Projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale

Rapports législatifs

Rapport n° 281 (1998-1999), déposé le

N° 281

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 mars 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ,

Par M. Daniel HOEFFEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1155 , 1355 , 1356 et T.A. 249 .

Sénat : 220 (1998-1999).


Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, le mardi 16 mars, la commission des Lois, réunie le mercredi 24 mars 1999, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, puis de M. René-Georges Laurin, vice-président, a examiné sur le rapport de M. Daniel Hoeffel le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Dans la continuité de ses travaux antérieurs, la commission des Lois a rappelé son attachement au principe de la réduction du nombre des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale et de la simplification du régime juridique de l'intercommunalité. Elle a souligné l'importance de favoriser une intercommunalité de projet.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des Lois a adopté les principales modifications suivantes :

• en ce qui concerne les nouvelles communautés d'agglomération (chapitre 1 er ), la commission propose au Sénat :

- de prendre en compte, pour leur création, les communes chefs-lieux de département afin de répondre à la situation de départements qui, ne remplissant pas les conditions de seuils exigées, ne pourraient créer de structures de ce type (article 1 er ) ;

- de remédier à l'approche rigide des compétences de ces communautés d'agglomération qui résulte du projet de loi en supprimant certaines compétences telles que l'eau ou l'assainissement ou le développement durable, en prévoyant une approche plus réaliste d'autres compétences (par exemple les ordures ménagères) et en permettant une dévolution progressive des compétences pendant la période d'unification des taux de la taxe professionnelle (article 1 er ) ;

- de veiller à ce que les compétences des communautés d'agglomération comme celles des communautés urbaines (chapitre II) soient harmonisées avec les missions reconnues aux départements en matière de politique de la ville et d' action sociale .

• Tout en souhaitant que la réflexion sur cette importante question puisse être approfondie, la commission a considéré que la procédure de désignation directe des délégués des communautés urbaines prévue par l'Assemblée nationale était en l'état inapplicable (article 8).

• En ce qui concerne le régime des communautés de communes (chapitre III), se prononçant pour une réduction des écarts constatés en matière de dotation globale de fonctionnement avec les communautés d'agglomération et communautés urbaines, la commission propose en outre au Sénat d' adapter les critères prévus pour faire bénéficier les communautés de communes d'une dotation globale de fonctionnement majorée (article 11).

• En ce qui concerne les dispositions communes , la commission propose au Sénat :

- d' encadrer le pouvoir d'initiative reconnu au préfet pour la création d'établissements publics de coopération intercommunale en exigeant l'avis préalable de la commission départementale de la coopération intercommunale dont le rôle serait renforcé (articles 21 et 28) ;

- d' associer les conseils municipaux à la procédure de transformation d'un établissement public de coopération intercommunale (article 27) ;

- de supprimer les procédures dérogatoires d'extension du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale prévue par l'Assemblée nationale ;

- de prévoir une délibération expresse des conseils municipaux sur des procédures qui concernent directement les intérêts des communes, en supprimant les procédures d'approbation tacite ;

- de ne pas retenir les conditions plus restrictives introduites par l'Assemblée nationale pour le retrait d'une commune ou la dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale ;

- de mieux préciser les règles relatives aux organes délibérants en clarifiant les conditions applicables aux réunions de plein droit qui doivent faire suite au renouvellement des conseils municipaux, les conditions de représentation des communes n'ayant pas désigné leurs représentants au sein de l'organe délibérant, l'obligation faite au président de rendre compte des travaux du bureau et des délégations, de même que les conditions dans lesquelles l'organe délibérant peut se réunir à huis clos ;

- de mieux préserver les droits d'une commune pour des décisions d'un établissement public de coopération intercommunale qui la concernent seule.

• La commission propose au Sénat de supprimer des dispositions qui reviendraient à une désignation directe du maire délégué dans les communes associées (article 46 quinquies) et de préciser les règles relatives à l'utilisation des équipements collectifs (article 46 septies).

• En liaison avec la commission des Finances, elle suggère au Sénat de clarifier les règles relatives à l'élimination des déchets afin de lever les difficultés relatives à la perception de la taxe ou de la redevance sur les ordures ménagères (article 46 sexies).

Mesdames, Messieurs,

De longue date, les communes ont su mettre en commun leurs moyens humains et techniques en vue d'une gestion plus rationnelle des services publics locaux. Plus récemment, la même démarche leur a permis de promouvoir des actions en faveur de l'aménagement de l'espace et du développement économique.

La coopération intercommunale est ainsi bien ancrée dans la vie locale. Elle constitue une ardente obligation compte tenu de la diversité communale, originalité source de complexité mais aussi richesse de notre organisation territoriale.

La France comptait 36.763 communes (36.551 en métropole) au recensement général de 1990. La très grande majorité des communes a moins de 2.500 habitants. Le tiers d'entre elles a un nombre d'habitants inférieur à 200.

Force est de constater que les différentes tentatives menées dans le passé pour réduire le nombre des communes se sont toutes traduites par des échecs. La situation de la France contraste ainsi avec celle de nombre de ses partenaires européens qui, pour certains comme l'Allemagne ou la Belgique, ont conduit avec succès des politiques de fusion ou de regroupement obligatoire des communes ou, pour d'autres comme les Pays-Bas, ont réduit progressivement le nombre de leurs communes.

Mais pour utiles qu'elles soient, les comparaisons avec la situation des Etats voisins doivent être conduites avec prudence. Chaque Etat a une organisation administrative qui est le produit de son histoire et de sa culture. Même si les expériences menées dans les autres Etats en vue d'une plus grande efficacité de la gestion publique sont riches d'enseignements, toute tentative pour ériger dans ce domaine un modèle européen auquel il conviendrait de se conformer serait vouée à l'échec.

La diversité et la forte identité de nos communes constituent une richesse dans un monde où l'accélération de la circulation de l'information et l'abaissement des frontières rendent d'autant plus nécessaires la valorisation des repères de proximité . Foyers de démocratie, nos communes, parce qu'elles constituent le niveau d'administration le plus proche des citoyens, peuvent promouvoir une gestion de proximité qui est la mieux à même d'assurer la cohésion sociale et territoriale.

En s'associant au sein de structures intercommunales, les communes assument de manière plus efficace cette mission essentielle. Des formules syndicales classiques -qui se sont elles-mêmes beaucoup diversifiées- aux établissements publics à fiscalité propre, la coopération intercommunale préserve la diversité communale en offrant aux communes un cadre plus cohérent pour l'exercice de certaines compétences et la mise en oeuvre des nécessaires solidarités.

Inexorablement, le dynamisme de la coopération intercommunale s'est conjugué avec une multiplication des structures que la diversité des missions exercées ne paraît pas justifier. En outre, cette superposition des structures s'est traduite par une complexité croissante des règles juridiques applicables.

Cette situation n'est pas acceptable . Elle nuit à l'efficacité de l'action publique. Elle complique la tâche des élus locaux soucieux de prendre en charge de la manière la plus efficace les besoins de nos concitoyens.

Fidèle à sa vocation constitutionnelle, le Sénat s'est fait, à plusieurs reprises, l'écho des légitimes préoccupations des élus locaux face à la complexité excessive du cadre juridique actuel.

Telle fut notamment sa démarche lors de l'examen de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dont l'article 78 -conformément au voeu du Sénat- a défini les pistes de réflexion en vue d'une réduction du nombre de catégories et d'une simplification du régime juridique de l'intercommunalité.

De même, le Sénat a veillé à ce que face à la forte progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des groupements, les critères de répartition mis en oeuvre permettent d'encourager une véritable intercommunalité de projet. Tel fut l'objet de la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 complétée par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996, qui ont apporté, dans ce domaine, une clarification utile.

Le Sénat a également apporté sa pleine contribution à la remise en ordre des textes applicables aux structures intercommunales. L'entrée en vigueur, en 1996, du code général des collectivités territoriales -dont la cinquième partie entièrement consacrée à la coopération locale contient un livre relatif à la coopération intercommunale- a permis une première clarification du droit en vigueur, en définissant notamment certains principes communs aux différentes catégories.

Souhaitant approfondir cette démarche, le groupe de travail de votre commission des Lois sur la décentralisation a, sous la présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des Maires de France, mis en évidence le " maquis " actuel de la coopération intercommunale et défini les voies et moyens d'une nécessaire simplification 1( * ) .

Ces réflexions ont trouvé un écho dans les travaux conduits sous la précédente législature par M. Dominique Perben alors ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, qui se sont traduits dans le projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale, déposé au Sénat le 23 avril 1997.

*

Le présent projet de loi, même s'il s'en distingue sur certains aspects non négligeables, reprend néanmoins pour une bonne part les conclusions des travaux antérieurs, notamment quant à l'objectif de simplification du régime juridique des établissements publics de coopération intercommunale.

Mais dans sa version initiale soumise à l'Assemblée nationale, il entendait mettre essentiellement l'accent sur l'organisation urbaine à travers la création de nouvelles communautés d'agglomération bénéficiant d' incitations financières par le biais de la DGF.

Les travaux de l'Assemblée nationale ont incontestablement permis un rééquilibrage du dispositif au profit des autres structures intercommunales qui, si elles ne sont pas nécessairement créées dans les agglomérations, n'en jouent pas moins un rôle essentiel dans le " maillage " du territoire et la prise en charge des besoins sociaux.

De manière symbolique, ce rééquilibrage s'est traduit dans l'intitulé même du projet de loi initialement relatif à l' " organisation urbaine et la simplification de la coopération intercommunale " et désormais consacré " au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ".

Pour autant, les travaux de l'Assemblée nationale n'ont pas permis d'aboutir à un équilibre satisfaisant entre les différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale qui ont pourtant des caractéristiques très proches. A l'inverse, certaines modifications adoptées par l'Assemblée nationale peuvent être de nature à compliquer inutilement le dispositif et à rendre plus difficiles les évolutions progressives des structures intercommunales.

Dans ces conditions, votre commission déplore le choix du Gouvernement de faire examiner ce texte essentiel pour la vie de nos collectivités et l'organisation du territoire, selon une procédure d'urgence que rien ne justifie. Force est de constater que l'Assemblée nationale ne pourra se prononcer sur les travaux du Sénat avant la réunion d'une commission mixte paritaire. La procédure retenue ne permettra pas en outre les indispensables ajustements d'un dispositif complexe, ajustements qui auraient été possibles dans le cadre de lectures successives par les deux assemblées.

Par ailleurs, la discussion quasi concomitante du présent projet de loi et du projet de loi relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire ne peut que compliquer un peu plus le travail du Parlement. Ces deux textes comportent, en effet, des dispositions connexes en particulier pour ce qui concerne l'organisation des pays et des agglomérations.

Le présent projet de loi fait, en outre, l'objet d'un avis de votre commission des Finances, sur le rapport de notre excellent collègue, Michel Mercier. Votre commission des Lois s'en est remise à la commission des Finances pour vous présenter les dispositions financières du projet de loi, contenues dans le titre II à l'exception de l' article 61 relatif à la composition du comité des finances locales.

I. LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE : UN PROCESSUS INDISPENSABLE MAIS PERFECTIBLE

A. UNE RÉPONSE ADAPTÉE À LA DIVERSITÉ COMMUNALE

1. La diversité communale : une spécificité française

a) L'émiettement communal

Par le grand nombre de ses communes, la France occupe incontestablement une place originale dans l'Union européenne.

La très grande majorité des communes comptent moins de 2.500 habitants . 103 communes ont plus de 50.000 habitants . 25.249 communes ont moins de 700 habitants . Ce phénomène a eu tendance à s'accentuer au fil du temps : le tiers des communes comptent moins de 200 habitants (10.763 au total) contre 25 % il y a quarante ans et 12 % il y a un siècle.

Les quelque 32.000 communes de moins de 2.000 habitants regroupent 26 % de la population française.

Répartition démographique des communes de métropole
selon le recensement de 1990


Strates démographiques

Nombre de communes

Nombre d'habitants

Communes dont la population est :

Nombre de communes

Nombre d'habitants

0 à 49

1.087

37.263

50 à 99

2.995

224.847

100 à 199

6.681

985.016

> 100 habitants

32.469

57.422.614

200 à 299

4.886

1.200.786

300 à 399

3.522

1.218.757

400 à 499

2.403

1.070.581

500 à 699

3.675

2.160.290

> 500 habitants

14.977

52.947.474

700 à 999

2.934

2.439.647

1.000 à 1.499

2.628

3.181.744

> 1.000 habitants

8.368

48.347.537

1.500 à 1.999

1.346

2.312.537

2.000 à 2.499

905

2.011.241

> 2.000 habitants

4.394

42.853.256

2.500 à 2.999

593

1.626.590

3.000 à 3.499

421

1.358.055

> 3.000 habitants

2.896

39.215.425

3.500 à 3.999

290

1.084.220

4.000 à 4.999

446

1.982.159

5.000 à 5.999

316

1.727.517

> 5.000 habitants

1.739

34.790.991

6.000 à 8.999

488

3.544.585

9.000 à 9.999

94

896.724

10.000 à 19.999

445

6.231.927

> 10.000 habitants

841

28.622.165

20.000 à 29.999

161

3.957.742

30.000 à 49.999

132

5.130.019

> 30.000 habitants

235

18.432.496

50.000 à 79.999

54

3.289.189

> 50.000 habitants

103

13.302.477

80.000 à 99.999

13

1.153.888

100.000 à 199.999

25

3.405.215

> 100.000 habitants

36

8.859.400

200.000 à 299.999

6

1.337.208

plus de 300.000

5

4.116.977

> 300.000 habitants

5

4.116.977

TOTAL METROPOLE

36.551

57.684.724

(moins de
10.000 habitants)

(35.710)

(29.062.559)

(plus de
10.000  habitants)

(841)

(28.622.165)

L'histoire administrative depuis 1789 a été marquée par les tentatives de regroupement communal .

Devant l'Assemblée Constituante, Thouret, Sieyès et Condorcet plaidèrent pour la création de quelque 6.500 grandes municipalités, alors que Mirabeau défendit au contraire la transformation en communes des 44.000 paroisses de l'Ancien Régime.

Cette dernière position l'emporta avec la création d'une municipalité dans chaque ville ou paroisse, le nombre total étant cependant réduit de 44.000 à 38.000 .

Néanmoins, cette organisation administrative fut vite contestée et différents projets cherchèrent à refondre les circonscriptions afin de réduire le nombre des communes.

La Constitution de l'An III (1795) distingua trois catégories de communes selon leur taille. Elle créa des municipalités de canton regroupant les communes de moins de 5.000 habitants . L'expérience se solda par un échec .

Cet échec pesa fortement sur les différentes tentatives de regroupements entreprises au XIXème siècle, notamment sous la IIIème République, dont aucune ne put aboutir. Il en fut ainsi des projets Villèle (1821), Vivien (1837) et Barrot (1851), qui tendaient à la création d'un conseil cantonal à rôle consultatif. De même, échoua la tentative de création d'une nouvelle unité administrative -le canton-, dotée de la personnalité civile qui avait été proposée par la commission de décentralisation administrative (1871), les projets Gambetta (1881) et Gobbet (1882). Enfin, la relance de l'idée de municipalités de cantons (projet Lennessan, 1883) ne put pas davantage aboutir.

Si l'on met à part une loi de Vichy en date du 28 février 1942, qui instituait des comités départementaux de coordination des services municipaux et départementaux chargés de recenser les communes dont la faiblesse de la population et des ressources justifiait la suppression et prévoyait la constitution d'associations de communes facultatives ou, le cas échéant, obligatoires, il fallut attendre la Vème République pour que de nouvelles solutions globales soient recherchées.

Entre 1958 et 1970, différents textes ont ainsi cherché à favoriser des regroupements. Les résultats furent néanmoins limités : 298 fusions intéressant 635 communes sur un total de 37.708 (en 1968) furent réalisées pendant cette période.

Une nouvelle impulsion au regroupement communal résulta de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.

Cette loi a prévu l'établissement par département d'un plan de regroupement par voie de fusion ou à défaut dans le cadre d'établissements de coopération. Une commission départementale fut créée, composée de quatre conseillers généraux et de dix maires, élus par leurs pairs, présidée par le président du conseil général. Il s'agissait d'organiser le mouvement d'association des communes de façon à éviter les superpositions inutiles.

Au 15 septembre 1972, les 91 plans de fusions publiés par les préfets -la région parisienne n'était pas concernée- proposaient : 1.492 syndicats à vocation multiple regroupant 12.979 communes ; 12.500 communes assurant seules leur développement ; 307 districts pour 3.245 communes ; 22 communautés urbaines pour 354 communes. Enfin, 3.482 communes élargies se substituaient soit par fusion, soit sous forme de communes associées à 9.761 communes.

Nombre de fusions intervenues de 1971 à 1977

Années

Nombre
total de fusions

Nombre de communes regroupées

Fusions-associations

Fusions simples

Nombre

Communes regroupées

Nombre

Communes regroupées

1971

19

43

14

33

5

10

1972

528

1.336

441

1.144

87

192

1973

193

466

149

367

44

99

1974

76

154

59

124

17

30

1975

9

19

5

10

4

9

1976

9

20

6

14

3

6

1977

4

7

2

4

2

3

Source : Direction générale des collectivités locales

Cependant, dès 1975, le nombre de fusions a régressé. En 1978, le nombre des communes a recommencé à s'accroître (36.385 contre 36.380 en 1977). La procédure est ensuite tombée en désuétude, peut-être paradoxalement au moment même où elle aurait pu produire des résultats significatifs.

De 1975 à 1995, la création de 212 communes a plus que contrebalancé la suppression de 51 communes. De plus, un grand nombre de communes ont choisi la formule de la fusion-association, qui permet de conserver un maire délégué ( 754 communes associées étaient dénombrées lors des élections municipales de 1995).

Cet échec traduit l'attachement à l'identité communale , le découpage géographique étant un héritage de la Révolution et, au-delà, des paroisses de l'Ancien Régime.

Plusieurs raisons d' ordre technique peuvent également expliquer cet échec : la fusion ne requérant qu'une majorité simple des conseils municipaux sans consultation de la population, certaines fusions ont été acquises à des majorités trop étroites pour engager durablement les destinées des communes intéressées ; les communes associées se sont estimées sous-représentées dans le conseil municipal de la commune regroupée ; la gestion du patrimoine foncier et forestier a paru également susciter des controverses ; enfin, la globalisation des concours de l'Etat (DGF, DGE) puis la réforme de la fiscalité locale de 1980 ont pu atténuer le sentiment de la nécessité du regroupement communal.

Il s'y ajoute le fait que beaucoup de fusions ont été engagées non pas autour de projets communs mais pour bénéficier de la majoration des subventions de 50 % pour réalisation d'équipements.

En 1976, le rapport " Vivre ensemble " établi par M. Olivier Guichard avait envisagé le regroupement en communautés urbaines ou en communautés de communes de la quasi-totalité des communes, ce regroupement devant constituer un préalable au transfert de compétences de l'Etat vers les communes. Cette proposition ne connut pas de traduction concrète.

Notre ancien collègue Lionel de Tinguy exprimait, en ces termes, les réticences qu'avaient pu susciter la pratique de regroupement imposé, dans le rapport qu'il établit au nom de votre commission des Lois sur le projet de loi relatif au développement des responsabilités des collectivités locales 2( * ) présenté en 1979 par M. Christian Bonnet :

" Le fait que d'autres pays n'aient pas eu le même respect pour la liberté des habitants de leurs petites communes n'est pas un motif suffisant pour les irriter et violer ainsi ce que l'on peut presque appeler des droits de l'homme (...). Le regroupement autoritaire, qui est néfaste pour la vie professionnelle et familiale, ne l'est pas moins pour la vie civique .

" Tous les pays qui ont réalisé des fusions de communes ont constaté que l'intérêt des habitants, leur participation tant aux scrutins qu'à la vie locale étaient moins grands après la fusion qu'avant. En France, alors que le taux de participation aux élections municipales est très élevé, spécialement quand la commune est petite ou moyenne, ce taux décroît en règle générale avec la dimension de la commune ".

b) Le nombre des communes : une situation originale en Europe

Tous les Etats européens ont engagé, dans les années 1960-1970, des réformes tendant à réduire le nombre de leurs communes.

Ces politiques ont donné des résultats variables comme l'illustrent des données reproduites dans le pré-rapport relatif à l'intercommunalité établi en 1996 par la Direction générale des collectivités locales.

Evolution du nombre de communes (1968-1978)

PAYS


Année de

la réforme


Avant

la réforme


Après

la réforme

Population moyenne par commune après la réforme

France

1971

37.708

36.394

1.491

Grande-Bretagne

1974-1975

1.549

522

103.693

R.F.A.

1968-1970

24.438

8.414

7.134

Italie

1970

8.032

8.066

6.973

Espagne

1978

8.150

8.150

4.631

Belgique

1975

2.359

596

16.523

Pays-Bas

1951

1.010

775

16.875

Danemark

1967

1.387

277

17.823

En Allemagne , la réorganisation territoriale, menée entre 1968 et 1978, s'est traduite par une division par trois du nombre des communes mais aussi par une réduction de moitié du nombre des Kreise (structure équivalente à l'arrondissement français). L'Allemagne est ainsi passée de 24.438 communes en 1965 (dont 11.000 avaient moins de 500 habitants) à 8.414 après la réforme. Dans le Land très peuplé de Rhénanie du Nord-Westphalie le nombre de communes a été divisé par 6.

En Belgique , après l'échec des fusions volontaires de communes engagées par une loi du 14 février 1961, une procédure de fusions obligatoires conduite à partir de la loi du 30 décembre 1975 a réduit de 2.359 à 596 le nombre des communes.

Aux Pays-Bas , la fragmentation communale -très limitée initialement- s'est réduite progressivement de 1851 (1.209 communes) à 1950 (1.012 communes). La loi sur les fusions adoptée en 1951 a eu un effet accélérateur, le nombre de communes passant de 1.012 à 702 entre 1951 et 1993 (soit une diminution de 30 %).

En Espagne , les communes furent regroupées au XIXème siècle. S'il existe une procédure de fusion, elle ne s'est néanmoins traduite par aucun mouvement de réduction du nombre des communes.

En Italie , après plusieurs tentatives qui ont cherché à encourager la coopération intercommunale, une loi du 8 juin 1990 sur la nouvelle organisation des collectivités locales a créé l'union des communes.

En Grande-Bretagne , la fusion des collectivités territoriales a été réalisée dans le cadre de la réforme générale des collectivités locales survenue en 1972 (1974 pour l'Ecosse) et entrée en vigueur en 1974-1975.

Les fusions autoritaires opérées à cette occasion ont eu pour effet de réduire le nombre des collectivités locales de 1.520 à 522 , le nombre des districts passant de 1.243 à 412 .

Si, par le nombre de ses communes, la France se trouve dans une situation originale en Europe, il serait néanmoins erroné de tirer des expériences des Etats voisins la conclusion qu'il existerait un " modèle européen " auquel il conviendrait de se conformer.

Chaque Etat a, en effet, une organisation administrative tirée de son histoire et de sa culture. Si la France s'interroge sur l'efficacité de son organisation territoriale, d'autres Etats qui ont conduit des politiques très volontaristes se demandent si une approche trop systématique n'a pas nuit à la démocratie et à l'autonomie locales.

2. La coopération intercommunale : une réponse adaptée

La coopération intercommunale s'est progressivement affirmée comme une réponse adaptée à l'émiettement communal. De la prise en charge commune des services publics, elle a évolué vers des formules plus ambitieuses tendant à faciliter la mise en oeuvre de projets d'aménagement et de développement économique.

La loi du 22 mars 1890 créa le syndicat de communes . Cet établissement public permet d'adapter la gestion communale, soit aux nécessités techniques (électrification, adduction d'eau), soit à certaines activités qui, par leur nature, débordent les limites territoriales des communes (transport, urbanisme, assainissement).

Sous l'effet de la croissance économique et du développement urbain, de nouvelles structures furent créées dans les années cinquante.

Un décret du 20 mai 1955 institua les syndicats mixtes. Ceux-ci permettent aux communes et départements de s'associer entre eux, ainsi qu'avec des établissements publics locaux.

L'ordonnance n° 59-29 du 5 janvier 1959 a autorisé la création de syndicats à vocation multiple (SIVOM ). Ces syndicats peuvent être chargés de plusieurs missions : adduction d'eau, lutte contre l'incendie, construction et gestion d'installations sportives, de locaux scolaires, de crèches, de maisons de retraite ou encore, transport de personnes.

Cette ordonnance a, en outre, assoupli le régime de création des syndicats à vocation unique -qui était subordonnée à l'accord unanime de toutes les communes concernées-, en introduisant la règle de la majorité qualifiée (deux tiers au moins de conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population ou l'inverse). Cette règle de majorité qualifiée fut, par la suite, étendue à la création de syndicats à vocation multiple (loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970).

La loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 a par la suite institué un " syndicalisme à la carte ". Elle a permis à une commune de n'adhérer à un syndicat que pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci.

Dans le but de répondre au problème posé par les agglomérations, l'ordonnance n° 59-30 du 5 janvier 1959 institua, pour sa part, les districts urbains . Cette formule fut ensuite étendue aux zones rurales par la loi du 31 décembre 1970 déjà citée.

Le district constitue une forme de coopération plus intégrée que le syndicat de communes.

En premier lieu, outre les compétences dont il est doté par la décision institutive, ou ultérieurement, il exerce des compétences obligatoires déterminées par la loi : la gestion des services de logement, des centres de secours contre l'incendie, et des services assurés par les syndicats associant les mêmes communes que lui.

En second lieu, le district peut être doté d'une fiscalité propre. Cette fiscalité est additionnelle aux quatre taxes directes locales. En outre, elle permet au district de bénéficier d'une attribution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette fiscalité optionnelle est devenue obligatoire depuis 1995.

La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 a, par la suite, créé la communauté urbaine , nouvelle structure destinée à répondre aux problèmes posés par les grandes agglomérations.

La communauté urbaine constitue une forme très intégrée de coopération. Pas moins de onze domaines de compétences doivent lui être obligatoirement transférés, parmi lesquels l'établissement des documents d'urbanisme, la création et l'équipement des zones d'habitation, des zones industrielles ou artisanales et des zones portuaires, la lutte contre l'incendie, les transports urbains, l'eau, l'assainissement, la voirie, les lycées et les collèges. Elle est, en outre, dotée, dès l'origine, d'un régime de fiscalité propre. Elle bénéficie également d'attributions fortes de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Réservée à l'origine aux communes de plus de 50.000 habitants, la communauté urbaine peut, depuis la loi d'orientation du 6 février 1992, être créée dans les communes de plus de 20.000 habitants .

La loi du 31 décembre 1966 a créé d'office quatre communautés urbaines dans de grandes agglomérations (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg). Huit autres agglomérations se sont dotées de cette structure de coopération (Brest, Cherbourg, Le Creusot-Montceau-Les-Mines, Dunkerque, Le Mans, Nancy, Arras et Alençon).

Les syndicats d'agglomération nouvelle -qui résultent de la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983- ont, pour leur part, une vocation plus particulièrement orientée vers la programmation et l'investissement dans les domaines de l'urbanisme, du logement, des transports, des réseaux divers, des voies nouvelles et du développement économique.

En créant deux nouvelles structures - les communautés de communes et les communautés de villes -, la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République, a entendu axer la coopération intercommunale sur le développement économique et l'aménagement de l'espace.

Les communautés de communes assurent de plein droit des compétences dans ces deux domaines. En outre, elles doivent exercer des compétences relevant d'au moins l'un des quatre groupes énumérés par la loi (environnement ; logement ; voirie ; équipements culturels et sportifs, équipements de l'enseignement primaire).

Les communautés de villes -qui regroupent les communes d'une agglomération de plus de 20.000 habitants - exercent de plein droit les compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. Elles doivent, en outre, exercer les compétences relevant d'au moins l'un des quatre groupes énumérés par la loi (environnement ; logement ; voirie et transports urbains ; équipements culturels et sportifs, équipements de l'enseignement primaire).

Par ailleurs, la loi du 6 février 1992 dote ces nouvelles structures d'un régime fiscal destiné à favoriser une coopération plus intégrée.

Outre un régime de base constitué par une fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales, les communautés de communes peuvent opter pour deux autres régimes. D'une part, si elles créent ou gèrent une zone d'activités économiques, elles peuvent décider d'unifier le taux de taxe professionnelle sur le territoire de la zone . D'autre part, elles peuvent opter pour un taux de taxe professionnelle unique sur l'ensemble du territoire de la communauté. Elles doivent alors renoncer à la perception d'une fiscalité additionnelle sur les trois autres taxes.

Les communautés de villes sont pour leur part substituées aux communes membres pour la fixation du taux de la taxe professionnelle sur tout le territoire de l'établissement public et pour sa perception.

La même loi a institué dans chaque département des commissions départementales de la coopération intercommunale chargées d'établir et de tenir à jour un état de la coopération intercommunale, de formuler toute proposition tendant à renforcer celle-ci et d'élaborer un schéma départemental .

Présidée par le préfet -lequel est assisté d'un rapporteur et de deux assesseurs élus parmi les maires-, la commission départementale comprend des représentants des maires (60 %), des établissements publics de coopération intercommunale (20 %), du conseil général (15 %) et régional (5 %).

La commission départementale devait établir -dans un délai fixé à un an à compter de la promulgation de la loi puis prolongé jusqu'au 31 décembre 1993 - un projet de schéma compte tenu des propositions que les communes pouvaient formuler dans les six mois suivant la publication de la loi, et en conformité avec elles lorsqu'elles étaient concordantes. Le projet de schéma devait comporter des propositions de création ou de modification de communautés de communes, de communautés de villes, de communautés urbaines, de districts ou de syndicats de communes.

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