial.
La nécessité de prendre en compte la taille des communes dans le
barème de représentation des communes est rapidement apparue.
A partir de la loi du 9 décembre 1884, la
représentation des communes a été établie sur la
base de l'effectif des conseils municipaux, qui traduit lui-même
partiellement le chiffre de la population.
La loi organique du 23 septembre 1948, en rétablissant le
principe de la désignation des délégués des
communes par les conseils municipaux suspendu en 1946
25(
*
)
, a accru l'élément démographique
de leur représentation en accordant des délégués
supplémentaires aux villes de plus de 45.000 habitants et a fixé
la règle selon laquelle les grands électeurs sont choisis en
priorité au sein du conseil municipal.
Le poids des grandes villes dans les collèges électoraux a
été accentué par l'ordonnance du
15 novembre 1958 (abaissement à 30.000 du nombre d'habitants
à partir duquel des délégués supplémentaires
sont désignés) puis par la loi n° 82-974 du
19 novembre 1982, celle-ci ayant augmenté le nombre des
conseillers municipaux des communes les plus peuplées, dans lesquelles
tous les conseillers sont membres de droit du collège électoral.
Certes, la population des collectivités les moins peuplées est
"
mieux représentée
" dans le collège
électoral que celle des plus grandes collectivités.
Les distorsions de représentation des populations selon la taille des
communes ne peuvent pas plus être occultées, puisque dans une
commune de moins de 3.500 habitants, un délégué
représente en moyenne 292 habitants et, dans une ville entre 30.000
et 100.000 habitants, 788 habitants.
Ces différences pourraient sans doute être réduites, ce
à quoi tendent, à des degrés divers, plusieurs
propositions de loi soumises au Sénat.
Elles doivent cependant être relativisées, dans la mesure
où
les distorsions au plan national n'ont d'impact réel que
lorsqu'elles se retrouvent au sein de chaque département, cadre de
l'élection des sénateurs.
Les différences de représentation des communes selon leur taille
n'ont de signification qu'à l'intérieur d'un même
département.
Selon un tableau récapitulatif de la sur ou de la sous
représentation des communes dans les différents collèges
électoraux des départements, établi par
M. Jean Grangé et publié par
M. François Robbe
26(
*
)
, les
communes de 2.000 à 20.000 habitants sont les plus exactement
représentées
au sein de chaque collège électoral
départemental
la surreprésentation ne dépassant
10 % que dans onze départements. La sous représentation ne
dépasse ce pourcentage que dans cinq départements
.
Les départements démographiquement homogènes, qu'ils
soient ruraux (Creuse) ou urbains (Seine-Saint-Denis, Hauts de Seine) ne
laissent pratiquement pas apparaître de distorsion. A Paris, qui
constitue à la fois une ville et un département, aucune
différence de représentation n'est, par définition,
possible.
Ces différences de représentation selon la population des
communes apparaissent dans les départements démographiquement les
plus hétérogènes où la "
sous
représentation urbaine
" se combine avec une
"
surreprésentation rurale
".
En revanche, ces différences ne peuvent être complètement
effacées, comme cela est proposé dans le projet de loi et dans
les propositions de loi de nos collègues,
Mme Hélène Luc et M. Jean-Michel Baylet, avec
la fixation uniforme du nombre des délégués à 1
pour 500 habitants dans toutes les communes quelle que soit leur
population.
En effet, le Sénat représente les collectivités
territoriales en tant que telles et pas seulement leur population de
manière indifférenciée.
Surtout, une représentation égale des collectivités -si
elle n'est pas conditionnée par un nombre identique de
délégués dans toutes les communes- suppose que chaque
catégorie de communes, des plus grandes aux plus petites, pèse
d'un poids significatif pour l'élection des sénateurs.
L'égalité constitutionnelle des collectivités locales
suppose en effet que la représentation de chacune d'entre elles ne soit
pas purement formelle.
La représentation uniforme des communes par un
délégué pour 500 habitants ne permettrait pas aux
communes les moins peuplées de bénéficier d'un poids
suffisant pour l'élection des sénateurs.
Cet impératif a été clairement exprimé par
M. Marcel Prélot, estimant qu'il convenait de
"
pondérer la représentation de telle sorte que les
parties du territoire les moins peuplées conservent une influence dans
les affaires du pays et ne soient pas vouées à un
dépérissement irrémédiable
"
27(
*
)
.
La représentation au Sénat des espaces économiquement
les plus fragiles constitue une chance pour surmonter la "
fracture
territoriale
" par une véritable politique d'aménagement
du territoire.
D. L'ÉGALITÉ DE REPRÉSENTATION DES DÉPARTEMENTS
Chaque
collectivité devant constitutionnellement être
représentée de manière significative, il en résulte
que la représentation sénatoriale des départements ne peut
être strictement proportionnelle à leur population.
Au demeurant, votre rapporteur a déjà exposé qu'à
l'Assemblée nationale, chaque département devait être
représenté, quelle que soit sa population, par au moins un
député et que le Conseil constitutionnel avait admis des
écarts de population entre circonscriptions d'un même
département dans la limite de 20 %, ne fixant donc pas de
règles chiffrées concernant les écarts entre
circonscriptions de départements différents.
Les départements sont loin d'être représentées
à l'Assemblée nationale strictement en fonction de leur
population.
Alors qu'une circonscription représente, en moyenne, 28.462
électeurs inscrits
en Lozère (39.630 en Corse-du-Sud et
43.911 dans les Hautes-Alpes), le nombre moyen d'électeurs inscrits
s'élève à 86.236 en Haute Vienne (85.250 dans le Var et
83.331 dans les Côtes d'Armor).
Encore convient-il de souligner que la dernière délimitation des
circonscriptions législatives a été effectué en
1986.
A l'Assemblée nationale aussi la population des départements peut
donc être représentée de manière non strictement
proportionnelle.
Au Sénat, chaque département, quelle que soit sa population, est
représenté par au moins un sénateur.
La dernière révision de la répartition des sièges
de sénateurs entre les départements, opérée en
1976, appliquait au recensement de 1975 la "
clé de
répartition
" inspirée de la loi n° 48-1971 du
23 septembre 1948, selon laquelle il est attribué un
siège par département jusqu'à 150.000 habitants, puis
un siège par tranche complète ou incomplète de
250.000 habitants.
Cette "
clé de répartition
" garantit à
chaque département une représentation significative,
M. Marcel Champeix expliquant devant le Sénat, lors du vote de
la loi du 19 juillet 1976 sur la répartition des sièges
entre les départements, qu'"
au point de vue social, il est
indispensable de se pencher sur le cas des populations qui sont plus
dispersées, qui ont le moins de soutien et qui, par conséquent,
ont besoin d'hommes politiques pour les représenter et de
sénateurs en particulier
".
Les écarts de représentation de la population selon les
départements n'ont pu que se modifier, compte tenu des évolutions
démographiques enregistrées depuis la dernière
répartition effectuée il y a 23 ans et votre commission des
Lois souhaite une actualisation de cette répartition, après la
publication des résultats du recensement de 1999.
En effet, 55 sièges dans 17 départements enregistrent
actuellement des différences sensibles de représentation
(certains sénateurs représentant moins de 100.000 habitants
quand d'autres en représentent plus de 250.000).
E. ÉGALITÉ ENTRE COLLECTIVITÉS ET PLURALITÉ DES MODES DE SCRUTIN POUR L'ÉLECTION DES SÉNATEURS
L'une
des singularités du régime électoral du Sénat tient
à la
pluralité de ses modes de scrutin
(majoritaire et
proportionnel).
Le Sénat est la seule assemblée en France dont les membres ne
sont pas tous élus selon le même mode de scrutin.
S'il existe plusieurs modes de scrutin pour les élections municipales,
dans chaque commune, tous les membres du conseil municipal sont soumis au
même régime, le scrutin majoritaire étant appliqué
dans les communes de moins de 3.500 habitants et le scrutin proportionnel
avec correctif majoritaire (prime de 50 % des sièges) dans les
autres communes.
On sait que les députés et les conseillers généraux
sont élus au scrutin uninominal majoritaire et les membres du Parlement
européen au scrutin proportionnel, tandis que, depuis la loi
n° 99-36 du 19 janvier 1999, le mode de scrutin proportionnel
pour l'élection des conseillers régionaux est
tempéré par un correctif majoritaire (" prime
majoritaire " de 25 % des sièges).
Les différents régimes électoraux appliqués en
France témoignent donc d'un certain équilibre entre scrutin
majoritaire et scrutin proportionnel
qu'il convient de ne pas bouleverser
sans réflexion approfondie, compte tenu en particulier de
l'inévitable incidence forte des modes de scrutin sur le choix des
candidats et le comportement des membres des assemblées.
S'agissant de l'élection des sénateurs, il convient de
s'interroger sur les motivations du choix en 1958 d'une " formule
mixte " et de ses conséquences sur le fonctionnement du
Sénat et sa place dans les institutions.
Le mode de scrutin majoritaire à deux tours est appliqué dans
les départements comptant au plus quatre sièges et le mode
de scrutin proportionnel dans ceux élisant au moins
cinq sénateurs.
Il en résulte que les deux tiers des sénateurs élus dans
les départements le sont selon le mode de scrutin majoritaire et le
tiers d'entre eux à la proportionnelle.
On constatera que la proportion est similaire en termes de population
représentée (près des deux tiers au scrutin majoritaire et
un tiers à la proportionnelle).
A ces chiffres, il convient d'ajouter ceux portant sur les sénateurs qui
ne sont pas élus dans le cadre du département (17 sur 321), dont
le mode de scrutin ne serait pas affecté par les différentes
propositions présentées.
Les douze sénateurs représentant les Français
établis hors de France sont élus au scrutin proportionnel et les
cinq sénateurs des collectivités d'outre-mer n'ayant pas
été érigées en département, élus au
scrutin majoritaire.
Au total, 211 sénateurs sont élus au scrutin majoritaire et
110 au scrutin proportionnel, sur les 321 membres du Sénat.
Le scrutin majoritaire a été institué dans les
départements les moins peuplés, leur faible densité
démographique constituant une caractéristique essentielle de leur
territoire.
Ce mode de scrutin confère aux élections sénatoriales
une dimension personnelle, propice au recrutement d'élus sur la base de
leur enracinement local et non seulement sur des critères principalement
idéologiques. Il facilite la représentation des
collectivités territoriales.
La dimension personnelle donnée aux élections sénatoriales
par le scrutin majoritaire est illustrée par la proportion importante
des grands électeurs qui mettent en oeuvre leur droit de panachage entre
les listes ou les candidats isolés en présence.
Ce mode de scrutin permet le développement d'une plus grande
proximité entre l'élu et l'électeur
, plus
aisément concevable dans un département peu peuplé,
sachant que l'élection est obligatoirement organisée dans le
cadre départemental, comme le prescrit l'article L.O. 274 du
code électoral.
Il assure une certaine
indépendance des élus par rapport aux
partis
politiques
et permet à la majorité des
sénateurs de disposer à leur égard d'un
recul
suffisant
pour assumer pleinement la représentation des
collectivités territoriales dont ils sont chargés par la
Constitution.
Le mode de scrutin utilisé pour les deux tiers des sénateurs,
combiné avec la durée du mandat et l'âge
d'éligibilité,
facilite
l'indépendance dont le
Sénat sait faire preuve
, lui permettant -
quelle que
soit
la majorité politique à l'Assemblée nationale
-
d'apporter une contribution déterminante, tant dans l'élaboration
des lois que dans sa mission de contrôle du Gouvernement et de
réflexion sur les problèmes de société.
La singularité du mode de scrutin du Sénat facilite l'adoption
par la Haute Assemblée de
positions spécifiques, se situant
souvent en dehors des
clivages partisans
, notamment sur les
questions intéressant les
collectivités
territoriales
.
Cette singularité garantit à notre pays un bicaméralisme
vivant et constructif, indispensable au bon fonctionnement de nos institutions.
Le mode de scrutin majoritaire facilite aussi l'émergence de
" notables " qui, en dépit de la connotation péjorative
trop souvent donnée à ce terme et malgré une moindre
notoriété au plan national, sont
ancrés dans le
tissu social
et donnent au Sénat une
légitimité
différente de celle de
l'Assemblée nationale
, plus
politisée et plus sensible aux modes par nature
éphémères.
On remarquera à cet égard qu'avec le mode de scrutin pour les
élections cantonales et celui des élections municipales dans les
communes de moins de 3.500 habitants, le mode de scrutin sénatorial
est le seul qui peut faciliter l'émergence de personnalités.
D'une certaine façon, l'application du scrutin majoritaire permet au
Sénat d'incarner la permanence de la France, particulièrement
indispensable dans les périodes de doute sur les valeurs essentielles
que nous connaissons, à côté d'une Assemblée
nationale dont les caractéristiques plus évolutives sont aussi
nécessaires.
Pour autant, l'application du scrutin proportionnel dans les
départements les plus peuplés a aussi sa justification.
Celle-ci tient dans le fait que ces départements sont constitués
de territoires assez comparables en superficie, dont la
densité
démographique élevée est à prendre en
considération pour leur représentation au Sénat au
même titre que la faible densité des autres départements,
ce qui motive la pluralité des modes de scrutin applicable à
l'élection des sénateurs.
L'anonymat qui règne
dans les plus grandes villes
conduit
à une
nature moins personnelle et plus partisane du scrutin
sénatorial
, s'appuyant lui-même sur des scrutins locaux ayant
généralement les mêmes caractéristiques.
Cet anonymat se trouve encore accentué dans les agglomérations
dont les communes les composant verront leur interdépendance -autre
caractéristique de ces territoires- accrue par le projet de loi sur la
coopération intercommunale, en instance au Parlement.
Avec la marge qu'il laisse aux partis politiques pour la désignation des
candidats, le mode de scrutin proportionnel peut faciliter l'élection de
personnalités dont les qualités sont largement reconnues.
La
représentation des différents courants d'opinion
est
plus facilement assurée par le scrutin proportionnel.
Malgré ses caractéristiques particulières, le Sénat
demeure une assemblée parlementaire politique dont le recrutement ne
peut exclure par principe une compétition électorale
politisée.
A travers la question du mode de scrutin pour l'élection des
sénateurs -dont on rappellera qu'il est déterminé par la
loi ordinaire, ce qui signifie que le " dernier mot " peut être
donné à l'Assemblée nationale- se trouve posée
la question de la stabilité nécessaire des modes de scrutin,
en particulier pour l'élection des parlementaires
.
Cette question a largement été évoquée lors de
l'examen du projet de loi constitutionnelle sur l'égalité entre
les femmes et les hommes.
Certes, l'hypothèse de l'institution du scrutin proportionnel pour
faciliter la mise en oeuvre de la parité a été
démentie par le Premier ministre :
"
Cette
révision constitutionnelle n'est, aux yeux du Gouvernement et à
mes yeux, en aucune façon conçue comme un moyen ou comme un
prétexte à une modification des modes de scrutin, et tout
particulièrement du mode de scrutin législatif (...). Si nous
devions avoir un débat sur les modes de scrutin, il serait d'une autre
nature. Le Gouvernement, à cet égard, n'a pas de
projet. "
(JO Débats AN, séance du
9 décembre 1998, p. 10.235).
La position du Gouvernement a d'ailleurs été confirmée par
Mme Elisabeth Guigou, ministre de la Justice, devant l'Assemblée
nationale, lors de l'examen en deuxième lecture du projet de loi
constitutionnelle le 16 février 1999 :
" Nous
discutons aujourd'hui de la parité et de l'égalité sans
arrière-pensée. Nous n'utilisons pas la parité comme
prétexte pour élargir le champ des scrutins proportionnels,
même s'il est vrai que ceux-ci permettent plus facilement l'exercice de
la parité. "
.
La perspective de la généralisation du scrutin proportionnel
pour les élections législatives n'est pas pourtant
écartée de manière définitive puisque
M. Gérard Gouzes a souligné, lors de l'examen du même
projet par la commission des Lois de l'Assemblée nationale, que, quels
que soient les engagements du Gouvernement en la matière,
l'Assemblée nationale restait souveraine, les députés
ayant la faculté de présenter des propositions, s'ils le
jugeaient bon.
Est-il souhaitable qu'une majorité à l'Assemblée nationale
puisse modifier à son gré le mode de scrutin de l'une ou de
l'autre assemblée, s'agissant d'un moyen essentiel d'exercice de la
souveraineté nationale pour lequel la recherche d'un large consensus
paraîtrait préférable ?
Le mode de scrutin pour l'élection des membres des assemblées
a une incidence certaine sur leur fonctionnement, donc sur les rapports entre
les pouvoirs publics et sur le bicaméralisme dont les principes sont
établis par le texte de la Constitution lui-même.
Serait-il illogique que les " règles de base de la
démocratie " figurent dans la Loi fondamentale elle-même
,
dont la modification implique l'existence d'un large consensus, toute
révision constitutionnelle étant subordonnée à
l'initiative conjointe du président de la République et du
Premier ministre ou à celle de membres du Parlement, puis soumise
à l'accord des deux assemblées et enfin à la ratification,
soit du Congrès à la majorité des trois cinquièmes,
soit du peuple par référendum ?
Certes, la question ne peut être tranchée dans le cadre des
présents textes en discussion et mérite sans aucun doute
mûre réflexion.
Elle se devait cependant d'être soulevée dans le cadre de l'examen
d'un projet de loi tendant à une extension importante du champ du mode
de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs, pour
lequel le Gouvernement pourrait demander à l'Assemblée nationale
de statuer définitivement.
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : UNE ADAPTATION ÉQUILIBRÉE DU SÉNAT AUX ÉVOLUTIONS DE LA SOCIÉTÉ DEPUIS 1958
Les
propositions et le projet de loi qui nous sont soumis comportent trois
séries de dispositions, concernant :
- la répartition des sièges entre les
départements ;
- le nombre et le mode de désignation des
délégués des conseils municipaux dans le collège
électoral sénatorial ;
- le mode de scrutin pour l'élection des sénateurs.
Le projet de loi comporte aussi des dispositions de caractère plus
technique.
A. NOMBRE DES SÉNATEURS ET RÉPARTITION DES SIÈGES ENTRE LES DÉPARTEMENTS
La
proposition de loi (n° 460 ; 1997-1998) présentée par
M. Guy Allouche et les membres du groupe socialiste tend à modifier la
répartition des sièges entre les départements.
Cette proposition de loi ne pourrait cependant pas être adoptée
avant la proposition de loi organique des mêmes auteurs, qui modifierait
le nombre total des sièges dans les départements, fixé
à 304 par l'article LO 274 du code électoral.
En effet, selon l'article 25 de la Constitution, le nombre des membres des
assemblées parlementaires est fixé par une loi organique, la
répartition des sièges entre les départements relevant
d'une loi ordinaire.
En revanche, le Gouvernement n'a pas déposé de projets portant
sur cette question, annonçant toutefois dans l'exposé des motifs
du présent projet de loi que des propositions seraient
présentées après la publication des résultats du
recensement de 1999.
Aucune proposition de loi ne tend pas à modifier la
représentation des autres collectivités d'outre-mer
28(
*
)
et celle des Français établis hors de
France
29(
*
)
.
Les sénateurs élus dans un cadre autre que celui du
département resteraient donc au nombre de 17 (5 pour les
collectivités d'outre-mer et 12 pour les Français résidant
à l'étranger).
Nos collègues du groupe socialiste proposent la création d'un
siège dans 17 départements et la suppression de
4 sièges dans 3 départements, l'effectif des
sénateurs dans les départements étant porté de 304
à 317.
Il s'agirait d'une actualisation démographique de la
représentation au Sénat des départements,
en appliquant
aux résultats du recensement de 1990 " la clé de
répartition " inspirée de la loi n° 48-1971
du 23 septembre 1948
.
Selon cette clé de répartition, qui sans constituer une
obligation légale a été utilisée lors de chaque
révision de l'effectif du Sénat intervenue sous la
Vème République, il est attribué un siège de
sénateur par département jusqu'à 154.000 habitants,
chiffre arrondi à 150.000 habitants par la proposition de loi, puis
un siège supplémentaire par tranche de 250.000 habitants, ou
fraction de 250.000 habitants.
Le groupe socialiste propose la création d'un siège dans les
départements suivants :
-
Série A
: Ain, Alpes-Maritimes,
Bouches-du-Rhône, Drôme, Haute-Garonne, Gironde, Hérault
-
Série B
: Isère, Maine-et-Loire, Oise
-
Série C
: Bas-Rhin, Haut-Rhin, Seine-et-Marne,
Yvelines, Var, Vaucluse, Val d'Oise.
Il propose aussi la suppression de quatre sièges :
-
Série A
: Creuse (1 siège)
-
Série C
: Hauts-de-Seine (1 siège), Paris
(2 sièges).
Les suppressions ou créations de sièges seraient effectives lors
du renouvellement triennal de la série à laquelle ils se
rattachent, à partir des élections sénatoriales de 2001.
Les créations de sièges auraient pour conséquence -sans
modification du seuil d'application du scrutin proportionnel- d'introduire ce
mode de scrutin dans cinq départements, puisque leur
représentation passerait de quatre à
cinq sénateurs
30(
*
)
.
Le nombre des sénateurs des départements élus au scrutin
proportionnel,
sans modification des modes des scrutins
, serait
porté de 98 à 123 (soit 40,46 % au lieu de 32,24 %) et
celui des sénateurs élus au scrutin majoritaire abaissé de
206 à 181 (soit 59,54 % au lieu de 67,76 %).
Comme votre rapporteur l'a déjà exposé, l'incidence de la
disposition proposée serait accrue si le seuil de 5 sièges pour
l'application du scrutin proportionnel était abaissé.
Une proposition de loi organique de Mme Hélène Luc et
les membres du groupe communiste, républicain et citoyen porterait
à 321 le nombre de sièges dans les départements. Cette
proposition de loi organique n'est cependant pas accompagnée d'une
proposition de loi modifiant la répartition des sièges entre les
départements. Selon son exposé des motifs, il serait
créé 17 sièges mais il n'y aurait aucune suppression de
sièges.
Le nombre des sénateurs élus dans les
départements
de métropole
et d'outre-mer
, fixé à 262 par
l'ordonnance n° 58-1097 du 15 novembre 1958, a ensuite
été porté à 271 lors de la création des
départements de la région parisienne par la loi
organique n° 66-503 du 12 juillet 1966.
Ce nombre a été établi à 304 par la loi
organique n° 76-643 du 16 juillet 1976, après
application implicite de la clé de répartition de 1948 aux
résultats du recensement de 1975.
Il s'est alors agit de la dernière modification importante de l'effectif
du Sénat et de la répartition des sièges entre les
départements.
L'effectif total du Sénat
(départements,
collectivités d'outre-mer, Français établis hors de
France) est passé de 268 en 1958 à 321 depuis octobre
1989
31(
*
)
.
Une mise à jour de la composition du Sénat, qui reflète
actuellement la situation démographique de la France en 1975, ne semble
donc pas pouvoir être contestée dans son principe.
En effet, dans sa décision n° 86-208 DC des 1
er
et
2 juillet 1986 sur la loi relative à l'élection des
députés, et autorisant le Gouvernement à délimiter
par ordonnance les circonscriptions électorales
32(
*
)
, le Conseil constitutionnel a considéré
que "
le respect dû au principe de l'égalité de
suffrage implique que la délimitation des circonscriptions
électorales pour la désignation des députés fasse
l'objet d'une révision périodique en fonction de
l'évolution démographique ; que la constatation d'une telle
évolution
peut
résulter de
chaque
recensement
général de la population
".
Toutefois, il a estimé que si la loi déférée, en
prévoyant une nouvelle révision des limites des circonscription
après le deuxième recensement suivant la dernière
délimitation " (
méconnaissait
)
ce principe, elle
ne saurait cependant lier pour l'avenir le législateur ; que,
dès lors, en raison de son caractère inopérant, il n'y a
pas lieu de (la) déclarer contraire à la Constitution
".
Certes, il ne s'agit pas, pour le Sénat, de modifier les
circonscriptions elles-mêmes -elles resteraient constituées par le
département- mais, au travers de la répartition des sièges
entre ceux-ci, d'adapter le nombre de sièges dans les circonscriptions
d'élection des sénateurs. Le principe d'adaptation après
chaque recensement, retenu par le Conseil constitutionnel, pourrait donc,
semble-t-il, être interprété comme s'appliquant à
l'élection des sénateurs.
Dans ces conditions, le respect des principes constitutionnels, tels qu'ils
sont énoncés par la décision précitée du
Conseil constitutionnel concernant l'élection des députés,
n'implique pas qu'il soit dès maintenant procédé à
la révision de la répartition des sièges entre les
départements, même s'il semble conduire, ce qui apparaît
préférable à votre commission des Lois et comme le
Gouvernement s'y engage, à une révision après le
recensement de 1999.
En effet, les propositions de loi de M. Guy Allouche et de Mme
Hélène Luc sont basées sur les résultats du
recensement de 1990.
Or, depuis neuf ans, la population de certains départements a
évolué.
Il serait donc regrettable d'opérer dès maintenant une
révision de la répartition des sièges alors que les
données démographiques du recensement de 1990 ne sont plus
exactes et que les chiffres du recensement en cours, devraient être
connus au début de l'année 2001, donc avant le prochain
renouvellement, prévu en septembre 2001.
En conclusion sur ce point, votre commission des Lois vous propose de ne pas
modifier dès maintenant les règles concernant le nombre des
sénateurs et la répartition des sièges entre les
départements dans l'attente de la publication des résultats du
recensement et donc de ne pas retenir les dispositions concernant ces
points.
B. NOMBRE DES DÉLÉGUÉS DES CONSEILS MUNICIPAUX ET MODE DE DÉSIGNATION
1. Le nombre des délégués des conseils municipaux
Tous les
textes en discussion proposent une modification du barème de
représentation des communes dans le collège électoral
sénatorial.
Certains d'entre eux traitent aussi du mode de scrutin pour l'élection
de ces délégués.
En revanche, aucune proposition ne porte sur les autres membres du
collège électoral sénatorial.
Il est vrai que les délégués des conseils municipaux
constituent l'essentiel de ce collège électoral
(95,75 %)
33(
*
)
.
Les diverses formules proposées tendent, à des degrés
divers, à adapter la représentation des communes aux
évolutions démographiques sociales et économiques de notre
pays depuis 1958, année au cours de laquelle le barème en vigueur
a été établi.
Si tous s'accordent pour procéder à cette adaptation, encore
faut-il déterminer des règles permettant de concilier la
représentation des territoires avec celle des collectivités,
comme la Constitution en fait une obligation.
La proposition de loi n° 458 (1997-1998) de
M. Guy Allouche et les membres du groupe socialiste
apporterait
deux modifications à la représentation des communes dans le
collège électoral sénatorial :
- l'abaissement à 20.000 habitants du seuil à partir
duquel les conseils municipaux désignent des
délégués supplémentaires à raison de
1 délégué par tranche entière de
500 habitants au-delà de 20.000 habitants (au lieu de
1 délégué par tranche de 1.000 habitants
au-delà de 30.000 habitants) ;
- l'abaissement de 9.000 habitants à 3.500 habitants du
seuil de population communale à partir duquel tous les membres du
conseil municipal sont membres de droit du corps électoral pour
l'élection des sénateurs.
Il convient d'analyser successivement puis globalement l'effet de ces
propositions
34(
*
)
:
•
L'élection de délégués
supplémentaires à raison de 1 par tranche entière de
500 habitants, à partir de 20.000 habitants (au lieu de 1 par
1.000 habitants au-delà de 30.000 habitants)
Cette disposition permettrait donc aux communes de 20.000 à
30.000 habitants de disposer de délégués
supplémentaires, alors qu'elles n'y ont pas droit. Elle majorerait en
conséquence sensiblement le nombre des délégués
supplémentaires prévus pour les communes de plus de
30.000 habitants.
En ce qui concerne les 168 communes de 20.000 à
30.000 habitants et leurs 4.115.000 habitants (6,97 % de la
population), le nombre de leurs délégués serait
porté de 5.880 (4,25 % du total) à 7.322
(+ 24,52 %).
S'agissant des
246 communes de plus de 30.000 habitants
(19.042.000 habitants, soit 32,23 %),
le nombre de leurs
délégués progresserait de 72,54 %
(39.559 délégués au lieu de 22.928).
Sur l'ensemble des communes de plus de 20.000 habitants, la progression
serait donc de 62,73 % (46.881 délégués au lieu
de 28.808).
L'incidence de cette mesure progresse logiquement avec la taille de la commune,
au détriment des communes moins peuplées.
•
L'abaissement à 3.500 habitants du seuil à partir
duquel tous les conseillers municipaux seraient délégués
de droit (au lieu de 9.000 habitants)
Cette proposition permettrait d'accroître sensiblement la
représentation des communes de 3.500 à 9.000 habitants et
d'assurer une représentation des minorités des conseils
municipaux de ces communes au sein des collèges sénatoriaux.
En effet, ces communes, dont le conseil municipal comprend 27 membres
(jusqu'à 5.000 habitants) ou 29 membres (entre 5.000 et
9.000 habitants), disposent actuellement de 15
délégués. Elles en auraient donc 27 ou 29, suivant les
cas.
On sait que, depuis la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982
(article L. 262 du code électoral), pour l'élection des
conseillers municipaux dans les communes d'au moins 3.500 habitants, la liste
ayant obtenu la majorité absolue au premier tour ou celle arrivée
en tête au deuxième tour bénéficie d'une
"
prime majoritaire
" égale à la moitié
du nombre de sièges à pourvoir, les autres sièges
étant répartis entre
toutes
les listes à la
représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte
moyenne (sauf celles n'ayant pas recueilli au moins 5 % des suffrages
exprimés).
L'élection des délégués des communes entre 3.500 et
9.000 habitants s'effectuant au scrutin majoritaire, la minorité
d'un conseil municipal risque de ne pas avoir d'élu, puisque le nombre
des délégués est fixé à 15 (sur 27 ou
29 conseillers).
En faisant de tous les conseillers municipaux des délégués
de droit, les minorités se trouveraient, en revanche,
nécessairement représentées, atténuant ainsi la
représentation des majorités constituées par la
volonté des électeurs au sein des collectivités
territoriales.
La représentation des 1.589 communes de 3.500 à 9.000
habitants (8.628.000 habitants, soit 14,60 % de la population) serait
portée de 23.707 délégués (17,12 %)
à 44.543 (
+ 87,51 %
).
Leur poids dans le corps électoral serait excessif (25,11 % de
délégués représentant 14,60 % de la
population, si on prend en compte l'ensemble des dispositions proposées
par M. Guy Allouche).
L'ampleur de la progression tient à la fois à l'effet de volume
et à l'écart important entre l'effectif du conseil municipal et
le nombre des délégués dans les communes de
3.500 habitants à 9.000 habitants.
Pour apprécier pleinement la portée de la proposition de loi
du groupe socialiste, il convient d'évaluer de manière cumulative
les effets de ces deux dispositions (élection d'un
délégué supplémentaire par tranche de
500 habitants au-delà de 20.000 habitants et conseillers
municipaux délégués de droit dans les communes entre
3.500 et 9.000 habitants).
Globalement, le nombre des délégués des conseils
municipaux serait porté de 138.458 à 177.367, soit une
augmentation de 28,10 %.
La proportion des délégués supplémentaires dans
le collège électoral sénatorial passerait de 8 %
à 16 %.
Comme l'illustre le tableau ci-après, la proposition de loi
n° 458 bouleverserait sensiblement la grille de représentation
des communes :
-
L'ensemble des communes de moins de 9.000 habitants
disposerait de 63,26% de délégués, au lieu de 66%.
Parmi ces communes
celles de moins de 3.500 habitants verraient le
nombre de leurs délégués passer de près de
49 % à 38 % de l'ensemble, tandis que celles de 3.500 à
9.000 habitants seraient représentées dans le collège
électoral par 25 % de délégués au lieu de
17 %.
-
La représentation des communes de 9.000 à 30.000
habitants
régresserait de 17,42% à 14,43% de
délégués
.
L'importance de la représentation de celles entre 9.000 et
20.000 habitants serait réduite de 2,90 % et celle des
villes de 20.000 à 30.000 habitants resterait stable en valeur relative
(4,13% au lieu de 4,25%).
-
Toutes les communes de plus de 30.000 habitants renforceraient
leurs poids dans le collège électoral sénatorial, dans une
proportion progressant avec leur taille (globalement de 16,56% à 22,31%).
Le rééquilibrage résultant de la proposition de loi de M.
Guy Allouche se ferait donc essentiellement au détriment des petites
communes (moins de 3.500 habitants), mais aussi au préjudice des villes
moyennes (9.000 à 20.000 habitants).
|
|
|
|
Proposition de loi
|
||
Tranche de population |
|
|
|
|
||
|
|
|
en val. absolue |
en % |
en val. absolue |
en % |
Communes moins de 3.500 habitants |
34.092 |
19.785.000 (33,49%) |
67.674 |
48,88 |
67.674 |
38,15 |
Petites villes I (3.500 - 8.999 habitants) |
1.589 |
8.628.000 (14,60%) |
23.707 |
17,12 |
44.543 |
25,11 |
Petites villes II (9.000 - 19.999 habitants) |
565 |
7.504.000 (12,70%) |
18.269 |
13,17 |
18.269 |
10,30 |
Villes moyennes I (20.000 - 29.999 habitants) |
168 |
4.115.000 (6,97%) |
5.880 |
4,25 |
7.322 |
4,13 |
Villes moyennes II (30.000 - 100.000 habitants) |
208 |
9.959.000 (16,86%) |
12.642 |
9,13 |
20.567 |
11,60 |
Grandes villes (plus de 100.000 habitants) |
35 |
5.679.000 (9,61%) |
6.635 |
4,79 |
11.966 |
6,75 |
Paris-Lyon-Marseille |
3 |
3.404.000 (5,76%) |
3.651 |
2,64 |
7.026 |
3,96 |
Totaux et moyennes au plan national (arrondis) |
36.660 |
59.074.000 (100%) |
138.458 |
100,00 |
177.367 |
100,00 |
•
Le projet de loi n° 260 (1998-1999) et les propositions de loi
n°s 209 et 152 (1997-1998) de M. Jean-Michel Baylet et de
Mme Hélène Luc tendent à prévoir un
délégué par tranche de 500 habitants ou fraction de
ce nombre, dans toutes les communes, quelle que soit leur population.
Il n'y aurait plus de délégués de droit et la
représentation des communes dans les collèges électoraux
serait totalement indépendante de l'effectif des conseils municipaux,
seule la taille de la commune étant prise en compte.
Ces textes ne tendent donc pas simplement à adapter le collège
électoral à l'évolution de la population française
depuis 1958.
Ils reviennent, comme le projet de loi rejeté par le Sénat en
1991, à asseoir la représentation du Sénat exclusivement
sur une base démographique, sans tenir aucun compte de la
nécessité constitutionnelle pour chaque collectivité -si
petite soit-elle- de bénéficier d'une représentation
significative
pour que le Sénat puisse toujours être,
conformément à l'article 24 de la Constitution, le
représentant des collectivités territoriales.
Comme votre rapporteur l'a exposé précédemment, le projet
de loi et les propositions n°s 209 et 152
mettraient donc
gravement en cause le bicaméralisme
et leurs dispositions sur la
composition du collège électoral n'ont, pour ces raisons
essentielles, pas pu être retenues par votre commission des Lois.
Le tableau ci-après montre que ces propositions minoreraient le poids
de toutes les communes de moins de 20.000 habitants (de 79,17% à
66,42%) et renforceraient celui des villes de plus de 20.000 habitants (de
20,81% à 33,57%).
Les communes de moins de 9.000 habitants verraient leur représentation
abaissée de 66% à 55,40%.
Le poids des villes de plus de 30.000 habitants serait porté de 16,56%
à 27,57%.
Les villes moyennes (entre 9.000 et 30.000 habitants) resteraient relativement
stables avec 17,02% de délégués au lieu de 17,42%.
Si le nombre total des représentants des conseils municipaux dans ces
collèges électoraux resterait stable (138.826 au lieu de
138.458),
la proportion des délégués qui ne sont pas
conseillers municipaux progresserait de 8 % à 21 %, à
supposer que les délégués soient
sélectionnés par priorité au sein du conseil municipal, ce
que le projet de loi ne prévoit pas.
A la limite, une commune pourrait n'être représentée au
sein du collège électoral sénatorial que par des
délégués extérieurs au conseil municipal.
Globalement, la progression du nombre des délégués
n'étant pas issus du suffrage universel direct serait nettement plus
forte dans les départements les plus urbains, ce qui, compte tenu de
leur élection au scrutin proportionnel, pourrait atténuer
sensiblement le caractère représentatif des collectivités
qui est essentiel à ce collège électoral.
|
|
|
|
-
Projet de loi n° 260
|
||
Tranche de population |
|
|
|
|
||
|
|
|
en val. absolue |
en % |
en val. absolue |
en % |
Communes moins de 3.500 habitants |
34.092 |
19.785.000 (33,49%) |
67.674 |
48,88 |
59.220 |
42,66 |
Petites villes I (3.500 - 8.999 habitants) |
1.589 |
8.628.000 (14,60%) |
23.707 |
17,12 |
17.693 |
12,74 |
Petites villes II (9.000 - 19.999 habitants) |
565 |
7.504.000 (12,70%) |
18.269 |
13,17 |
15.303 |
11,02 |
Villes moyennes I (20.000 - 29.999 habitants) |
168 |
4.115.000 (6,97%) |
5.880 |
4,25 |
8.330 |
6,00 |
Villes moyennes II (30.000 - 100.000 habitants) |
208 |
9.959.000 (16,86%) |
12.642 |
9,13 |
20.099 |
14,48 |
Grandes villes (plus de 100.000 habitants) |
35 |
5.679.000 (9,61%) |
6.635 |
4,79 |
11.373 |
8,19 |
Paris-Lyon-Marseille |
3 |
3.404.000 (5,76%) |
3.651 |
2,64 |
6.808 |
4,90 |
Totaux et moyennes au plan national (arrondis) |
36.660 |
59.074.000 (100%) |
138.458 |
100,00 |
138.826 |
100,00 |
•
La proposition de loi n° 230 (1998-1999) de
M. Henri de Raincourt abaisserait de 30.000 à
9.000 habitants le seuil à partir duquel une commune
bénéficierait de délégués
supplémentaires, à raison de 1 délégué
pour 700 habitants en sus de 9.000 habitants
(au lieu de
1 délégué supplémentaire par tranche de
1.000 habitants au-delà de 30.000 habitants).
Cette disposition permettrait aux communes de 9.000 à
30.000 habitants -donc aux villes moyennes- de disposer de
délégués supplémentaires, ce à quoi elles
n'ont pas droit jusqu'à présent.
En prévoyant 1 délégué supplémentaire
par tranches de 700 habitants -au lieu de 500 habitants dans la de
loi de M. Guy Allouche-, ce texte limiterait les répercussions sur la
représentation des villes de plus de 30.000 habitants, qui seraient
cependant mieux représentées qu'actuellement.
Il convient aussi de souligner que le mode de scrutin pour les élections
municipales permet à une liste ayant obtenu une majorité relative
au deuxième tour, éventuellement très étroite, et
bénéficiant de la prime majoritaire, de disposer ainsi d'une
large majorité au sein du conseil municipal.
L'amplification de la représentation de cette liste au sein du conseil
municipal, et donc au sein du collège électoral sénatorial
se trouverait encore accrue si la tranche de population déterminant le
nombre de délégués supplémentaires était
trop resserrée.
Il n'apparaît donc pas souhaitable d'abaisser en dessous de
700 habitants cette tranche actuellement fixée à
1.000 habitants.
Les 733 villes de 9.000 à 30.000 habitants et leurs
11.619.000 habitants (19,67 % de la population) verraient le nombre de
leurs délégués porté de 24.149 (17,42 % du
total) à 30.807 (+ 27,57 %).
Ces villes moyennes seraient fidèlement représentées en
proportion de leur population (19,57% des délégués pour
19,67% de la population).
Les plus petites communes (moins de 9.000 habitants), tout en gardant le nombre
de leurs délégués, verraient certes leur poids relatif
dans le collège électoral atténué (de 66% à
58,03%) mais garderaient une représentation renforcée par rapport
à leur population (48,09%).
Corrélativement, le " déficit de
représentation " des grandes villes (plus de 30.000 habitants) se
trouverait réduit, leur poids dans le collège électoral
passant de 16,56% à 22,39% pour une population de 32,23%.
La proposition de loi aurait pour effet de porter de 8 % à
18 % la proportion des délégués
supplémentaires dans le collège électoral
sénatorial mais, contrairement au projet de loi, elle conserve
de
manière certaine
la composition majoritaire de ce collège par
des élus municipaux.
La proposition de loi de M. de Raincourt permettrait donc un
rééquilibrage souhaitable, tout en préservant
l'impératif constitutionnel pour le Sénat de représenter
chaque collectivité territoriale, en permettant aux communes les moins
peuplées de peser de manière significative dans l'élection
des sénateurs.
![](l98-4274.gif)
|
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Proposition de loi
n° 230
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Tranche de population |
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en val. absolue |
en % |
en val. absolue |
en % |
Communes moins de 3.500 habitants |
34.092 |
19.785.000 (33,49%) |
67.674 |
48,88 |
67.674 |
42,98 |
Petites villes I (3.500 - 8.999 habitants) |
1.589 |
8.628.000 (14,60%) |
23.707 |
17,12 |
23.707 |
15,05 |
Petites villes II (9.000 - 19.999 habitants) |
565 |
7.504.000 (12,70%) |
18.269 |
13 ,17 |
21.334 |
13,55 |
Villes moyennes I (20.000 - 29.999 habitants) |
168 |
4.115.000 (6,97%) |
5.880 |
4,25 |
9.473 |
6,02 |
Villes moyennes II (30.000 - 100.000 habitants) |
208 |
9.959.000 (16,86%) |
12.642 |
9,13 |
20.438 |
12,98 |
Grandes villes (plus de 100.000 habitants) |
35 |
5.679.000 (9,61%) |
6.635 |
4,79 |
9.658 |
6,13 |
Paris-Lyon-Marseille |
3 |
3.404.000 (5,76%) |
3.651 |
2,64 |
5.162 |
3,28 |
Totaux et moyennes au plan national (arrondis) |
36.660 |
59.074.000 (100%) |
138.458 |
100,00 |
157.446 |
100,00 |
2. Le mode d'élection des délégués des conseils municipaux
Les
délégués titulaires et suppléants sont actuellement
élus au scrutin majoritaire dans les communes de moins de
9.000 habitants et au scrutin proportionnel (selon la règle du plus
fort reste) dans les autres communes. (Entre 9.000 et 30.000 habitants,
les conseillers municipaux étant les seuls
délégués, il n'est procédé qu'à
l'élection des suppléants).
Les propositions de loi de M. Henri de Raincourt et de Mme
Hélène Luc n'apporteraient aucune modification au mode
d'élection des délégués des conseils municipaux.
La proposition de loi de M. Guy Allouche et celle de
M. Jean-Michel Baylet ne maintiendrait le scrutin majoritaire que
dans les communes de moins de 3.500 habitants, toutes les autres communes
élisant leurs délégués au scrutin proportionnel.
Ces propositions pourraient s'expliquer par le fait que le mode de scrutin pour
les élections municipales organise la représentation des
minorités dans les communes d'au moins 3.500 habitants.
La proposition de loi de M. Guy Allouche, prévoyant que tous les
conseillers municipaux sont délégués de droit dans les
communes d'au moins 3.500 habitants, aurait un impact limité sur ce
point, dans les communes de 3.500 à 9.000 habitants, à
l'élection des suppléants qui serait organisée au scrutin
proportionnel au lieu du scrutin majoritaire, les délégués
titulaires étant, selon ce texte, de fait désignés sur une
base proportionnelle.
Celle de M. Jean-Michel Baylet, supprimant les
délégués de droit pour donner à chaque commune un
délégué pour 500 habitants, accroîtrait
d'autant plus le " champ de la proportionnelle " qu'elle propose par
ailleurs l'abaissement à 3 sièges du seuil à partir
duquel ce mode de scrutin serait appliqué.
Le projet de loi limiterait le scrutin majoritaire à
l'élection des délégués des communes de moins de
1.000 habitants, aggravant plus encore le " champ de la
proportionnelle ", puisqu'il propose aussi l'abaissement à 3
sièges du seuil d'applicabilité de la proportionnelle pour
l'élection des sénateurs.
L'exposé des motifs du projet de loi justifie curieusement le choix de
ce seuil de 1.000 habitants par le mode de scrutin municipal, alors que
celui-ci fixe un seuil de 3.500 habitants pour la représentation
des listes minoritaires.
Votre commission des Lois n'estime pas utile d'apporter au mode
d'élection des délégués des conseils municipaux des
modifications qui, combinées avec un abaissement du seuil d'application
du scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs,
entraîneraient un accroissement excessif du champ de la proportionnelle
dans l'élection des sénateurs.
C. LE MODE DE SCRUTIN POUR L'ÉLECTION DES SÉNATEURS
L'article L. 294 du code électoral
établit
le mode de scrutin majoritaire pour l'élection des sénateurs dans
les départements ayant jusqu'à 4 sièges de
sénateurs.
Selon l'article L. 295 de ce code, les sénateurs sont
élus au scrutin proportionnel suivant la règle de la plus forte
moyenne dans les départements représentés par au moins
5 sénateurs.
Par dérogation à ces dispositions, le scrutin proportionnel a
été maintenu, lors de la création des nouveaux
départements de la région parisienne, dans le département
du Val d'Oise (issu de l'ancienne Seine-et-Oise), par l'article 3 de la
loi n° 66-504 du 12 juillet 1966, bien que ce
département élise 4 sénateurs.
Le projet de loi et quatre propositions de loi tendent à abaisser le
seuil à partir duquel serait appliqué le scrutin proportionnel,
tout en maintenant la règle de la plus forte moyenne et l'exclusion du
panachage et du vote préférentiel.
Il existe donc un accord du Gouvernement et de tous les groupes du
Sénat pour abaisser ce seuil, mais des divergences importantes se sont
manifestées sur la fixation du nouveau seuil :
- la
proposition de loi n° 230 de
M. de Raincourt
propose d'établir le mode de scrutin
proportionnel dans les départements comptant
au moins
4 sièges à pourvoir
;
- le
projet de loi n° 260
et les
propositions de loi
n° s 209 et 152 de M. Jean-Michel Baylet et de
Mme Hélène Luc
tendent à fixer ce seuil aux
départements élisant
au moins 3 sénateurs
. Une
proposition similaire, issue d'un projet de loi, avait été
rejetée par le Sénat le 19 décembre 1991 ;
- la
proposition de loi n° 458 de
M. Guy Allouche
opte pour l'adoption du scrutin proportionnel
dans les départements disposant d'
au moins 2 sièges
.
Il convient donc de comparer les effets de ces différentes propositions
à ceux résultant de la situation en vigueur, en mesurant l'impact
du mode de scrutin proportionnel à partir de 5, 4, 3 ou
2 sièges de sénateurs.
Un tableau récapitule, pour chaque cas de figure le nombre et la
proportion de sièges qui serait attribués selon l'un ou l'autre
des modes de scrutin. Il indique aussi, pour chaque hypothèse, le nombre
de départements et la population concernés
35(
*
)
.
L'application du scrutin proportionnel à partir de
5 sièges (situation actuelle) conduit à l'attribution de
deux tiers des sièges (67,76 %) au scrutin majoritaire et d'un
tiers des sièges au scrutin proportionnel (32,24 %)
, la
population représentée selon l'un ou l'autre de ces modes de
scrutin s'établissant respectivement à 63,49 % et
36,51 %.
L'établissement du scrutin proportionnel à partir de
3 sièges -solution rejetée par le Sénat en 1991-
renverserait cette proportion.
En effet, elle entraînerait l'élection de deux tiers des
sénateurs (212 sièges) à la proportionnelle
(69,74 %) et d'un tiers d'entre eux au scrutin majoritaire (30,26 %),
la population représentée étant selon les cas
respectivement de 77,01 % et de 22,99 %.
Cette proposition impliquerait un changement de mode de scrutin dans
35 départements et porterait sur 114 sièges.
Le scrutin proportionnel serait mis en oeuvre pour 212 sièges
(69,74 %), représentant 77,01 % de la population.
L'accroissement du " champ de la proportionnelle " pour les
élections sénatoriales se trouverait naturellement
renforcé par d'autres dispositions contenues dans les propositions
formulées par M. Guy Allouche tendant à réviser la
répartition des sièges entre les départements, en
conséquence de la création de 17 sièges et de la
suppression de 4 sièges.
A la suite de cette opération, trois départements
supplémentaires atteignant 3 sièges seraient
concernés (Ain, Drôme, Vaucluse) et, au total, compte tenu des
sièges créés ou supprimés dans les
départements pour lesquels le mode de scrutin est déjà
proportionnel ou le deviendrait par la suite de l'abaissement du seuil
proposé, 55 sièges supplémentaires seraient
attribués à la proportionnelle.
Donc, le scrutin proportionnel serait applicable pour 267 sièges
attribués dans les départements (87,82 % de ce
sièges).
Le " champ de la proportionnelle " se trouverait encore
amplifié si le seuil pour l'élection des
délégués des conseils municipaux était
abaissé de 9.000 habitants à 1.000 habitants, comme
cela est proposé par le projet de loi ou à 3.500 habitants,
selon les propositions de loi de M. Guy Allouche et de
M. Jean-Michel Baylet, la proposition de loi de
Mme Hélène Luc ne prévoyant aucune disposition
nouvelle sur ce point.
On serait donc loin de la suggestion d'"
instiller de la
proportionnelle
" dans les scrutins majoritaires, émise par le
Président François Mitterrand.
Ses membres étant très majoritairement élus à la
proportionnelle, donc sur une base essentiellement partisane et, de ce fait,
moins proches des électeurs, le Sénat perdrait sons doute
beaucoup de son indépendance par rapport aux partis politiques et sa
spécificité serait réduite en conséquence.
La fonction du Sénat et, partant, le bicaméralisme, tel qu'il est
mis en oeuvre grâce à son travail attentif, s'en trouveraient
gravement altérés.
L'introduction massive du mode de scrutin proportionnel atténuerait
sensiblement la portée réelle de la représentation des
collectivités par le Sénat, dont le caractère politique
prévaudrait alors sur cette représentation prescrite par la
Constitution.
L'instauration d'un scrutin proportionnel à partir de
2 sièges conduirait à l'élection de la quasi
totalité des sénateurs au scrutin proportionnel,
le scrutin
majoritaire n'ayant plus qu'une place résiduelle, dans les huit
départements représentés par un seul sénateur.
Un seuil inférieur ne pourrait, par définition, pas être
envisagé.
Cette règle impliquerait l'élection de 97,37 %
sénateurs à la proportionnelle et de 2,63 % d'entre eux au
scrutin majoritaire, la population représentée selon l'un ou
l'autre de ces modes de scrutin s'établissent respectivement à
98,31 % et 1,69 %.
En d'autres termes, 296 sénateurs seraient élus au
scrutin proportionnel... et 8 d'entre eux au scrutin majoritaire.
Dans un département ayant deux sièges à pourvoir, si les
deux listes en présence obtenaient respectivement les deux tiers et le
tiers des suffrages exprimés, chacune d'entre elles
bénéficierait d'une représentation égale de
1 siège chacune.
Sauf domination exceptionnelle de l'une de ces listes, l'élection
conduirait donc inévitablement toujours au même résultat,
sans correspondance avec la volonté exprimée par les
électeurs puisque la représentation des deux tiers d'entre eux
pourrait être égale à celle du tiers des votants.
L'abaissement de 5 à 3 ou 2 sièges du seuil d'application du
scrutin proportionnel ne pourrait donc pas être accepté, sauf
à vouloir remettre en cause gravement la spécificité du
Sénat et donc le bicaméralisme.
Pour autant, le maintient à 5 sièges du seul d'application
de la proportionnelle ne semble pas devoir être considéré
comme une règle intangible.
L'établissement d'un scrutin proportionnel à partir de 4
sièges constituerait une solution intermédiaire permettant une
composition équilibrée du Sénat entre ses membres
élus au scrutin proportionnel et ceux procédant du scrutin
majoritaire.
Cette solution entraînerait en effet l'attribution de
170 sièges (55,92 %) au scrutin majoritaire et de
134 sièges (44,08 %) au scrutin proportionnel.
L'équilibre en sièges serait amplifié aussi en termes de
population représentée, puisque 49,43 % de la population serait
représentée par des sénateurs élus au scrutin
majoritaire et 50,57 % par des sénateurs élus au scrutin
proportionnel.
Les 9 départements concernés seraient les suivants :
Alpes-Maritimes, Finistère, Haute-Garonne, Ille-et-Vilaine,
Isère, Loire, Meurthe-et-Moselle, Bas-Rhin, Seine-et-Marne.
Votre commission des Lois a donc marqué sa préférence pour
des dispositions permettant une meilleure représentation des
minorités dans les départements les plus peuplés, tout en
assurant un équilibre global entre les deux modes de scrutin.
Elle vous propose donc, comme la proposition de loi n° 230 de
M. de Raincourt, d'abaisser de 5 sièges à
4 sièges le seuil à partir duquel serait appliqué le
scrutin proportionnel.
D. LES DISPOSITIONS DIVERSES
Le
projet de loi
comporte aussi des dispositions de caractère plus
technique, répondant
notamment
à certaines observations
formulées par le Conseil constitutionnel à la suite des
élections sénatoriales de 1995 et de 1998.
- La possibilité de
vote par procuration
pour
l'élection des délégués des conseils municipaux,
ouverte aux conseillers des communes de moins de 9.000 habitants et
à ceux exerçant aussi le mandat de député ou de
conseiller général serait généralisée.
- Pour limiter les cas d'organisation d'élections partielles, dans
les départements dont les sénateurs sont élus au
scrutin proportionnel
, compte tenu de l'abaissement du seuil
d'applicabilité de ce mode de scrutin, les listes de candidats devraient
comporter
deux noms de plus que de sièges à pourvoir
.
- Le
délai limite pour le dépôt des candidatures au
premier tour
serait avancé au deuxième vendredi
précédant le scrutin à 18 heures (au lieu de
24 heures).
- Une
obligation de dépôt des candidatures pour le second
tour
serait imposée à ceux qui se maintiennent, alors que
celui-ci n'est actuellement requis que pour les nouveaux candidats.
- Le principe de
l'émargement par l'électeur
lui-même serait étendu aux élections sénatoriales.
- Le
calendrier des opérations
préparatoires
serait modifié :
• Les élections sénatoriales se dérouleraient au
plus tôt le septième dimanche suivant la publication du
décret de convocation des électeurs, ce qui permettrait une
publication de ce décret avant la période estivale (selon
l'article L.311 du code électoral, le scrutin est obligatoirement
organisé le septième dimanche qui suit la publication de ce
décret) ;
• Les réunions électorales seraient autorisées durant
les six semaines précédant le scrutin (non plus à partir
du décret de convocation).
Cette modification du calendrier des opérations préparatoires ne
changerait pas la période d'élection des sénateurs (dans
les soixante jours qui précèdent la date du début de leur
mandat, selon l'article L.O. 278 du code électoral).
Le projet de loi comporte des dispositions spécifiques pour son
application dans les
collectivités d'outre-mer
.
Il tend aussi à rendre certaines dispositions techniques du projet de
loi applicables à l'élection des sénateurs
représentant les
Français établis hors de
France
(délai pour le dépôt des candidatures,
émargement par l'électeur).
*
* *
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
(art. L. 284 du code
électoral)
Délégués des conseils
municipaux
dans les collèges électoraux sénatoriaux
L'article 1er du projet de loi tend à remplacer le
premier
alinéa de l'article L. 284 du code électoral
afin que les
conseils municipaux élisent un nombre de délégués
déterminé uniquement en fonction de la population des communes,
à raison d'un délégué pour 500 habitants ou
fraction de ce nombre
.
Le nombre des délégués des conseils municipaux ne
dépendrait plus de l'effectif des conseils municipaux.
Il n'y aurait plus de délégués de droit et les villes les
plus peuplées ne désigneraient plus de
délégués supplémentaires, l'article 18 du projet de
loi proposant l'abrogation de l'article L. 285 du même code.
La représentation des communes serait exclusivement fondée sur
leur population.
L'article premier procéderait aussi à une coordination du dernier
alinéa de l'article L. 284 précité rendue
nécessaire par le remplacement du code de l'administration communale
(devenu code des communes) par le code général des
collectivités territoriales.
On rappellera, tout d'abord, que selon l'article L. 280 du code
électoral, les sénateurs sont élus dans chaque
département par un collège composé :
- des députés ;
- des conseillers régionaux ou des conseillers à
l'Assemblée de Corse ;
- des conseillers généraux ;
- des délégués des conseils municipaux ou des
suppléants de ces délégués.
Le projet de loi -tout comme les propositions de loi soumises au Sénat-
ne porte que sur la représentation des conseils municipaux dans les
collèges électoraux sénatoriaux, qui en constitue la plus
grande partie (95,75 %).
Le barème en vigueur de la représentation des communes
dans le collège des grands électeurs, fixé par les
articles L. 284 et L. 285 du code électoral,
est
basé sur l'effectif des conseils municipaux et comporte un correctif
destiné à prendre en considération la population des
grandes communes en ne donnant qu'un seul représentant aux plus petites
communes et des délégués supplémentaires aux
communes plus peuplées.
L'effectif des conseils municipaux
-lui-même établi par
l'article L. 2121-2 du code général des
collectivités territoriales-
n'est que très
partiellement lié à la population des communes
, dans la
mesure où la plus petite d'entre elles doit être
représentée par une assemblée (au minimum
9 conseillers) et où pour accorder aux plus grandes villes un
nombre de conseillers en rapport avec leur taille, une création massive
de sièges s'imposerait.
En effet, puisqu'une commune de 99 habitants élit
9 conseillers municipaux, une proportionnalité rigoureuse de
l'effectif conduirait à prévoir, dans une ville de
300.000 habitants, un conseil constitué de...plus de
27.000 membres (au lieu de 69 conseillers).
Comme votre rapporteur l'a précédemment exposé, pour
représenter les collectivités territoriales en tant que telles,
ainsi que la Constitution l'exige, le Sénat doit être élu
par un collège dont la représentation communale n'est pas
fondée exclusivement sur la population afin de permettre à chaque
commune d'être représentée de manière significative.
La composition des conseils municipaux constitue donc une
référence utile à cet égard.
La désignation de délégués supplémentaires
dans certaines villes permet d'introduire un correctif démographique,
nécessaire dès lors qu'il n'efface pas, pratiquement, le
caractère essentiellement territorial de la représentation du
Sénat.
Actuellement, dans les communes de moins de 9.000 habitants, le nombre
des délégués est inférieur à l'effectif des
conseils municipaux.
Il oscille de 1 délégué (communes de moins de
500 habitants) à 15 délégués (communes de
3.500 à moins de 9.000 habitants, dont le conseil municipal est
constitué de 27 ou 29 membres, selon que la population est
inférieure ou supérieure à 5.000 habitants).
Les communes entre 9.000 et moins de 31.000 habitants sont
représentées par tous les conseillers municipaux, sans
délégués supplémentaires. Elles n'élisent
donc que des délégués suppléants.
Ces communes disposent donc d'un nombre de délégués
titulaires se situant entre 29 et 39, selon leur population.
A partir de 31.000 habitants, la délégation des conseils
municipaux est constituée de tous ses membres ainsi que de
délégués supplémentaires à raison d'un
délégué par tranche de 1.000 habitants en sus de 30.000
habitants
36(
*
)
.
Le nombre des
délégués suppléants
est
fixé à trois pour cinq titulaires au plus. Il est augmenté
de deux par cinq titulaires ou fraction de cinq (article L. 286 du
code électoral).
Au total, les communes sont représentées dans les collèges
électoraux sénatoriaux par
138.458 délégués titulaires
37(
*
)
.
Votre rapporteur a déjà indiqué que des membres de tous
les groupes politiques, tout comme le Gouvernement, avaient
présenté des propositions tendant à la révision de
la composition du collège électoral sénatorial,
établie depuis plus de 40 ans, afin de tenir compte des
évolutions sociologiques et démographiques de notre pays.
Les différentes solutions proposées n'ont cependant pas une
incidence comparable.
On peut certes concevoir une adaptation du barème de
représentation des communes, à la condition de ne pas remettre en
cause la base constitutionnelle de l'élection des sénateurs.
L'exigence constitutionnelle de la représentation des
collectivités territoriales par le Sénat ne constitue pas
seulement une technique électorale selon laquelle les
délégués de ces collectivités seraient formellement
élus par leurs organes délibérants.
Encore faut-il que le barème de représentation permette
effectivement à toute collectivité, quel que soit le chiffre de
sa population, de peser d'un poids suffisant dans l'élection des
sénateurs.
La population des petites communes rurales étant de moins en moins
nombreuse, une représentation basée exclusivement sur le nombre
des habitants aurait pour conséquence de minorer gravement leur droit
à disposer d'une influence réelle sur la composition du
Sénat.
Comme votre rapporteur l'a précédemment exposé, l'assise
électorale du Sénat conditionne, dans une large mesure, le
rôle que remplit effectivement la Haute Assemblée dans les
institutions. Si sa composition ne reflétait pas toutes les
collectivités territoriales en tant que telles, le Sénat les
représenterait moins fidèlement.
L'article 24 de la Constitution donne mission au Sénat de
représenter les collectivités territoriales de la
République, exigence qui doit évidemment se traduire dans son
mode d'élection.
Cette exigence constitutionnelle n'est satisfaite que si toutes les
catégories de collectivités sont représentées de
manière significative.
Elle ne serait, en revanche, pas satisfaite si la représentation des
communes n'était basée que sur leur population.
L'égalité entre collectivités territoriales,
fondée sur l'article 72 de la Constitution, exige, en particulier, que
le poids des différentes communes dans le collège
électoral ne soit pas limité strictement à celui de leur
population, chaque collectivité ayant un droit égal à
être représentée.
Alors que le Gouvernement fait de l'aménagement du territoire l'une de
ses priorités, il pourrait paraître paradoxal d'amplifier les
inégalités existantes par une minoration excessive du poids
relatif des villes moyennes, qui résulterait d'un barème de
représentation basé exclusivement sur leur population.
Pour traduire dans les faits l'égalité en droit des
collectivités territoriales, il convient de préserver un
mécanisme garantissant une représentation significative des
communes rurales ou périphériques, dont elles seraient
privées si le nombre de leurs délégués ne
dépendait que de la taille de la population.
L'assise électoral du Sénat diffère certes de celle de
l'Assemblée nationale, ce qui est essentiel à un
bicaméralisme vivant.
Les pays ayant opté pour deux assemblées élues sur des
bases comparables ont pu constater que l'utilité et l'efficacité
de leur système bicaméral était, dans les faits, assez
réduite.
38(
*
)
L'Assemblée nationale, élue sur les bases essentiellement
démographiques, représente aussi le territoire puisque chaque
département doit élire au moins deux députés.
Les circonscriptions doivent respecter les limites des cantons de moins de
40.000 habitants, à l'exception de celles comprenant un canton non
constitués d'un territoire continu et de celles crées à
Paris, Lyon et Marseille Les circonscriptions doivent être
constituées de territoires continus (sauf dans les départements
comportant des parties insulaires ou enclavées).
A l'inverse, l'assise électorale du Sénat, principalement
fondée sur les collectivités territoriales, prend aussi en
considération leur population, ce qui se traduit, en particulier, par
l'élection de délégués supplémentaires dans
les grandes villes.
Les deux assemblées du Parlement français exercent, selon deux
formes distinctes mais complémentaires, la même
souveraineté nationale.
La remise en cause de ces deux modes d'exercice de la souveraineté
nationale annihilerait les fondements de notre bicaméralisme.
Le projet de loi réduirait la représentation des communes de
moins de 3.500 habitants (42,66 % au lieu de 48,88 %) et celle
des communes de 3.500 à 9.000 habitants (12,74 % au lieu de
17,12 %).
Celle des villes de 9.000 à 30.000 habitants serait
également légèrement minorée (17,02 % au lieu
de 17,42 %).
En revanche, toutes les villes de plus de 30.000 habitants
bénéficieraient d'une représentation nettement plus forte
(27,57 % au lieu de 16,57 %).
Le " rééquilibrage " au profit des grandes villes ne
serait donc même pas tempéré par un maintien de l'influence
des villes moyennes.
Le projet de loi augmenterait sensiblement la proportion des
délégués n'appartenant pas aux conseils municipaux
(21 % au lieu de 8 %).
L'élection des sénateurs se ferait sur des bases
uniquement
démographiques, quand celle des députés
l'est sur des bases
essentiellement
démographiques et ce à
l'avantage exclusif des grandes villes.
La contradiction avec une véritable politique d'aménagement du
territoire qui en résulterait ne pourrait qu'accroître gravement
la fracture territoriale.
Votre commission des Lois a donc
rejeté
la disposition de
l'article 1
er
du projet de loi qui, tout comme les propositions
de loi de nos collègues M. Jean-Michel Baylet et
Mme Hélène Luc, établirait une
représentation des communes fondée
exclusivement
sur un
critère démographique
(un délégué par
tranche de 500 habitants ou fraction de ce nombre, quelle que soit la
taille de la population des communes), ces textes
remettant gravement en
cause l'obligation constitutionnelle pour le Sénat de représenter
les collectivités territoriales.
Cette disposition est d'ailleurs identique à celle d'un
projet de
loi
rejeté par le Sénat le
19 décembre 1991
.
La proposition de loi de M. Guy Allouche
ne s'expose certes
pas, du moins sur le principe, à la même critique, puisqu'elle
maintiendrait un lien entre la représentation des communes et l'effectif
des conseils municipaux, mais, en bouleversant le barème actuel, elle
provoquerait elle aussi un déséquilibre important dans la
représentation des différentes catégories de communes
.
Ce texte ferait de tous les conseillers municipaux des communes d'au moins
3.500 habitants (au lieu de 9.000 habitants) des
délégués de droit et créerait un
délégué supplémentaire par tranche entière
de 500 habitants en sus .de 20.000 habitants (au lieu d'un
délégué supplémentaire par tranche de
1.000 habitants au-delà de 30.000 habitants)
39(
*
)
Votre commission des Lois a, pour sa part, opté pour une adaptation
raisonnable des règles de composition du collège électoral
sénatorial.
Elle a, tout d'abord entendu maintenir le lien existant entre la
représentation des communes et l'effectif des conseils municipaux et
considéré indispensable de préserver le nombre des
délégués des communes de moins de 9.000 habitants.
Elle a aussi estimé nécessaire un ajustement du barème de
représentation des grandes villes, mais aussi des villes moyennes, objet
d'un amendement tendant à insérer un article additionnel
après l'article 1
er
du projet de loi (voir
ci-après).
Votre commission des Lois vous propose donc par
amendement
une
nouvelle rédaction de l'article 1
er
du projet de
loi
, ne reprenant pas la modification proposée du premier
alinéa de l'article L. 284 du code électoral mais
seulement la coordination
proposée au dernier alinéa de
cet article (substitution de la référence au code
général des collectivités territoriales à celle du
code de l'administration communale).
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter
l'article 1
er
du projet de loi ainsi modifié
.
Article additionnel après l'article
premier
(article L. 285 du code
électoral)
Délégués supplémentaires
des conseils municipaux
dans les communes d'au moins 9.000 habitants
Votre
commission des Lois a donc souhaité que, sans modification du nombre des
représentants des communes de moins de 9.000 habitants, la
représentation des autres communes -et non seulement des plus grandes-
soit révisée de telle manière qu'un équilibre
raisonnable soit assuré entre toutes les communes.
A cet effet, elle vous propose un amendement tendant à insérer
un article additionnel après l'article 1
er
du projet de
loi pour modifier le second alinéa de l'article L. 285 du code
électoral, afin de prévoir l'élection de
délégués supplémentaires dans les communes d'au
moins 9.000 habitants (au lieu de 30.000), à raison de un
délégué par tranche entière de 700 habitants
(au lieu de 1.000) en sus de 9.000 habitants (au lieu de 30.000).
Le premier alinéa de l'article L. 285 du code
électoral, prévoyant que tous les conseillers municipaux sont
délégués de droit dans les communes d'au moins
9.000 habitants, ne serait pas modifié.
Certes, les grandes agglomérations ne sont sans doute plus
représentées de manière satisfaisante dans les
collèges électoraux sénatoriaux puisque, avec 32 % de
la population totale, les villes de plus de 30.000 habitants
n'élisent que 16 % des délégués.
Encore faut-il nuancer la portée de l'insuffisante
représentation des grandes villes, trop souvent dénoncée
de manière excessive. Toutes les lois électorales prennent en
compte la population telle qu'elle résulte du recensement, laquelle ne
correspond pas exactement au corps électoral.
En effet, les chiffres du recensement comprennent toute la population
résidant en France, qu'elle soit électrice ou non.
Or, l'électeur n'est pas nécessairement inscrit sur la liste
électorale de la commune de son domicile principal. Il peut aussi bien
choisir de voter dans une commune dans laquelle il est contribuable, et qui
peut être celle de sa résidence secondaire, ou le lieu de ses
racines familiales. Les électeurs ayant choisi, comme le code
électoral les y autorise, d'exercer leur droit de vote
éventuellement dans une commune rurale en raison de leurs attaches
personnelles sont néanmoins comptabilisés, pour la
détermination du nombre des délégués des conseils
municipaux, comme habitants d'une ville.
En outre, nombreux sont les électeurs citadins conservant des racines
rurales et pour lesquels la représentation du territoire conserve un
sens au-delà de l'exode des populations.
Certes, la nécessité d'une représentation renforcée
des plus petites communes n'implique peut-être pas le maintien de
l'écart important entre leur poids dans le collège
électoral et leur population (pour les communes de moins de
9.000 habitants, les deux tiers des délégués pour la
moitié de la population).
Pour autant, l'amélioration de la représentation des grandes
villes ne doit pas affecter celle des villes moyennes ou
périphériques, dont l'importance acquise au fil des années
depuis 1958 justifierait un ajustement modéré leur permettant de
disposer d'un poids comparable à celui de la population française.
Cette considération a conduit votre commission des Lois à vous
proposer d'abaisser de 30.000 à 9.000 habitants (limite à partir
de laquelle tous les conseillers municipaux sont délégués
de droit) le seuil à partir duquel les communes disposeraient de
délégués supplémentaires dans les communes
Le choix de la tranche de population donnant droit à un
délégué supplémentaire doit prendre en
considération sa répercussion sur la représentation des
plus grandes villes.
Plus la tranche de population serait faible, plus la représentation des
grandes villes serait accentuée et le poids relatif des autres communes
se trouverait minoré en conséquence.
Aussi, votre commission des Lois a considéré que la
réduction de moitié de la tranche de population donnant droit
à un délégué supplémentaire (500 habitants
au lieu de 1.000 habitants), proposée par le groupe socialiste,
bouleverserait l'équilibre de la représentation des
collectivités selon leur population.
Elle a donc préféré une solution intermédiaire
consistant à ouvrir le droit à un délégué
supplémentaire par tranche de 700 habitants au dessus de 9.000
habitants.
Le nombre des délégués des communes de moins de
9.000 habitants ne serait pas modifié, mais leur poids relatif dans
le corps électoral se trouverait atténué en
conséquence de la majoration du nombre de délégués
des autres communes.
Votre commission des Lois vous propose en conséquence de retenir le
dispositif figurant à l'article 1
er
de la proposition de
loi de M. Henri de Raincourt, à savoir l'élection de
délégués supplémentaires dans les communes d'au
moins 9.000 habitants
(au lieu de 30.000 habitants),
à
raison d'un délégué par tranche entière de
700 habitants
(au lieu de 1.000 habitants)
en sus de
9.000 habitants.
Globalement, le nombre des délégués des communes dans le
collège électoral sénatorial progresserait de 13,71 %
(157.446 au lieu de 138.458 délégués), représentant
96,24 % du collège au lieu de 95,75 %
40(
*
)
.
Cette proposition permettrait de limiter le " déficit de
représentation " des villes de plus de 30.000 habitants (dont
la proportion de délégués serait portée de
16,56 % à 22,39 % de délégués).
Les communes de moins de 9.000 habitants verraient certes leur poids
relatif atténué, mais garderaient une représentation
renforcée par rapport à leur population (58 % de
délégués pour 48 % de la population).
Les villes entre 9.000 et 30.000 habitants disposeraient d'une
représentation équivalente à celle de leur population
(19 %).
Les délégués supplémentaires composeraient
18 % des collèges électoraux au lieu de 8 %.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à insérer un article additionnel après
l'article 1
er
tendant à une nouvelle rédaction du
second alinéa de l'article L. 285 du code électoral,
prévoyant l'élection, dans les communes d'au moins
9.000 habitants, de délégués supplémentaires
à raison de 1 délégué par tranche de
700 habitants en sus de 9.000 (au lieu d'un délégué
par tranche de 1.000 habitants au-dessus de 30.000 habitants).
Article 2
(article L. 288 du code
électoral)
Mode de scrutin pour l'élection des
délégués des conseils municipaux
dans les communes de
moins de 1.000 habitants
L'article 2 du projet de loi tend à abaisser de
9.000
à 1.000 habitants le plafond en dessous duquel les
délégués d'une commune sont élus au scrutin
majoritaire, en modifiant à cet effet l'article L. 288 du code
électoral.
L'article 2 prévoit en effet l'élection des
délégués au scrutin majoritaire dans les communes
élisant un ou deux délégués qui, en
conséquence des dispositions proposées à
l'article 1
er
, seraient peuplées de 1.000 habitants
au maximum (un délégué par tranche de 500 habitants).
Dans les communes de moins de 9.000 habitants
, l'élection a
lieu au
scrutin majoritaire
à trois tours
(article L. 288 du code électoral).
La majorité absolue est nécessaire aux deux premiers tours et la
majorité relative suffit au troisième tour.
Dans les communes d'au moins 9.000 habitants
, l'élection se
déroule au scrutin proportionnel avec application de la règle du
plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel. Les listes
peuvent comprendre moins de noms qu'il y a de sièges à pourvoir
(article L. 289 du même code).
Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette modification ne serait
que la conséquence du mode de scrutin applicable depuis la loi du 19
novembre 1982 aux élections municipales dans les communes d'au moins
3.500 habitants (prime majoritaire de 50 % des sièges à
la liste ayant obtenu la majorité absolue au premier tour ou à
celle arrivée en tête au deuxième tour, puis
répartition proportionnelle des autres sièges entre toutes les
listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés).
Il s'agirait de traduire la diversité politique des conseils municipaux
dans la composition de leurs délégations au collège
électoral sénatorial.
Toutefois, un tel raisonnement aurait logiquement dû conduire à
proposer, pour l'élection des délégués au scrutin
majoritaire, le plafond de 3.500 habitants applicable aux élections
municipales, et non celui de 1.000 habitants.
Les conseillers municipaux des communes de moins de 3.500 habitants
étant élus au scrutin majoritaire, et les listes complètes
de candidats n'étant obligatoire que dans les communes d'au moins
2.500 habitants (article L. 256 du code électoral), la
notion de minorité politique au sein du conseil municipal est assez peu
présente dans ces communes peu peuplées.
L'application du scrutin proportionnel pour l'élection des
délégués de conseils municipaux élus au scrutin
majoritaire n'aurait donc pas de réelle signification dans les communes
de moins de 3.500 habitants.
Un abaissement du plafond pour l'application du scrutin majoritaire aurait
surtout pour effet d'accroître sensiblement le champ de la
proportionnalité pour l'élection des sénateurs, qui serait
déjà fortement étendu par l'abaissement du seuil
d'application du scrutin proportionnel (voir articles 5 et
6 ci-après) et par la nouvelle répartition des sièges
entre les départements qui serait effectuée après la
publication des résultats du recensement de 1999, susceptible aussi de
provoquer l'application du scrutin proportionnel dans plusieurs
départements à la suite de créations de sièges.
Votre commission des Lois, soucieuse de parvenir à un
équilibre réel entre les deux modes de scrutin, considère
qu'il n'y a pas lieu de modifier le mode d'élection des
délégués des communes
.
En revanche, comme à l'article précédent, il conviendrait
de remplacer la référence au code de l'administration communale
par celle du code général des collectivités territoriales.
Votre commission des Lois vous propose par
amendement
une nouvelle
rédaction de l'article 2 du projet de loi pour procéder
à cette
coordination
, mais
sans modifier le mode de scrutin
pour l'élection des délégués des conseils
municipaux dans le collège électoral sénatorial
.
Elle vous propose
d'adopter l'article 2 du projet de loi ainsi
modifié
.
Article 3
(article L. 289 du code
électoral)
Mode d'élection des
délégués des conseils municipaux
dans les communes d'au
moins 1.000 habitants
Le
paragraphe I de cet article
tirerait la conséquence du
précédent, en modifiant le premier alinéa de
l'article L. 289 du code électoral.
Dans les communes élisant plus de deux délégués
(donc, selon l'article 1
er
du projet, dans celles ayant plus de
1.000 habitants), l'élection des délégués et
suppléants aurait lieu sur la même liste, suivant le
système de la représentation proportionnelle avec application de
la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote
préférentiel.
Le mode de scrutin proportionnel est actuellement appliqué dans les
communes d'au moins 9.000 habitants.
Les listes pourraient comprendre un nombre de noms inférieur à
celui des sièges de délégué à pourvoir.
En d'autres termes, le mode de scrutin proportionnel serait applicable à
partir de 1.000 habitants, selon les règles actuellement en vigueur
pour les villes d'au moins 9.000 habitants.
Par coordination avec la position qu'elle a prise à l'article 2,
votre commission des Lois n'a pas retenu cette disposition.
En revanche, la rédaction du début du premier alinéa de
l'article L. 289 du code électoral devrait cependant
être
coordonnée
avec la modification de
l'article L. 285 du même code, proposée par votre
commission (article additionnel après l'article 1
er
).
En effet, la rédaction actuelle de cet article L. 289 se
réfère à l'élection des suppléants dans les
communes de 9.000 habitants et plus et à l'élection des
délégués et suppléants dans celles de plus de
30.000 habitants, puisque, dans les communes de 9.000 à
30.000 habitants, tous les conseillers municipaux sont
délégués de droit et qu'il n'y a pas de
délégués supplémentaires. Il n'y a pas lieu
d'élire des délégués titulaires dans ces communes.
Votre commission proposant l'élection de
délégués supplémentaires dans les communes d'au
moins 9.000 habitants (au lieu de 30.000 habitants), il conviendrait
d'adapter le début du premier alinéa de
l'article L. 289 du code électoral, en précisant que,
dans toutes ces communes, l'élection concerne les
délégués titulaires et les délégués
suppléants, le mode de scrutin n'étant changé dans aucune
commune.
Le paragraphe II de l'article 3
du projet de loi autoriserait le
vote par procuration pour l'élection des délégués
des conseils municipaux des communes où s'applique le scrutin
proportionnel.
En effet,
l'article L. 288 du code électoral autorise le
vote par
procuration pour l'élection des
délégués des communes
de moins de
9.000 habitants
dans les conditions de droit commun applicables aux
conseils municipaux. En revanche, le dernier alinéa de
l'article L. 289 du même code ne l'autorise, dans les communes
d'au moins 9.000 habitants, que pour les députés et les
conseillers généraux, dans des cas exceptionnels fixés par
l'article R. 139 du même code (maladie, obligation
découlant de l'exercice du mandat, mission confiée par le
Gouvernement).
Cette différence de traitement entre conseillers municipaux ne semblant
pas justifiée, le projet de loi tend à
étendre aux
conseillers municipaux de toutes les communes, sans considération de
leur population, la possibilité de vote par procuration pour
l'élection des délégués au collège
électoral sénatorial
, la procuration étant toujours
donnée à un membre du conseil municipal.
Votre commission des Lois a approuvé le principe de la
généralisation du vote par procuration.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose par
amendement
une
nouvelle rédaction de l'article 3
du
projet de loi, tendant, dans un
paragraphe I
, à
coordonner
la rédaction du début du premier alinéa de
l'article L. 289 du code électoral avec la modification
qu'elle vous propose pour l'article L. 285 (article additionnel
après l'article 1
er
du projet) (paragraphe 1) et,
dans un
paragraphe II
, à
généraliser
la
possibilité pour les conseillers municipaux de
voter par
procuration
pour l'élection de leurs délégués,
dans les conditions actuellement applicables aux seules communes de moins de
9.000 habitants.
Le mode d'élection des délégués des conseils
municipaux ne serait, en revanche, modifié dans aucune commune.
Elle vous propose
d'adopter l'article 3 du projet de loi ainsi
modifié
.
Article 4
(article L. 290 du code
électoral)
Election des délégués en cas de
constitution
d'une délégation spéciale
Selon
l'article L. 290 du code électoral, lorsque les fonctions du
conseil municipal sont remplies par une délégation
spéciale, les délégués et suppléants sont
nommés par l'ancien conseil convoqué à cet effet par le
président de la délégation spéciale.
Cet article se réfère à la définition de la
délégation spéciale donnée par l'article 19 du
code de l'administration communale, dont les dispositions figurent
désormais aux articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code
général des collectivités territoriales.
L'article 4 du projet de loi a pour unique objet de mentionner dans le
texte de l'article L. 290 du code électoral, la
référence à ces articles L. 2121-35 et
L. 2121-36 précités.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 4 du projet de loi
.
Article 5
(art. L. 294 du code
électoral)
Champ d'application du mode de scrutin majoritaire
Selon
l'article L. 294 du code électoral, le
mode de scrutin
majoritaire
à deux tours est appliqué dans les
départements élisant
jusqu'à
4
sénateurs.
L'élection est acquise au premier tour pour le candidat ayant obtenu la
majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix
égal au quart des électeurs inscrits.
Au second tour, la majorité relative suffit. En cas
d'égalité des suffrages le plus âgé des candidats
est élu.
Actuellement, 206 sièges des départements sur 304
(67,76 %) sont attribués au scrutin majoritaire
41(
*
)
.
Compte tenu des 5 sièges de sénateurs attribués au
scrutin majoritaire dans les collectivités d'outre-mer n'ayant pas
été érigées en département, l
es deux
tiers des membres du Sénat sont donc élus au scrutin majoritaire
(au total, 211 sénateurs sur 321).
Votre rapporteur a déjà souligné que la formule mixte
appliquée pour l'élection des sénateurs (partage entre le
scrutin majoritaire et le scrutin proportionnel) constitue une
originalité de nature à enrichir la représentation du
Sénat.
Le scrutin majoritaire
a été institué dans les
départements les moins peuplés, leur faible densité
démographique constituant une caractéristique de leur territoire.
Il facilite une
plus grande proximité entre l'élu et
l'électeur
, assure
une certaine indépendance des
sénateurs par rapport aux partis politiques
, les grands
électeurs utilisant largement leur droit de panacher entre les candidats
et les listes en présence, et permet à la majorité des
membres du Sénat de disposer d'un recul suffisant pour assumer
pleinement leur rôle constitutionnel de représentation des
collectivités territoriales.
Le scrutin majoritaire facilite aussi l'
émergence de
personnalités mieux ancrées dans le tissu social
et donnant
au Sénat une légitimité différente de celle de
l'Assemblée nationale, plus politisée et plus sensible aux
courants d'opinion, éphémères par nature.
Ce mode de scrutin
favorise l'indépendance dont le Sénat sait
faire preuve
et lui permet plus aisément d'adopter des
positions
non partisanes, notamment sur les questions intéressant les
collectivités territoriales
et l'aménagement du territoire.
Non seulement ce mode de scrutin doit être préservé, mais
une modification du plafond au dessous duquel il est appliqué ne doit
pas avoir pour conséquence de remettre en cause de manière
préjudiciable l'équilibre institué entre ces deux modes de
scrutin.
Votre commission des Lois a écarté les dispositions de
l'article 5 du projet de loi tendant à restreindre le scrutin
majoritaire aux départements n'ayant pas plus de deux sénateurs
à élire
(tout comme celles des propositions de loi de
Mme Hélène Luc et de M. Jean-Michel Baylet,
tendant aux mêmes fins), le Sénat ayant rejeté un projet de
loi similaire le 19 décembre 1991.
En effet, ces textes inverseraient la part occupée actuellement par
chacun des deux modes de scrutin, le scrutin majoritaire étant
limité dans ce cas à moins du tiers des sénateurs (30,26%
des sénateurs des départements).
Une introduction massive du mode de scrutin proportionnel atténuerait
sensiblement la portée réelle de la représentation des
collectivités territoriales par le Sénat dont le caractère
partisan prévaudrait.
Votre commission des Lois a aussi écarté la limitation du scrutin
majoritaire aux départements n'ayant qu'un seul sénateur à
élire, proposé par M. Guy Allouche, car elle
réduirait à 8 (sur 304) le nombre des sénateurs
élus au scrutin majoritaire.
La pluralité des modes de scrutin n'aurait, dans cette hypothèse,
plus qu'une portée symbolique.
Votre commission des Lois a estimé que
le scrutin proportionnel
se
justifiait dans les départements les plus peuplés
,
dont la densité démographique constituait aussi une
caractéristique à prendre en considération pour leur
représentation au Sénat.
En effet, l'anonymat qui règle dans les grandes villes conduit à
une nature moins personnelle et plus partisane du scrutin sénatorial,
s'appuyant lui-même sur des scrutins locaux ayant
généralement les mêmes caractéristiques.
Du reste, le Sénat demeure une assemblée parlementaire politique
dont le recrutement ne peut exclure, par principe, une compétition
électorale politisée.
Votre commission des Lois a considéré qu'il convenait de
parvenir à un
équilibre réel entre les deux modes de
scrutin
, de nature à mieux fonder leur pluralité.
A cet effet, elle vous propose que le mode de scrutin majoritaire soit
appliqué dans les départements élisant au plus
3 sénateurs.
Ce dispositif correspondrait à celui présenté dans la
proposition de loi de M. Henri de Raincourt.
Dans les départements, cette solution entraînerait l'attribution
de 170 sièges (55,92 %) au scrutin majoritaire et de
134 sièges (44,08 %) au scrutin proportionnel
41(
*
)
.
L'équilibre en sièges se retrouverait aussi en termes de
population représentée, de manière quasiment
arithmétique cette fois, puisque 49,43 % de celle-ci serait
représentée par des sénateurs élus au scrutin
majoritaire et 50,57 % par des sénateurs élus au scrutin
proportionnel.
La modification du mode de scrutin concernerait,
en l'état actuel de
la répartition des sièges entre les départements,
36 sièges dans 9 départements
42(
*
)
.
Compte tenu des 17 sièges attribués en dehors des
départements
43(
*
)
dont le mode de scrutin
ne serait pas modifié, le Sénat serait, au total, composé
de 175 sénateurs (54,52%) élus au scrutin majoritaire et de
146 sénateurs (45,48%) élus au scrutin proportionnel.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à une nouvelle rédaction de
l'article 5 du projet de loi, pour appliquer le scrutin proportionnel dans
les départements élisant au plus 3 sénateurs (au lieu
de 4).
Article 6
(article L. 295 du code
électoral)
Champ d'application du mode de scrutin
proportionnel
Cet
article est la conséquence logique du précédent.
En effet, l'article L. 295 du code électoral prévoit
actuellement, dans les départements ayant au moins
5 sénateurs à élire, l'application du mode de scrutin
proportionnel et le projet de loi étendrait l'application de ce mode de
scrutin aux départements représentés par au moins
3 sénateurs.
On sait qu'il est appliqué la règle de la plus forte moyenne,
sans panachage ni vote préférentiel, et que, sur chaque liste,
les sièges sont attribués aux candidats d'après l'ordre de
présentation.
En logique avec la position qu'elle a prise à l'article 5, votre
commission des Lois vous propose un amendement tendant à une nouvelle
rédaction de l'article 6 du projet de loi, abaissant à
4 sièges le seuil à partir duquel le mode de scrutin
proportionnel serait appliqué dans les départements
.
Article 7
(art. L. 300 du code
électoral)
Institution de suppléants dans les
départements
où les élections ont lieu au scrutin
proportionnel
L'article 7 du projet de loi tend à prévoir
que,
dans les départements où les sénateurs sont élus au
scrutin proportionnel, chaque liste de candidats comporterait deux noms de plus
qu'il y a de sièges à pourvoir.
Selon l'article L. 300 du code électoral, dans ces
départements, la liste des candidats doit comporter autant de noms qu'il
y a de sièges à pourvoir.
La déclaration de candidature doit indiquer le titre de la liste et
l'ordre de présentation des candidats.
Une déclaration collective peut être faite par un mandataire de la
liste.
Aucun retrait n'est admis après la date limite de dépôt des
candidatures.
En cas de décès d'un candidat au cours de la campagne
électorale, les autres candidats de la liste peuvent le remplacer
jusqu'à la veille du scrutin par un nouveau candidat, au rang qui leur
conviendra.
La liste des candidats ne comporte pas de suppléants, contrairement aux
départements où l'élection est organisée au scrutin
majoritaire (article L. 0. 299 du code électoral), puisque
l'article L. O. 320 du même code prévoit que dans
le cas de vacance, pour quelque cause que ce soit, d'un siège
attribué à la représentation proportionnelle, le
remplacement est assuré par le candidat de la même liste venant
immédiatement après le dernier candidat élu.
Lorsqu'il n'y a plus de " suivant de liste ",
l'article L. O. 322 du même code prévoit, en cas de
vacance du siège, des élections partielles dans un délai
de trois mois, étant précisé toutefois qu'il n'est
procédé à aucune élection partielle dans
l'année précédant un renouvellement du Sénat.
Si la vacance ne porte que sur un seul siège, l'élection
partielle se déroule au scrutin majoritaire à deux tours
(article L. 324 du code électoral), le candidat titulaire se
présentant avec un suppléant qui pourrait, le cas
échéant, remplacer le sénateur dont il est le
remplaçant mais pas les autres élus du département dont le
siège deviendrait vacant.
L'application de ces dispositions n'a, jusqu'à présent, pas
soulevé de difficultés importantes, puisque, depuis 1959, sur
58 élections partielles, 4 seulement ont été
provoquées par l'épuisement de la liste sur laquelle avait
été élu le sénateur dont le siège
était devenu vacant
44(
*
)
.
Toutefois, l'abaissement à 4 sièges du seuil à partir
duquel le scrutin proportionnel serait appliqué, pourrait
entraîner un accroissement du nombre des élections partielles
provoquées par épuisement de la liste et même limiter
temporairement la représentation de certains départements puisque
des élections partielles ne peuvent être organisées dans
l'année précédant un renouvellement triennal du
Sénat.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 7 du projet de loi
.
Article 8
(Article L. 301 du code
électoral)
Dépôt des candidatures au premier tour ou
au tour unique
Selon
l'article L. 301 du code électoral, les déclarations de
candidature, pour le premier tour (ou pour le tour unique, lorsque
l'élection se déroule au scrutin proportionnel), doivent
être déposées au plus tard huit jours avant celui du
scrutin, soit le deuxième vendredi précédent à
24 heures.
L'article 8 du projet de loi avancerait ce délai à
18 heures, le deuxième vendredi qui précède le
scrutin.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 8 du projet de loi
.
Article 9
(article L. 305 du code
électoral)
Dépôt des candidatures pour le
deuxième tour
L'article L. 301 du code électoral fixe un
délai limite pour le dépôt des candidatures au premier
tour, au deuxième vendredi précédant le scrutin.
Selon l'article L. 305 du même code, toute candidature
présentée entre le premier et le deuxième tour de scrutin
dans les départements où s'applique le scrutin majoritaire doit
faire l'objet d'une déclaration qui ne donne pas lieu à
enregistrement.
Cet article ne fixe aucun délai pour le dépôt des
candidatures en vue du deuxième tour, l'article R. 153 du code
électoral prévoyant que ces déclarations "
doivent
être déposées à la préfecture avant l'heure
fixée pour l'ouverture du scrutin et affichées dans la salle de
vote avant le commencement des opérations
".
Le Conseil constitutionnel en a déduit que les candidatures
enregistrées pour le premier tour restent valables pour le
deuxième tour, une déclaration de candidature n'étant
nécessaire que pour les nouveaux candidats, et qu'il appartenait aux
candidats désirant se retirer ou se désister de faire
connaître leur décision aux électeurs par le moyen de leur
choix, nulle autre personne que les candidats ou leurs représentants ne
pouvant se substituer à eux
45(
*
)
.
Cette situation peut entraîner une confusion dans l'esprit des grands
électeurs, si un candidat omet, dans le court délai entre les
deux tours de scrutin, de les informer de son retrait ou de son
désistement, comme l'a évoqué le Conseil constitutionnel
dans ses observations sur les élections sénatoriales de 1998
46(
*
)
:
"
Selon une jurisprudence bien fixée, n'est pas en soi
irrégulière, en l'état actuel des textes, la
présence sur les tables de vote, lors du déroulement du second
tour, de bulletins du premier tour où figurent des candidats qui
entendent se retirer de la compétition. Traditionnellement, en effet, il
appartient aux seuls candidats qui se retirent d'enlever eux-mêmes leurs
bulletins.
"
Il reste que le maintien au second tour de tels bulletins peut
entraîner des confusions dans l'esprit des électeurs et, dans
certains cas, permettre des manoeuvres, ainsi que le Conseil en a
réservé l'hypothèse dans le contentieux des
élections sénatoriales du 27 septembre 1998.
"
Plus généralement, les progrès technologiques en
matière d'impression et de reprographie rendent possible
l'édiction de règles assurant une complète information de
l'électeur en matière de présentation et de retrait de
candidatures au second tour de l'élection sénatoriale dans les
départements soumis au scrutin majoritaire.
Ne devraient être
notamment présents, au second tour, sur les tables de vote, que les
bulletins des listes et candidats ayant déclaré par écrit
se présenter ou se maintenir au second tour
".
Pour permettre un choix clair des électeurs au deuxième tour, il
convient donc de faciliter une information précise sur les candidatures
maintenues ou nouvelles au deuxième tour.
A cet effet, l'article 9 du projet de loi prévoirait, d'une
part,
une obligation de dépôt de candidature au deuxième
tour aussi bien pour les nouveaux candidats que pour ceux qui se
maintiennent
comme cela est prévu par le code électoral pour
les autres scrutins
47(
*
)
et, d'autre part,
fixerait un délai précis pour le dépôt de ces
candidatures.
Comme actuellement pour les candidatures nouvelles en vue du deuxième
tour, cette formalité ne donnerait pas lieu à enregistrement.
Compte tenu de la brièveté du temps entre les deux tours de
scrutin
48(
*
)
, le projet de loi fixerait le
délai limite pour le dépôt des candidatures au
deuxième tour à une demi-heure au moins avant l'heure
fixée pour l'ouverture du scrutin.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 9 du projet de loi
étant précisé que
les dispositions réglementaires du code électoral devraient
ensuite être complétées pour permettre une information
exacte des électeurs sur les candidatures déposées, comme
l'a suggéré le Conseil constitutionnel dans ses observations
relatives aux élections sénatoriales de
septembre 1995
49(
*
)
.
Article 10
(article L. 306 du code
électoral)
Réunions électorales
Cet
article et les deux suivants tendent à modifier le
calendrier des
opérations préparatoires au scrutin
, la période des
élections sénatoriales n'étant pas changée (dans
les soixante jours qui précèdent la date du début du
scrutin, selon l'article L.O. 278 du code électoral).
Selon l'article L. 306 du code électoral, des réunions
électorales peuvent être organisées à partir de la
publication du décret de convocation des électeurs.
Les élections sénatoriales ont lieu le septième dimanche
qui suit la publication de ce décret (article L. 311 du code
électoral).
L'article 11 du projet de loi tendant à permettre la publication du
décret de convocation à une date antérieure sans fixer de
délai (voir ci-après le commentaire de cet article), son
article 10 autoriserait les réunions électorales, auxquelles
n'ont accès que les membres du collège électoral, les
candidats et leurs suppléants, au cours d'une période fixe,
correspondant aux six semaines précédant le scrutin.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 10 du projet de loi
.
Article 11
(article L. 311 du code
électoral)
Publication du décret de convocation des
électeurs
Selon
l'article L. 311 du code électoral, les élections
sénatoriales se déroulent le septième dimanche qui suit la
publication du décret de convocation des électeurs.
Cette disposition conduit, pour les renouvellements triennaux organisés
au mois de septembre, à une publication du décret durant le mois
d'août.
L'article 11 du projet de loi ne lierait plus la date de publication du
décret à celle des élections, puisque le scrutin aurait
lieu "
au plus tôt
" le septième dimanche qui
suit.
En d'autres termes, le décret de convocation des électeurs
pourrait intervenir au printemps, sans pour autant modifier la période
habituelle des élections sénatoriales.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 11 du projet de loi
.
Article 12
(art. L. 314-1 du code
électoral)
Signature par l'électeur sur la liste
d'émargement
L'article L. 62-1, issu de la loi n° 88-1262 du
30 décembre 1988, prévoit qu'une copie de la liste
électorale certifiée par le maire, constituant la liste
d'émargement, reste déposée sur la table du bureau de vote
pendant toute la durée des opérations électorales.
Le vote de chaque électeur est constaté par sa signature
apposée à l'encre en face de son nom sur la liste
d'émargement.
Cette disposition, destinée à faciliter le contrôle de la
sincérité des opérations électorales, n'a
jusqu'à présent, pas été rendue applicable aux
élections sénatoriales pour lesquelles, il est vrai, le volume du
contentieux sur le déroulement des opérations électorales
est limité.
Donnant suite à une suggestion formulée par le Conseil
constitutionnel
50(
*
)
, l'article 12 du
projet de loi rendrait obligatoire la signature par l'électeur
sénatorial sur la liste d'émargement, qui serait
constituée d'une copie du tableau des électeurs
sénatoriaux, certifiée par le préfet.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 12 du projet de loi
.
Article 13
Application de la loi dans les
collectivités d'outre-mer
L'article 13 du projet de loi prévoit son
application
dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans la
collectivité territoriale de Mayotte.
Tenant compte de l'éventualité d'un changement de statut de la
Polynésie française, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à énumérer les
collectivités d'outre-mer dans lesquelles les nouvelles dispositions
seraient applicables, plutôt que de viser la catégorie des
territoires d'outre-mer.
Elle vous propose
d'adopter l'article 13 ainsi modifié
.
Article 14
(article L. 334-4 du code
électoral)
Application de la loi dans la collectivité
territoriale
de Saint-Pierre et Miquelon
L'article L. 334-3 du code électoral rend
applicable à Saint-Pierre et Miquelon les dispositions du livre II du
code électoral relatives à l'élection des sénateurs.
Or, plusieurs articles du projet de loi remplacent, dans le livre II de ce
code, la référence obsolète au code de l'administration
communale par celle au code général des collectivités
territoriales, qui n'est pas applicable à Saint-Pierre et Miquelon.
L'article 14 du projet de loi remplacerait, pour l'application dans cette
collectivité territoriale des articles du code électoral relatifs
à l'élection des sénateurs, la référence
à ce code par celle du code des commune applicable localement.
Votre commission des Lois vous propose
un amendement
de
coordination
.
Elle vous propose
d'adopter l'article 14 ainsi modifié.
Article 15
(article L. 334-15-1 du code
électoral)
Application de la loi dans la
collectivité
territoriale de Mayotte
L'article L. 334-15 du code électoral, issu de
l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998, rend
applicable à Mayotte les dispositions du code électoral relatives
à l'élection des sénateurs.
Comme l'article précédent, l'article 15 du projet de loi
remplace, pour l'application à Mayotte de ces dispositions du code
électoral, les références au code général
des collectivités territoriales, qui n'est pas applicable à
Mayotte, par celles du code des communes applicables localement.
Votre commission des Lois propose
d'adopter l'article 15
modifié
par un
amendement
de coordination.
Article additionnel après
l'article
15
(article 16 de la loi n° 85-691 du
10 juillet 1985)
Application dans les collectivités
d'outre-mer
des dispositions du code électoral sur l'élection
des sénateurs
Les
dispositions du code électoral relatives à l'élection des
sénateurs ont été rendues applicables en
Nouvelle-Calédonie et dans les territoires d'outre-mer par l'article 16
de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 modifiée en
dernier lieu par la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative
à la Nouvelle Calédonie, sous réserve des adaptations
faisant l'objet des articles 17 et suivants de ce texte.
Comme pour l'article 13, il apparaît préférable
d'énumérer les collectivités d'outre-mer dans lesquelles
les dispositions du code électoral sur l'élection des
sénateurs sont applicables, plutôt que de viser la
catégorie des territoires d'outre-mer.
En outre, pour plus de lisibilité, il semblerait judicieux de regrouper
l'ensemble des dispositions concernant les candidatures pour le premier tour
à l'article 21 de la loi du 10 juillet 1985
précitée qui comporte déjà des adaptations à
ces collectivités.
La nouvelle rédaction de l'article 16 de cette loi de 1985 que
votre commission des Lois vous propose par
amendement
énumère les collectivités d'outre-mer dans lesquelles
certaines dispositions du code électoral sont applicables et
écarte l'application de l'article L. 301 du code
électoral qu'elle vous propose de transcrire dans l'article 21 de
la loi de 1985 (voir commentaire de l'article 16 du projet de loi).
Article 16
(articles 16-1, 16-2 et 21 de la
loi
n° 85-691 du 10 juillet 1985)
Application de la loi
en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie
L'article 16 du projet de loi insérerait deux
nouveaux
articles (16-1 et 16-2) dans la loi précitée du
10 juillet 1985, tendant à remplacer, pour l'application en
Polynésie française et en Nouvelle Calédonie des
dispositions du code électoral relatives à l'élection des
sénateurs, les références au code général
des collectivités territoriales, qui n'est pas applicable dans ces
collectivités, par celles du code des communes applicable localement.
Comme aux deux articles précédents, votre commission des Lois
vous propose
deux amendements
de coordination
.
L'article 16 modifierait aussi le délai pour le dépôt
des candidatures aux élections sénatoriales, faisant l'objet de
dispositions spécifiques aux collectivités d'outre-mer à
l'article 21 de la loi du 10 juillet 1985 précitée.
Comme dans les départements (article 8 du présent projet de loi),
le délai pour le dépôt des candidatures au premier tour
serait avancé de 24 heures à 18 heures le deuxième
vendredi qui précède le scrutin, lorsque cette formalité
est accomplie auprès du représentant de l'Etat dans la
collectivité.
En conséquence de son amendement précédent (voir article
additionnel après l'article 15), votre commission des Lois vous
propose, pour plus de lisibilité, un
amendement
pour regrouper
à l'article 21 de la loi du 10 juillet 1985 précitée
l'ensemble des dispositions concernant les déclarations de candidature
pour le premier tour dans les collectivités d'outre-mer.
Elle vous propose
d'adopter l'article 16 ainsi modifié
.
Article 17
(articles 16, 22 et 27 de l'ordonnance
n° 59-260 du 4 février 1959
relative à
l'élection des sénateurs)
Disposition relatives à
l'élection des sénateurs représentant les
Français
établis hors de France
L'article 24 de la Constitution prescrit la
représentation au Sénat des Français établis hors
de France et le système électoral applicable à
l'élection des sénateurs les représentant est fixé
par le titre II de l'ordonnance n° 59-260 du
4 février 1959.
Selon ce texte, les douze sénateurs représentant les
Français résidant à l'étranger sont élus
à la représentation proportionnelle suivant la règle de la
plus forte moyenne par un collège formé des membres élus
du Conseil supérieur des Français de l'étranger.
Les règles relatives aux déclarations de candidature, aux
opérations préparatoires au scrutin et aux opérations de
vote sont similaires à celles applicables dans les départements,
sous réserve de quelques adaptations.
L'article 17 du projet de loi étendrait à cette
élection certaines dispositions proposées par le projet de loi
pour l'élection des sénateurs dans les départements :
- le délai pour le dépôt des candidatures, au
secrétariat du Conseil supérieur des français de
l'étranger, sera avancé de 24 heures à 18 heures
le deuxième vendredi précédant le scrutin (modification de
l'article 16 de l'ordonnance du 4 février 1959
précitée, similaire à celle proposée à
l'article 8 du projet de loi pour les départements) ;
- les membres du collège électoral des Français
résidant à l'étranger devraient aussi apposer leur
signature sur la liste d'émargement, certifiée par le ministre
chargé des affaires étrangères (modification des
articles 22 et 27 de la même ordonnance, similaire à celle
proposée à l'article 12 du projet de loi pour les
départements).
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 17 du projet de loi
.
Article 18
Abrogations
L'article 18 abrogerait plusieurs textes par coordination
avec
des dispositions proposées dans le projet de loi :
-
il abrogerait l'article L. 285 du code électoral
prévoyant que dans les communes de plus de 9.000 habitants tous les
conseillers municipaux sont délégués de droit et que des
délégués supplémentaires sont élus dans
celles de plus de 30.000 habitants.
Il s'agirait d'une simple conséquence de la désignation d'un
délégué par tranche de 500 habitants, quelle que soit
la population de la commune, proposée par l'article 1
er
du projet de loi.
Par coordination avec la position qu'elle a prise sur cet article,
votre
commission n'a pas accepté cette abrogation
.
-
il abrogerait l'article 3 de la loi n° 66-504 du
12 juillet 1966
ayant maintenu le scrutin proportionnel, par
dérogation à l'article L. 294 du code électoral,
dans les départements issus de l'ancienne Seine-et-Oise où ce
mode de scrutin était applicable lors de la création des nouveaux
départements de la région parisienne.
Cette disposition dérogatoire ne concerne en fait que le
département du Val d'Oise, représenté par quatre
sénateurs, puisque ceux de l'Essonne et des Yvelines, disposant de cinq
sièges, élisent leurs sénateurs au scrutin proportionnel
en application de l'article L. 295 du même code.
L'abaissement à quatre sièges du seuil d'application du mode de
scrutin proportionnel, proposé par votre commission des Lois aux
articles 5 et 6 du projet de loi, rendrait en effet ce texte obsolète.
L'article 6 du projet de loi, dans la rédaction proposée par
votre commission
, tendant à abaisser à quatre sièges
le seuil à partir duquel les sénateurs seraient élus
à la représentation proportionnelle,
rendrait obsolète
l'article 3 de la loi du 12 juillet 1966 précitée, qu'il
convient donc d'abroger.
- L'article 18 du projet de loi
abrogerait aussi le deuxième
alinéa de l'article L. 287 du code électoral et le
deuxième alinéa de l'article 20 de la
loi n° 85-691 du 10 juillet 1985
, prévoyant
le cas d'un membre de droit du collège électoral
sénatorial au titre d'un mandat de conseiller municipal qui le serait
aussi au titre d'un autre mandat, pour le premier texte dans les
départements et pour le second dans les collectivités d'outre-mer
(désignation d'un remplaçant par le maire sur la
présentation de l'élu concerné).
L'abrogation de ces dispositions résulterait de la suppression des
délégués de droit au titre d'un mandat municipal
résultant de l'article 1
er
du projet de loi à
laquelle s'oppose votre commission des Lois.
En conséquence, votre commission des Lois n'a pas plus retenu
l'abrogation de ces textes.
Votre commission des Lois vous propose donc par
amendement
une
nouvelle rédaction de l'article 18 du projet de loi
tendant
à n'abroger que l'article 3 de la loi du 12 juillet 1966
précitée.
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elles vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.
ANNEXES
________
ANNEXE N° 1
UNE CHAMBRE HAUTE
" CLONE "
DE LA CHAMBRE BASSE :
LE CAS DE
L'ITALIE
Dans la
plupart des pays où le bicaméralisme a été
institué, la Chambre Haute se distingue de la Chambre Basse, aussi bien
par son mode d'élection que par ses attributions.
La " Première Chambre " étant dans les pays
démocratiques généralement élue sur des
"
bases essentiellement démographiques
"
51(
*
)
, il s'en suit que les caractéristiques des
modes de scrutin de la " Seconde Chambre " loin de se limiter au le
critère démographique intègrent d'autres
éléments comme les territoires ou les collectivités (dans
les Etats unitaires) ou les Etats fédérés (dans les Etats
fédéraux).
Certains pays ont opté pour un Parlement constitué de deux
assemblées dont le mode de scrutin et les attributions sont similaires.
Tel est le cas de l'Italie, Etat unitaire régional, qui constitue un
exemple de ce que l'on peut qualifier de "
bicaméralisme
paritaire
", traduisant un compromis lors de l'élaboration de
la Constitution de 1947 entre les formations politiques favorables au
bicaméralisme et celles qui, plus réservées sur ce
principe, ont conditionné leur adhésion au système
bicaméral par un recrutement du Sénat sur des bases assez proches
de celles retenues pour l'élection des membres de la Chambre des
députés et à une égalité de
compétences.
Si l'article 57 de la Constitution italienne prévoit que
" le
Sénat de la
République
est élu sur la base
régionale
", la législation ne tire pas toutes les
conséquences de ce principe.
La région constitue certes le cadre de l'élection
52(
*
)
et chacune d'entre elles est assurée de
bénéficier d'un nombre de sièges minimum, règle qui
permet à trois régions sur vingt de disposer, au total, de dix
sièges supplémentaires par rapport à ceux qui leur
auraient été attribués selon les critères
exclusivement démographiques à la base de la répartition
des sièges entre les régions. Ceci n'est pas de nature à
modifier sensiblement la composition du Sénat (315 sièges,
auxquels s'ajoutent quelques sièges de sénateurs à vie,
dont le nombre ne dépasse pas la dizaine).
Comme les députés, les sénateurs sont élus au
suffrage universel direct.
Selon le régime électoral du Sénat établi en 1948
et appliqué jusqu'en 1992, le scrutin était uninominal,
l'électeur devant choisir entre des candidatures individuelles. Tout
candidat ayant obtenu dans une circonscription 65 % du nombre des votants
lors du tour unique était élu.
Les autres sièges -c'est-à-dire, dans les faits, la quasi
totalité d'entre eux- étaient attribués à la
représentation proportionnelle dans le cadre de la région.
Les candidats dans les différentes circonscriptions étaient
autorisées à se regrouper au plan régional et les
sièges étaient répartis entre ces groupes à la
représentation proportionnelle, puis affectés aux candidats dans
l'ordre du pourcentage des suffrages qu'ils avaient obtenus dans leur
circonscription.
Ce système complexe aboutissait pratiquement à une
élection du Sénat à la représentation
proportionnelle et permettait à certaines circonscriptions d'avoir
plusieurs élus quand d'autres n'en n'avaient aucun. Il pouvait permettre
aussi à un candidat arrivé en deuxième position dans une
circonscription d'être élu au bénéfice de son
apparentement, quand bien même le candidat arrivé en tête
n'aurait pas été élu.
Ce régime électoral favorisait les candidats dans les
circonscriptions rurales, dont le corps électoral est
généralement moins diversifié que celui des centres
urbains.
Les députés étaient, pour leur part, élus au
scrutin plurinominal à la représentation proportionnelle dans le
cadre de 32 circonscriptions, dont le tiers correspondait exactement
à une région.
Les différences de méthode de répartition des
sièges à la proportionnelle (à la plus forte moyenne au
plan régional pour le Sénat et aux plus forts restes au plan
national pour la Chambre des députés) permettaient aux plus
petites formations politiques d'être un peu mieux
représentées à la Chambre Basse.
En revanche, les deux assemblées se distinguent pour les règles
relatives à l'âge minimum pour en être électeur
(18 ans pour les députés, 25 ans pour les
sénateurs) et à l'âge d'éligibilité
(respectivement 25 ans et 40 ans).
Il en résulte que le corps électoral des sénateurs est
inférieur d'environ 5 millions de personnes à celui des
députés.
Ces deux assemblées étaient donc élues sur des bases
comparables (circonscriptions délimitées en fonction de la
population, représentation à la proportionnelle).
Le
nouveau régime électoral
des deux assemblées du
Parlement italien, issu de deux lois du 4 août 1993, en
attribuant la plupart des sièges au scrutin majoritaire tant au
Sénat qu'à la Chambre des députés,
n'a pas eu
pour effet de différencier sensiblement le mode de scrutin du
Sénat par rapport à celui de la Chambre des députés.
En effet, chacune des deux assemblées comprend désormais
approximativement les trois quarts de parlementaires effectivement élus
au scrutin majoritaire, le quart d'entre eux seulement restant élus au
scrutin proportionnel.
Pour le Sénat, les candidats se présentent
tous
individuellement dans une circonscription, aussi bien pour les sièges
attribués à l'un qu'à l'autre mode de scrutin. Les
sièges pourvus au scrutin majoritaire le sont à la
majorité simple et non plus à celle de 65%. Les sièges
attribués à la proportionnelle le sont selon un mécanisme
d'apparentement semblable à celui précédemment
appliqué pour la quasi totalité des sièges
En ce qui concerne la Chambre des députés, il est
procédé à deux scrutins séparés selon que
les parlementaires sont élus au scrutin majoritaire ou au scrutin
proportionnel.
Avant l'uniformisation à 5 ans de la durée des mandats des
parlementaires, en 1963, les élections aux deux assemblées se
sont donc toujours déroulées à la même date, le
Sénat étant, dissous lors de l'expiration des pouvoirs de la
Chambre des députés.
Depuis cette uniformisation, les dissolutions ont toujours été
concomitantes.
Il n'est donc pas étonnant de constater que les résultats
électoraux, en voix comme en sièges, ont été,
depuis 1948, assez proches dans les deux assemblées.
Il est évidemment prématuré de tirer des conclusions
définitives sur les effets du nouveau mode de scrutin.
Cependant, les premières élections parlementaires
organisées selon le nouveau mode de scrutin, le 21 avril 1996, ont
permis à la coalition victorieuse de remporter la majorité
absolue des voix au Sénat et une majorité relative à la
Chambre des députés, résultats traduisant donc un
léger décalage dans la composition de l'une des assemblées
par rapport à l'autre.
La similitude entre les deux assemblées se constate tout aussi bien
en ce qui concerne leurs attributions, tant en matière
législative que de contrôle, aucune assemblée n'ayant de
prééminence sur l'autre.
Quelle que soit la catégorie des lois, elles ne peuvent résulter
que de l'adoption d'un texte identique par les deux assemblées.
La navette est illimitée, puisqu'il n'existe aucune procédure de
conciliation du type de la commission mixte paritaire française, ce qui
n'empêche pas certaines concertations entre parlementaires des deux
assemblées, suivant les cas, prévues par les règlements
des assemblées ou engagées selon des procédures
officieuses
.
Les désaccords entre les deux assemblées -dont la composition
politique est assez proche- sont très rares et
la proportion de
textes ayant échoué en raison d'une opposition du Sénat ne
dépasse pas 1 %.
Le Sénat utilise assez peu son droit d'amendement, puisque 60 % des
lois sont adoptées sans qu'il les ait modifiées
, bien que son
accord soit indispensable pour toutes les catégories de textes.
Les lois d'initiative sénatoriale sont aussi nombreuses que celles
résultant de propositions de députés, alors cependant que
l'effectif de la Haute Assemblée est inférieur d'environ la
moitié.
Si le Gouvernement est responsable devant les deux assemblées dans des
conditions égales, on remarquera que la plupart des crises
ministérielles sont provoquées par la rupture de la coalition,
sans que l'une ou l'autre assemblée n'ait formellement refusé ou
retiré sa confiance au Gouvernement.
Les deux assemblées peuvent être amenées à
siéger en séances communes, pour l'exercice de fonctions
électives ou judiciaires, mais non législatives ou de
contrôle.
Il s'agit des seules hypothèses dans lesquelles le Sénat dispose
de pouvoirs inégaux, puisque ses membres constituent le tiers de
l'effectif du Parlement.
Enfin, sur des questions importantes (réformes institutionnelles,
questions régionales ou consultation sur des " décrets
législatifs " lorsque le Gouvernement est habilité à
légiférer, par exemple), des commissions paritaires peuvent
être constituées.
Force est de constater que les relations entre les deux assemblées
n'ont jamais été marquées par des conflits importants.
Le Sénat, en raison de son recrutement similaire à celui de la
Chambre des députés, ne constitue ni un réel contrepoids,
ni une garantie contre les abus éventuels d'une majorité qui est
aussi la sienne.
Il a parfois été qualifié de "
doublon
".
On pourrait dire aujourd'hui que le Sénat constitue le "
le
clone
" de la Chambre des députés
.
Un recrutement non différencié conduit inévitablement
à s'interroger sur le principe même du bicaméralisme.
Ceux qui sont sincèrement attachés à ce principe
fondamental ne peuvent donc que s'opposer à toute réforme tendant
à prévoir l'élection des membres des deux
assemblées sur les bases similaires.
ANNEXE N° 2
COMPOSITION DU COLLÈGE
ÉLECTORAL SÉNATORIAL
(DÉLÉGUÉS DES
CONSEILS MUNICIPAUX)
![](l98-4275.gif)
|
|
-
Projet de loi n° 260
|
- Proposition de loi de M. Allouche |
- Proposition de loi de M. de Raincourt |
|||||
Tranche de population |
|
|
|
|
|||||
|
en val. absolue |
en % |
en val. absolue |
en % |
en val. absolue |
en % |
en val. absolue |
en % |
|
Communes
moins de 3.500 habitants
|
67.674 |
48,88 |
59.220 |
42,66 |
67.674 |
38,15 |
67.674 |
42,98 |
|
Petites
villes I (3.500 - 8.999 habitants)
|
23.707 |
17,12 |
17.693 |
12,74 |
44.543 |
25,11 |
23.707 |
15,05 |
|
Petites
villes II (9.000 - 19.999 habitants)
|
18.269 |
13,17 |
15.303 |
11,02 |
18.269 |
10,30 |
21.334 |
13,55 |
|
Villes
moyennes I (20.000 - 29.999 habitants)
|
5.880 |
4,25 |
8.330 |
6,00 |
7.322 |
4,13 |
9.473 |
6,02 |
|
Villes
moyennes II (30.000 - 100.000 habitants)
|
12.642 |
9,13 |
20.099 |
14,48 |
20.567 |
11,60 |
20.438 |
12,98 |
|
Grandes
villes (plus de 100.000 habitants)
|
6.635 |
4,79 |
11.373 |
8,19 |
11.966 |
6,75 |
9.658 |
6,13 |
|
Paris-Lyon-Marseille
|
3.651 |
2,64 |
6.808 |
4,90 |
7.026 |
3,96 |
5.162 |
3,28 |
|
Totaux
et moyennes au plan national (arrondis)
|
138.458 |
100,00 |
138.826 |
100,00 |
177.367 |
100,00 |
157.446 |
100,00 |
ANNEXE N° 3
MODE DE SCRUTIN DANS LES
DÉPARTEMENTS
![](l98-4276.gif)
|
Législation en
vigueur
|
|
Proposition de loi n°
230 :
|
|
||||
Mode de scrutin |
Nombre de sièges et % |
Nombre de départements |
En nombre |
En % |
Nombre de sièges et % |
Nombre de départements |
En nombre |
En % |
Majoritaire |
206 (67,76 %) |
85 |
37.852.000 |
63,49 % |
170 (55,92 %) |
76 |
29.468.000 |
49,43 % |
Proportionnel |
98 (32,24 %) |
15 |
21.768.000 |
36,51 % |
134 (44,08 %) |
24 |
30.152.000 |
50,57 % |
|
- Projet
de loi n° 260
|
|
Proposition de loi n°
458 :
|
|
||||
Mode de scrutin |
Nombre de sièges et % |
Nombre de départements |
En nombre |
En % |
Nombre de sièges et % |
Nombre de départements |
En nombre |
En % |
Majoritaire |
92 (30,26 %) |
50 |
13.707.000 |
22,99 % |
8 (2,63 %) |
8 |
1.010.000 |
1,69 % |
Proportionnel |
212 (69,74 %) |
50 |
45.913.000 |
77,01 % |
296 (97,37 %) |
92 |
58.610.000 |
98,31 % |
(1) Les chiffres de population ont été calculés sur la base des estimations de l'INSEE au 1 er janvier 1995
ANNEXE N° 4
ABAISSEMENT À 4
SIÈGES
DU SEUIL POUR L'APPLICATION
DU
SCRUTIN PROPORTIONNEL :
RÉPARTITION DES SIÈGES
SELON
LES MODES DE SCRUTIN
Départements soumis au scrutin majoritaire |
|
Ain (2 sièges) |
Eure (3 sièges) |
Aisne (3 sièges) |
Eure-et-Loir (2 sièges) |
Allier (2 sièges) |
Gard (3 sièges) |
Alpes de Haute Provence (1 siège) |
Gers (2 sièges) |
Hautes-Alpes (1 siège) |
Hérault (3 sièges) |
Ardèche (2 sièges) |
Indre (2 sièges) |
Ardennes (2 sièges) |
Indre-et-Loire (3 sièges) |
Ariège (1 siège) |
Jura (2 sièges) |
Aube (2 sièges) |
Landes (2 sièges) |
Aude (2 sièges) |
Loir-et-Cher (2 sièges) |
Aveyron (2 sièges) |
Haute-Loire (2 sièges) |
Territoire de Belfort (1 siège) |
Loiret (3 sièges) |
Calvados (3 sièges) |
Lot (2 sièges) |
Cantal (2 sièges) |
Lot-et-Garonne (2 sièges) |
Charente (2 sièges) |
Lozère (1 siège) |
Charente-Maritime (3 sièges) |
Maine et Loire (3 sièges) |
Cher (2 sièges) |
Manche (3 sièges) |
Corrèze (2 sièges) |
Marne (3 sièges) |
Corse du Sud (1 siège) |
Haute-Marne (2 sièges) |
Haute-Corse (1 siège) |
Mayenne (2 sièges) |
Côte d'Or (3 sièges) |
Meuse (2 sièges) |
Côte d'Armor (3 sièges) |
Morbihan (3 sièges) |
Creuse (2 sièges) |
Nièvre (2 sièges) |
Dordogne (2 sièges) |
Oise (3 sièges) |
Doubs (3 sièges) |
Orne (2 sièges) |
Drôme (2 sièges) |
Puy-de-Dôme (3 sièges) |
Pyrénées-Atlantiques (3 sièges) |
Somme (3 sièges) |
Hautes-Pyrénées (2 sièges) |
Tarn (2 sièges) |
Pyrénées Orientales (2 sièges) |
Tarn-et-Garonne (2 sièges) |
Haut-Rhin (3 sièges) |
Var (3 sièges) |
Haute-Saône (2 sièges) |
Vaucluse (2 sièges) |
Saône-et-Loire (3 sièges) |
Vendée (3 sièges) |
Sarthe (3 sièges) |
Vienne (2 sièges) |
Savoie (2 sièges) |
Haute-Vienne (2 sièges) |
Haute-Savoie (3 sièges) |
Vosges (2 sièges) |
Deux-Sèvres (2 sièges) |
Yonne (2 sièges) |
Départements et collectivités d'outre-mer soumis au scrutin majoritaire |
|
Guadeloupe (2 sièges) |
Nouvelle-Calédonie (1 siège) |
Guyane (1 siège) |
Polynésie française (1 siège) |
Martinique (2 sièges) |
Iles Wallis et Futuna (1 siège) |
La Réunion (3 sièges) |
Mayotte (1 siège) |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon (1 siège) |
|
|
Départements soumis au scrutin proportionnel |
|
Alpes-Maritimes (4 sièges) |
Moselle (5 sièges) |
Bouches-du-Rhône (7 sièges) |
Nord (11 sièges) |
Essonne (5 sièges) |
Paris (12 sièges) |
Finistère (4 sièges) |
Pas-de-Calais (7 sièges) |
Haute-Garonne (4 sièges) |
Bas-Rhin (4 sièges) |
Gironde (5 sièges) |
Rhône (7 sièges) |
Hauts-de-Seine (7 sièges) |
Seine-Maritime (6 sièges) |
Ille et Vilaine (4 sièges) |
Seine-et-Marne (4 sièges) |
Isère (4 sièges) |
Seine-Saint-Denis (6 sièges) |
Loire (4 sièges) |
Val-de-Marne (6 sièges) |
Loire-Atlantique (5 sièges) |
Val d'Oise (4 sièges) |
Meurthe-et-Moselle (4 sièges) |
Yvelines (5 sièges) |
Français établis hors de France (12 sièges) |
Sont mentionnés en italiques les départements qui changeraient de mode de scrutin
ANNEXE
CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Article L. 2113-6
- L'acte qui prononce la fusion
de
deux ou plusieurs communes peut prévoir que la nouvelle commune est,
sous réserve de l'accord préalable des conseils municipaux et
jusqu'au prochain renouvellement, administrée par un conseil où
entrent tout ou partie des membres en exercice des anciennes assemblées
et, dans tous les cas, le maire et les adjoints de chacune d'entre elles.
L'effectif total du conseil ne peut dépasser cinquante-cinq membres,
sauf dans le cas où l'intégration des maires et adjoints des
anciennes communes rend nécessaire l'attribution de sièges
complémentaires.
Article L. 2113-7
- Le nombre de conseillers provenant de chacun
des anciens conseils municipaux est proportionnel, suivant la règle du
plus fort reste, au nombre des électeurs inscrits.
Cette répartition s'opère en prenant pour base de calcul un
effectif de cinquante-cinq sièges au total mais elle ne peut conduire
à attribuer à l'une des anciennes communes un nombre de
sièges supérieur à celui de ses conseillers en exercice.
Si, par application des deux alinéas précédents, une
ancienne commune n'obtient pas un nombre de sièges permettant
l'intégration du maire et des adjoints, le ou les sièges qui
doivent lui être attribués en sus à cet effet viennent en
complément de la répartition effectuée.
La désignation se fait dans l'ordre suivant : maire, adjoints dans
l'ordre de leur nomination, conseillers dans l'ordre du tableau.
Article L. 2121-20
- Un conseiller municipal empêché
d'assister à une séance peut donner à un collègue
de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller
municipal ne peut être porteur que d'un seul pouvoir. Le pouvoir est
toujours révocable. Sauf cas de maladie dûment constatée,
il ne peut être valable pour plus de trois séances
consécutives.
Les délibérations sont prises à la majorité absolue
des suffrages exprimés.
Lorsqu'il y a partage égal des voix et sauf cas de scrutin secret, la
voix du président est prépondérante.
Article L. 2121-21
- Le vote a lieu au scrutin public à la
demande du quart des membres présents. Le registre des
délibérations comporte le nom des votants et l'indication du sens
de leur vote.
Il est voté au scrutin secret :
1° Soit lorsqu'un tiers des membres présents le
réclame ;
2° Soit lorsqu'il y a lieu de procéder à une nomination
ou à une présentation.
Dans ces derniers cas, si aucun des candidats n'a obtenu la majorité
absolue après deux tours de scrutin secret, il est procédé
à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu
à la majorité relative ; à égalité de
voix, l'élection est acquise au plus âgé.
Article L. 2121-35
- En cas de dissolution d'un conseil municipal
ou de démission de tous ses membres en exercice, ou en cas d'annulation
devenue définitive de l'élection de tous ses membres, ou
lorsqu'un conseil municipal ne peut être constitué, une
délégation spéciale en remplit les fonctions.
Article L. 2121-36
- La délégation spéciale
est nommée par décision du représentant de l'Etat dans le
département dans un délai de huit jours à compter de la
dissolution, de l'annulation définitive des élections, de
l'acceptation de la démission ou de la constatation de
l'impossibilité de constituer le conseil municipal.
La délégation spéciale élit son président
et, s'il y a lieu, son vice-président.
Le président, ou, à défaut, le vice-président,
remplit les fonctions de maire. Ses pouvoirs prennent fin dès
l'installation du nouveau conseil.
1
L'avenir de France
Télécom : un défi national. Document n° 260
(1995-1996).
2
Rapport d'information n° 196 (1996-1997).
3
L'avenir du service national. Document n° 349
(1995-1996).
4
Rapport d'information n° 578 (1992-1993).
5
Pour une évaluation des politiques fiscales du logement,
rapport d'information n° 456 (1995-1996).
6
Document n° 602 (1993-1994).
7
Justice et transparence. Document n° 247 (1994-1995).
8
Document n° 49 (1996-1997).
9
Rapport d'information de M. Lucien Neuwirth. Document
n° 138 (1994-1995).
10
Sur les 321 membres du Sénat :
- 304 sont élus dans les départements de métropole et
d'outre-mer ;
- 5 le sont dans les autres collectivités d'outre-mer ;
- 12 représentent les Français résidant à
l'étranger.
11
Document Sénat n° 29 (1998-1999).
12
N° 496 (1997-1998).
13
N° 54 (1997-1998).
14
N° 152 (1997-1998).
15
N° 209 (1997-1998).
16
N° 459 (1997-1998).
17
N° 460 (1997-1998).
18
N° 458 (1997-1998).
19
N°s 230 et 231 (1998-1999).
20
Décision n° 86-208 DC des 1
er
et
2 juillet 1986 sur la loi n° 86-825 du
11 juillet 1986 relative à l'élection des
députés et autorisant le Gouvernement à délimiter
par ordonnance les circonscriptions électorales.
21
N° 94-358 du 26 janvier 1995, concernant la
loi n° 95-115 du 4 février 1995 sur
l'aménagement et le développement du territoire.
22
Les grandes décisions du Conseil constitutionnel
23
Document Sénat n° 217 (1991-1992).
24
Rapport n° 217 (1991-1992).
25
La loi organique du 27 octobre 1946 avait prévu
l'élection des grands électeurs au suffrage universel direct dans
le cadre du canton.
26
" La représentation des collectivités
territoriales par le Sénat " (thèse de doctorat en droit
public). Ce tableau est publié en annexe n° 5.
27
Exposé des motifs de la proposition de loi organique
n° 2 (1968-1969).
28
Les collectivités d'outre-mer de la Polynésie
française, des Iles Wallis-et-Futuna, de la Nouvelle-Calédonie,
de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon sont chacune
représentées par un sénateur, soit cinq au total.
29
Fixée à 12 sénateurs par la loi
organique n° 83-499 du 17 juin 1983.
30
Départements où l'élection se
déroulerait désormais au scrutin proportionnel :
Alpes-Maritimes, Haute-Garonne, Isère, Bas-Rhin, Seine-et-Marne. Le
département du Val-d'Oise, issu de l'ancien département de
Seine-et-Oise, qui élirait 5 sénateurs au lieu de 4, est
déjà soumis au scrutin proportionnel (article 3 de la
loi n° 66-504 du 12 juillet 1966).
31
Les derniers ajustements résultent du changement de statut
de certaines collectivités d'outre-mer. Ils n'ont eu pour effet de
modifier ni la représentation de ces collectivités, ni l'effectif
total du Sénat.
Les chiffres cités ne tiennent pas compte des sièges
attribués en 1958 aux États de la Communauté et aux
départements d'Algérie, ainsi que du siège non pourvu
depuis 1980 de l'ancien Territoire des Afars et des Issas.
La représentation des Français résidant à
l'étranger a été portée de 6 à
12 sénateurs par la loi organique précitée du
17 juin 1983, la majoration du nombre des sièges ayant
été appliquée lors des trois renouvellements suivant cette
loi.
32
Loi n° 86-825 du 11 juillet 1986.
33
Le collège électoral des sénateurs est
ainsi constitué
:
- députés : 577
- conseillers régionaux : 1.671
- conseillers à l'Assemblée de Corse : 51
- conseillers généraux : 3.857
- délégués des conseils municipaux et du Conseil de
Paris : 138.458
Total : 144.614
34
Voir en annexe n° 2 les tableaux récapitulant,
par tranche de population, la représentation des communes selon le
régime en vigueur et telle qu'elle résulterait des
différentes propositions de loi et du projet de loi.
35
Cf. annexe n° 3.
36
Voir p.29 le tableau récapitulant, par tranche de
population des communes, le nombre de conseillers municipaux et le nombre total
des délégués.
37
Voir en annexe n° 2 la répartition globale de ces
délégués par tranches de population des communes.
38
Voir en annexe n° 1 l'exemple de l'Italie.
39
Les incidences des propositions de loi en examen sur la
répartition des délégués par tranches de population
des communes, comparées au barème en vigueur, figurent en annexe
n° 2.
40
Voir en annexe n° 2 les incidences de la proposition de
la commission sur la répartition des délégués par
tranche de population des communes, comparées au droit en vigueur, au
projet de loi et aux diverses propositions de loi.
41
Voir en annexe n° 3 l'incidence de cette proposition
comparée à la situation actuelle et aux autres propositions.
42
Alpes-Maritimes, Finistère, Haute-Garonne, Ile-et-Vilaine,
Isère, Loire, Meurthe-et-Moselle, Bas-Rhin, Seine et Marne. Le Val
d'Oise, représenté par 4 sénateurs, élit ses
sénateurs au scrutin proportionnel (loi du 12 juillet 1966).
43
Collectivités d'outre-mer : 5 sièges au
scrutin majoritaire,
Français établis hors de France : 12 sièges au
scrutin proportionnel.
44
Dans trois cas à Paris (février 1991, avril et
juin 1993) et dans un cas en Seine-Maritime (février 1994)
45
Décision n° 95-2061 du 15 décembre 1995.
46
Publiées au Journal Officiel du 11 décembre 1998.
47
Pour les députés par l'article L. 162, pour les
conseillers régionaux par l'article L. 346, pour les
conseillers à l'Assemblée de Corse par
l'article L. 370, pour les conseillers généraux par
l'article L. 210-1 et pour les conseillers municipaux des communes
d'au moins 3 500 habitants par l'article L. 264.
48
Le scrutin pour le premier tour est clos à 11 heures et
celui pour le deuxième tour est ouvert à 15 h 30.
49
Publiées au Journal Officiel du 26 juillet 1996.
50
Observations relatives aux élections sénatoriales,
publiées au Journal officiel du 26 juillet 1996.
51
Selon l'expression employée par le Conseil
constitutionnel, en France, dans sa décision n° 86-208 DC
des 1
er
et 2 juillet 1986.
52
Au sens où le nombre total de sièges est
réparti entre les régions en fonction de leur population
respective, les circonscriptions électorales devant
nécessairement être limitées à l'intérieur
des régions.