Projet de loi relatif à une convention d'assistance administrative mutuelle avec la Hongrie

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Rapport n° 107 (1998-1999) de M. Robert del PICCHIA , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 9 décembre 1998

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 décembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d' assistance administrative mutuelle en matière douanière entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République hongroise ,

Par M. Robert Del PICCHIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 34 (1998-1999).

Traités et conventions.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi tend à autoriser l'approbation de la convention d'assistance administrative en matière douanière entre la France et la Hongrie, signée à Budapest le 26 février 1998.

Cette convention s'inscrit dans un réseau d'accords de même objet qui nous lient désormais avec nos partenaires d'Europe centrale et orientale ainsi qu'avec certains pays successeurs de l'URSS. Ces conventions visent à encourager l'assistance entre Etats en vue de mieux appréhender les fraudes douanières qui se développent actuellement parallèlement à la mondialisation de l'économie et à l'internationalisation des échanges.

La conclusion de semblables accords avec les pays d'Europe centrale et orientale est aujourd'hui indispensable, du fait de l'ampleur prise par la criminalité organisée, à l'origine d'une sophistication croissante des fraudes douanières constatée dans cette région, et compte tenu des caractéristiques géographiques propres à celle-ci, carrefour naturel où la surveillance des frontières est particulièrement difficile.

De surcroît, l'enjeu que présente la convention d'assistance administrative en matière douanière avec la Hongrie est renforcé par le rôle de pays de transit joué, en matière de trafic de stupéfiants, par ce pays situé sur la route des Balkans. Par ailleurs, l'accroissement récent et régulier du volume des flux commerciaux avec la Hongrie -phénomène susceptible de s'accentuer avec la perspective de l'adhésion à l'Union européenne- confère à la présente convention un intérêt certain.

De manière classique, votre rapporteur présentera un rapide état des lieux de la situation intérieure en Hongrie et des relations bilatérales entre Paris et Budapest, avant d'aborder le commentaire de la convention du 26 février 1998.

I. SPÉCIFICITÉS DE LA TRANSITION HONGROISE

Neuf ans après la chute du rideau de fer, la transition hongroise présente un bilan favorable : stabilité institutionnelle, situation économique équilibrée, apaisement des turbulences régionales, et perspectives solides d'intégration dans les institutions occidentales (OTAN et Union européenne) attestent les réussites de la Hongrie post-communiste.

1. Stabilité institutionnelle et alternance politique

. La transition politique post-communiste a été accomplie dans la stabilité. L'équilibre institutionnel de la Hongrie (prédominance du premier ministre, le rôle conféré au chef de l'Etat étant essentiellement celui d'un arbitre) a été renforcé par un système électoral apte à dégager des majorités nettes. Ainsi les gouvernements issus des élections législatives de 1990 et 1994 ont-ils accompli leur mandat jusqu'à la fin de la législature. Le fait que la Hongrie post-communiste n'ait connu qu'un chef de l'Etat (M. Goncz est, en effet, Président de la République depuis 1990, et accomplit actuellement son deuxième mandat) a contribué à la stabilité institutionnelle de la Hongrie.

. L'alternance politique s'est accomplie sans heurt. La première alternance de 1994 a porté au pouvoir un gouvernement de gauche, qui s'est appuyé sur une coalition d'anciens communistes devenus socio-démocrates, et d'anciens dissidents élus sur l'étiquette de la gauche libérale. Puis les élections de mai 1998 ont, comme en Pologne, consacré le recul de la gauche. La coalition de centre-droit désormais au pouvoir regroupe la Fédération des jeunes démocrates -parti civique hongrois- conduite par Viktor Orban, le nouveau Premier ministre, ainsi que le Forum démocratique et le parti des petits propriétaires. Cette nouvelle coalition a fait campagne sur des thèmes nationalistes, ainsi que sur la prise en compte des revendications sociales attisées par la politique de rigueur économique mise en oeuvre par le gouvernement sortant.

La seconde alternance a paru quelque peu paradoxale aux observateurs, compte tenu des succès diplomatiques et économiques du gouvernement sortant (normalisation des relations avec la Roumanie, ouverture des négociations avec l'Union européenne, perspectives précises d'intégration à l'OTAN, reprise économique et assainissement financier).

L'échec du gouvernement Horn s'explique cependant, non seulement par les "affaires" qui ont altéré l'image du Premier ministre, mais aussi par les conséquences sociales des réformes destinées à stabiliser l'économie hongroise. Ces réformes ont détourné de la coalition de gauche sortante les nostalgiques du kadarisme, et dans le même temps, l'alliance de G. Horn avec les ex-communistes, en 1998, a conduit au report des voix des démocrates libres sur l'Alliance des jeunes démocrates de Viktor Orban.

Celui-ci a, en revanche, su attirer à la fois, par la tonalité nationaliste de son discours, un électorat de petits propriétaires fermiers ou de petits industriels, tandis qu'un électorat jeunes et moderne le créditait de convictions anti-communistes et proeuropéennes solides et anciennes.

2. Une situation économique favorable

La spécificité de la transition hongroise tient à l'ancienneté des réformes économiques , accomplies dès la période soviétique (introduction de l'autonomie de gestion des entreprises à la fin des années 1970, puis d'éléments d'économie de marché à la fin des années 1980). Cette avance prise par la Hongrie par rapport aux autres pays du bloc communiste a permis à la Hongrie d'éviter les "thérapies de choc" subies par la plupart de ses voisins.

Les atouts de l'économie hongroise sont une agriculture productive et exportatrice (les principales productions sont le maïs, le vin et la betterave à sucre). L'industrie hongroise est considérée comme compétitive : soutenue par d'importants investissements étrangers, elle est stimulée par le secteur des biens d'équipement, et s'est diversifiée dans des secteurs comme la chimie et les constructions automobiles.

La transition post-communiste s'est notamment traduite par un redéploiement du commerce extérieur , non seulement géographique -les flux d'échanges se sont reportés vers l'ouest- mais aussi sectoriels. Des secteurs les plus développés à l'époque du COMECON -métallurgie des métaux ferreux et non ferreux, textiles, vêtements, produits agricoles et alimentaires- le commerce extérieur hongrois s'est redéployé vers les machines industrielles, le matériel électrique, les instruments de précision et les automobiles, secteurs recourant à un main d'oeuvre qualifiée et incorporant une forte valeur ajoutée.

La transition économique de la Hongrie s'est appuyée sur l' ouverture aux capitaux étrangers . Première destination pour les investissements directs étrangers de la zone PECO (soit 40 % du total des investissements directs étrangers de la région), la Hongrie avait accueilli, à la fin de 1997, 17,5 milliards de dollars d'investissements directs étrangers. Il en résulte une certaine dépendance à l'égard de l'étranger, une forte proportion des entreprises privatisées dans le cadre de la réforme des structures économiques hongroises ayant été vendues à des investisseurs étrangers. Le souci des autorités hongroises de préserver la crédibilité du pays sur les marchés financiers, et de ménager les investisseurs étrangers s'est donc traduite par le refus de renégocier les dettes héritées de la période communiste, ce qui a encore accru la dépendance de la Hongrie à l'égard des capitaux étrangers.

Il en est résulté une aggravation ingérable de la dette publique , dont l'encours équivalait, au milieu des années 1990, à 70 % du PIB, le service de la dette absorbant alors 35 % du budget. Le programme de rigueur mis en oeuvre en 1995 par le gouvernement de gauche (gel des dépenses publiques, limitation des hausses de salaires, dévaluation du forint,...) a conduit à une poussée inflationniste (23,6 % en 1996), conjuguée à un essoufflement de la croissance (1,5 % en 1995; 0,5 % en 1996). Le " plan Bokros " a cependant permis de contenir les déficits jumeaux ("twin deficits") de la balance des paiements courants et du budget. En 1997 semblait écarté le risque de stagflation : retour de la croissance, reprise des exportations, des investissements et de la consommation intérieure, tandis que la dette publique était ramenée à 53 % du PIB, et l'inflation limitée à 18 %.

Le gouvernement Orban a donc hérité d'une situation économique assainie. Il devrait poursuivre les réformes de structures déjà engagées (réformes du système de santé, des structures agricoles, privatisation du secteur de l'énergie) en maintenant la rigueur monétaire à laquelle s'était rallié le précédent gouvernement. Il est probable que l'économie hongroise restera la plus performante et la plus attractive d'Europe de l'Est, et s'inscrit d'ores-et-déjà dans la perspective de l'adhésion du pays à l'Union européenne.

3. La restauration de liens naturels avec l'Occident

Dès 1989, la Hongrie a souhaité, comme tous ses voisins d'Europe centrale, marquer son souci d'échapper à un retour de la tutelle soviétique, puis russe. L'ouverture à l'Ouest était de surcroît rendue indispensable par la désagrégation des relations économiques instaurées dans le cadre du COMECON dissous en 1990, puis par la disparition de l'URSS à la fin de 1991.

Sur le plan économique, le rapprochement avec l'Occident est passé par la restauration des liens -notamment commerciaux- avec l'Europe occidentale qu'avait rompus le rideau de fer entre les deux Europe et, sur le plan stratégique, par le rapprochement avec l'Alliance atlantique.

a) La Hongrie et l'Union européenne

. L'ouverture à l'Europe occidentale s'est matérialisée par la signature d'un accord d'association avec Bruxelles, entrée en vigueur en mars 1992.

Comme les accords de même objet conclus avec les autres pays d'Europe centrale et orientale, l'accord d'association signé entre l'Union européenne et la Hongrie prévoit l'établissement d'une zone de libre-échange pour les produits industriels à l'échéance de 2002, sur la base d'une libéralisation asymétrique du commerce entre les deux zones géographiques.

Le préambule de cet accord précise également que l'association a pour objet d' aider les PECOs partenaires à entrer dans l'Union européenne . La coopération politique prévue par les accords d'association vise ainsi la mise en place d'un Conseil d'association susceptible de préfigurer la pleine intégration des nations démocratiques dans la Communauté.

Les accords d'association renvoient aussi au libre établissement des entreprises des pays associés, ainsi qu'à la libre circulation du capital lié à l'investissement dans un pays membre de l'accord.

Parallèlement au rapprochement avec le marché européen, Bruxelles a favorisé la mise en place de politiques de coopération régionale entre les PECOs (accord de libre-échange de Visegrad en 1991 et accord de libre-échange centre-européen ou CEFTA, en 1992), complémentaires de la libéralisation des échanges avec l'Europe de l'Ouest.

. Des perspectives d'adhésion ont été définies par le sommet de Copenhague de juin 1993, qui a reconnu la vocation naturelle des pays associés à adhérer à l'Union. Le conditions fixées à Copenhague se réfèrent à l'existence d'institutions politiques stables, garantissant la démocratie et le respect des minorités, et à la mise en place d'une économie de marché viable, supposant la réforme des structures héritées du système planifié.

Le programme PHARE , destiné à l'origine à l'aide technique et humanitaire et à la transition des anciens satellites de l'URSS, est aujourd'hui concentré sur la préparation de l'adhésion.

Les crédits attribués à la Hongrie dans le cadre du programme PHARE se sont élevés à 684 millions d'écus entre 1990 et 1996, soit 15 % du total des crédits engagés à l'égard des PECOs, pour une population représentant 9,8 % de l'ensemble de la région. Le Conseil européen de Cannes a prévu d'attribuer à la Hongrie 480 millions d'écus pour la période 1995-1999.

L' agenda 2000 pourrait permettre la mise en place d'une aide préadhésion supplémentaire de 1,5 milliard d'écus par an à compter de l'an 2000 (ce point est cependant encore en suspens).

La Banque européenne d'investissement devrait prochainement attribuer un important soutien financier à la préadhésion des pays pour lesquels les négociations sont entamées. Cette aide s'ajoutera aux prêts alloués par la BEI aux PECOs (872 millions d'écus pour la seule Hongrie depuis 1990).

. L'ensemble des actions conduites par le gouvernement hongrois depuis l'effondrement du communisme ont été définies afin de satisfaire aux critères de l'adhésion. Cette perspective constitue une dimension essentielle de l'ensemble des politiques menées par la Hongrie sur le plan interne comme dans le domaine diplomatique.

La politique de bon voisinage conduite par la Hongrie depuis 1994 illustre l'incidence favorable des ambitions européennes des pays postulants sur la stabilité régionale .

Rappelons que 1,6 million de personnes d'origine magyare sont établies en Roumanie, 600 000 en Slovaquie, 240 000 en Voïvodine (Serbie) et 200 000 en Ukraine. Cette situation a incité la Hongrie à se préoccuper de très près de la situation faite aux minorités magyares dans ces différents pays. Or la Hongrie privilégie désormais la sérénité dans ses relations avec ses voisins sur la protection de ses minorités. Les traités d'amitié bilatéraux avec la Roumanie (septembre 1996) et la Slovaquie (mars 1995) confirment donc le tournant dans la diplomatie hongroise lié à la prise de conscience que l'adhésion à l'Union européenne passe par l'oubli de contentieux hérités de l'histoire . Cette prise de conscience hongroise semble partagée par la Roumanie, si l'on se réfère à la réouverture du consulat hongrois de Cluj (Transylvanie) en 1997, à l'accès de représentants magyars au gouvernement roumain en 1996, et aux progrès constatés en matière d'enseignement en hongrois ainsi que dans le domaine de l'administration locale.

Il est probable que la perspective de l'intégration ait exercé une influence apaisante dans les conflits qui opposent, sur le plan de la protection des minorités magyares, la Hongrie à la Slovaquie et à la Serbie. Rappelons que la Hongrie s'est, en effet, fort opportunément abstenue de toute surenchère dans les tensions dues en 1997 au contentieux sur le barrage de Gabcikovo-Nagymaros et à une loi slovaque défavorable à l'usage du magyar.

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En dépit de tous ses atouts, et bien qu'elle soit considérée, avec la Pologne et la République tchèque, comme l'un des candidats les plus sérieux à l'élargissement , la Hongrie ne remplit pas, à ce jour, les critères d'adhésion fixés par l'Union européenne. D'importants efforts, dans le domaine des réformes structurelles comme de la stabilisation économique, doivent encore être accomplis pour que puisse être effectivement décidé l'élargissement de l'Union à ces trois pays.

b) La Hongrie et l'OTAN

Le Sommet de Madrid de juillet 1997 a confirmé la vocation de l'OTAN à accueillir la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque, en vue d'une adhésion effective prévue pour avril 1999. La Hongrie s'est ainsi engagée à mettre la quasi-totalité de son armée à la disposition de l'Alliance atlantique, en échange de la protection des alliés. Ardemment souhaité par les pays d'Europe centrale et orientale, l'adhésion à l'OTAN a été un objectif prioritaire par rapport à l'adhésion à l'Union européenne. L'intégration européenne n'est, en effet, pas considérée -du fait des errements de la PESC en ex-Yougoslavie- comme un gage de sécurité parfaitement fiable. Le Parlement hongrois a confirmé les résultats du sommet de Madrid à l'unanimité ; 85 % de la population a manifesté son accord lors du référendum de 16 novembre 1997.

La Hongrie contribuera à hauteur de 0,65 % du budget global de l'OTAN dès 1999. Le budget de la défense hongrois devrait, en conséquence de l'adhésion à l'OTAN, augmenter de 80 à 85 % au cours des prochaines années ^{1 ( * )} . Des progrès décisifs devront, en effet, être accomplis en matière d'intéropérabilité des matériels, dans le domaine du recrutement, et dans le domaine linguistique. La pleine intégration militaire et politique dans l'OTAN est donc devenue une priorité pour la Hongrie.

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La volonté de rejoindre les institutions occidentales est donc perçue en Hongrie, comme dans l'ensemble des pays d'Europe centrale, comme une manière de conjurer Yalta et de retourner à la civilisation européenne à laquelle l'histoire et la culture de ces pays les rattachent tout naturellement . Cette ambition est ainsi vécue plus comme le souci de réintégrer une communauté de destin que comme un mouvement dirigé contre une menace -en l'occurrence russe. Selon le président hongrois, on assisterait ainsi actuellement plus à un mouvement vers l'ouest des pays d'Europe centrale et orientale qu'à un élargissement vers l'Est des institutions occidentales.

II. DES RELATIONS BILATÉRALES EN PLEIN DÉVELOPPEMENT

C'est à la chute du régime communiste hongrois, en 1990, que remonte le rapprochement entre la France et la Hongrie. La soutien apporté par la France à l'élargissement de l'Union européenne a conduit les nouvelles autorités hongroises à considérer la France comme un partenaire susceptible de contribuer à la diversification des relations extérieures de la Hongrie, quelque peu accaparées par l'Allemagne.

1. Des relations politiques désormais soutenues

Un tournant très sensible à été constaté dans les relations bilatérales entre Paris et Budapest, à partir de l'effondrement du communisme, alors que la France était longtemps apparue en Hongrie comme responsable du traité de Trianon de 1920 , à l'origine d'une amputation des deux tiers du territoire hongrois.

Le rythme régulier des échanges de visites ministérielles illustre donc la bonne qualité des relations politiques bilatérales. Ainsi le nouveau Premier ministre hongrois, M. Orban, a-t-il réservé à la France sa première visite officielle à l'étranger.

2. Des coopérations sectorielles dynamiques

. La coopération franco-hongroise s'est développée dans les matières couvertes par le IIIe pilier . Un accord de coopération bilatérale dans le domaine de la justice et des affaires intérieures a ainsi été signé en janvier 1997.

. Un autre axe de la coopération franco-hongroise concerne la préparation de l'adhésion à l'Union européenne . De nombreux jumelages se sont inscrits dans le cadre du programme PHARE . Sur les 51 projets de jumelage retenus par la commission des Communautés européennes, 11 sont d'origine française. Cette proportion traduit une implication importante de la part de la France dans la préparation de la Hongrie à son entrée effective dans l'Union européenne.

. Par ailleurs, dans le domaine militaire , la France est le quatrième partenaire de la Hongrie après les Etats-Unis, l'Allemagne et l'Autriche, et à égalité avec le Royaume-Uni. La Hongrie privilégie cependant aujourd'hui les relations avec les pays anglophones membres du commandement intégré de l'OTAN. Dans cette logique, la situation particulière de la France au sein de l'Alliance nuit à ce type de partenariat avec la Hongrie.

3. Une implantation économique en progrès

La part de marché détenue par la France en Hongrie est passée de 2 % en 1991 à 4,5 % en 1997. Depuis cette date, les échanges commerciaux entre la France et la Hongrie se sont considérablement développés, dépassant le seuil de 10 milliards de francs. La France est de ce fait le cinquième partenaire commercial de la Hongrie . Notons, par ailleurs, que les produits exportés et importés de Hongrie incorporent une valeur ajoutée croissante, ce qui confirme la modernisation et l'évolution structurelle de l'industrie hongroise ci-dessus évoquée.

La France est actuellement le troisième investisseur en Hongrie (8,8 % du stock total d'investissement en 1997, soit 1,5 milliard de dollars environ). La Hongrie attire plus de la moitié des investissements français dans les PECO.

4. Des relations culturelles particulièrement denses

Distendues pendant la période communiste, les relations culturelles entre la France et la Hongrie ont renoué avec une tradition ancienne. La France consacre à la Hongrie l'enveloppe de coopération culturelle la plus importante par habitant de toute l'Europe centrale.

Cette coopération s'appuie sur l' Institut français de Hongrie , ouvert en 1992 à Budapest, et complété par cinq alliances françaises . On relève également, parmi les institutions engagées dans cette coopération, la Fondation franco-hongroise pour la jeunesse, le lycée français de Budapest, cinq lycées bilingues francophones, le Centre interuniversitaire d'études françaises, ainsi que diverses filières universitaires francophones.

Le français demeure ainsi la troisième langue étrangère enseignée en Hongrie après l'allemand et l'anglais. L'attrait présenté par le français est actuellement renforcé par le renforcement de notre présence économique en Hongrie, et par l'ouverture de filiales françaises sur le marché hongrois (ces filiales employaient près de 40 000 personnes en 1997) : le français est ainsi actuellement enseigné à quelque 50 000 étudiants.

III. LA CONVENTION FRANCO-HONGROISE D'ASSISTANCE EN MATIERE DOUANIÈRE

Ainsi que l'indique l'étude d'impact concernant le projet de loi et transmise par le gouvernement, l'accord signé doit "renforcer l'efficacité des administrations douanières française et hongroise dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération bilatérale privilégiée".

En effet, si le code des douanes autorise l'administration française des douanes à fournir, sous réserve de réciprocité, des renseignements aux autorités douanières étrangères, le recours à ces dispositions n'offre qu'une faible sécurité juridique, notamment dans le domaine de la protection de la confidentialité. Pour cette raison, il est utile de conclure des conventions d'assistance mutuelle en matière douanière avec les pays étrangers, ces conventions permettant également de faciliter la réunion des preuves juridiques d'actes préparatoires aux infractions douanières commises à l'étranger.

De manière générale, les fraudes ou les risques de fraude portent sur des exportations vers la Hongrie qui font l'objet de minoration de valeur, en particulier pour les véhicules d'occasion et l'alcool, et sur les fausses déclarations d'origine.

S'agissant du trafic illicite des stupéfiants, la Hongrie produit du cannabis et des amphétamines. L'aéroport de Budapest est un point de transit pour la cocaïne en provenance d'Amérique du Sud et à destination de l'Europe occidentale. La Hongrie est également un pays de transit et de dépôt pour l'héroïne.

D'importantes saisies d'héroïne en provenance de Budapest ont été réalisées cette année en France.

Il faut signaler qu'un accord administratif a été conclu le 28 février 1998 entre les aéroports de Roissy et de Budapest en vue de coopérer dans la lutte contre la fraude.

La convention franco-hongroise du 26 février 1998 se conforme, pour l'essentiel, aux textes de même nature conclus entre la France et plusieurs pays et relatifs à l'assistance administrative mutuelle en matière douanière. Votre rapporteur se limitera donc à présenter succinctement le champ d'application de la convention puis la portée et les limites de la coopération douanière qu'elle entend favoriser.

1. Le champ d'application de la convention franco-hongroise

Le champ d'application géographique de la convention s'étend au territoire douanier tel que défini par la législation applicable dans chacun des deux Etats (article 13). En ce qui concerne la France, l'article premier du code des douanes définit le territoire douanier comme l'ensemble composé des territoires et eaux territoriales de la France continentale, de la Corse, des îles françaises voisines du littoral et des départements d'outre-mer de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Il faut également préciser que le territoire monégasque est rattaché au territoire douanier français alors que par ailleurs, les zones franches, telles celles des pays de Gex et de la Haute-Savoie, sont soustraites à tout ou partie du régime douanier. Enfin, l'administration des douanes peut exercer certains contrôles au-delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise entre 12 et 24 milles.

Les administrations visées sont, pour la France, la direction générale des douanes et droits indirects et, pour la Hongrie, le comité d'Etat des douanes et des finances.

L' objet de la convention concerne l'assistance en vue de prévenir, rechercher, constater et sanctionner les infractions à la législation douanière (article 2), cette dernière couvrant l'ensemble des dispositions légales et réglementaires que les administrations douanières des deux Etats sont chargées de faire appliquer à l'importation, l'exportation ou au transit de marchandises et des moyens de paiement.

Toutefois, la convention ne vise pas la perception des droits de douane, impôts, taxes, amendes et autres sommes pour le compte de l'autre Etat.

2. Les procédures de coopération

L'assistance mutuelle en matière douanière repose tout d'abord sur les échanges de renseignements qui interviennent selon les cas spontanément ou sur demande écrite.

Doivent être communiqués spontanément ou sur demande les renseignements concernant les opérations irrégulières constatées ou projetées présentant un caractère frauduleux, les nouveaux moyens ou méthodes de fraude, les catégories de marchandises faisant l'objet d'un trafic frauduleux, les personnes susceptibles de se livrer à des infractions, les moyens de transport supposés contribuer aux fraudes ainsi que les nouvelles techniques de lutte contre les infractions qui ont fait la preuve de leur efficacité (article 3, paragraphe 1).

Les informations sont transmises après demande écrite, et aussi rapidement que possible, quand il s'agit d'extraits de documents de douane et lorsqu'elles peuvent servir à déceler des infractions à la législation douanière de l'Etat requérant (article 3, paragraphe 2).

Une surveillance spéciale peut être exercée, à la demande de l'une des parties, par l'administration douanière de l'autre partie, sur les déplacements de personnes suspectées de fraude, sur les mouvements suspects de marchandises, sur les lieux susceptibles d'abriter des marchandises suspectes, sur les véhicules pouvant servir à commettre des infractions douanières (article 4).

En ce qui concerne le trafic de stupéfiants , l'article 6 prévoit qu'il pourra être décidé, au cas par cas, de recourir à des " livraisons surveillées " internationales de produits stupéfiants et de substances psychotropes, impliquant la coopération des administrations des deux Etats, de manière à identifier les personnes impliquées dans des infractions à la législation douanière. Il s'agit là d'une disposition incluse dans certaines conventions bilatérales d'assistance en matière douanière auxquelles la France est partie (conventions franco-tchèque et franco-ukrainienne). L'article 67 bis du code des douanes français permet aux agents des douanes habilités à cet effet par le ministre de "procéder à la surveillance de l'acheminement" des stupéfiants, après en avoir informé le Procureur de la République et sous son contrôle. Il leur permet également, dans les mêmes conditions et pour les besoins de leurs enquêtes, d'acquérir, de détenir, de transporter ou de livrer des stupéfiants ou encore de fournir à des détenteurs de stupéfiants des moyens de transport, de dépôt ou de communication.

La Hongrie dispose quant à elle d'une législation analogue en vue de lutter plus efficacement contre le trafic de stupéfiants, sur la base d'une coopération entre services des douanes et de la police.

L'administration douanière de l'une des parties peut demander à celle de l'autre partie de procéder à des enquêtes, d'interroger des suspects ou des témoins, le cas échéant en présence d'agents de l'administration requérante, et de lui communiquer les résultats de ces investigations (article 7).

L'article 10 permet aux administrations douanières des deux Etats de faire état, à titre de preuve, des renseignements et documents recueillis, tant dans leurs procès-verbaux, rapports et témoignages qu'au cours de procédures et poursuites devant les tribunaux. Les documents originaux peuvent être transmis si les copies ne suffisent pas. Dans ce cas, ils doivent être restitués dans les plus brefs délais.

L'Administration de l'une des parties peut autoriser ses agents à comparaître en qualité de témoins ou d'experts devant les tribunaux ou autorités de l'autre partie, si ces derniers le demandent. Dans ce cas, les agents déposent dans les limites de l'autorisation fixée par leur administration (article 11). Ces dispositions n'affectent pas les règles relatives à l'entraide judiciaire en matière pénale définies par l'accord franco-hongrois.

Enfin, les contacts personnels entre fonctionnaires des douanes sont encouragés par l'article 8 qui prévoit la notification réciproque d'une liste d'agents désignés à cette fin.

3. Les limites de la coopération douanière

La convention apporte certaines restrictions à l'étendue de l'assistance mutuelle.

Tout d'abord, les administrations ne sont pas tenues d'accorder l'assistance demandée lorsque celle-ci pourrait porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels de leur Etat, ou lorsqu'elle implique la violation d'un secret industriel, commercial ou professionnel (article 6, paragraphe 1).

D'autre part, une clause de réciprocité permet à l'administration saisie de ne pas donner suite s'il apparaît que l'administration requérante ne serait pas en mesure de satisfaire une demande équivalente (article 6, paragraphe 2).

Dans tous les cas, tout refus d'assistance doit être motivé (article 6, paragraphe 3).

Par ailleurs, l'utilisation des renseignements obtenus à d'autres fins que celles prévues par la convention est subordonnée à l'approbation expresse de l'administration qui les a communiqués. Ces renseignements bénéficient, dans l'Etat qui les a demandés, d'une protection équivalant à celle prévue par la loi de cet Etat pour des renseignements de même nature (article 9). La partie hongroise a souhaité pouvoir prévoir au même article l'obligation pour l'administration qui reçoit l'information, de la détruire ou de la corriger si l'administration qui l'a fournie constate qu'elle est inexacte ou qu'elle doit être supprimée.

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Une commission mixte, composée des représentants des administrations douanières des deux Etats est instituée par l'article 14 en vue d'examiner les questions liées à l'application de la convention. l'article 12 précise que les deux Etats renoncent à toute réclamation pour le remboursement des frais résultant de l'application de la convention.

Conclue pour une durée illimitée, la convention pourra être dénoncée à tout moment par l'une des parties, la dénonciation prenant effet dans un délai de six mois après sa notification.

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CONCLUSION

Cette convention doit permettre de lutter plus efficacement contre les fraudes douanières et les trafics illicites, en donnant une base juridique solide à la nécessaire coopération entre administrations douanières française et hongroise.

Elle se justifie à la fois par l'importance des trafics susceptibles de transiter par la Hongrie, du fait de sa position géographique, et par l'expansion rapide des échanges commerciaux entre l'Europe occidentale, et singulièrement la France, et ce pays destiné à intégrer prochainement l'Union européenne.

C'est pourquoi votre rapporteur vous demande d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 9 décembre 1998.

A l'issue de l'exposé de M. Robert Del Picchia, Mme Josette Durrieu a évoqué les travaux effectués par l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe sur le dossier moldave, ainsi que dans le domaine du nucléaire civil et militaire en Russie par l'assemblée parlementaire de l'Union de l'Europe occidentale. Elle a fortement souligné l'importance du stock d'armes accumulées en Transdniestrie à partir des armes de la XIVe armée russe et de trafics originaires de Pologne, de Hongrie et de l'ex-République démocratique allemande. Mme Josette Durrieu a fait observer le rôle joué par les armes stockées en Transdniestrie dans les trafics constatés à destination du Kosovo et du Caucase.

M. Robert Del Picchia a estimé que certains des armements en question étaient en effet originaires de Hongrie.

M. Xavier de Villepin, président, a alors rappelé le rôle également joué par des trafics d'armes en provenance d'Europe de l'Est et de Russie dans l'instabilité de la région des grands lacs en Afrique, ces armes étant désormais négociées à des tarifs très bon marché.

Il a jugé très fragile l'accalmie actuellement constatée au Kosovo et a estimé que la situation en ex-Yougoslavie justifiait un certain pessimisme sur l'avenir de cette zone.

S'agissant de la Hongrie, M. Xavier de Villepin, président, a commenté le caractère incertain des échéances relatives à l'élargissement de l'Union européenne et a relevé les difficultés prévisibles dans le domaine des fonds structurels et de l'Agenda 2000.

Puis M. Xavier de Villepin, président, a relevé le rôle de la baisse du prix du pétrole dans la crise économique et financière russe. Il a souligné l'importance décisive, pour l'avenir de la Russie, de la mise en place d'une administration fiscale fiable, déplorant l'absence de progrès accomplis à ce jour dans ce domaine. Il est enfin revenu, avec le rapporteur, sur la "résignation" du peuple russe en dépit des épreuves traversées au cours de la dernière période.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République hongroise, signée à Budapest le 26 février 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{2 ( * )}

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT3 ( * )

Une convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière permettant de renforcer l'efficacité des administrations douanières française et hongroise dans la lutte contre la fraude a été signée entre le Gouvernement français et le Gouvernement hongrois, le 26 février 1998.

I - AVANTAGES ATTENDUS

Ce texte a été signé dans le but de renforcer l'efficacité des administrations douanières française et hongroise dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération bilatérale privilégiée.

Il convient, en effet, de souligner que les infractions douanières impliquent, dans la plupart des cas, des actes préparatoires ou de complicité commis à l'étranger et que, faute de pouvoir recueillir les éléments permettant d'apporter la preuve juridique de leur existence, celles-ci risquent de rester impunies dans le pays où elles ont été perpétrées.

De plus, la complexité des circuits commerciaux et financiers ainsi que le développement des échanges internationaux ont conduit à une sophistication et un accroissement des infractions douanières.

Dès lors, si la coopération restait limitée au seul territoire national, la lutte contre la fraude douanière donnerait peu de résultats et resterait inefficace.

Des dispositions particulières du code des douanes (article 65.6) autorisent l'administration des douanes et droits indirects, "sous réserve de réciprocité, à fournir aux autorités qualifiées des pays étrangers tout renseignement susceptible d'établir la violation des lois et règlements applicables à l'entrée et à la sortie du territoire".

Ainsi, l'administration des douanes peut-elle, même en l'absence de tout texte international, collaborer avec les autorités qualifiées des pays étrangers.

Cependant, le recours à ces dispositions est plutôt rare car elles n'offrent qu'une faible sécurité notamment dans le domaine de la protection de la confidentialité des renseignements et informations échangés, contrairement aux conventions d'assistance administrative mutuelle en matière douanière (cf. article 9 de la convention franco-hongroise).

L'intérêt de cette convention est donc, d'une part, de lutter plus efficacement contre les trafics frauduleux internationaux et, d'autre part, d'engager l'autre partie signataire à coopérer étroitement et de manière privilégiée sur le plan bilatéral.

2/ IMPACT SUR L'EMPLOI

Les conventions d'assistance administrative mutuelle en matière douanière permettent de protéger l'économie nationale et européenne et, à ce titre, participent à la défense de l'emploi.

3/ IMPACT SUR D'AUTRES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX

Une plus grande efficacité en matière de lutte contre la fraude permettra également :

- d'assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de l'Union européenne ;

- de protéger la sécurité et la santé des citoyens français et européens (lutte contre la drogue, le trafic d'armes et explosifs, de cigarettes, de déchets nocifs, produits radioactifs, etc.) ;

- d'assurer la protection des entreprises françaises et européennes contre les menaces d'irrégularités liées aux échanges internationaux (concurrence déloyale, contrefaçons, etc.) ;

- d'assurer une meilleure protection de l'environnement (protection des espèces de la faune et de la flore menacées d'extinction, lutte contre le trafic des déchets nocifs, etc.) ;

- de protéger le patrimoine culturel (lutte contre le trafic frauduleux d'oeuvres d'art notamment).

4/ INCIDENCES FINANCIÈRES

Aucune, excepté celles mentionnées dans le paragraphe précédent (assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de l'Union européenne).

5/ IMPACT EN TERMES DE FORMALITÉS ADMINIS-TRATIVES

Néant.

6/ CONSÉQUENCES EN TERMES DE COMPLEXITÉ DE L'ORDONNANCEMENT JURIDIQUE

Néant.

7/ INCIDENCES INDIRECTES ET INVOLONTAIRES

Néant.

* ¹ L'Europe centrale et orientale, Alexandra Laignel-Lavastine, L'année stratégique 1998.

* ² Voir le texte annexé au document Sénat n° 34.

* ³ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.