Projet de loi autorisant l'approbation de la charte sociale européenne (révisée) (ensemble une annexe)

Rapports législatifs

Rapport n° 160 (1998-1999), déposé le

PJL autorisant l'approbation de la charte sociale européenne (révisée) (ensemble une annexe). PJL autorisant l'approbation du protocole additionnel à la charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives

BOYER (André)

RAPPORT 160 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières




N° 160

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 janvier 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de la charte sociale européenne (révisée) (ensemble une annexe),

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation du protocole additionnel à la charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives ,

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.


Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ème législ. ) : 676 , 678 , 1223 , T.A. 230 et 231 .

Sénat : 140 et 141 (1998-1999).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

L'intérêt pour la construction d'une " Europe sociale" n'a cessé de s'affirmer au cours des dernières années, animé à la fois par la recherche d'un équilibre nécessaire par rapport à la mise en oeuvre de la monnaie unique, mais aussi par le souci d'éviter un "dumping" social incompatible avec la libre circulation des personnes et des biens.

L'adoption, en 1989, dans le cadre de l'Union européenne , d'une déclaration solennelle, la "Charte communautaire des droits fondamentaux", la signature par tous les Etats-membres, à l'exception du Royaume-Uni, d'un protocole sur la politique sociale, annexé au traité de Maastricht en 1991, l'intégration, enfin, de ce document dans le traité d'Amsterdam en 1997, constituent les jalons majeurs de cette prise de conscience.

Cependant, ces initiatives ont été préparées et favorisées par la définition, en amont, dès les années soixante, de valeurs communes, dans le cadre plus large du Conseil de l'Europe. On retient plus souvent de l'action du Conseil de l'Europe la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et la jurisprudence de la Cour chargée d'en assurer l'application ; toutefois les initiatives prises dans le domaine social constituent un autre volet essentiel de l'activité de cette institution.

La Charte sociale européenne, adoptée à Turin le 18 octobre 1961 et entrée en vigueur le 26 février 1965, a été ratifiée à ce jour par 21 Etats. Elle vise à garantir les droits économiques et sociaux fondamentaux. Elle a été complétée, le 5 mai 1988, par un protocole additionnel.

Toutefois, à l'initiative de Mme Lalumière, alors secrétaire général du Conseil de l'Europe, cette institution a souhaité, en 1989, lors de la Conférence interministérielle sur les droits de l'homme réunie à Rome pour le quarantième anniversaire de la Convention européenne des droits de l'homme, relancer l'initiative autour de la Charte sociale. Le processus s'est engagé en deux étapes : il a d'abord privilégié le renforcement du mécanisme de contrôle de la Charte. Ainsi, après l'adoption d'un protocole d'amendement à la Charte (1991) -destiné à clarifier, en particulier, les compétences respectives des deux principaux organes de contrôle, le Comité d'experts indépendants et le Comité gouvernemental-, il a élaboré un protocole additionnel instaurant un système de réclamations collectives (1995) pour les partenaires sociaux et certaines organisations non gouvernementales (ONG), alléguant une application non satisfaisante de la Charte.

En second lieu, le Conseil de l'Europe a procédé à une révision de la Charte sociale afin de tenir compte des évolutions du droit du travail et des conceptions des politiques sociales depuis 1961. Ainsi, la "Charte sociale européenne révisée", ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe depuis le 3 mai 1996, réunit dans un instrument unique l'ensemble des droits garantis dans la Charte de 1961, éventuellement amendés ou garantis, ainsi que les droits garantis par le protocole de 1988 et enfin de nouveaux droits. L'application de la Charte est soumise au même dispositif de contrôle que la Charte de 1961 renforcé par les protocoles de 1991 et de 1995. Le nouveau texte a été rédigé de façon à exister de façon autonome ; s'il ne prévoit pas la dénonciation de l'ancienne charte, il a vocation, à terme, à se substituer à ce texte.

Notre pays, qui assume la présidence du Comité des ministres du Conseil de l'Europe depuis mai 1997 a souhaité souligner la priorité qui s'attachait à la reconnaissance de valeurs communes dans le domaine social et engager la procédure de ratification de la Charte sociale européenne révisée ainsi que du protocole de 1995, prévoyant un système de réclamations collectives.

Votre rapporteur présentera un bilan de la Charte sociale et une analyse des modifications apportées en 1996, avant de commenter la position de la France vis-à-vis de ce texte. Il s'attachera ensuite à résumer le dispositif relatif au protocole additionnel et à évaluer la portée du système de réclamations collectives.

I. LA PATIENTE CONSTRUCTION D'UN "MODÈLE" SOCIAL EUROPÉEN

A. UN PROCESSUS INSCRIT SUR LE LONG TERME

1. Un bilan en demi-teintes de la Charte de 1961

a) Les principaux traits du dispositif

• Les droits couverts par la Charte dépassent le seul champ du droit du travail. En effet, la Charte présente deux volets, d'une part une première partie définissant les objectifs de tous les Etats signataires, sous la forme d'une déclaration des droits et des principes, d'autre part, une deuxième partie consacrée aux engagements nécessaires pour la mise en oeuvre des objectifs indiqués dans la première partie. Sans doute, la première place revient-elle aux travailleurs avec la reconnaissance du droit au travail (art. premier), aux conditions de travail équitables (art. 2), à la sécurité et l'hygiène dans le travail (art. 3), à une rémunération équitable (art. 4), au droit syndical (art. 5), au droit à la négociation collective (art. 6), au droit à la protection des enfants et des adolescents (art. 7), à la protection de la maternité (art. 8).

Toutefois, la Charte traite également des obligations des Etats en matière d'orientation et de formation professionnelle (art. 9 et 10), de santé (art. 11), de sécurité sociale (art. 12), d'assistance (art. 13), de service social (art. 14) et, enfin, de la protection due aux handicapés (art. 15), à la famille (art. 16 et 17) et aux migrants (art. 18 et 19).

• En second lieu, les Etats ne sont pas tenus de souscrire à la totalité des articles mais seulement à un nombre minimal de dispositions de la deuxième partie (articles ou paragraphes) parmi lesquelles doivent figurer un nombre déterminé de principes ou de valeurs jugés essentiels.

b) Des avancées certaines malgré les lacunes du texte

Les principales faiblesses du texte sont de quatre ordres :

- En premier lieu, même si la Charte énonce des objectifs très ambitieux, elle présente des lacunes (droit à l'éducation, protection de l'environnement...) ;

- ensuite, beaucoup de dispositions ne présentent aucun caractère contraignant -il s'agit essentiellement pour l'Etat de "promouvoir", "faciliter", "encourager"- ; seuls quelques articles impliquent la reconnaissance expresse d'un droit (comme le droit de grève) ou des engagements précis (la gratuité des services de l'emploi ou la mise en place d'un régime de sécurité sociale) ;

- par ailleurs, si seuls six pays, parmi lesquels la France, ont accepté toutes les dispositions de la Charte, la plupart se sont satisfaits d'un nombre d'engagements proche du minimum requis ; près de la moitié des parties, par exemple, n'ont pas reconnu l'obligation de fixer des délais de préavis raisonnable en cas de licenciement ou encore l'interdiction de licencier une salariée pendant le congé de maternité. Du reste, même après avoir souscrit aux principes posés par la Charte, certains Etats manquent à leurs engagements ;

- or, et c'est là la dernière et sans doute principale faiblesse du texte, le mécanisme de contrôle instauré par la Charte n'est guère suffisant. Il en sera question plus loin.

Malgré ces faiblesses, la Charte a toutefois permis plusieurs progrès.

En premier lieu, la Charte sociale représente un complément utile par rapport aux instruments adoptés dans le cadre de l'Union européenne. D'une part, en effet, elle couvre des domaines que ne vise pas la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux du travail, adoptée par ailleurs, par le Conseil européen de Strasbourg en 1989, sous la forme d'une simple déclaration . Ensuite, elle détermine des normes sociales parfois plus élevées, qu'il s'agisse par exemple de la durée du congé de maternité obligatoire ou du montant des prestations l'accompagnant.

Par ailleurs, elle a certainement induit un relèvement du niveau des exigences en matière sociale ; en effet, le Comité des experts indépendants chargés d'assurer l'interprétation et le contrôle de la Charte a utilement oeuvré pour préciser les conditions nécessaires à un exercice effectif des droits ; ainsi, s'agissant de l'application du droit des travailleurs masculins et féminins à une rémunération égale pour un travail de valeur égale, le comité a jugé nécessaire la définition de critères objectifs de classification et d'évaluation des emplois, la mise en place de moyens de recours adéquats, la mise en oeuvre par les gouvernements d'une politique active et persuasive pour remédier "aux inégalités constatées entre salaires masculins et féminins..." De ce point de vue, comme l'observait le président du comité d'experts indépendants, Mme Suzanne Grévisse, " La Charte sociale demeure un moyen de surveillance et de stimulation nécessaire " ( Suzanne Grévisse , "La Charte sociale européenne : des petits pas aux réalisations concrètes" , in Le Banquet , ler semestre 1996, n° 8 ).

Plusieurs Etats ont d'ailleurs été conduits à modifier leur législation pour se conformer aux dispositions de la Charte. C'est notamment le cas de la France.

Enfin, et surtout, la Charte a vocation à servir de référence pour les pays d'Europe centrale et orientale et pour la Russie. Plusieurs de ces Etats ont signé le texte de 1961, la Pologne l'a même ratifié. Pour les PECO, cette initiative prépare opportunément leur intégration à l'Union européenne.

2. Les modifications apportées par la Charte sociale révisée

Les modifications apportées par la Charte sociale sont de trois sortes :

• Elles permettent d'abord un renforcement des droits existants . Ainsi, il convient de signaler :

- s'agissant des conditions de travail équitables (art. 2), l'allongement de la durée du congé annuel (de deux à quatre semaines) et l'obligation d' informer les travailleurs sur les aspects essentiels de leur contrat de travail ;

- s'agissant de la sécurité et de l'hygiène dans le travail (art. 3), la mise en place progressive des " services de santé au travail " -en d'autres termes, d'une médecine du travail- pour tous les travailleurs ;

- s'agissant du droit des enfants et des adolescents à la protection (art. 7), la Charte prévoit un âge plus élevé (18 ans) à la fois pour l'admission à certaines occupations dangereuses ou insalubres et pour la détermination d'une durée plus favorable du travail ;

- s'agissant du droit des travailleurs à la protection (art. 8), la Charte s'intéresse désormais aux seuls cas de maternité ; elle porte la durée du congé de maternité de 12 à 14 semaines, étend la période minimale de protection contre le licenciement pour les femmes enceintes (de la notification de la grossesse à l'employeur à la fin du congé de maternité et pas uniquement pendant l'absence en congé de maternité).

Il faut toutefois souligner que certaines protections en matière de réglementation du travail de nuit ou d'interdiction de l'emploi de caractère dangereux (notamment dans les mines) reconnues pour l'ensemble des femmes dans la Charte de 1961 sont désormais réservées aux seuls cas de maternité ; le principe d'égalité entre hommes et femmes peut entraîner ainsi un nivellement sur des normes moins protectrices.

- s'agissant du droit à la sécurité sociale (art. 12), la Charte ne se réfère plus à une Convention de l'Organisation internationale du travail (OIT) -n° 102- concernant la norme minimale de sécurité sociale, mais au Code européen de la sécurité sociale, ce qui a pour effet, d'une part, d'obliger les Etats à accepter non plus trois mais six des neuf parties de la Convention de l'OIT -à laquelle se réfère également le Code européen de sécurité sociale- et, d'autre part, de ne pas tenir compte des exceptions admises précédemment par la Convention pour les marins et les pêcheurs, dans la mesure où le code s'applique à tous les travailleurs sans exception.

- s'agissant des personnes handicapées (art. 15), la protection ne s'applique pas seulement à la formation et à la réadaptation professionnelle mais prévoit également un droit à l'autonomie et à l'intégration sociale.

- s'agissant des enfants et des adolescents (art. 17), la Charte prévoit désormais une protection indépendante du contexte du travail (éducation, protection contre la violence...).

• La Charte introduit par ailleurs (art. 24 à 31) de nouveaux droits, la plupart d'entre eux dans le domaine du travail :

- droit à la protection en cas de licenciement (art. 24). Cette disposition -qui doit être acceptée en totalité- recouvre deux principes : le droit de ne pas être licencié sans raison valable et le droit des travailleurs licenciés sans motif valable d'obtenir une indemnité adéquate ;

- droit des travailleurs à la protection de leurs créances en cas d'insolvabilité de leur employeur (art. 25) ,

- droit à la dignité au travail (art. 26) ; la Charte vise ici plus particulièrement le harcèlement sexuel mais n'engage pas les Etats à adopter une réglementation particulière dans ce domaine et se borne à évoquer des actions de sensibilisation, d'information et de prévention ;

- droit des travailleurs ayant des responsabilités familiales à l'égalité des chances et de traitement (art. 27) ;

- droit des représentants des travailleurs à la protection dans l'entreprise (art. 28) ;

- droit à l'information et à la consultation dans les procédures de licenciements collectifs (art. 29).

Hors du domaine du travail, la Charte sociale introduit également deux nouveaux droits :

- le droit à la protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale (art. 30) ;

- droit au logement (à travers notamment une action pour réduire l'état de sans-abri et aussi une diminution du coût du logement pour les personnes qui ne réunissent pas les conditions de ressources suffisantes).

• Compte tenu de la reconnaissance de nouveaux droits, la Charte sociale relève également le nombre des engagements auxquels les Etats doivent souscrire :

- ils doivent ainsi se considérer comme liés par 6 articles sur les neuf prescrits par la Charte (art. 1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19, 20) au lieu de cinq sur neuf (1, 5, 6, 12, 13, 16 et 19).

- au total, ils sont tenus de souscrire à 16 articles ou 63 paragraphes au lieu des 10 articles ou 45 paragraphes nécessaires dans la Charte de 1961.

B. UNE INFLUENCE CERTAINE SUR LA LÉGISLATION FRANÇAISE

1. Les difficultés soulevées par la Charte sociale au regard du droit français

La France a accepté l'ensemble des 72 paragraphes de la Charte de 1961. Le Comité d'experts indépendants de la Charte, chargé de porter une appréciation juridique sur la situation des différents Etats vis-à-vis de leurs engagements, a procédé d'octobre 1997 à avril 1998 à un nouveau cycle de contrôle consacré à l'application des dispositions du "noyau dur" de la Charte (art. 1, 5, 6, 12, 13, 16 et 19) 1( * ) sur la période de référence 1994-1996.

Selon les conclusions du Comité, la France satisfait à ses obligations pour 18 dispositions de la Charte, mais en revanche ne respecte pas trois des stipulations de ce texte. Par ailleurs, pour cinq dispositions, le Comité a demandé des informations complémentaires avant de rendre son avis.

a) Les cas de difficulté

Dans le domaine syndical , le Comité rappelle l'existence de fait d'un monopole syndical dans le secteur du livre , même s'il note la participation de l'ensemble des organisations syndicales lors des dernières négociations collectives sur les salaires dans ce secteur. Par ailleurs, il relève également la pratique d'un monopole syndical dans le secteur des dockers malgré les efforts déployés par les autorités françaises.

Enfin, le Comité s'inquiète de l'insuffisance de la protection contre les représailles pour cause d'activités syndicales, à la suite d'une jurisprudence de la cour de cassation aux termes de deux arrêts de janvier et mai 1993 en cas de contestation par l'employeur de la désignation d'un délégué syndical, les noms des adhérents au syndicat concerné doivent être communiqués à l'employeur, dès lors qu'un risque de représailles n'est pas établi ou que le juge n'en a pas constaté l'existence, même si les adhérents ont demandé que leur identité ne soit pas révélée.

Ainsi, sur ces différents points, le Comité a-t-il choisi d'ajourner ses conclusions.

• Situation des travailleurs immigrés. Le Comité signale, qu'aux termes d'un décret du 7 novembre 1994, une demande de regroupement familial partiel peut être autorisée si elle est fondée sur la santé, la scolarité ou le logement des membres de la famille. Le Comité juge de telles restrictions incompatibles avec la Charte. Il mentionne toutefois le souhait manifesté par le gouvernement d'abroger ces dispositions.

b) Les cas de contradiction flagrante

• L'interdiction du travail forcé (art. 1 § 2)

Le code pénal et disciplinaire de la marine marchande (art. 39 § 4 et art. 59 § 1) prévoient des sanctions pénales contre les marins même dans des cas n'impliquant ni la sécurité du bâtiment ni la vie et la santé des personnes qui se trouvent à bord. Il faut toutefois observer que ces dispositions ne sont plus appliquées depuis plusieurs années déjà.

• Droit aux actions collectives (art. 6 § 4)

La retenue sur salaire appliquée aux fonctionnaires de l'Etat en grève n'est pas, dans tous les cas, proportionnelle à la durée de la grève -le droit français fixe, on le sait, une retenue sur salaire mensuel de 1/30e du salaire des fonctionnaires de l'Etat et des agents d'autres services publics nationaux pour des grèves dont la durée peut être inférieure à une journée.

• L'assistance sociale et médicale aux personnes dans le besoin (art. 13 § 1).

Les ressortissants des Etats parties qui ne sont pas membres de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen doivent avoir accompli une durée de résidence de trois ans en France afin de bénéficier du revenu minimum d'insertion (RMI), alors qu'une telle condition de résidence ne s'applique pas aux autres ressortissants des Etats parties à la Charte.

Le Comité avait par ailleurs critiqué, à l'occasion de cycles de contrôle précédents, d'autres dispositions de la législation française :

- s'agissant de l'âge minimum d'accès à l'emploi (art. 7 § 1), l'absence de réglementation spécifique protégeant les enfants apparentés à leur employeur et travaillant dans l'entreprise familiale ;

- s'agissant de la protection des jeunes (art. 17), les inégalités en matière de droits successoraux à l'encontre des enfants adultérins.

Si le premier point a récemment trouvé une solution, le second demeure à ce jour sans réponse.

2. L'adaptation progressive de la législation française

Même si tous les points contestés par le Comité d'experts indépendants n'ont pas encore trouvé de solution, plusieurs progrès méritent d'être relevés.

Ainsi, la France avait dû suspendre la procédure de ratification du protocole additionnel à la Charte sociale européenne de 1988 après qu'elle l'ait signé, car les conditions d'attribution de l'allocation du Fonds national de solidarité (FNS) n'assuraient pas l'égalité de traitement aux étrangers et n'apparaissaient pas conformes aux dispositions de l'article 4 du protocole relatives au droit des personnes âgées à une protection sociale. Or, il n'avait pas paru opportun, à l'époque, de ratifier le protocole en excluant l'acceptation de l'article 4 relatif aux personnes âgées.

De même l'allocation pour adultes handicapés (AAH) était réservée aux ressortissants d'Etats membres de la Communauté résidant en France et aux ressortissants d'autres Etats avec lesquels un accord de réciprocité avait été conclu. Les ressortissants des autres parties contractantes n'y avaient pas droit.

Le vote de la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile remédie à cette situation (art. 41 pour le FNS et art. 42 pour l'AAH).

Par ailleurs, dans un autre domaine, un décret (n° 97-370) du 14 avril 1997 relatif aux conditions d'emploi des jeunes travailleurs agricoles a permis à la France de répondre à toutes les obligations de la Charte en matière d'âge minimum d'admission à l'emploi.

Enfin, il convient de relever, s'agissant des droits successoraux des enfants adultérins, qu'un rapport récent de Mme Thery, remis au Ministre de l'Emploi et de la Solidarité et au Garde des Sceaux, recommande une évolution de la législation nationale sur ce point.

II. UN MÉCANISME DE CONTRÔLE DÉSORMAIS PLUS OUVERT

A. LE SYSTÈME ACTUEL DE CONTRÔLE : DES EFFETS INCERTAINS

1. Un contrôle basé sur l'examen des rapports gouvernementaux

Aux termes de l'article 21 de la Charte sociale de 1961, les Etats parties ont l'obligation d'adresser tous les deux ans un rapport au secrétaire général du Conseil de l'Europe sur l'application des dispositions de la Charte qu'ils ont acceptée.

Le Comité des ministres a d'ailleurs adopté un formulaire destiné à fournir le cadre de la présentation des informations nécessaires à l'évaluation de la conformité de la situation d'un Etat avec la Charte.

Les rapports présentés au secrétaire général sont examinés par un Comité d'experts indépendants composé de 9 membres élus par le Comité des ministres et assistés par un observateur de l'Organisation internationale du travail (OIT). Il formule une appréciation juridique sur la manière dont les Etats ont respecté leurs engagements.

Les rapports des Etats ainsi que les conclusions du Comité d'experts sont ensuite soumis à l'examen du sous-comité du Comité social gouvernemental composé d'un représentant de chacun des Etats membres. Ce sous-comité présente au Comité des ministres ses conclusions sous la forme d'un rapport auquel se trouve annexé le rapport du Comité d'experts.

Il revient enfin au Comité des ministres , à la majorité des deux tiers et après consultation de l'Assemblée parlementaire, d'adresser les recommandations nécessaires aux Etats qui ne respecteraient pas leurs obligations au regard de la Charte.

L'intervention du Comité des ministres permet de tempérer les interprétations du Comité d'experts qui peuvent parfois verser dans un excès de rigueur et de juridisme. C'est ainsi que les ministres ont refusé de sanctionner la France pour le maintien du dispositif de retenue sur salaire appliqué dans la fonction publique malgré l'appréciation négative du Comité d'experts.

Le Comité des ministres sait toutefois s'affranchir, dans certaines circonstances, de considérations purement diplomatiques. Ainsi il a adopté à l'égard de l'Allemagne une recommandation critique sur la législation allemande en matière de droit de grève- la grève n'étant autorisée que lorsqu' elle a pour objectif de favoriser une négociation collective.

2. La nécessaire adaptation liée aux difficultés de fonctionnement

L'accroissement du nombre des parties contractantes a placé le système de contrôle sous pression et contraint à procéder à plusieurs adaptations, afin de limiter les retards de fonctionnement . Ainsi, en 1984, le Comité des ministres a-t-il décidé de diviser les Etats en deux groupes tenus de présenter leurs rapports alternativement. En 1992, une nouvelle réforme s'est avérée nécessaire avec, sur une période expérimentale de quatre ans, un examen annuel de rapports consacrés par chacune des parties à un nombre déterminé et limité de dispositions. A l'issue de la période d'essai, le principe de l'examen concomitant des rapports sur des dispositions communes a été maintenu, mais les règles relatives à la périodicité ont connu un assouplissement. Les Etats ont en effet convenu de présenter un rapport sur les dispositions du "noyau dur" de la Charte tous les deux ans et un rapport sur les autres articles de la Charte tous les quatre ans.

Au-delà de cette adaptation progressive, le Conseil de l'Europe a élaboré un protocole d'amendement à la Charte sociale européenne, ouvert à signature en octobre 1991, destiné à améliorer le mécanisme de contrôle de la Charte et, en particulier, à clarifier le rôle respectif des organes de contrôle. Il a apporté les modifications suivantes :

- adoption des recommandations du Comité des ministres à la majorité des deux tiers des Parties contractantes à la Charte et non plus des deux tiers des Etats-membres du Conseil de l'Europe ;

- renforcement du rôle du Comité d'experts indépendants -dont les effectifs sont augmentés ;

- amélioration des procédures de consultation des ONG et des représentants des employeurs ou des syndicats ;

- diffusion plus rapide des rapports des Etats contractants, des conclusions du Comité d'experts indépendants et des rapports du Comité gouvernemental.

Toutefois, quatorze Etats seulement ont pour l'heure ratifié le protocole d'amendement dont l'entrée en vigueur est conditionnée à la ratification de tous les Etats parties à la Charte sociale. L'Allemagne, en particulier, est apparue résolument hostile au texte.

Dans l'attente d'une entrée en vigueur aujourd'hui improbable, plusieurs aménagements proches de l'inspiration du Protocole ont été adoptés selon une procédure simplifiée quand cela était possible : l'augmentation du nombre d'experts indépendants de 7 à 9, l'adoption -pour la première fois depuis l'entrée en vigueur de la Charte, dans le cadre du XIIe cycle de contrôle- de recommandations individuelles à l'adresse de telle ou telle partie contractante.

B. L'OUVERTURE D'UN DROIT DE RÉCLAMATION COLLECTIVE : UN AMÉNAGEMENT DU SYSTÈME ACTUEL PLUS QU'UN BOULEVERSEMENT

1. L'initiative du contrôle ouvert aux "partenaires sociaux"

Le protocole additionnel reconnaît un droit de réclamation collective à trois catégories d'organisations (art. 1er) :

- les organisations internationales d'employeurs et de travailleurs déjà reconnues par la Charte sociale (la Confédération européenne des syndicats, l'Union des confédérations de l'industrie et des employeurs de l'Europe et l'Organisation internationale des employeurs) ;

- les autres organisations internationales non gouvernementales dotées d'un statut consultatif auprès du Conseil de l'Europe et inscrites sur une liste spéciale par le Comité gouvernemental :

- les organisations nationales représentatives d'employeurs et de travailleurs qui relèvent de la juridiction de la Partie contractante mise en cause.

En outre, le protocole additionnel ouvre, pour tout Etat, la possibilité d'accepter, par déclaration lors de la signature du protocole ou à tout autre moment, que des organisations non gouvernementales nationales -autres que celles d'employeurs et de travailleurs- relevant de sa juridiction porte à son encontre des réclamations liées à l'application de la Charte (art. 2). La déclaration peut porter sur une durée déterminée. La France, pour sa part, n'a pas retenu cette option pour une double raison. D'une part, notre pays a souhaité d'abord disposer d'un recul nécessaire pour prendre la mesure du fonctionnement du nouveau système. D'autre part, il s'est montré soucieux d'éviter les risques possibles d'un engorgement de la procédure par la multiplication des réclamations présentées par des organisations dont il ne serait peut-être pas toujours facile d'apprécier la représentativité.

Enfin, comme l'a fait observer le Ministère des Affaires étrangères à votre rapporteur, les associations nationales les plus actives dans le domaine social ont souvent choisi de s'affilier aux ONG européennes correspondantes qui, si elles figurent sur la liste de référence du Conseil de l'Europe, bénéficient du droit de présenter des réclamations.

Les organisations internationales ou nationales non gouvernementales qui ne représentent pas spécifiquement les employeurs ou les travailleurs doivent toutefois présenter des réclamations dans les seuls domaines pour lesquels elles ont été reconnus particulièrement qualifiées.

A ce stade, trois observations peuvent être formulées :

- Le droit de recours individuel demeure exclu , alors qu'il est reconnu au titre de la Convention européenne des droits de l'homme -le seul droit social couvert par ce dernier texte concerne la liberté syndicale protégée au titre du droit à la liberté d'association ;

- L'originalité du système par rapport aux mécanismes prévus par l'Organisation internationale du travail -qui reconnaît également un droit de réclamation collective- réside dans la faculté offerte aux ONG internationales et, à titre optionnel, aux ONG nationales de présenter des réclamations collectives.

- La réclamation ne peut porter que sur les dispositions acceptées par l'Etat mis en cause, la possibilité prévue par l'OIT de permettre aux organisations professionnelles de présenter devant le Comité de la liberté syndicale des plaintes contre tout Etat membre de l'OIT, même non lié par les conventions garantissant les droits syndicaux, n'a pas été retenue ici.

- Enfin, en raison même de son caractère "collectif", comme l'indique d'ailleurs le rapport explicatif du protocole additionnel, une réclamation ne peut pas porter sur des situations individuelles .

2. Une procédure simplifiée

La procédure comprend trois grandes étapes.

. L'examen de la réclamation par le comité d'experts indépendants

Le comité d'experts indépendants procède d'abord à l'examen de la recevabilité des réclamations . A cette fin, il peut demander à l'Etat mis en cause ou à l'organisation responsable de la réclamation de fournir dans un délai déterminé les informations nécessaires (art. 6).

Le comité analyse ensuite la réclamation au fond. La procédure repose sur une consultation très ouverte et contradictoire. En effet, non seulement, l'Etat incriminé et l'auteur de la réclamation sont appelés à apporter les explications appropriées mais les autres Parties contractantes et les organisations internationales d'employeurs et de travailleurs ont, elles aussi, la possibilité de faire valoir leurs observations auxquelles l'Etat mis en cause et l'auteur de la réclamation peuvent ainsi répondre.

Si ces échanges revêtent en principe la forme écrite, le comité peut organiser une audition avec les représentants des Parties.

. Le rapport élaboré par le comité d'experts

Ce document présente les conclusions relatives à l'application de la charte par l'Etat mis en cause.

La question de la publicité du rapport mérite l'intérêt. Le document est d'abord transmis au comité des ministres et communiqué à l'organisation auteur de la réclamation ainsi qu'à toutes les parties contractantes. A ce stade de la procédure, il reste confidentiel.

Le rapport est ensuite transmis à l'assemblée parlementaire et rendu public soit, au plus tard, quatre mois après sa transmission au comité des ministres, soit au même moment que la résolution adoptée par le comité des ministres (art. 8).

. Le comité des ministres

Il adopte à la majorité des votants une résolution sur la base du rapport du comité des experts sauf si celui-ci a fait état d'une application non satisfaisante de la charte. Dans ce cas, le comité des ministres adresse à l'Etat concerné des recommandations qui doivent être adoptées à la majorité des deux tiers des votants (seuls les Etats parties à la charte sociale peuvent prendre part au vote ; en revanche, l'Etat mis en cause dispose, lui, du droit de vote ).

Si la procédure fait l'économie de l'intervention du comité gouvernemental, celui-ci peut toutefois être consulté par le comité des ministres si celui-ci en décide ainsi à la majorité des deux tiers des votants, à la demande de l'Etat mis en cause lorsque le rapport du comité d'experts soulève des "questions nouvelles" (art. 9).

La Partie contractante mise en cause est ensuite tenue de donner les explications nécessaires sur les mesures prises pour donner effet à la recommandation (art. 10).

La procédure appelle plusieurs observations :

- d'une part, elle se caractérise par son caractère contradictoire et d'autre part par un souci de rapidité (il revient en effet au comité d'experts de fixer lors de l'examen de la réclamation les délais pour les informations qui doivent lui être transmises).

- une difficulté certaine se présenterait dans l'hypothèse où une réclamation identique serait portée devant une autre instance internationale comme le Conseil d'administration du BIT ; dans ce cas le comité d'experts pourrait-il admettre la recevabilité de la réclamation ?

Le protocole entrera en vigueur quand il aura reçu l'expression du consentement de cinq Etats. A ce jour, trois Etats ont ratifié ce texte (Chypre, Italie, Norvège).

CONCLUSION

La portée des dispositions contenues dans la charte sociale européenne révisée ainsi que dans le protocole additionnel prévoyant un système de réclamations collectives demeure modeste .

En effet l'introduction de nouveaux droits dans la charte sociale relève plutôt de l'ordre de la rhétorique tant que les procédures de contrôles apparaissent limitées. A cet égard l'ouverture d'un droit de réclamations collectives n'affecte que le mode de déclenchement du contrôle sans remettre en cause les conditions d'exercice de ce contrôle. En effet, la décision définitive relève toujours d'un organe politique, le comité des ministres, appelé à se prononcer principalement sur des motifs d'opportunité. Les recommandations adoptées n'ont évidemment aucun caractère contraignant. Il n'y a donc rien de comparable entre la procédure de contrôle de la charte sociale et le contrôle juridictionnel de mise pour la convention européenne des droits de l'homme.

Toutefois, l'adoption de ces textes malgré leurs limites représente un enjeu essentiel aux yeux de votre rapporteur. Ils ont vocation à servir de point de référence pour les pays d'Europe centrale et orientale. La mise en place d'une économie de marché respectueuse des droits sociaux, la substitution d'un système de protection sociale à une assistance généralisée et étatique autant de défis à relever pour des pays qui aspirent à rejoindre l'Union européenne.

Aussi la France se doit-elle de ratifier rapidement des textes directement inspirés du "modèle social" européen. C'est pourquoi votre rapporteur vous invite à approuver les deux présents projets de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné les deux présents projets de loi lors de sa séance du mercredi 20 janvier 1999.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a souhaité savoir si la charte sociale se bornait à constater l'état du droit existant en matière sociale entre les pays signataires, ou si elle avait pour mission de favoriser une coordination des législations nationales. Il s'est interrogé ensuite sur certaines difficultés soulevées par la législation française au regard de la charte, notamment les questions liées au monopole syndical.

M. André Boyer a d'abord relevé que la charte énonçait des objectifs ambitieux destinés à moyen terme à relever le niveau des droits sociaux en Europe. Il a en outre observé que le monopole syndical, après avoir été éliminé pour les dockers, était aussi battu en brèche, comme l'a également rappelé M. Pierre Biarnès, dans le secteur du livre.

La commission a alors approuvé les deux présents projets de loi qui lui étaient soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation du protocole additionnel à la charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations colectives, fait à Strasbourg le 9 novembre 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi. 2( * )

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la charte sociale européenne (révisée) (ensemble une annexe) faite à Strasbourg le 3 mai 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. 3( * )


1 Ces articles couvrent le droit au travail, le droit syndical, le droit de négociation collective, le droit à la sécurité sociale, le droit à l'assistance sociale et médicale, le droit de la famille à une protection sociale, juridique et économique et, enfin, le droit des travailleurs migrants et de leur famille à la protection et à l'assistance.

2 Voir le texte annexé au document Assemblée Nationale n° 676.

3 Voir le texte annexé au document Assemblée Nationale n° 678.



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