Projet de loi de finances pour 1999 : Prestations sociales agricoles

PJ loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; BOURDIN (Joel), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 42 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 42

PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES

Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Sont inscrits au BAPSA ^{1( * )} les recettes et les dépenses de prestations légales correspondant aux risques maladie, maternité et invalidité, aux prestations familiales et à l'assurance vieillesse des personnes non salariées des professions agricoles ^{2( * )} .

Ce budget, dont la gestion administrative est confiée au Ministre de l'Agriculture et de la Pêche, est voté chaque année par le Parlement dans le cadre de la loi de finances, et donc selon la même procédure que le budget de l'Etat, et non lors de la discussion par le Parlement de la loi de financement de la sécurité sociale.

Le projet de BAPSA présenté dans la loi de finances initiale a fait l'objet d'amendements gouvernementaux en première lecture à l'Assemblée nationale, ayant pour objet de mettre en oeuvre une nouvelle mesure de revalorisation des retraites de 1,2 milliard de francs (et non 800 millions de francs comme prévu initialement) ; en conséquence, les prestations d'assurance vieillesse, côté dépenses, et le versement au BAPSA de la contribution sociale de solidarité des sociétés (dite " C3S "), côté recettes, ont été majorés de 400 millions de francs.

La situation a donc été particulièrement complexe cette année : dans l'étude du BAPSA pour 1999, il fallait tenir compte, outre du " bleu " budgétaire présenté dans le cadre du projet de loi de finances, du projet de loi d'orientation agricole et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, examinés en première lecture à l'Assemblée nationale.

I. QUELQUES ÉLÉMENTS RÉTROSPECTIFS SUR LE BAPSA

A. RAPPEL DES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DU BAPSA DEPUIS 19883( * )

Depuis 1988, le BAPSA a connu de nombreuses évolutions, tant du côté de ses recettes, que de ses dépenses.

1. Les recettes

a) Financement professionnel : augmentation depuis 1988

1- la réforme progressive des cotisations sociales a permis la substitution entre 1990 et 1996 de l'assiette " revenu professionnel " à l'ancienne assiette " revenu cadastral " ; dorénavant, les cotisations sociales évoluent comme le revenu et sont donc beaucoup plus fluctuantes que par le passé ;

2- la disparition progressive des taxes sur les produits est intervenue entre 1990 et 1997 ^{4( * )} ;

3- le basculement des cotisations maladie sur la CSG a été institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 ;

b) Financement par les autres régimes : augmentation depuis 1995

1- les montants de la compensation démographique ont augmenté (passant de 28 % des recettes en 1988 à 37 % en 1998) ;

2- la contribution de la CNAF aux prestations familiales agricoles a diminué (en raison de la baisse des dépenses de prestations familiales et de la croissance des cotisations perçues dans cette branche) ;

3- la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) n'apporte plus de recettes au BAPSA depuis 1994 ; en effet, les recettes de la C3S sont affectées en priorité aux régimes des non-salariés non-agricoles.

c) Contribution de l'Etat : stabilité globale depuis 1996

1- la suppression de la contribution de l'Etat aux prestations familiales agricoles est intervenue en 1994 ^{5( * )} ;

2- la fraction de la TVA perçue au profit du BAPSA a été réduite entre 1992 et 1994 (en contrepartie du versement de recettes de la C3S) puis augmentée depuis (en raison de l'absence de versement de la C3S) ;

3- en 1996, s'opère la sortie de la bonification pour enfants à charge : désormais, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) finance directement la bonification pour enfants accordée aux retraités agricoles ;

4- la subvention d'équilibre inscrite au budget général de l'Etat a vu son montant fluctuer au cours de ces dix années, en fonction de l'évolution des autres sources de financement. Globalement elle s'est réduite, passant de 28,5 % des ressources du BAPSA en 1994 à 13,3 % en 1998 et à 9,2 % en 1999.

2. Les dépenses

Les dépenses du BAPSA depuis 1988 augmentent de 2,3 % par an en moyenne en francs courants. En francs constants, on observe même une diminution des dépenses du BAPSA à partir de 1994. Plus en détail :

1- les dépenses d'assurance maladie maternité et invalidité augmentent de 3,4 % par an en moyenne ; cette hausse se ralentit à partir de 1994 grâce à la mise en place de diverses mesures de limitation des dépenses de santé ;

2- les prestations familiales diminuent de 2,2 % par an en moyenne ; cette évolution s'explique par l'évolution démographique de la population des exploitants agricoles ;

3- les dépenses d'assurance vieillesse augmentent de 3,3 % par an en moyenne ; cette progression est particulièrement vive depuis 1994 grâce à la mise en place de mesures de revalorisation des petites retraites.

B. L'EXÉCUTION 1997 DU BAPSA6( * )

1. Les recettes

Les recettes du BAPSA en 1997 se sont élevées à 86,412 milliards de francs , en baisse de 0,9 % par rapport à la loi de finances initiale.

a) Les contributions professionnelles

• Le total des cotisations et de la compensation du transfert des cotisations maladie sur la CSG s'établit à 15,764 milliards de francs , supérieur de 164,92 millions de francs (+ 1,06 %) au montant prévu en loi de finances initiale. Cet écart provient pour l'essentiel de l'effet report sur l'année 1997 de l'excédent observé en 1996, compensé partiellement par une légère révision à la baisse des revenus professionnels afférents à l'année 1996.

• Le versement effectué en compensation de la perte de cotisations résultant du transfert de CSG s'établit à 839,19 millions de francs , en retrait de 77,8 millions de francs (- 8,49 %) par rapport aux premières évaluations. Cet écart provient pour l'essentiel des retards de versements causés par la mise en place tardive du système de compensation, notamment des règlements de la CSG sur les revenus de capitaux.

• Les taxes sur certains produits agricoles ont été supprimées en 1996 dans le cadre de la réforme des cotisations sociales des exploitants. En 1997, le BAPSA a donc bénéficié de reliquats de versements de ces taxes (7,8 millions de francs).

b) Les taxes affectées

• Le produit des taxes affectées ^{7( * )} (hors part de TVA) s'est élevé en 1997 à 2 022,954 millions de francs , en hausse de + 5,14 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

• Le montant des recettes au titre de la cotisation incluse dans la TVA s'établit à 22,9 millions de francs , en diminution de 5 % par rapport à la loi de finances initiale. L'activité économique modérée de 1997 explique la diminution des rentrées fiscales de TVA.

c) La compensation démographique

En 1997, le BAPSA a reçu 32,936 milliards de francs d'acompte au titre de la compensation démographique en diminution de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale.

d) La participation du budget de l'Etat

La participation de l'Etat (subvention d'équilibre du budget général et remboursement de l'AAH) s'élève en 1997 à 7,2 milliards de francs, en retrait de 7,9 % par rapport à la loi de finances initiale.

2. Les dépenses

Le total des dépenses du BAPSA (hors restitutions de TVA) s'est établi en 1997 à 86,9 milliards de francs .

1- Les dépenses effectives d'assurance maladie, maternité et invalidité sont inférieures de 141 millions de francs (0, 42 %) par rapport à la loi de finances initiale.

2- Les prestations familiales versées sont inférieures (de 115 millions de francs) aux crédits prévus en loi de finances initiale (- 1,7 %).

3- Les dépenses d'assurance vieillesse, au contraire, sont en hausse par rapport à la loi de finances initiale ( 117 millions de francs, soit + 0,27 % ). Ceci s'explique par trois raisons principales :

a. la sous-estimation du coût de la levée du non-cumul entre droits propres et droits dérivés (+ 151 millions de francs) ;

b. l'augmentation des retraites forfaitaires (+ 59 millions de francs) ;

c. en dépit de la diminution des retraites proportionnelles (- 93 millions de francs).

3. Le résultat de l'exercice

Avec des recettes à 86.412 millions de francs et des dépenses à 86.935 millions de francs, l'exercice 1997 a dégagé un solde négatif de 524 millions de francs, après un excédent en 1996 de 512 millions de francs.

II. LE PROJET DE BAPSA POUR 1999

En 1999, le BAPSA connaît une situation de stabilité globale par rapport à 1998 : il s'élève à 89,162 milliards de francs (hors restitutions de TVA) en progression de 1,11 % ^{8( * )} . En incluant les restitutions de TVA, il s'élève à un peu plus de 94 milliards de francs (+ 1,40 %).

A. LES RECETTES

Les recettes du BAPSA sont d'origines très diverses. En particulier, le financement du BAPSA se caractérise par l'importance de ses ressources externes et, notamment, une subvention d'équilibre inscrite au budget général de l'Etat. En effet, le déséquilibre démographique et le niveau des revenus agricoles ne permettent pas d'assurer l'équilibre financier du régime par les seules cotisations sociales.

Pour 1999, le financement du BAPSA est caractérisé par :

1- la progression des montants de contributions professionnelles, de taxes affectées et des transferts de compensation démographique ;

2- et, en conséquence, la diminution de la participation de l'Etat .

Evolution des recettes du BAPSA pour 1998 et 1999

(en millions de francs)

Nature des recettes	Crédits votés 1998	Crédits demandés 1999	Evol. (%)
Contributions professionnelles	16 276	16 955	+ 4,17 %
Cotisation add. foncier non bâti ^9( * )	48	0	-
Taxes affectées	26 126	27 586	+ 5,59 %
dont TVA nette	24 216	25 614	+ 5,77 %
Versement C3S ^10( * )	0	1 000	-
Compensation démographique	32 467	34 001	+ 4,72 %
Contribution de la CNAF	1 565	1 400	- 10,54 %
Subvention budgétaire	7 806	4 903	- 37,19 %
Remboursement de l'AAH ^11( * )	518	456	- 11,97 %
Versements FSV et FSI	3 374	2 811	- 16,69 %
Recettes diverses	0	50	-
Total (hors restitutions de TVA)	88 180	89 162	+ 1,1 %
Restitutions de TVA	4 863	5 185	+ 6,62 %
Total (y. c. restitutions de TVA)	93 043	94 347	+ 1,40 %

1. Les contributions professionnelles

Comme en 1997 et 1998, il ne subsiste plus aucune taxe sur les produits agricoles : les " contributions professionnelles " se limitent donc aujourd'hui aux cotisations " techniques " ^{12( * )} des agriculteurs et à la compensation de la perte de cotisations résultant du transfert de CSG.

a) Les cotisations professionnelles , sont, depuis le 1 ^er janvier 1996, calculées intégralement sur les revenus professionnels ; elles évoluent donc comme les revenus et sont donc plus fluctuantes que les anciennes cotisations assises sur le revenu cadastral. Leur produit est évalué pour 1999 à 16,9 milliards de francs, en augmentation de 4,17 % par rapport à 1998.

b) Aux cotisations professionnelles proprement dites, s'ajoute le versement de CSG et de droits sur les alcools ^{13( * )} qui s'élève en 1999 à 4,428 milliards de francs ( + 3,58 % par rapport à 1998).

ð Ces contributions professionnelles ne représentent que 19 % du financement du BAPSA : 81 % de son financement repose donc sur des ressources externes.

2. Les recettes de taxes affectées

a) Les recettes de taxes ont été évaluées à 27,6 milliards de francs pour 1999, en augmentation de 5,59 % par rapport aux prévisions de 1998, en dépit de la suppression d'une de ces taxes, la taxe additionnelle à la taxe foncière sur le non bâti.

En particulier, le montant net de la fraction de la TVA affectée au BAPSA (qui représente plus de 92 % de l'ensemble des taxes affectées au BAPSA) s'élève pour 1999 à 25,6 milliards de francs, en hausse de 5,77 % ^{14( * )} .

b) En outre, le BAPSA devrait bénéficier en 1999 d'un versement au titre de la C3S (contribution sociale de solidarité des sociétés), initialement prévu à 600 millions de francs, de 1 milliard de francs ^{15( * )} notamment pour financer la revalorisation annoncée des plus petites retraites agricoles.

Mais il convient de noter que cette affectation exceptionnelle de 1 milliard de francs constitue un " solde de tout compte " pour le BAPSA qui, à l'avenir, sera exclu de la répartition de la C3S.

3. Les transferts des autres régimes

a) Les transferts de compensation démographique , fournis par les autres régimes obligatoires de sécurité sociale ^{16( * )} et principalement le régime général, sont destinés à corriger les effets d'une démographie défavorable ^{17( * )} . Ils sont estimés à 34 milliards de francs pour 1999, en progression de 4,72 % par rapport aux prévisions pour 1998.

b) A ce versement, s'ajoute la contribution de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) aux prestations familiales agricoles. Celle-ci s'élève, pour 1999, à 1 400 millions de francs, en retrait de 10,54 % par rapport à 1998 (en raison principalement de l'augmentation du produit des cotisations familiales et de la diminution des prestations servies).

4. La subvention du budget général de l'Etat

Les évolutions décrites plus haut (principalement les hausses de recettes de TVA, des transferts de compensation démographique et de recettes de C3S) expliquent la diminution de la subvention d'équilibre en provenance du budget de l'Etat. Elle s'élève à 4,9 milliards de francs en 1999 contre 7,8 milliards de francs en 1998, soit une réduction de 2,9 milliards de francs ( - 37,19 % par rapport à 1998).

ð Au total, le montant des concours publics affectés au BAPSA (TVA nette + subvention d'équilibre + remboursement de l'AAH) s'établit à près de 31 milliards de francs, en baisse de 4,8 % par rapport à 1998. Ces concours publics représentent 34,7 % du financement du BAPSA en 1999 (contre 36,9 % en 1998).

5. Les remboursements des fonds de solidarité vieillesse (FSV) et invalidité (FSI)

Les remboursements des FSV et FSI s'établissent pour 1999 à 2,8 milliards de francs. Ils continuent à baisser ( - 16,69 % ) en raison principalement de l'amélioration du niveau des retraites.

B. LES DÉPENSES

Le BAPSA comprend trois titres de dépenses :

• le Titre I pour les frais financiers ;

• le Titre III relatif aux moyens des services ;

• et le Titre IV concernant les interventions publiques.

Le BAPSA est voté en équilibre, ses dépenses sont donc d'un montant équivalent à ses recettes et s'établissent à 89,162 milliards de francs.

Montants des crédits 1998 et 1999, par titre, et évolution

(en francs)	Crédits votés 1998	Crédits demandés 1999	Evol. (%)
Titre I - Dette	220.000.000	173.000.000	- 21,36 %
Titre III - Moyens des services ^18( * )	4.954.070.372	5.185.000.000	+ 4,66 %
Personnel	2.885.216	0	-
Fonctionnement	5.149.246	0	-
Dépenses diverses dont restitutions de TVA	4.946.035.910 4.863.000.000	5.185.000.000 5.185.000.000	+ 4,83 %
Titre IV - Interventions publiques	87.868.929.628	88.989.000.000	+ 1,27 %
Total (hors rest. de TVA)	88.180.000.000	89.162.000.000	+ 1,11 %
Total (y.c. restitutions de TVA)	93.043.000.000	94.347.000.000	+ 1,40 %

On remarque l'importance des dépenses d'interventions publiques qui représentent plus de 99,8 % du total du BAPSA (hors restitutions de TVA).

Le tableau suivant fait apparaître avec plus de détail les dépenses du titre IV.

Dépenses d'intervention du BAPSA 1998 et 1999, évolution

(en millions de francs)

Nature des dépenses	Crédits votés 1998	Crédits demandés 1999	Evolution (%)
Assurance vieillesse	49 041.00	50 285.00	+ 2,54 %
Assurance veuvage	12.00	12.00	-
Assurance maladie, maternité et invalidité	33 755.93	33 794.00	+ 0,11 %
Contrib. à la modernisation de l'assurance maladie	100.00	100.00	-
Prestations familiales	4 085.00	3 948.00	- 3,35 %
Prise en charge et étalements de cotisations	110.00	100.00	- 9,09 %
Autres dépenses ^19( * )	765.00	750.00	- 13,02 %
Total Titre IV	87.180.00	88.989.00	+ 1,27 %

1. Les prestations d'assurance-vieillesse

Les prestations d'assurance vieillesse s'établissent à 50,28 milliards de francs ^{20( * )} et demeurent le principal poste des dépenses du BAPSA (56,4 % du total des dépenses hors restitutions de TVA).

a) L'amélioration des retraites

Les dépenses de retraites ^{21( * )} s'établissent à 47,14 milliards de francs, en progression de 3,8 % par rapport à 1998.

Cette augmentation des dépenses de retraites, alors que le nombre de retraités diminue ^{22( * )} , s'explique notamment par la poursuite de la revalorisation des petites retraites agricoles depuis plusieurs années.

• L'application des mesures prévues en lois de finances initiales pour 1997 et 1998 représente un surcoût pour le BAPSA 1999, estimé à 440 millions de francs.

• Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une nouvelle mesure de revalorisation des petites retraites agricoles qui constitue l'un des quatre principaux objectifs annoncés par le Ministre de l'Agriculture et de la Pêche pour son budget 1999. Elle concernera environ 607 000 retraités et entraînera un coût de 1,2 milliard de francs en 1999 (et 1,6 milliard de francs en année pleine à partir de l'an 2000 ).

Elle permettra, pour les exploitants ayant effectué une carrière complète en agriculture, de porter le niveau minimum de leur pension aux niveaux présentés dans le tableau ci-après.

Relèvement du niveau minimum des retraites agricoles en LFI 99

(francs par mois)

Catégorie de retraités	Montant mensuel de la revalorisation	Montant mensuel après revalorisation	Augmentation (%)
Chefs d'exploitation	250	3 000	+ 8,3 %
Veufs et veuves	320	2 800	+ 11,4 %
Aides familiaux et ceux ayant eu une carrière dite " mixte ", seuls	490	2 500	+ 20 %
Conjoints et ceux ayant eu une carrière dite " mixte ", mariés	190	2 200	+ 8,6 %

Un effort tout particulier porte sur les veufs, veuves et les personnes seules, qui bénéficient de plus de 50 % du total du relèvement des retraites. Cette mesure prévoit également un dispositif d'harmonisation des carrières mixtes d'aide familial et de chef d'exploitation. Environ 20 000 retraités seraient concernés par cette dernière mesure.

Enfin, est prévue l'attribution de points gratuits de retraite proportionnelle aux conjoints et aides familiaux qui prennent leur retraite à compter du 1 ^er janvier 1998. Il s'agit d'une disposition figurant dans le projet de loi d'orientation agricole . Environ 32 000 nouveaux retraités devraient en bénéficier, pour un coût évalué à 131 millions de francs.

b) La diminution des dépenses du Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

Les dépenses du FSV diminuent de 16,13 % par rapport à 1998, en conséquence du mouvement de revalorisation des petites retraites agricoles.

2. Les prestations d'assurance maladie, maternité et invalidité

Les dépenses d'assurance maladie maternité et invalidité, qui constituent le 2 ^ème poste de dépenses du BAPSA après les prestations vieillesse (37,9 % du total), devraient s'établir pour 1999 à 33,79 milliards de francs.

La très légère progression de ce poste (+ 0,11 %) par rapport à 1998 ^{23( * )} peut s'expliquer par deux facteurs :

1- la diminution du nombre de bénéficiaires ;

2- les mesures générales de régulation des dépenses de santé qui s'appliquent au régime agricole comme aux autres régimes.

La contribution du BAPSA à la modernisation de l'assurance maladie est dotée, en 1999 comme en 1998, de 100 millions de francs.

3. Les prestations familiales

Les dépenses de prestations familiales sont évaluées à 3,948 milliards de francs pour 1999. Elles continuent leur décroissance (- 3,35 % par rapport à 1998 ^{24( * )} ) en raison de la réduction continue du nombre de bénéficiaires.

4. Etalement et prise en charge des cotisations sociales des agriculteurs en difficulté

A l'origine, ce chapitre avait été prévu afin de faciliter la réforme des cotisations sociales des agriculteurs. Il a aujourd'hui pour objet de regrouper les crédits destinés à l'étalement et la prise en charge des cotisations des agriculteurs dans certains secteurs en difficulté.

En 1999, 100 millions de francs sont prévus dans ce chapitre, contre 110 millions de francs en 1998 (- 9,1 %).

5. Moyens de fonctionnement

Dans une optique de clarification, les crédits correspondant aux moyens de fonctionnement du BAPSA (91 millions de francs en 1998, hors " Reversement et restitutions de droits indûment perçus ") sont transférés sur le budget général du ministère.

En conséquence, l'Assemblée Nationale a adopté un amendement visant à abroger les articles du code rural qui faisaient référence à ces moyens de fonctionnement en dépenses du BAPSA ^{25( * )} .

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LA GESTION DU RÉGIME PAR LA MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE

1. La caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA)

a) Des dysfonctionnements

Dans son rapport annuel 1997, la Cour des comptes avait fait apparaître des " irrégularités très graves " dans la gestion de la CCMSA, qui gère le deuxième régime de sécurité sociale de France ^{26( * )} . La Cour avait formulé des critiques portant principalement sur l'organisation de la CCMSA, la manière dont elle s'était diversifiée, la passation des marchés et les insuffisances de la tutelle.

Votre commission avait exprimé son inquiétude face à cette situation.

b) Des progrès depuis

Depuis l'an dernier, la situation a été régularisée et votre commission ne peut que s'en féliciter. En effet, depuis le 7 juillet 1997, date de la nomination d'un administrateur provisoire en lieu et place du conseil d'administration suspendu, de nombreuses mesures de redressement ont été engagées et le 3 décembre 1997, un nouveau conseil d'administration a été élu.

Parmi les mesures de redressement engagées, il faut souligner en particulier :

1- un plan de redressement financier avec retour à l'équilibre en trois ans a été élaboré, fondé sur des efforts d'économies ^{27( * )} et un plafonnement des frais de gestion ;

2- certaines activités externalisées ont été réintégrées au sein de la CCMSA et l'organigramme de la CCMSA a été refondu ;

3- des contrôles internes et externes ont été mis en place ;

4- une réorganisation interne a été effectuée.

c) Contractualisation et renforcement de la tutelle

Afin de conforter ces évolutions, une convention d'objectifs et de gestion ^{28( * )} a été signée entre l'Etat et la CCMSA, et une seconde ^{29( * )} s'apprête, cette année, à être signée pour la période 1999-2001 afin " de poursuivre et d'achever l'effort de redressement de la caisse centrale ". En particulier, cette convention devrait permettre de mettre en place une " tutelle plus stratégique " selon les mots du ministre ^{30( * )} , et d'instaurer des budgets pluriannuels .

En outre, le Gouvernement a introduit, en première lecture de la loi d'orientation agricole à l'Assemblée nationale, des nouvelles dispositions visant à améliorer le fonctionnement de la MSA, et en particulier à renforcer la tutelle de l'Etat sur les caisses de MSA :

1- le contrôle de l'Etat sera désormais étendu aux organismes auxquels les caisses de MSA participent majoritairement (associations, groupements d'intérêts économiques, sociétés civiles immobilières, unions d'économie sociale) ;

2- un commissaire du Gouvernement sera placé auprès de l'assemblée générale et du conseil d'administration de la CCMSA, de façon à ce que la tutelle soit pleinement informée de l'ensemble de l'activité de la caisse centrale et puisse faire valoir, en amont, son point de vue ^{31( * )} ;

3- les modalités de déclinaison et d'application par les caisses locales de la convention d'objectifs et de gestion conclue entre l'Etat et la CCMSA seront précisées ;

4- les caisses de MSA pourront, sous certaines conditions, conclure des convention de gestion avec des tiers mais l'utilisation des concours financiers des caisses de MSA à d'autres organismes sera soumis au contrôle de l'Etat ;

5- les modalités de suspension et de dissolution du conseil d'administration d'une caisse en cas de carence ou de faute grave de celui-ci seront confortées juridiquement.

ð Votre commission se félicite de l'effort fait dans la voie d'une réorganisation, d'une clarification et d'un meilleur contrôle de la CCMSA et sera attentive à la bonne application de l'ensemble de ces mesures.

2. La caisse de mutualité sociale de Corse

Diverses missions de contrôle menées par l'inspection générale des finances, l'inspection générale des affaires sociales, l'inspection générale de l'agriculture, la Cour des comptes et surtout la commission des finances de l'Assemblée nationale ^{32( * )} , ont mis en lumière les graves dysfonctionnements de cette caisse locale de MSA, notamment :

1- sa situation financière fragile,

2- le difficile recouvrement des cotisations,

3- de graves erreurs de gestion et des irrégularités dans l'affiliation et la tenue des dossiers individuels des agriculteurs.

Après diverses mises en garde du ministère, le conseil d'administration de la caisse de MSA de Corse a été suspendu le 30 septembre dernier et un administrateur provisoire a été nommé.

ð Votre commission exprime son inquiétude face à cette situation et suivra avec attention ses développements futurs.

B. LA QUESTION DES RETRAITES AGRICOLES

1. La question de la revalorisation des petites retraites agricoles

a) La nécessaire revalorisation des petites retraites agricoles

(1) La faiblesse des retraites agricoles

Les revenus des retraités agricoles qui bénéficient uniquement des retraites forfaitaires se caractérisent par leur faiblesse .

1- Le montant moyen annuel de la retraite versée s'établit à 20.920 francs sans allocation supplémentaire du FSV et à 22.430 francs avec.

Montant mensuel moyen de retraite des non-salariés agricoles en 1997

Statut	Chefs d'exploitation	Conjoints	Membres de la famille	Veuf(ve)s	Total
Montant sans allocation supplémentaire	2.322 F	1.252 F	344 F	1.973 F	1.744 F
Montant avec allocation supplémentaire	2.450 F	1.336 F	429 F	2.157 F	1.869 F

Source : MSA.

2- Les montants moyens annuels des pensions de retraite versées, pour une carrière complète, s`établissent à :

• 36 200 F pour un ancien chef d'exploitation ayant validé 33,5 années en cette qualité et 4 années en tant qu'aide familial,

• 29 500 F pour un veuf ou une veuve,

• 24 000 F pour un conjoint ou un aide familial.

(2) La revalorisation des retraites

Depuis 1994, des mesures significatives ont été prises en faveur des retraités ^{33( * )} . Elles ont privilégié les personnes aux revenus les plus faibles et ayant exercé l'essentiel de leur vie active dans le secteur agricole.

Le projet de BAPSA 1999 prend en compte une importante mesure de revalorisation des petites retraites : 1,6 milliard de francs en année pleine y seront consacrés. En outre, la revalorisation des petites retraites agricoles est désormais un objectif inscrit dans le projet de loi d'orientation agricole et un plan pluriannuel sur juin 1997-juin 2002 est prévu avec un effort plus particulier en début de période.

ð Votre commission se réjouit de l'effort continu engagé par tous les Gouvernements depuis 1994 pour relever, par étapes, le niveau des plus petites retraites agricoles . L'objectif doit demeurer 75 % du SMIC net ^{34( * )} pour les exploitants ayant effectué une carrière complète et qui ne reçoivent qu'une retraite agricole. Votre commission se montrera attentive à ce que cet effort soit poursuivi dans les années à venir.

(3) Un financement contestable

Le financement de cette revalorisation semble quelque peu contestable. En effet, le BAPSA bénéficie en 1999 d'une affectation exceptionnelle d'1 milliard de francs de C3S , dont il ne disposera plus dès l'an prochain. Il s'agit donc en 1999 de couvrir une dépense pérenne par une recette " exceptionnelle ". Il est à craindre que la subvention d'équilibre au BAPSA ne doive augmenter beaucoup à partir de l'an 2000 pour financer cette revalorisation d'1,6 milliard de francs des petites retraites agricoles ^{35( * )} . Et cette augmentation de la subvention d'équilibre au BAPSA se fera vraisemblablement au détriment du budget du ministère et de la pêche qui sera contraint de redéployer les crédits.

En outre, étant donné que depuis 1985 le monde agricole contribue à la C3S, votre commission estime donc qu' il n'est pas légitime d'exclure le BAPSA de la répartition de cette contribution.

b) L'amélioration des droits en assurance-vieillesse des conjoints

Actuellement, du point de vue de la protection sociale, les conjoints d'agriculteurs travaillant dans les exploitations bénéficient d'une présomption de participation aux travaux de l'exploitation qui leur ouvre droit à une protection sociale de base. Mais, au maximum, la retraite forfaitaire à laquelle ils peuvent prétendre est égale à l'allocation aux vieux travailleurs salariés (17.336 francs par an au 1 ^er janvier 1998).

Le statut de co-exploitant et celui d'époux associé dans une société leur confèrent toutefois des droits plus étendus.

Le projet de loi d'orientation agricole vise, dans son chapitre III, à moderniser et à améliorer la situation sociale des conjoints d'agriculteurs travaillant dans les exploitations, en créant un nouveau statut pour ceux et celles qui ne souhaitent pas devenir co-exploitant ou associé de société : le statut de " conjoint-collaborateur " qui leur garantit des droits en assurance vieillesse plus étendus que l'actuel statut de conjoint participant aux travaux. Alors que les conjoints ne bénéficiaient jusqu'alors que de la retraite forfaitaire (dont le montant n'est que de 17.500 francs par an), le nouveau statut ouvrira droit à l'attribution de points retraite proportionnelle ^{36( * )} . L'amélioration de la pension de retraite globale est estimée à 71 % par les services du ministère et le nombre de conjoints susceptibles d'opter pour ce nouveau statut serait de 103.000 personnes.

2. L'indispensable protection complémentaire

a) Le règlement de la question des contrats COREVA

Par un arrêt du 8 novembre 1996, le Conseil d'Etat, suivant la Cour de justice des communautés européennes qu'il avait saisie d'une question préjudicielle ^{37( * )} , a annulé la majeure partie du décret du 26 novembre 1990, relatif aux contrats de retraite complémentaire facultative par capitalisation, dits " contrats COREVA " (complément de retraite volontaire agricole), dont la gestion avait été confiée à la MSA. Entre 1990 et 1996, 116.000 agriculteurs avaient adhérés à ces contrats de retraite complémentaire.

Fin 1997 ^{38( * )} , a été prévu un nouveau régime complémentaire facultatif d'assurance vieillesse des exploitants agricoles qui se substitue au régime " COREVA ", supprimé à compter du 30 juin 1998. Les agriculteurs ont dorénavant la possibilité de conclure un contrat auprès de l'assureur de leur choix : société d'assurance ou mutuelle. Une petite vingtaine d'assureurs a pris le relais de la MSA et propose aujourd'hui des produits très proches des anciens " contrats COREVA ".

Les droits acquis auprès de " COREVA " jusqu'au 31 décembre 1996 sont intégralement maintenus par l'organisme repreneur de l'ancien contrat : une garantie intégrale des droits acquis par les adhérents de COREVA jusqu'au 31 décembre 1996 est ainsi apportée par la loi.

Les opérations de transfert des droits à rente acquis par les 116 000 adhérents au régime COREVA se terminent actuellement (fin 1998).

b) L'indispensable développement d'un régime de retraite complémentaire

Le règlement de la question des contrats COREVA permet aujourd'hui de repenser la protection complémentaire des agriculteurs en assurance vieillesse.

En effet, entre les retraites forfaitaires et proportionnelles (par répartition), et la retraite complémentaire facultative (par capitalisation, " ex-COREVA "), se pose aujourd'hui la question de la création d'un " deuxième pilier " : une retraite complémentaire obligatoire, comme il en existe déjà dans le régime des artisans ^{39( * )} .

La convention d'objectifs et de gestion liant l'Etat à la CCMSA prévoit le principe d'une expertise conjointe sur la question de la faisabilité financière d'un tel régime. Le ministre a indiqué ^{40( * )} qu' " a priori, le financement d'un tel régime devrait prioritairement reposer, comme dans tout régime complémentaire de retraites, sur l'effort contributif des intéressés. L'Etat pourrait néanmoins aider à la constitution du régime et au financement du régime notamment s'il était décidé d'en faire bénéficier les personnes déjà retraitées ".

ð Votre commission estime que cette réflexion doit être poursuivie.

C. LA QUESTION DE LA PÉRENNITÉ DU BAPSA

Votre commission estime qu' une réflexion sur la pérennité du BAPSA pourrait être engagée.

En effet, la promulgation de la loi organique du 22 juillet 1997 soulève quelques difficultés.

Le BAPSA, document prévisionnel annexé au projet de loi de finances fait l'objet d'un vote annuel par le Parlement dans le cadre de la loi de finances de l'Etat. Tant que la loi de financement de la sécurité sociale n'existait pas, le BAPSA présentait l'avantage de permettre au Parlement de se prononcer sur l'équilibre d'un régime de sécurité sociale. Mais l'apparition de cette loi de financement fait perdre au BAPSA l'un de ses avantages majeurs.

En effet, il ne faut pas négliger les risques de contradictions et d'incohérences entre ce budget annexe et la loi de financement de la sécurité sociale, flagrants cette année ainsi que caractère non exhaustif du BAPSA.

De nombreux arguments militent toutefois en faveur du maintien du BAPSA. En particulier, l'attachement du monde agricole à ce mode de financement de leur protection sociale, l'importance des financements extérieurs nécessaires à l'équilibre du BAPSA, ainsi que l'efficacité de la tutelle qu'il permet.

ð Votre commission estime qu'une réflexion pourrait être menée sur l'opportunité de conserver ce budget annexe et sur les avantages et les inconvénients de son intégration dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. ARTICLE 75 A (NOUVEAU) : CONSEQUENCES DE LA REINTEGRATION AU BUDGET GENERAL DES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT DU BAPSA

Le Gouvernement a décidé de réintégrer dans le budget général les dépenses de fonctionnement du BAPSA. Le présent article prévoit donc de tirer les conséquences de cette décision, en supprimant la référence à ces dépenses dans la rédaction de l'article 1003-4 du Code rural.

II. ARTICLE 75 B (NOUVEAU) : REVALORISATION DES PETITES RETRAITES AGRICOLES ET HARMONISATION DES CARRIERES MIXTES D'AIDE FAMILIAL ET DE CHEF D'EXPLOITATION

Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement, prévoit d'insérer dans le code rural un nouvel article relatif à la revalorisation des petites retraites agricoles ainsi qu'à l'harmonisation des carrières mixtes d'aide familial et de chef d'exploitation, dispositifs annoncés dès la présentation du BAPSA ^{41( * )} pour 1999.

Le dispositif d'harmonisation des carrières mixtes d'aide familial et de chef d'exploitation concernerait 20 000 retraités.

La mesure de revalorisation des plus petites retraites agricoles concernerait 607 000 retraités pour un coût en année pleine de 1,6 milliard de francs ^{42( * )} et permettrait de revaloriser les plus petites retraites agricoles de 190 à 490 francs par mois, selon les catégories de retraités.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 28 octobre 1998 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport sur les crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour 1999, sur le rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial.

M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a indiqué que le projet de BAPSA pour 1999 était globalement stable, à 89,16 milliards de francs (hors restitutions de TVA), en hausse de 1,11 %.

Il a rappelé que les recettes du BAPSA étaient très diverses et que le budget annexe se caractérisait par la prépondérance des financements externes (81 %), en raison du déséquilibre démographique de ce régime, et du niveau des revenus agricoles. Il a constaté que le financement du BAPSA pour 1999 présentait deux caractéristiques principales : premièrement, la progression des montants des contributions professionnelles (+ 4,2 %), des taxes affectées (+ 5,6 %) et des transferts de compensation démographique (+ 4,7 %) et, en conséquence, la diminution de la subvention d'équilibre du budget général, qui se réduit de 2,9 milliards de francs (- 37 %).

Concernant les dépenses inscrites au BAPSA, M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a tout d'abord évoqué les prestations d'assurance vieillesse qui demeurent le principal poste de dépenses, avec 50 milliards de francs de crédits. Il a indiqué que les dépenses de retraites augmentaient de 3,8 % par rapport à 1998 en raison de la poursuite de la revalorisation des petites retraites agricoles depuis plusieurs années et il a rappelé, en particulier, qu'une mesure de revalorisation d'un coût de 1,2 milliard de francs est prévue en 1999.

Il a ensuite présenté les autres postes de dépenses, et en particulier les prestations d'assurance maladie, maternité et invalidité en soulignant que la quasi-stabilité de ce poste à 34 milliards de francs s'expliquait par les mesures générales de régulation des dépenses de santé auxquelles le régime des non-salariés agricoles, comme les autres régimes, était soumis.

Après cette présentation, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a tenu à présenter quelques observations. Il s'est tout d'abord réjoui des efforts de redressement engagés par la caisse centrale de mutualité sociale agricole et s'est dit inquiet de la situation de la caisse locale de Corse. Il a ensuite abordé la question de la revalorisation des retraites agricoles en soulignant leur faiblesse mais en rappelant aussi les efforts engagés, notamment depuis 1994, par tous les gouvernements successifs. Il a enfin tenu à mettre l'accent sur la nécessité d'une retraite complémentaire obligatoire afin de compléter le régime d'assurance vieillesse agricole.

A la suite de cette intervention, M. Roland du Luart s'est interrogé, au regard des dérives à répétition dont semble faire l'objet la mutualité sociale agricole (MSA), sur l'opportunité de maintenir un régime autonome. Il a également souhaité connaître le coût de gestion comparé de ce régime et du régime général. Enfin, il s'est dit favorable au rattrapage des petites retraites agricoles qui sont encore trop souvent inférieures au revenu minimum d'insertion (RMI), notamment pour les conjoints exploitants.

En réponse aux intervenants, M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a indiqué que les irrégularités constatées à la caisse centrale et à la caisse de Corse seraient rapidement redressées et qu'il ne fallait pas oublier, qu'au-delà de la situation particulière de deux caisses, l'ensemble des caisses de MSA fonctionnait très bien. Au sujet des petites retraites agricoles, il s'est dit attaché à leur revalorisation, au moins au niveau de certains minima sociaux, rappelant que l'objectif affiché des syndicats, soit 75 % du SMIC, était encore bien lointain.

M. Jean-Pierre Demerliat s'est également félicité de la revalorisation progressive des petites retraites agricoles.

Enfin, M. Michel Moreigne , après avoir évoqué la situation difficile de certains éleveurs de bovins confrontés à leurs échéances de cotisations sociales, a proposé qu'en cas de retard de paiement des cotisations sociales par les agriculteurs en difficulté, certaines primes soient versées directement aux caisses de MSA.

La commission, sur la proposition du rapporteur spécial, a adopté les crédits du BAPSA .

¹ Ce budget comporte en outre les crédits afférents à la participation à des dépenses communes aux divers régimes de protection sociale (régime des étudiants, régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés).

² Ce qui n'est pas retracé dans le BAPSA : les prestations au titre du revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation de logement à caractère social (ALS) et d'une partie de l'aide personnalisée au logement (APL), la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et la contribution sociale généralisée (CSG), excepté la fraction versée au régime d'assurance maladie en compensation de la perte de recettes, la majoration des retraites pour enfant à charge.

³ Les données présentées dans cette partie sont issues d'un document de synthèse de l'Observatoire économique et social de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole.

⁴ Il s'agit de la taxe sur les céréales (ancien article 1618 octies du code général des impôts), de la taxe sur les graines oléagineuses (ancien article 1618 nonies du code général des impôts) et de la taxe sur les betteraves (ancien article 1609 octodies du code général des impôts).

⁵ Cette contribution comblait la différence entre les cotisations de prestations familiales que les exploitants agricoles auraient dû payer s'ils avaient été en situation de salariés du régime général et les cotisations techniques inscrites au BAPSA. La réforme du mode de calcul des cotisations supprime cet écart.

⁶ Ces données proviennent pour l'essentiel du rapport sur l'exécution du BAPSA 1997 publié par le Ministère de l'agriculture et de la pêche.

⁷ Il s'agit de la taxe sur les farines, la taxe sur les tabacs, de la taxe sur les corps gras alimentaires, du prélèvement sur le droit de consommation des alcools et des cotisations assises sur les polices d'assurance automobile.

⁸ 88,180 milliards de francs en 1998.Il convient de rappeler que tel que présenté dans le " bleu ", le BAPSA s'élève à 88,762 millions de francs mais des amendements gouvernementaux ont porté ce total à 89,162 millions de francs.

⁹ Dans une optique de simplification et étant donné son faible produit, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit de supprimer cette cotisation additionnelle à l'impôt sur le foncier non bâti (article 33 du projet de loi de finances pour 1999).

¹⁰ Contribution sociale de solidarité des sociétés.

¹¹ Allocation aux adultes handicapés.

¹² Les cotisations " complémentaires " sont destinées au financement de la gestion et de l'action sociale des caisses de MSA et ne sont pas retracées dans le BAPSA.

¹³ Ce versement est effectué en compensation de la perte de cotisations résultant des transferts instaurés par les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et 1998. Globalement, exploitants et retraités ont connu un gain de pouvoir d'achat lié à ce basculement, mais ce gain a été moindre que pour les salariés et est mal réparti.

¹⁴ Cette évaluation est contestée, notamment au motif qu'elle serait calée sur une prévision de croissance pour 1999 très optimiste.

¹⁵ Depuis 1994, aucune affectation de C3S au BAPSA n'a été prévue en raison des résultats comptables des régimes prioritaires dans la répartition du produit de cette contribution.

¹⁶ La compensation démographique a été créée par la loi de finances pour 1974 (loi n° 73-1150 du 27 décembre 1973) avec pour objet, en mettant en oeuvre une péréquation entre les régimes obligatoires de protection sociale, de réduire les inégalités provenant du déséquilibre démographique entre les différents régimes.

¹⁷ A titre d'exemple, on dénombre, dans le régime des exploitants agricoles, seulement 0,44 cotisant pour 1 retraité (dans le régime général : 2,2 cotisants pour 1 retraité).

¹⁸ En 1999, les crédits correspondants aux moyens de fonctionnement du BAPSA (près de 8 millions de francs) sont transférés sur le budget général du Ministère de l'Agriculture.

¹⁹ Contribution aux assurances sociales des étudiants et au régime d'assurance obligatoire des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés (art. L. 381-8 et L. 722-4 du code de la sécurité sociale).

²⁰ En progression de 2,5 % par rapport aux crédits votés pour 1998 et de 2,6 % par rapport aux prévisions de réalisations pour 1998.

²¹ Il s'agit des retraites forfaitaires, des retraites proportionnelles et des pensions de réversion versées en métropole.

²² Conséquence d'un afflux modéré de nouveaux retraités dont le nombre n'atteint pas celui des retraités décédés. 2 102 840 retraités étaient présents dans le régime au 31 décembre 1997.

²³ - 1,6 % par rapport aux prévisions de réalisations pour 1998.

²⁴ - 3,8 % par rapport aux prévisions de réalisations pour 1998.

²⁵ Article 75 A (nouveau) du projet de loi de finances.

²⁶ 4,6 millions d'assurés, 140 milliards de francs de prestations.

²⁷ 15 millions de francs d'économies étaient prévues dans le budget pour 1998 de la CCMSA.

²⁸ L'ordonnance du 24 avril 1996 n° 96-344 prévoit que l'autorité compétente de l'Etat conclut avec l'ensemble des organismes de sécurité sociale, dont la CCMSA, une convention d'objectifs et de gestion pour une durée minimum de trois ans.

²⁹ Les conventions d'objectifs et de gestion sont normalement signées pour trois ans minimum ; toutefois, étant donné le contexte dans lequel a été signée la convention de 1997, une seconde convention a été conclue en novembre 1998 avec le conseil central de la CCMSA légitimement élu en décembre 1997.

³⁰ A ce sujet, il convient de noter qu'une nouvelle mission a été assignée aux caisses de MSA : faire de l'emploi une priorité de leur action sur le terrain.

³¹ La MSA estime que cette disposition est " contradictoire tant avec le souci de transparence de l'actuelle équipe dirigeante de la Caisse centrale (...), qu'avec l'esprit du projet de nouvelle convention d'objectifs et de gestion instaurant un rapport contractuel avec les pouvoirs publics ".

³² Voir rapport de M. Charles de Courson " La MSA de Corse : les limites extrêmes de la dégradation de l'Etat de droit ", Commission des finances de l'Assemblée nationale, n° 1056, 9 juillet 1998.

³³ loi du 18 janvier 1994 : attribution de points de retraite proportionnelle gratuits ; loi de modernisation de l'agriculture du 1 ^er février 1995 : alignement des modalités de calcul et de services des pensions de réversion sur celles en vigueur dans le régime général ; possibilité de cumuler droits propres à une pension de retraite et pension de réversion ; loi de finances pour 1997 du 30 décembre 1996 : majoration gratuite de points de retraite proportionnelle des chefs d'exploitation ; majoration de la retraite forfaitaire des conjoints et des aides familiaux ; loi de finances pour 1998 du 30 décembre 1997 : nouvelle majoration de la retraite forfaitaire.

³⁴ Soit environ 4000 francs par mois.

³⁵ Auditionné par la commission des affaires sociales du Sénat le 3 novembre 1998, le ministre a indiqué : " En tout état de cause, la suppression de l'affectation de la (C3S) au BAPSA pourra être compensée par un abondement de la subvention de l'Etat au BAPSA ". Toutes choses égales par ailleurs, l'écart à combler serait de 1,4 milliard de francs.

³⁶ Dans la limite de 16 points par an, en contrepartie d'une cotisation de 12,5 % acquittée par le chef d'exploitation et calculée sur une assiette forfaitaire de 400 SMIC.

³⁷ L'article 85 du traité de Rome sur la libre concurrence était invoqué.

³⁸ Article 55 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures maritimes.

³⁹ La CANCAVA, Caisse autonome nationale de compensation d'assurance vieillesse des artisans a mis en place un système obligatoire par répartition provisionné.

⁴⁰ Audition de la commission des affaires sociales du Sénat du 3 novembre 1998.

⁴¹ Budget annexe des prestations sociales agricoles.

⁴² 1,2 milliard de francs sont prévus pour 1999.