Projet de loi de finances pour 1999 : Charges communes

Rapports législatifs

Rapport général n° 66 (1998-1999), tome III, annexe 10, déposé le 19 novembre 1998

Les informations clés

Nature

Rapport général - Première lecture

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; ROCCA SERRA (Louis-Ferdinand), Rapporteur spéciale

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 10 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

PRINCIPALES OBSERVATIONS
INTRODUCTION
CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
CHAPITRE II

L'ÉTAT DÉBITEUR
CHAPITRE III

L'ÉTAT ACTEUR ECONOMIQUE
CHAPITRE IV

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE
- I. LA MODIFICATION DES CRÉDITS
- II. L'ARTICLE 79 BIS : LE CONGE DE FIN D'ACTIVITÉ
EXAMEN EN COMMISSION

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 10

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

I . - CHARGES COMMUNES

Rapporteur spécial : M. Louis-Ferdinand de ROCCA SERRA

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. UN BUDGET QUI PEUT APPARAITRE HETEROCLITE

Le budget des charges communes est un budget paradoxal : premier budget de l'Etat avec 681 milliards de francs de crédits, dont 99% de dépenses ordinaires, il représente plus du tiers des dépenses brutes du budget général mais est le plus méconnu, quoique le plus varié par les thèmes abordés.

Il comprend en effet au risque d'apparaître " hétéroclite ", les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux et qui ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.

Par delà cette diversité, votre rapporteur tient cependant à relever que ces crédits restent très " concentrés " : les trois premiers postes de dépenses (charge financière de la dette, remboursements d'impôts et charges sociales) représentent plus de 89% de l'ensemble des dépenses. Par ailleurs celles-ci sont constituées à hauteur de 99,3% par des dépenses ordinaires.

B. UN BUDGET AFFECTE DE NOMBREUSES VARIATIONS DE STRUCTURE

Compte tenu de sa nature particulière, ce budget connaît par ailleurs des variations importantes de structure, d'un exercice budgétaire à l'autre ou en cours d'exercice.

Ainsi, s'agissant des pensions des différents ministères, seules les pensions des agents des PTT et, depuis cette année, celles des fonctionnaires de La Poste apparaissent en loi de finances initiale au sein de ce budget pour un montant de 29,5 milliards de francs . Puis c'est en gestion que le chapitre 32-97 des charges communes regroupe la totalité des crédits de pension de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice. On précisera que la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1999 est évaluée à 174,28 milliards de francs , en progression, à structure constante, de 5,9 % par rapport à 1998. C'est donc une somme de plus de 140 milliards de francs qui viendra abonder en cours d'année ce budget.

Par ailleurs les variations de structure d'un exercice à l'autre, sont très importantes : les crédits du budget des charges communes ont ainsi été accrus de 15,4 milliards de francs au titre des rebudgétisations tandis que, en sens inverse 43,8 milliards de francs ont été transférés vers d'autres budgets, principalement celui de l'emploi.

C. DES CREDITS CORRESPONDANT A DES DEPENSES DE CONSTATATION

Les crédits apparaissant au sein de ce budget correspondent le plus souvent à des dépenses de constatation résultant de la prise en compte de circonstances extérieures, d'éléments exogènes dont le Parlement prend acte le cas échéant, qu'il peut parfois déplorer, tout en ne pouvant les modifier ou s'y opposer que très rarement.

1. La nécessaire maîtrise de la charge budgétaire de la dette

Seul apparaît dans le budget de l'Etat le coût en trésorerie de la dette de l'Etat, c'est à dire les charges financières que celle-ci entraîne pour l'Etat, tandis que le remboursement du capital s'opère, lui, dans un cadre extrabudgétaire et n'apparaît donc jamais en tant que tel au sein du budget.

Ainsi en 1999, si la charge nette de la dette apparaît stabilisée avec une progression limitée à 1%, soit un surcoût de 2,4 milliards de francs, c'est uniquement en raison d'un " effet-prix " résultant du niveau historiquement bas des taux d'intérêt. Il s'agit donc bien de causes exogènes indépendantes de la volonté du gouvernement, dont celui-ci tire profit cependant.

En effet, le financement du déficit budgétaire de l'Etat estimé à 236,5 milliards de francs et de divers engagements pour une somme de 9 milliards de francs a contribué à accroître mécaniquement les charges de la dette de 12,5 milliards de francs.

Cet " effet volume " résultant de la progression continue de l'encours de la dette de l'Etat rend donc plus que jamais nécessaire l'effort de réduction du déficit budgétaire proposé par votre commission. En souhaitant que ce déficit soit réduit de 14 milliards de francs supplémentaires par rapport à ce que propose le gouvernement, votre commission entend stabiliser son poids au sein du PIB. Seule une telle politique permettra en effet de préserver l'avenir et de lutter contre " l'effet boule de neige " de l'endettement qui accroît implacablement et inexorablement la charge financière pesant chaque année sur le budget de l'Etat, limite la marge de manoeuvre de notre politique budgétaire et fragilise nos finances publiques.

2. La plupart des dépenses de garantie évoluent en fonction des aléas de la conjoncture internationale

Au sein de ces dépenses de garantie, le poste le plus important est constitué par les garanties à l'exportation. Or, il est particulièrement frappant de relever que, selon les termes mêmes du gouvernement, les prévisions concernant ce poste de dépenses sont " très aléatoires et dépendantes d'événements imprévisibles ".

Par ailleurs, lorsque ces événements se réalisent, les estimations n'en tiennent pas toujours compte.

Cette situation est d'autant plus nette pour l'exercice 1999, que les aléas des marchés étrangers enregistrés en 1998 risquent de se confirmer en 1999. Ainsi, la COFACE estime qu'une " cessation complète des paiements de la part de l'Indonésie conduirait à des indemnisations pouvant s'élever jusqu'aux environs de 3 milliards de francs sur l'exercice " faisant par voie de conséquence supporter à l'Etat un coût non négligeable au titre de l'assurance-crédit. De même, compte tenu des évolutions contrastées du dollar et du franc, la garantie de change gérée par la COFACE pourrait être pour la première fois déficitaire, au titre des exercices 1998 et 1999.

3. Les dépenses en atténuation de recettes ont un caractère " particulièrement fluctuant "

Les dépenses en atténuation de recettes, c'est à dire les remboursements et dégrèvements d'impôts, s'élèvent à 306 milliards de francs soit près de la moitié des crédits du budget des charges communes. Ces dépenses ont également pour particularité de figurer dans la partie recettes du budget général et de venir en diminution des recettes brutes pour définir les recettes nettes.

Par ailleurs leur montant est généralement déterminé en extrapolant les prévisions de l'année précédente qui sont parfois révisées afin de tenir compte des aléas de la conjoncture économique.

Leur évolution est donc étroitement liée à des facteurs exogènes ou à l'effet de mesures législatives antérieures. La progression en 1999 des remboursements d'impôts directs fait suite à l'adoption de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (dite " MUFF ") qui a entraîné la mise en place d'un acompte exceptionnel au titre de l'impôt sur les sociétés en décembre 1997 et corrélativement s'est traduite par une forte augmentation des remboursements en 1998, qui n'avait pas été prévue en loi de finances initiale.

De même la progression attendue des remboursements au titre de la TVA pour un montant de 16,2 milliards de francs est due à la prise en compte au titre des mesures acquises, de la croissance en 1998 des exportations ainsi que de la progression des investissements.

D. LA FORTE INERTIE DES DEPENSES DE PERSONNEL

1. Les rémunérations d'activité

Si à la différence des deux projets de loi de finances précédents aucun montant ne figure au chapitre 31-94 au titre des " mesures générales intéressant les agents publics " destinées à anticiper les effets budgétaires des négociations salariales dans la fonction publique, votre rapporteur tient cependant à rappeler que l'augmentation des rémunérations de la fonction publique sera de 20,1 milliards de francs en 1999 dont 14,8 milliards au seul titre de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998.

Cette progression est d'autant plus inquiétante qu'elle contribue non seulement à accroître le poids des dépenses de fonctionnement mais également à rigidifier les dépenses publiques ainsi que cela a déjà été souligné par votre rapporteur général.

Elle a par ailleurs également des effets induits sur les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Selon les informations fournies par le rapport sur les rémunérations publiques annexé au projet de loi de finances pour 1999, l'impact sur ces deux fonctions publiques sera en 1999 significatif avec des montants estimés respectivement à 6,5 et 5,2 milliards de francs.

Les collectivités locales et les hôpitaux publics devront donc également faire face à des augmentations de dépenses de fonctionnement.

2. L'explosion programmée du poids des retraites de la fonction publique

Ainsi que cela a déjà été relevé, c'est en gestion que le chapitre 32-97 du budget des charges communes regroupe la totalité des crédits de pension de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice. Pour mémoire, la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1999 est évaluée à 174,28 milliards de francs, en progression, à structure constante, de 5,9 % par rapport à 1998.

Or l'évolution à l'avenir de cette catégorie de dépenses risque de se révéler rapidement problématique comme le souligne le rapport sur les rémunérations de la fonction publique précité. En effet après avoir analysé leur progression, ce rapport examine les modalités de financement de ces retraites compte tenu des évolutions démographiques à venir. Il relève ainsi que la charge budgétaire incombant actuellement à l'Etat représente 70,5 % du montant total de ces dépenses. Par ailleurs, compte tenu de l'évolution démographique, le surcoût pour l'Etat est évalué à plus de 79 milliards de francs dès 2010 et serait sur les bases actuelles de financement pour plus de 90 % à la charge de l'Etat.

Comme le préconise votre rapporteur général, il importe donc de prendre rapidement la mesure de ce phénomène : plus en effet l'action à entreprendre sera réalisée tôt plus elle sera efficace et moins elle sera douloureuse.

E. LE FLOU DE CERTAINES ESTIMATIONS DE DEPENSES

1. La sous-estimation volontaire par le gouvernement du coût de la ristourne dégressive fusionnée

Même si les crédits destinés au financement de mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi ne figurent plus depuis cette année au sein du budget des charges communes, mais de celui de l'emploi, votre rapporteur tient à rappeler que le gouvernement avait volontairement sous-estimé ces crédits lors de l'examen de la loi de finances pour 1998, de plus de 3 milliards de francs. Ils devront donc être rétablis à l'occasion de l'examen du prochain collectif pour 1998. Celui-ci évoque ainsi dans son exposé des motifs " le rattrapage de 5,6 milliards de francs sur les exonérations de charges sociales en faveur des bas salaires ".

2. La progression des dépenses éventuelles et accidentelles

Les dépenses diverses du budget des charges communes comportent, conformément aux articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, une dotation pour les dépenses éventuelles ou accidentelles de l'Etat, qui était de 545 millions de francs en 1998 et s'élève dans le projet de loi initial à 1.200 millions de francs en 1999, soit une hausse de 120 %.

Il apparaît par ailleurs que les dotations des années antérieures n'ont pas été entièrement consommées, notamment en ce qui concerne les dépenses accidentelles.

3. Les dépenses de garantie

Ainsi que cela a été souligné par votre rapporteur, ces dépenses sont, selon le gouvernement, " difficilement prévisibles " ce qui lui permet de moduler ces crédits en fonction de ses propres contraintes.

En effet, lorsque des événements imprévus surviennent, les estimations de dépenses sont rarement ajustées en conséquence.

F. LE NECESSAIRE RECENTRAGE DES PRIMES D'EPARGNE LOGEMENT

Le chapitre 44-91 du budget des charges communes comporte les encouragements à la construction immobilière, dont le poste essentiel est constitué des primes d'épargne logement. Les crédits s'élèvent à 8,1 milliards de francs soit un montant identique à celui de 1998.

Votre commission avait cependant lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998 souhaité réduire ces crédits de 2,1 milliards de francs soit le montant des mesures nouvelles, car ce dispositif est détourné de son objectif, qui est de mieux financer le logement, afin d'être utilisé comme un produit de placement coûteux pour l'Etat et sans effet sur l'économie de la construction. Elle vous proposera de reconduire pour 1999 une telle mesure.

INTRODUCTION

Le budget des charges communes est un budget qui peut apparaître paradoxal.

Premier budget de l'Etat avec 681 milliards de francs de crédits, dont 99 % de dépenses ordinaires, il représente plus du tiers des dépenses brutes du budget général ; mais il demeure le plus méconnu, quoique le plus varié par les thèmes abordés.

Il comprend en effet au risque d'apparaître hétéroclite, les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux, et qui ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.

Y figurent ainsi, sans que cette énumération ait un caractère exhaustif, la charge financière de la dette publique, les aides à l'exportation, l'aide publique en direction des pays les moins avancés, le remboursement de la franchise postale des administrations ou certains crédits destinés aux rapatriés.

Par delà cette diversité, votre rapporteur tient cependant à relever que ces crédits restent très " concentrés " : les trois premiers postes de dépenses (charge financière de la dette, remboursements d'impôts et charges sociales) représentent plus de 89 % de l'ensemble des dépenses.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits du budget des charges communes s'élèvent au total à 681 milliards de francs soit 34,2% des dépenses brutes ^{1(

*
)} du budget général de l'Etat.

Sont ainsi recensés les crédits qui destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.

La structure de ce budget a été affectée de deux mouvements en sens inverse :

n d'une part, 43 milliards de francs de crédits correspondant aux allégements de charges sociales ont été transférés vers le budget du ministère de l'emploi et 799 millions de francs vers le budget de l'enseignement scolaire au titre du paiement des bourses des collèges ^{2(
*
)} ;

n d'autre part 15,4 milliards de francs de crédit ont été rebudgétisés : 14,8 milliards sur le titre III correspondant aux crédits relatifs au paiement par l'Etat des pensions des fonctionnaires de La Poste et pour le titre IV, 550 millions de francs d'apports aux fonds de garantie gérés par la SOFARIS qui étaient inscrits au sein d'un Compte d'Affectation Spéciale.

Au total ce sont donc plus de 58 milliards de francs de crédits qui ont ainsi changé d'affectation par rapport à l'année précédente, soit une somme supérieure au budget de la recherche, représentant plus de deux fois les crédits de la justice ou les ¾ de ceux du ministère de l'Intérieur.

Hors effet de structure, les crédits représentent 665,56 milliards de francs en progression de 5,36% par rapport à 1998. La progression des dépenses ordinaires est de 5,42% tandis que les dépenses en capital, qui ne représentent que 0,74% du total, baissent de 2,21%.

Evolution des crédits entre 1998 et 1999 ^{3(
*
)}

(en milliards de francs)

	1998	1999	1999/1998 en %
Titre I Dette publique et dépenses en atténuation de recettes dont Charge de la dette dont Remboursements et dégrèvements	531,358 248,654 279,237	563,403 252,941 306,670	+ 6,03 + 1,72 + 9,82
Titre II Pouvoirs publics	4,395	4,502	+ 2,43
Titre III Moyens des services	69,739	72,573	+ 4,06
Titre IV Interventions publiques ^{4( * )}	21,174	20,178	- 4,70
Total dépenses ordinaires	626,666	660,656	+ 5,42
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat Autorisations de programme Crédits de paiement	0,1 0,085	0 0,349	NS NS
Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat Autorisations de programme Crédits de paiement	2,927 4,937	2,662 4,562	- 9,05 - 7,63
Total CP	5,022	4,911	- 2,21
Total général	631,688	665,567	+ 5,36

Compte tenu de sa nature particulière, ce budget connaît par ailleurs des variations importantes de structure au cours de l'exercice budgétaire.

Ainsi, s'agissant des pensions des différents ministères, seules les pensions des agents des PTT et, depuis cette année, celles des fonctionnaires de La Poste apparaissent en loi de finances initiale au sein de ce budget pour un montant de 29,5 milliards de francs .

Puis c'est en gestion que le chapitre 32-97 des charges communes regroupe la totalité des crédits de pension de l'Etat, à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice. On précisera que la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1999 est évaluée à 174,28 milliards de francs , en progression, à structure constante, de 5,9 % par rapport à 1998. C'est donc une somme de plus de 140 milliards de francs qui viendra abonder en cours d'année ce budget.

I. L'ÉVOLUTION DU TITRE I

A. LA CHARGE DE LA DETTE

Les crédits consacrés à la charge brute de la dette augmentent de 4,56 milliards de francs soit 1,85%, pour s'établir à 253,25 milliards de francs.

Il faut déduire de cette charge brute les recettes en atténuation des charges de la dette. La charge nette de la dette s'élève, en fait, à 237,247 milliards de francs, en progression de 2,4 milliards de francs soit 1,02 %.

B. LES DÉPENSES DE GARANTIE

En 1999, les dépenses de garanties baissent au total de 5,36 % et atteignent 1.482 millions de francs ^{5(

*
)} .

Les dépenses de garantie

(en millions de francs)

	1997	1998	1999
Financement du logement	45	6	3
Financement de l'agriculture	4	4	4
Financement de l'industrie	150	100	50
Garanties afférentes à l'exportation	800	850	665
Garanties diverses	552,26	606,16	760,2
TOTAL	1.551,26	1.566,16	1.482,2

Les garanties afférentes au logement baissent de moitié pour représenter 3 millions de francs en 1999 prenant en compte la diminution régulière des dépenses d'exécution retracées à ce titre.

Les garanties afférentes au financement de l'industrie baissent de moitié et s'établissent à 50 millions de francs. Elles sont destinées à couvrir les défaillances des sociétés en cours de restructuration bénéficiaires de prêts à long terme garantis par l'Etat. Ceux-ci ont été supprimés en 1986 mais l'encours est encore de 5,74 milliards de francs au 31 décembre 1997.

Le poste qui était le plus important en volume, celui des garanties afférentes à l'exportation baisse de 185 millions de francs pour représenter 665 millions de francs en 1999. Les crédits inscrits sont destinés à couvrir les besoins de financement de quatre procédures de garantie gérées pour le compte de l'Etat par la COFACE : l'assurance crédit, l'assurance prospection-foire, la garantie de change et la garantie du risque économique.

Par ailleurs, la ligne des garanties diverses progresse de 154 millions de francs soit une augmentation de 25,4 % et atteint 760,2 millions de francs. Il s'agit principalement de garanties de change accordées aux institutions financières spécialisées, à l'Agence française de développement (AFD) ou à la Banque française pour le commerce extérieur (BFCE). Ces garanties participent de la politique financière internationale de la France gérée par le Trésor.

C. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES

Les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts s'élèvent à 306,7 milliards de francs , soit une progression de 9,8 %. Cette forte hausse résulte pour 27,2 milliards de francs de la révision des estimations qui figuraient en loi de finances initiale pour 1998, principalement au titre de la TVA et de l'impôt sur les sociétés.

1. Les contributions directes

L'ensemble des dépenses de remboursements et dégrèvements sur impôts directs ^{6(
*
)} s'élève à 146,1 milliards de francs en 1999, en progression de 8,34 % par rapport aux estimations de la loi de finances initiale et seulement de 0,2% en comparaison de ces estimations révisées.

2. Les remboursements sur produits indirects

Ils concernent presque exclusivement (à hauteur de 97,6 % en loi de finances initiale pour 1998) les remboursements au titre de la TVA.

Leur montant total progresse de 11,23 % par rapport à la loi de finances initiale et atteint 160,1 milliards de francs, soit une augmentation de 16,2 milliards de francs.

II. LES POUVOIRS PUBLICS

Les dépenses des pouvoirs publics s'élèvent à 4,502 milliards de francs, en progression de 2,4 % par rapport à 1998 :

Crédits du titre II de 1998 à 1999

(en millions de francs)

	1998	1999	1999/1998
Présidence de la République	40,54	57,28	+ 41,3 %
Assemblée nationale	2.789,30	2.849,92	+ 2,15 %
Sénat	1.531,83	1.561,62	+ 1,94 %
Conseil constitutionnel	26,31	26,23	- 0,3 %
Haute Cour de Justice	-	-	-
Cour de Justice de la République	6,7	6,7	0
Total	4.395,28	4.501,75	+ 2,42 %

III. LES DÉPENSES DU TITRE III

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Il convient de relever que, à la différence des deux projets de loi de finances précédents, aucun crédit ne figure au chapitre 31-94 au titre des " mesures générales intéressant les agents publics ". En effet, 3 milliards de francs avaient inscrits en 1998 et 1,5 milliard de francs en 1997 pour financer les résultats des négociations salariales dans la fonction publique.

1. Les dépenses de pensions

a) Une opération de rebudgétisation pour un montant de 14,822 milliards de francs

A la suite de la suppression du fonds de concours recueillant la contribution de La Poste aux charges de pension de ses agents fonctionnaires, les crédits relatifs à ces charges, en hausse de 4,4 % par rapport aux prévisions de 1998, ont été rebudgétisés au sein du budget des charges communes dans le chapitre 32-97 " Pensions " ^{7(
*
)} .

b) La contribution de l'Etat à l'équilibre démographique du régime des pensions des ouvriers de la défense et des services industriels de l'Etat

Ce régime qui est financé par des retenues sur les salaires et une contribution patronale prévoit des possibilités de départ à la retraite avant 60 ans. De ce fait, l'Etat assure l'équilibre de ce fonds à partir des budgets des différents ministères, des budgets annexes de l'aviation civile et des monnaies et médailles.

La charge de 6,1 milliards de francs pour le budget de l'Etat en 1999 (- 17 % en raison du relèvement de 10,34 à 24 % du taux de cotisation employeur) est répartie en fonction du nombre de retraités propres à chacune des sections ministérielles. Elle est de 124,8 millions de francs au budget des charges communes en 1999, soit un montant identique à celui de 1998.

2. Les dépenses de charges sociales

Un crédit de 54,41 milliards de francs est inscrit au chapitre 33-91 " Personnel en activité - prestations et versements obligatoires ", en progression de 5,3 % par rapport à 1998. Cette augmentation de 2,75 milliards de francs résulte de l'ajustement pour 1999 des sommes versées en 1998 au titre des quatre postes suivants :

a) Le versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF)

Ce versement couvre la différence entre le montant des prestations familiales servies par l'Etat à ses agents et le montant des cotisations qu'il aurait eu à verser à la CNAF s'il avait été affilié à cet organisme. Ces versements s'élèvent à 9,94 milliards de francs en 1999, en progression de 4 %.

b) Les cotisations patronales d'assurance-maladie des fonctionnaires civils s'élèvent à 23,82 milliards de francs , en progression de 2,5 %. Les cotisations sont assises sur le traitement brut des fonctionnaires.

c) Les crédits du fonds national d'aide au logement versés par l'Etat en tant qu'employeur, progressent de 3,2 % et atteignent 260 millions de francs.

d) Enfin, le versement de l'Etat au titre de la compensation démographique des régimes de sécurité sociale s'élève en 1999 à 20,39 milliards de francs , en progression de 9,5 %. L'Etat contribue en effet à la fois à la " compensation démographique généralisée " entre régimes de base obligatoires de sécurité sociale et à la " surcompensation " spécifique entre régimes spéciaux d'assurance-vieillesse.

B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

L'essentiel des dépenses concerne les services rendus par la Poste à l'administration . Ces crédits, qui compensent les services rendus aux comptables publics au travers de la tenue des comptes chèques postaux, diminuent à nouveau en 1999 de 378 millions de francs et s'établissent à 600 millions de francs . Ils retracent également les remboursements des franchises postales encore en vigueur, à hauteur de 17 millions de francs.

Par ailleurs, ces dépenses comportent les frais de gestion du Fonds de solidarité vieillesse par l'Etat : 5,39 millions de francs en 1999.

C. LES DÉPENSES DIVERSES

Au sein de ces dépenses figurent notamment :

le remboursement des frais de gestion , pour le compte de l'Etat, des protocoles financiers avec les Etats étrangers par NATEXIS-Banque et la Caisse française de développement : 205 millions de francs en 1999.

le financement des partis et groupements politiques dans le cadre des lois du 11 mars 1988 et du 15 janvier 1990.

Les dépenses s'élèvent à 526,5 millions de francs , soit un niveau qui n'a pas varié depuis 1995, et se répartissent en deux fractions égales :

- une première fraction est destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale ;

- une seconde fraction est spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

la rémunération des prestations de la Banque de France : 730 millions de francs , en hausse de 5,7% par rapport à 1998. Ces crédits sont consacrés à la rémunération de services rendus par la Banque de France à l'Etat, notamment la tenue du compte du Trésor, la balance des paiements, le surendettement, les adjudications de valeur du Trésor, etc...

enfin les dépenses diverses du budget des charges communes comportent, conformément aux articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, une dotation pour les dépenses éventuelles de l'Etat, de 600 millions de francs (+ 110 % en 1999) ainsi qu'une dotation pour dépenses accidentelles de 600 millions de francs (+ 130 % en 1999) soit un total de crédit de 1.200 millions de francs contre 545 millions en 1998 dans le projet initial.

Il apparaît cependant que les dotations des années antérieures n'ont pas été entièrement consommées comme en témoigne le tableau ci-dessous :

Exécution en lois de finances

	PLF 1996	PLF 1997	PLF 1998	PLF 1999
Chapitre 37-94
Crédits initiaux	85	245	285	600
Exécution	141,5	244,4	31,6 ¹	-
Chapitre 37-95
Crédits initiaux	210	200	260	600
Exécution	50,7	45,4	17 ¹	-

1. Au 30 juin 1998

Source - Direction du budget

IV. LES DÉPENSES D'INTERVENTIONS PUBLIQUES

A. LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DE TAXE PROFESSIONNELLE

La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a institué un fonds national de péréquation de taxe professionnelle doté d'un produit déterminé chaque année par le comité des finances locales et d'une dotation de l'Etat qui doit évoluer chaque année en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat.

En 1999, la dotation est fixée à 676,60 millions de francs en progression de 5,88 %.

B. L'ACTION INTERNATIONALE

L'essentiel des crédits est consacré à l'accord fiscal avec la confédération helvétique en date du 11 avril 1983 : 533 millions de francs en 1999 (+ 8,4 millions de francs). Cet accord prévoit que les rémunérations perçues par les travailleurs transfrontaliers ne sont imposables que dans l'Etat où ils sont résidents, moyennant une compensation de l'autre Etat.

C. L'ACTION ÉCONOMIQUE

1. Les mesures en faveur de l'emploi

2. La " cohésion sociale "

Pour 1998, une provision de 225 millions de francs avait été inscrite. Elle est devenue sans objet avec l'adoption de la loi d'orientation et de lutte contre les exclusions. Les crédits sont désormais répartis entre les différents ministères concernés et principalement celui de l'emploi et de la solidarité.

3. La politique du logement

Le chapitre 44-91 comporte les encouragements à la construction immobilière, dont le poste principal est constitué des primes épargne logement. Les crédits s'élèvent à 8,1 milliards de francs, soit un montant identique à celui de 1998.

La dotation des prêts aidés pour l'accession à la propriété augmente sensiblement (+ 12%), et s'établit à 295 millions de francs.

Enfin, la dotation des prêts spéciaux du Crédit foncier de France diminue de 31% et s'établit à 275 millions de francs .

4. La participation à divers fonds de garantie

Les crédits concernant la garantie de l'Etat à des instituts de participation et aux prêts consentis par certains établissements financiers augmentent de 597 millions de francs pour s'établir à 700 millions de francs.

Cette progression résulte à hauteur de 550 millions de francs de l'inscription au budget général des dotations allouées à la SOFARIS qui figuraient jusqu'alors au sein d'un compte d'affectation spéciale et ont ainsi été rebudgétisées.

5. La participation au service d'emprunts à caractère économique

La dépense s'établit à 4,95 milliards de francs , en diminution de 8,4 % et concerne presque exclusivement à hauteur de 4,93 milliards de francs les bonifications destinées aux établissement financiers et assimilés dont le montant est réduit de 448,7 millions de francs. Les deux principaux postes de dépenses subissent des baisses:

les crédits les plus élevés restent ceux de la Caisse française de développement : 3,9 milliards de francs, soit une baisse de 250 millions de francs pour 1999. Il s'agit de bonifications d'intérêts des emprunts de la Caisse française de développement, ainsi que de la réduction d'intérêts de prêts à quatre Etats de la zone franc accordée depuis le sommet de la Baule (juin 1990).

le coût des bonifications au titre des crédits à l'exportation, gérés par la Banque française pour le commerce extérieur (BFCE) diminue de 150 millions de francs pour s'établir à 550 millions de francs. Les informations obtenues par votre rapporteur précisent que " cette estimation est très dépendante des produits perçus sur les accords de consolidation et de l'évolution des taux d'intérêt à court terme du franc et du dollar ".

D. LES DÉPENSES D'ACTION SOCIALE

1. Les versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale

a) Les versements "à divers régimes"

Les crédits progressent de 1,2 % et s'établissent à 496 millions de francs . Il s'agit en fait de la subvention au régime de retraite de la SEITA qui a été maintenue après la privatisation de cette dernière.

b) Le transfert de l'aide à la scolarité vers le budget de l'enseignement scolaire

L'aide à la scolarité a été créée par la loi du 25 juillet 1994, afin de remplacer le système des bourses de collèges qui datait de 1959. Cette aide varie en fonction du revenu des parents et du nombre d'enfants. Elle a été transférée au budget de l'enseignement scolaire.

2. Le Fonds spécial d'invalidité

Le Fonds de solidarité vieillesse, créé par la loi du 22 juillet 1993, prend en charge les avantages d'assurance vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale, à l'exclusion de l'allocation supplémentaire versée aux bénéficiaires de pensions d'invalidité qui reste à la charge d'un fonds spécial d'invalidité, financé par le budget des charges communes.

Les crédits inscrits pour 1999 s'élèvent à 1.580 millions de francs , en baisse de 0,23 %.

3. La majoration des rentes viagères

La participation de l'Etat à la majoration des rentes viagères progresse de 1,5 million de francs et atteint 2.349 millions de francs. Cette progression correspond à la revalorisation traditionnelle sur l'indice prévisionnel des prix hors tabac, opérée par l'article 77 du présent projet de loi de finances .

4. Les crédits consacrés aux rapatriés

a) Les aides aux rapatriés

La loi du 2 janvier 1978 avait fixé le principe d'une indemnisation totale des rapatriés, et la loi du 16 juillet 1987, en corrigeant la sous-évaluation avérée des biens, avait autorisé le dépôt de nouveaux dossiers jusqu'au 20 juillet 1988. Le dernier plan d'indemnisation s'étant achevé en 1998 : aucun crédit ne figure plus à ce titre dans le projet de loi de finances pour 1999.

Par ailleurs, au titre de régime de remise automatique des dettes des rapatriés mis en place par l'article 44 de la loi de finances pour 1996, 80 millions de francs de crédits sont prévus pour 1999, contre 100 millions en 1998.

b) Le rachat des cotisations d'assurance vieillesse

La loi du 4 décembre 1985 a favorisé le rachat des cotisations d'assurance vieillesse en accordant une aide de l'Etat à tout Français concerné pouvant justifier de sa qualité de rapatrié, aide variant selon les revenus du demandeur. Compte tenu des classes d'âge concernées, le nombre de dossiers liquidés s'est stabilisé à partir de 1993 avant de décroître fortement depuis 1996. Les crédits correspondants passent de 470 à 274 millions de francs en 1999 .

V. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DES TITRES V ET VI

Les dépenses d'investissement qui s'établissent à 4,91 milliards de francs, en diminution de 4,51 %, se répartissent en deux catégories.

A. LES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT DESTINÉES À DES ACTIVITÉS NATIONALES

1. Les interventions en faveur des PME

Les crédits de paiement passent de 100 millions de francs à 57 millions de francs. Les aides à la promotion commerciale augmentent de 6,8 % pour s'établir à 47 millions de francs. En revanche, compte tenu de la réforme des protocoles mises en place en ce domaine, les crédits concernant l'aide au développement d'implantations commerciales ne représentent plus que 10 millions de francs contre 56 millions de francs en 1998. Ils correspondent à la poursuite d'opérations lancées au titre de lois de finances antérieures.

2. Les aides aux villes nouvelles

Les crédits de paiement des mécanismes d'aide accordés aux établissements des villes nouvelles s'établissent à 107,9 millions de francs, en progression de 2,6 %. Ils permettent aux villes nouvelles " de financer d'importants programmes d'équipements publics, réalisés pour l'accueil de nouveaux habitants et activités, avant même que leur base contributive, notamment celle de taxe professionnelle, ne se développe ".

Ces crédits sont ensuite transférés en gestion sur le budget de l'urbanisme et des services communs.

3. Les travaux de sécurité dans les écoles

Le plan gouvernemental de 1994 sur la sécurité dans les écoles comporte l'institution :

- d'une prime de 11,2 % du montant emprunté par les collectivités locales pour les travaux dans les collèges ;

- d'une enveloppe de 2,5 milliards de francs sur cinq ans affectée à la sécurité dans les établissements scolaires du premier degré.

La décision a été prise en 1996 d'étaler sur trois ans le solde du plan initial (1 milliard de francs sur deux ans). En 1999, il s'agira de la 6 ^eme tranche, ce qui représente 330 millions de francs en autorisations de programme, et 215 millions de francs en crédits de paiement.

B. L'ACTION INTERNATIONALE

Les subventions d'investissement hors de France représentent 4,18 milliards de francs de crédits de paiement.

1. L'aide extérieure

Les crédits consacrés à l'aide extérieure bilatérale atteignent en crédits de paiement 300 millions de francs , en diminution de 51,1 % par rapport à 1998. Il s'agit des dons du Trésor aux Etats étrangers, dont les frais de gestion sont réglés à l'AFD et à NATEXIS-Banque au titre du remboursement des frais de gestion des protocoles financiers avec les Etats étrangers.

2. La participation aux fonds internationaux

Les crédits de paiement connaissent en 1999 un montant (3.882 millions de francs) proche de celui de 1998 (3.853 millions de francs).

Le Fonds européen de développement est le principal outil de la politique communautaire en direction des pays ACP. Il est alimenté par des versements nationaux avec des clés de contribution distinctes de celles appliquées pour le budget général de l'Union européenne et qui sont liées au rythme d'exécution des projets. Les crédits prévus pour 1999 sont identiques à ceux de 1998 : 1.612 millions de francs .

La participation aux ressources de l'Association internationale de développement est de 1.382 millions de francs en crédits de paiement , soit un montant identique à celui prévu pour 1998. Cette participation constitue la traduction de l'inscription de 4,4 milliards de francs en autorisations de programme en 1997 au titre de la reconstitution des ressources de l'Association.

La participation aux autres fonds atteint 888 millions de francs en 1999.

3. La participation au capital d'organismes internationaux

Les crédits de paiement progressent de 85 millions de francs à 349 millions de francs principalement en raison de deux mouvements :

- l'inscription de 157 millions de francs de crédits de paiement au profit de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) ; cette décision est la conséquence du doublement du capital négocié en 1996 entre les actionnaires;

- 67 millions de francs de crédits de paiement au titre de la 5 ^eme augmentation de capital de la Banque africaine de développement.

VI. LES TROIS ARTICLES RATTACHÉS

A. L'ARTICLE 77 : LA MAJORATION LÉGALE DES RENTES VIAGÈRES

L'article 77 opère la revalorisation traditionnelle qui est fixée cette année au taux de 1,2 % des rentes servies en réparation d'un préjudice, ou constituées au profit d'anciens combattants.

Il convient de relever que les rentes constituées entre particuliers ne font plus l'objet d'une revalorisation au sein du projet de loi de finances. En effet, dans son avis rendu sur le précédent projet de loi de finances, le Conseil d'Etat avait estimé que cette disposition n'était constitutive d'aucune charge pour l'Etat. Elle ne pouvait figurer au sein de la loi de finances, mais devait relever d'une disposition législative de droit commun.

Les crédits s'élèvent à 2.349 millions de francs en 1999, soit un montant presque identique à celui de 1998.

B. L'ARTICLE 78 : LA MISE À DISPOSITION DE LA POSTE DES FONDS DES CCP

Le nouveau contrat d'objectifs et de progrès de la Poste , signé en juin 1998 pour la période 1998-2001, prévoit une sortie progressive du système de centralisation des CCP au Trésor, donnant ainsi de nouvelles libertés de gestion à l'exploitant.

C'est ce que concrétise l'article 78 du projet de loi de finances pour 1999, qui met fin à l'obligation pour La Poste de verser au Trésor les avoirs créditeurs des titulaires de comptes courants postaux : la Poste assurera ainsi progressivement la gestion financière de ces avoirs.

Il conviendra que soit précisé l'échéancier en fonction duquel seront décentralisés ces fonds ainsi que les conséquences en terme de financement pour l'Etat. Sur la base d'une mise à disposition progressive de 30 milliards de francs par an sur cinq ans, le gain net devrait être de 100 millions de francs pour l'Etat. Ce gain correspond, selon les informations fournies par le gouvernement, à l'écart de rémunération entre les dépôts des CCP (4,75%) et le taux des Bons du Trésor à court terme (BTF), actuellement de 4%, qui seront émis en compensation.

Par ailleurs, ainsi que cela a déjà été relevé par votre commission des finances, il est indispensable de doter la Poste d'une comptabilité analytique indiscutable.

Dans ce cadre, votre commission est favorable à ce dispositif, dans la mesure où il renforcera l'autonomie de La Poste.

C. L'ARTICLE 79 BIS : LA PROROGATION ET L'EXTENSION DU CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ

Lors de l'examen par l'Assemblée nationale le 5 novembre 1998 des crédits de la fonction publique, le gouvernement a présenté en séance un amendement visant à proroger pour 1999, le dispositif du Congé de fin d'activité (CFA) et à l'étendre aux agents âgés d'au moins 56 ans et justifiant de 40 années de cotisations tous régimes confondus et de 15 années de service public.

Cet amendement a été rectifié en séance afin d'être rattaché au budget des charges communes et non plus à celui de la fonction publique.

Le Congé de fin d'activité a été prévu pour une durée d'un an par la loi du 16 décembre 1996 relative à la fonction publique et transpose aux fonctionnaires le dispositif de l'ARPE ^{8(

*
)} mis en place dans le secteur privé en octobre 1995.

Il était destiné aux agents âgés d'au moins 58 ans ayant cotisé, soit 37,5 ans et 25 ans en qualité d'agent public, soit 40 années dont 15 années en qualité d'agent public. Cela leur permet de bénéficier de 75 % de leur traitement brut et leur départ est compensé par le recrutement d'un nouveau fonctionnaire.

En 1997, 12.479 agents de l'Etat ont bénéficié de cette mesure soit un chiffre supérieur aux prévisions. Le coût brut est estimé à 139.000 F. Selon les informations fournies à l'Assemblée nationale par le ministre de la fonction publique " les chiffres seront du même ordre en 1998 ".

Le dispositif a été reconduit pour 1998 par l'article 111 de la loi de finances pour 1998, qui résulte d'un amendement introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale sur lequel le Sénat ne s'était pas prononcé explicitement, compte tenu du vote d'une question préalable.

La rédaction adoptée, à l'initiative du gouvernement, par l'Assemblée nationale dans l'actuel projet de loi de finances proroge à nouveau le dispositif d'un an et en étend le champ , conformément à ce qui était prévu par l'accord salarial du 10 février 1998. Il serait ouvert aux agents âgés de plus de 56 ans, justifiant de 40 années de cotisation, tous régimes confondus et 15 années de services publics. De plus, la base de calcul et le régime applicable aux fonctionnaires handicapés seraient aménagés.

Selon les informations communiquées par le gouvernement, le coût de la reconduction pour 1999 serait de 390 millions de francs et celui de son extension de 380 millions de francs.

Dans la mesure où cette disposition ne contribue pas à la baisse des effectifs de la fonction publique que préconise votre commission des finances, il vous est proposé d'accepter la prorogation pour 1999 de ce dispositif, mais de refuser l'extension de son champ d'application.

CHAPITRE II

L'ÉTAT DÉBITEUR

Les crédits apparaissant au sein de ce budget au titre des obligations de l'Etat débiteur correspondent le plus souvent à des dépenses de constatation résultant de la prise en compte de circonstances extérieures, d'éléments exogènes dont le Parlement prend acte le cas échéant, qu'il peut parfois déplorer, tout en ne pouvant les modifier ou s'y opposer que très rarement.

Trois domaines sont ici concernés : la charge financière de la dette, les dépenses de garantie données par l'Etat dans des cadres divers ainsi que les remboursements et dégrèvements d'impôts.

I. LA CHARGE DE LA DETTE

A. L'EVOLUTION DE L'ENDETTEMENT DE L'ETAT

En 1999, et pour la première fois depuis 1991, le budget de l'Etat se trouve en situation d'équilibre primaire. Hors prise en compte de la charge des intérêts de la dette, les recettes dépassent en effet les dépenses. Cela signifie que l'Etat n'emprunte plus pour financer les intérêts de sa dette, même si cela n'est pas suffisant cependant pour stabiliser le poids de la dette publique dans le produit intérieur brut (PIB), à l'inverse de la quasi-totalité des autres pays membres de l'Union européenne.

Ainsi que votre rapporteur général l'a souligné, il eût fallu en ce cas réduire le déficit de l'Etat à 2,6% contre 2,7% du PIB, et celui des administrations publiques à 2,2% et non à 2,3% du PIB.

La dérive des dettes publiques dans l'Europe des quinze
(sauf Luxembourg) selon l'OCDE (1998/1999) % du PIB

	1998	1999	Evolution
Finlande	53,4	54,6	+ 1,2
France	58,9	59,5	+ 0,6
Allemagne	60,7	60,5	- 0,2
Autriche	64,8	64,4	- 0,4
Pays-Bas	69,5	68,9	- 0,6
Espagne	68,5	67,5	- 1,0
Royaume-Uni	52,1	50,5	- 1,6
Portugal	63,4	61,9	- 2,5
Italie	118,5	116,0	- 2,5
Grèce	108,2	105,6	- 2,6
Belgique	118,4	115,4	- 3,0
Suède	74,5	71,1	- 3,4
Danemark	57,3	53,2	- 4,1
Irlande	57,0	50,3	- 6,7
Moyenne	72,5	71,4	- 1,1

En effet, si la France est l'un des six pays de l'Union européenne à satisfaire le critère de la dette publique fixé par le traité de Maastricht ^{9(

*
)} , elle fait partie, selon l'OCDE, des deux seuls Etats à voir cette dette s'accroître. Ces informations sont confirmées par les statistiques de la commission européenne selon lesquelles seul le Luxembourg connaît une évolution de la charge de sa dette publique supérieure à celle de la France. Il faut cependant indiquer que ce pays connaît un niveau de dette considérablement inférieur.

Encours de la dette de l'Etat au 31 décembre

(en milliards de francs)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Dette totale de l'Etat	1.781,54	1.864,2	2.106,67	2.461,75	2.904,52	3.254,34	3.542,26	3.790,27
En % du PIB	27,4	27,6	30,1	34,8	39,3	42,4	45,1	46,6

B. L'ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE

Les crédits consacrés à la charge brute de la dette augmentent de 4,56 milliards de francs, soit 1,85 %, pour s'établir à 253,25 milliards de francs.

Ils sont ainsi répartis :

(en milliards de francs)

	1998	1999	Ecart
Dette négociable ^{10( * )}	238,308	243,559	+ 2,20%
Dette non négociable	10,036	9,381	- 6,53 %
Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie	0,310	0,310	0
Total	248,654	253,251	+ 1,85 %

Il faut déduire de cette charge brute les recettes en atténuation des charges de la dette qui figurent aux lignes 806 ^{11(
*
)} et 411 ^{12(
*
)} du fascicule " voies et moyens ". La charge nette de la dette s'élève, en fait, à 237,24 milliards de francs ^{13(
*
)} , en progression de 2,4 milliards de francs soit 1,02 %.

La progression limitée à 2,4 milliards de la charge de la dette est liée au bas niveau des taux d'intérêt, soit à des raisons exogènes, indépendantes de la volonté du gouvernement, " l'effet prix ", qui permet ainsi une politique de gestion active de la dette.

A contrario, le montant du déficit budgétaire et de divers engagements de l'Etat, " l'effet volume ", représente 245,5 milliards de francs et contribue à accroître mécaniquement la charge financière de la dette de 12,5 milliards de francs.

La charge de la dette en 1999

L'estimation de la charge de la dette pour 1999 de 237,2 milliards de francs tient compte de plusieurs paramètres :

1. Un effet volume , lié au financement du déficit de l'exercice (236,6 milliards de francs) et de divers engagements de l'Etat pour 9 milliards de francs : les émissions correspondantes entraînent une progression tendancielle des charges de la dette de près de 12,5 milliards de francs.

2. Des effets prix :

il faut d'une part prendre en compte les gains de refinancement des titres longs : la dette à taux fixe arrivant à échéance en 1998 est refinancée à des conditions de taux plus avantageuses ce qui permet d'engranger en 1999 une économie nette de plus de 7,5 milliards de francs ;

a contrario la hausse anticipée des taux courts devrait se traduire par un surcoût net de 1,7 milliard de francs en 1999 de la charge des intérêts des BTF.

3. De la politique de gestion active de la dette : à travers des opérations de rachats et d'échanges, elle permet également de dégager des économies en tirant profit des opportunités qu'offre l'orientation des marchés financiers. A titre d'exemple, une importante opération d'échange sur l'Ecu a été conduite le 15 avril 1998, sur une enveloppe de plus de 60 milliards de francs.

Au total la progression des charges de la dette est de 2,4 milliards de francs par rapport à la Loi de Finances Initiale pour 1998.

Source : Ministère de l'Economie.

S'agissant des hypothèses de taux associées au présent projet de loi de finances, qui correspondent au " consensus du marché ", soit la moyenne des prévisions des principaux intervenants sur le marché obligataire, il convient de relever qu'ils sont plus élevés en 1999 que ceux relevés en 1998.

	Court terme (BTF 3 mois)	Moyen terme (BTAN)	Long terme (OAT 10 ans)
1998	4%	4,3%	5,0%
1999	4%	4,7%	5,1%

La création d'OAT indexées sur l'inflation.

En matière d'émissions à taux variable, la mise en place d'OAT indexées sur l'inflation devrait permettre à l'Etat, de réaliser des économies sur la charge de la dette, et ceci pour deux raisons :

• en garantissant à l'investisseur qu'il est couvert contre tout risque inflationniste, l'Etat récupère la prime de risque sur inflation qui est comprise dans toute obligation émise à taux fixe ;

• l'Etat bénéficiera également de la diversification qui sera rendue possible par l'émission d'obligations indexées sur l'inflation : en diversifiant ses possibilités de faire appel aux marchés de capitaux entre produits à taux fixe, produits à taux variable et produits indexés sur l'inflation, l'Etat bénéficiera d'un coût d'emprunt optimal et d'un effet d'attraction renforcé.

C. LA NÉCESSAIRE MAÎTRISE DE LA CHARGE BUDGÉTAIRE DE LA DETTE

Seul apparaît dans le budget de l'Etat le coût en trésorerie de la dette de l'Etat, c'est-à-dire les charges financières que celle-ci entraîne pour l'Etat, tandis que le remboursement du capital s'opère, lui, dans un cadre extrabudgétaire et n'apparaît donc jamais en tant que tel au sein du budget.

Ainsi en 1999, si la charge nette de la dette apparaît stabilisée avec une progression limitée à 1%, soit un surcoût de 2,4 milliards de francs c'est uniquement en raison d'un " effet-prix " résultant du niveau historiquement bas des taux d'intérêt. Il s'agit donc bien de causes exogènes indépendantes de la volonté du gouvernement, dont celui-ci tire profit cependant et dont il est à craindre qu'elles ne perdurent.

Par ailleurs, le financement du déficit budgétaire de l'Etat estimé à 236,5 milliards de francs et de divers engagements pour une somme de 9 milliards de francs a contribué à accroître mécaniquement les charges de la dette de 12,5 milliards de francs.

Cet " effet volume " résultant de la progression continue de l'encours de la dette de l'Etat rend donc plus que jamais nécessaire l'effort de réduction du déficit budgétaire proposé par votre commission. En souhaitant que ce déficit soit réduit de 14 milliards de francs supplémentaires par rapport à ce que propose le gouvernement, votre commission entend ainsi stabiliser le poids de la dette au sein du PIB. Seule une telle politique permettra en effet de préserver l'avenir et de lutter contre " l'effet boule de neige " de l'endettement qui accroît inexorablement la charge financière pesant chaque année sur le budget de l'Etat, limite la marge de manoeuvre de la politique budgétaire et fragilise les finances publiques.

Il apparaît donc à votre rapporteur indispensable de stabiliser le poids relatif de celle-ci par rapport au PIB, afin de redonner des marges de manoeuvre à la politique budgétaire et de limiter la vulnérabilité des finances publiques.

Dans ce contexte ainsi que le relève le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale, comme les taux d'intérêt ne pourront plus baisser en valeur absolue autant qu'auparavant " une maîtrise de la charge de la dette ne pourra venir, à l'évidence, que de la poursuite de la diminution du déficit budgétaire ".

II. LES DÉPENSES DE GARANTIE

A. LE POIDS DES ALÉAS INTERNATIONAUX

Au sein de ces dépenses de garantie, le poste le plus important est constitué par les garanties à l'exportation. Or, il est particulièrement frappant de relever que, selon les termes mêmes du gouvernement, les prévisions concernant ce poste de dépenses sont " très aléatoires et dépendantes d'événements imprévisibles " . En effet, la plupart des dépenses de garantie évoluent en fonction des aléas de la conjoncture internationale.

Cette situation est d'autant plus nette pour l'exercice 1999, que les aléas des marchés étrangers enregistrés en 1998 risquent de se confirmer en 1999. Ainsi, la COFACE estime qu'une " cessation complète des paiements de la part de l'Indonésie conduirait à des indemnisations pouvant s'élever jusqu'aux environs de 3 milliards de francs sur l'exercice " faisant par voie de conséquence supporter à l'Etat un coût non négligeable au titre de l'assurance-crédit. De même, compte tenu des évolutions contrastées du dollar et du franc, la garantie de change gérée par la COFACE pourrait être pour la première fois déficitaire, au titre des exercices 1998 et 1999.

B. L'ÉVOLUTION EN 1999

En 1999, les dépenses de garanties baissent au total de 5,36 % et atteignent 1.482 millions de francs. Néanmoins, les différents postes connaissent des évolutions très contrastées.

(en millions de francs)

	1997	1998	1999
Financement du logement	45	6	3
Financement de l'agriculture	4	4	4
Financement de l'industrie	150	100	50
Garanties afférentes à l'exportation	800	850	665
Garanties diverses	552,26	606,16	760,20
TOTAL	1.551,26	1.566,16	1.482,2

Les garanties afférentes au logement baissent de moitié pour représenter 3 millions de francs en 1999 prenant en compte la diminution régulière des dépenses d'exécution retracées à ce titre. Elles retracent en effet la garantie donnée au Comptoir des entrepreneurs ainsi qu'au Crédit Foncier de France pour pallier aux défaillances des fonctionnaires bénéficiaires de prêts complémentaires. Or ces types de prêts ont soit disparu ( les Prêts d'accession à la propriété ), ou ont perdu de leur attractivité comme les prêts conventionnés en raison de la baisse des taux d'intérêt.

Les garanties afférentes au financement de l'industrie baissent de moitié et s'établissent à 50 millions de francs. Elles sont destinées à couvrir les défaillances des sociétés en cours de restructuration bénéficiaires de prêts à long terme garantis par l'Etat. Ceux-ci ont été supprimés en 1986 mais l'encours est encore de 5,74 milliards de francs au 31 décembre 1997. Cette diminution prend en compte la diminution des dépenses constatées ces dernières années (8,15 millions en 1997) en raison notamment de l'amélioration de la conjoncture économique.

Le poste qui était le plus important en volume, celui des garanties afférentes à l'exportation baisse de 185 millions de francs pour représenter 665 millions de francs en 1999.

Les crédits inscrits sont destinés à couvrir le besoin de financement de quatre procédures de garantie gérées pour le compte de l'Etat par la COFACE ^{14(
*
)} .

1. L'assurance crédit

L'assurance-crédit permet aux exportateurs de se couvrir contre divers risques : politique, commercial...

Depuis 1995, la COFACE n'a pas eu besoin de financement, l'assurance-crédit étant à nouveau, après une décennie de déficit, excédentaire, et cela en l'absence de sinistres majeurs et en raison de la stabilisation des principaux risques.

En 1997, malgré le crise financière en Asie du Sud-Est, la poursuite de la stabilisation des principaux risques et l'amélioration des récupérations ont entraîné un reversement de 7 milliards de francs au Trésor.

Pour 1998, les remboursements d'arriérés importants, malgré des risques plus aléatoires (Indonésie, Nigeria, Pakistan), font prévoir un excédent de 6 milliards de francs sur les opérations courantes. Comme le relève le gouvernement " ces montants pourraient faire l'objet de reversements au profit du budget de l'Etat ".

Les informations communiquées à votre rapporteur pour 1999 sont les suivantes :

" Un nouvel excédent, de l'ordre de 7 milliard de francs est attendu. Cette prévision repose sur la prolongation des tendances déjà évoquées, à savoir la stabilisation des principaux risques et l'encaissement de récupérations liées à des sinistres antérieurement indemnisés. Ces prévisions restent cependant très aléatoires et dépendantes des événements imprévisibles pouvant sérieusement remettre en cause l'excédent attendu (cf. évolution en Asie et en Russie) ; à titre d'exemple, la COFACE évalue qu'une cessation complète des paiements de la part de l'Indonésie conduirait à des indemnisations pouvant s'élever jusqu'aux environs de 3 milliards de francs sur l'exercice. ".

2. L'assurance prospection foire

Cette assurance couvre les dépenses de recherche de nouveaux marchés.

Les crédits demandés, 400 millions de francs, sont au même niveau depuis 1997.

Les résultats sont cependant incertains pour 1998, laissant anticiper un montant de 270 millions de francs de dépenses (contre 245 millions en 1997) : " la crise asiatique pourrait avoir des conséquences sur les actions de prospection des entreprises et conduire au paiement en 1998 d'indemnités plus importantes que prévu ".

Pour 1999, selon les informations communiquées à votre rapporteur, en raison des incertitudes en Asie et de la modification des dispositifs d'aide " ces hypothèses, dont l'incidence est très difficilement quantifiable à ce stade, pourraient conduire à une stabilisation du déficit en 1999 à un niveau voisin de celui de 1998 ".

3. La garantie de change

Cette garantie permet de couvrir les exportateurs contre les risques de change.

Elle est, depuis la création de cette procédure, bénéficiaire, de sorte qu'aucune dotation n'est demandée en 1999, comme en 1998.

Les informations obtenues par votre rapporteur sont les suivantes :

" Pour 1998, il y a un risque de voir apparaître un déficit en raison de cette conjoncture de marché, mais ces pertes ne sont pas chiffrables aujourd'hui.

Pour 1999, il est difficile de faire à ce stade des prévisions de résultat pour la garantie de change, mais on peut tabler sur un résultat nul, sans reversement à l'Etat, car la hausse du dollar et le fait que les taux d'intérêt américains sont supérieurs aux taux français ont réduit les perspectives de gain sur la procédure. Le risque que le résultat soit négatif est réel. ".

4. La garantie du risque économique

Cette garantie couvre les entreprises contre la dérive des prix de revient dans les marchés d'exportation.

En 1999, la dotation demandée est de 400 millions de francs (soit une diminution de 50 millions de francs), en raison notamment de la diminution des dépenses au titre des contrats TGV-Corée et GIAT/Abu Dhabi.

Par contre " pour 1998, l'existence persistante de ces contrats, dont l'exécution a été marquée par des décalages ayant entraîné des reports de décaissements importants, sont à l'origine d'une prévision d'exécution élevée, de l'ordre de 500 millions de francs ".

III. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES

A. DES DÉPENSES À CARACTÈRE FLUCTUANT

Les dépenses en atténuation de recettes, c'est-à-dire les remboursements et dégrèvements d'impôts, s'élèvent à 306 milliards de francs soit près de la moitié des crédits du budget des charges communes.

Ces dépenses ont également pour particularité de figurer dans la partie recettes du budget général et de venir en diminution des recettes brutes pour définir les recettes nettes.

Par ailleurs, leur montant est généralement déterminé en extrapolant les prévisions de l'année précédente, qui sont parfois révisées, afin de tenir compte des aléas de la conjoncture économique.

Leur évolution est donc étroitement liée à des facteurs exogènes ou à l'effet de mesures législatives antérieures. La progression en 1999 des remboursements d'impôts directs fait ainsi suite à l'adoption de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (dite " MUFF ") qui a entraîné la mise en place d'un acompte exceptionnel au titre de l'impôt sur les sociétés en décembre 1997 et corrélativement s'est traduite par une forte augmentation des remboursements en 1998, qui n'avait pas été prévue en loi de finances initiale.

De même, la progression attendue des remboursements au titre de la TVA pour un montant de 16,2 milliards de francs est due à la prise en compte au titre des mesures acquises, de la croissance en 1998 des exportations ainsi que de la progression des investissements.

B. L'ÉVOLUTION EN 1999

Les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts s'élèvent à 306,7 milliards de francs , soit une progression de 9,8 % ^{15(

*
)} . Cette forte hausse résulte pour 27,2 milliards de la révision des estimations qui figuraient en loi de finances initiale pour 1998 principalement au titre de la TVA et de l'impôt sur les sociétés. Ainsi que l'indique le gouvernement, " cette situation reflète la difficulté d'appréhender, a priori, l'évolution de certains postes de dépenses au caractère particulièrement fluctuant ".

1. Les contributions directes

L'ensemble des dépenses de remboursements et dégrèvements sur impôts directs ^{16(

*
)} s'élève à 146,1 milliards de francs en 1999, en progression de 8,34 % par rapport aux estimations de la loi de finances initiale et seulement de 0,2% en comparaison de ces estimations révisées.

Cette progression " révisée " est essentiellement liée, à hauteur de 9 milliards de francs à des remboursements exceptionnels effectués au titre de l'impôt sur les sociétés suite aux recettes encaissées en décembre 1997 au titre d'acompte sur les mesures de la loi dite MUFF (taxation des plus-values et contribution de 15%) ainsi que pour 1,6 milliard de francs aux dégrèvements de taxe professionnelle et 1,3 milliard de francs pour la taxe d'habitation.

La hausse de 0,2%, soit 200 millions de francs, par rapport aux estimations révisées correspond à une hausse des dégrèvements sur impôts directs au profit de l'Etat, des dégrèvements de taxe professionnelle et des admissions en non-valeur que " compense " une baisse des remboursements au titre de l'impôt sur les sociétés.

2. Les remboursements sur produits indirects

Ils concernent presque exclusivement (97,6% en loi de finances initiale pour 1998) les remboursements au titre de la TVA.

Leur montant total progresse de 11,23% et atteint 160,1 milliards de francs, ce qui représente une augmentation de 16,2 milliards de francs.

Elle résulte également d'une révision des prévisions faites en loi de finances pour 1999. Ainsi les remboursements de TVA ont été réévalués de 16,5 milliards de francs afin de tenir compte, notamment, de la croissance soutenue des exportations et des investissements en 1998. De ce fait, les hypothèses pour 1999 tablent sur une stagnation (+0,06%), l'augmentation des emplois taxables étant compensée par l'absence de phénomènes exceptionnels.

Les remboursements forfaitaires aux exploitants agricoles non assujettis à la TVA progressent de 4,4% et représentent 471 millions de francs.

CHAPITRE III

L'ÉTAT ACTEUR ECONOMIQUE

I. LA FORTE INERTIE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

A. LES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ

Si à la différence des deux projets de loi de finances précédents aucun montant ne figure au chapitre 31-94 au titre des " mesures générales intéressant les agents publics " destinées à anticiper les effets budgétaires des négociations salariales dans la fonction publique, votre rapporteur tient cependant à rappeler que l'augmentation des rémunérations de la fonction publique sera de 20,1 milliards de francs en 1999 dont 14,8 milliards au seul titre de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998.

Cette progression est d'autant plus préoccupante qu'elle contribue non seulement à accroître le poids des dépenses de fonctionnement mais également à rigidifier les dépenses publiques ainsi que cela a déjà été souligné par votre rapporteur général.

Elle a par ailleurs également des effets induits sur les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Selon les informations fournies par le rapport sur les rémunérations publiques annexé au projet de loi de finances pour 1999, l'impact sur ces deux fonctions publiques sera en 1999 significatif avec des montants estimés respectivement à 6,5 milliards de francs et 5,2 milliards de francs.

Les collectivités locales et les hôpitaux publics devront donc faire face à des augmentations significatives de dépenses de fonctionnement.

B. LES DÉPENSES DE PENSION

1. Les charges de pensions des différents ministères

En loi de finances initiale, n'apparaissent pour l'essentiel que les pensions des agents des PTT : 9,24 milliards de francs en 1999, soit + 7.06 %. Il s'agissait des charges de retraite des agents de France Télécom.

Cependant suite à l'opération de rebudgétisation des pensions des fonctionnaires de la Poste, celles-ci y figurent désormais également pour un montant de 14,82 milliards de francs.

C'est en gestion que le chapitre 32-97 des charges communes regroupe la totalité des crédits de pension de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice. Pour mémoire, la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1999 est évaluée à 174,28 milliards de francs, en progression, à structure constante, de 5,9 % par rapport à 1998.

Désormais, du fait de cette opération de rebudgétisation, seul un fonds de concours est rattaché en gestion au chapitre 32-97 du budget des charges communes, celui qui permet de collecter la contribution patronale des divers organismes publics ou semi-publics de l'Etat et cela pour un montant estimé de 4,94 milliards de francs.

2. L'explosion programmée du poids des retraites de la fonction publique

L'évolution à l'avenir de cette catégorie de dépenses risque en effet de se révéler rapidement problématique comme le souligne le rapport sur les rémunérations de la fonction publique précité. En effet après avoir analysé leur progression, ce rapport examine les modalités de financement de ces retraites compte tenu des évolutions démographiques à venir.

Il relève ainsi que la charge budgétaire incombant actuellement à l'Etat représente 70,5 % du montant total de ces dépenses. Par ailleurs, compte tenu de l'évolution démographique, le surcoût pour l'Etat est évalué à plus de 79 milliards de francs dès 2010 et serait sur les bases actuelles de financement pour plus de 90 % à la charge de l'Etat.

Comme le préconise votre rapporteur général, il importe donc de prendre rapidement la mesure de ce phénomène : plus en effet l'action à entreprendre sera réalisée tôt, plus elle sera efficace et moins elle sera douloureuse.

Evolution du rapport démographique

Années	1995	2000	2005	2010	2015	Taux de croissance
Retraités de droit direct	828.308	956.711	1.126.718	1.318.503	1.491.840	+ 80,1 %
Cotisants ¹	2.081.689	2.081.689	2.081.689	2.081.689	2.081.689
Rapport démographique	2,51	2,18	1,85	1,58	1,40	- 44,6 %
Régime général	1,75	1,69	1,72	1,57	1,37	- 21,7 %

1. Par convention la population active est considérée comme stable sur la période considérée,

Source : Direction du budget

II. LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI

Le budget des charges communes comportait jusqu'au projet de loi de finances pour 1998 un chapitre de " mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " doté de 43 milliards de francs, correspondant au financement de la ristourne dégressive fusionnée, dont l'origine remonte à 1996.

Ainsi que votre rapporteur l'avait déjà souhaité à plusieurs reprises, ces crédits sont désormais retracés au sein du budget de l'emploi dont ils constituent une des politiques principales.

Même si les crédits destinés au financement de mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi ne figurent plus depuis cette année au sein du budget des charges communes, mais de celui de l'emploi, votre rapporteur tient à rappeler que le gouvernement avait volontairement sous-estimé ces crédits lors de l'examen de la loi de finances pour 1998, de plus de 3 milliards de francs.

Ils devront donc être rétablis à l'occasion de l'examen du prochain collectif pour 1998. L'exposé des motifs de ce texte évoque ainsi, au titre des ouvertures de crédits, " le rattrapage de 5,6 milliards de francs sur les exonérations de charges sociales en faveur des bas salaires ".

On peut se féliciter de ce que les crédits afférents au financement de la ristourne dégressive aient été dans le présent projet de loi augmentés, contrairement à ce que le gouvernement avait prévu dans le précédent projet de loi de finances, et cela eu égard à l'intérêt de cette mesure en terme de création d'emplois.

III. LA POLITIQUE DU LOGEMENT

Le chapitre 44-91 comporte les encouragements à la construction immobilière, dont le poste essentiel est constitué des primes épargne logement. Les crédits s'élèvent à 8,1 milliards de francs, soit un montant identique à celui de 1998.

Votre commission avait cependant lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998 souhaité réduire ces crédits de 2,1 milliards de francs soit le montant des mesures nouvelles, ce dispositif étant détourné de son objectif, mieux financer le logement, pour être utilisé comme un produit de placement coûteux pour l'Etat et sans effet sur l'économie de la construction.

Par ailleurs, ainsi que le reconnaît le gouvernement arrivent à maturité les plans ouverts en 1995 qui étaient moins importants que ceux des années 1993-1994. Aussi " les dépenses devraient se stabiliser en 1999 notamment en raison de l'effet modérateur joué par l'arrivée à maturité de la génération 1995, moins féconde que les générations 1993-1994 ( 1,5 million de plans ouverts en 1995 contre 2,4 et 2,8 millions en 1994 et 1993 ".

Pour l'ensemble de ces raisons il sera proposé de réduire à nouveau ces crédits de 2,1 milliards de francs.

CHAPITRE IV

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. LA MODIFICATION DES CRÉDITS

Un amendement de coordination du gouvernement a été adopté qui vise à majorer les crédits du FNPTP (titre IV) de 4.000 F, compte tenu de l'évolution mécanique des recettes fiscales constatée en première partie.

Par ailleurs les crédits de l'article 37-94 correspondant à des dépenses accidentelles, ont été réduits de 300.000.000 F afin de financer une partie des mesures présentées en seconde délibération. En conséquence, les mesures nouvelles sur ce chapitre ne s'élèvent plus qu'à 15.000.000 F contre 315.000.000 F dans le projet initial.

II. L'ARTICLE 79 BIS : LE CONGE DE FIN D'ACTIVITÉ

Conformément aux dispositions de l'accord salarial du 10 février 1998, lors de l'examen des crédits de la fonction publique a été adopté un amendement du gouvernement prorogeant d'un an et étendant le champ du congé de fin d'activité des fonctionnaires, qui avait été institué par la loi du 16 décembre 1996.

Cet amendement a été rectifié en séance afin d'être rattaché au budget des charges communes.

Le dispositif actuel prévoit de compenser le départ en retraite de fonctionnaires à compter de 58 ans, par le recrutement d'un nouvel agent public.

Le gouvernement a souhaité l'étendre aux fonctionnaires âgés d'au moins 56 ans.

Votre commission vous propose d'accepter la prorogation pour 1999 mais d'en refuser l'extension du champ d'application.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 novembre 1998 , sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a procédé, sur le rapport de M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : I.- charges communes et articles 77 et 78, pour 1999.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, a relevé, à titre liminaire, que le budget des charges communes était le premier budget de l'Etat : les crédits s'élevaient au total à 681 milliards de francs, soit 34,2 % des dépenses brutes du budget de l'Etat car il recensait les crédits qui, destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux ne pouvaient être inscrits dans le budget d'un ministère particulier. Par ailleurs, il a souligné que la structure de ce budget avait été affectée de deux mouvements en sens inverse : d'une part, 43 milliards de francs de crédits correspondant à des allégements de charges sociales avaient été transférés vers le budget du ministère de l'emploi et 799 millions de francs vers le budget de l'enseignement scolaire ; d'autre part, 15,4 milliards de francs de crédits avaient été rebudgétisés : hors effet de structure, les crédits du budget des charges communes représentaient 665,56 milliards de francs, soit une progression de 5,36 % par rapport à 1998.

Par ailleurs, deux articles étaient rattachés pour leur examen à celui du budget des charges communes : l'article 77 qui, de façon traditionnelle, porte majoration des rentes viagères, et l'article 78 qui met fin à l'obligation pour La Poste de déposer auprès du Trésor les fonds des comptes courants postaux.

Il a relevé que les crédits consacrés à la charge brute de la dette augmentaient de 4,56 milliards de francs, soit 1,85 %, pour s'établir à 253,2 milliards de francs dont il fallait déduire les "recettes en atténuation des charges de la dette". En conséquence, la charge nette de la dette s'élevait à 237,2 milliards de francs, en progression de 2,4 milliards de francs, soit 1,02 %. Il apparaissait donc indispensable de stabiliser le poids relatif de celle-ci par rapport au produit intérieur brut (PIB), afin de redonner des marges de manoeuvre à la politique budgétaire et de limiter ainsi la vulnérabilité des finances publiques.

Il a ensuite détaillé les principaux postes des dépenses de garantie qui baissaient au total de 5,36 % et atteignaient 1.482 millions de francs.

Il a indiqué que les dépenses de remboursements et de dégrèvements d'impôts s'élevaient à 306,7 millions de francs, soit une progression de 9,8 %. Cette forte hausse résultait pour 27,2 milliards de francs de la révision des estimations qui figuraient en loi de finances initiale pour 1998, principalement au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l'impôt sur les sociétés.

Les dépenses des pouvoirs publics (Titre II) s'élevaient à 4,502 milliards de francs, en progression de 2,4 % par rapport à 1998. S'agissant des dépenses de pensions qui faisaient l'objet d'une rebudgétisation au titre des fonctionnaires de La Poste à hauteur de 14,8 milliards de francs, il a précisé que la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1999 était évaluée à 174,28 milliards de francs, en progression, à structure constante, de 5,9 % par rapport à 1998.

Puis il a détaillé les dépenses de charges sociales qui représentaient 54,4 milliards de francs et correspondaient notamment au versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et aux cotisations patronales d'assurance maladie.

Evoquant les dépenses diverses, il a tenu à rappeler que, conformément aux articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 figuraient une dotation pour les dépenses "éventuelles" de l'Etat de 600 millions de francs (+ 110 % en 1999) ainsi qu'une dotation pour dépenses "accidentelles" de 600 millions de francs (+ 130 % en 1999), soit un total de crédit de 1.200 millions de francs contre 545 millions de francs en 1998.

Il a relevé que le budget des charges communes comportait jusqu'au projet de loi de finances pour 1999 un chapitre de "mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle" doté de 43 milliards de francs, correspondant au financement de la ristourne dégressive fusionnée. Ces crédits étaient désormais regroupés au sein du budget de l'emploi.

Il a noté, s'agissant de la politique du logement, que les encouragements à la construction immobilière, dont le poste essentiel était constitué des primes d'épargne logement, s'élevaient à 8,1 milliards de francs, soit un montant identique à celui de 1998.

Il a rappelé que les subventions d'investissement destinées à des activités nationales comportaient trois grands postes : les interventions en faveur des PME, les aides aux villes nouvelles et les travaux de sécurité dans les écoles. De même, il a noté que l'action internationale, au travers des subventions d'investissement hors de France, représentait 4,18 milliards de francs de crédits de paiement, et s'organisait autour de 3 pôles : l'aide extérieure, la participation aux fonds internationaux et la participation au capital d'organismes internationaux.

Puis présentant l'article 77, il a relevé que les rentes constituées entre particuliers ne faisaient plus l'objet d'une revalorisation au sein du projet de loi de finances : cette disposition n'était constitutive d'aucune charge pour l'Etat et ne pouvait donc figurer au sein d'une loi de finances.

L'article 78 était la traduction du nouveau contrat d'objectifs et de progrès de La Poste, signé en juin 1998 pour la période 1998-2001, qui prévoyait une sortie progressive du système de centralisation des CCP au Trésor, donnant ainsi de nouvelles libertés de gestion à l'exploitant.

Il a relevé qu'il conviendrait que soit précisé l'échéancier en fonction duquel seront décentralisés ces fonds ainsi que ses conséquences en termes de financement pour l'Etat : à ce titre, il lui apparaissait indispensable de doter La Poste d'une comptabilité analytique indiscutable.

Il a enfin tenu à souligner que ce budget pouvait apparaître hétéroclite, car il comprenait les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat. Par delà cette diversité, il a relevé que ces crédits restent très "concentrés" : les trois premiers postes de dépenses (charge financière de la dette, remboursements d'impôts et charges sociales) représentaient plus de 89 % de l'ensemble des dépenses. Par ailleurs, celles-ci étaient constituées à hauteur de 99,3 % par des dépenses ordinaires.

De même, il a indiqué que ce budget avait été affecté de nombreuses variations de structure, et que de nombreux crédits correspondaient à des " dépenses de constatation ".

A ce titre, il a rappelé qu'il était nécessaire de maîtriser la charge budgétaire de la dette. En effet, seul apparaissait dans le budget de l'Etat le coût en trésorerie de la dette de l'Etat, c'est-à-dire les charges financières que celle-ci entraînait pour l'Etat, tandis que le remboursement du capital s'opérait, lui, dans un cadre extrabudgétaire.

Or, en 1999, si la charge nette de la dette apparaissait stabilisée avec une progression limitée à 1 %, soit un surcoût de 2,4 milliards de francs, c'était uniquement en raison d'un "effet-prix" résultant du niveau historiquement bas des taux d'intérêt. Il s'agissait donc de causes exogènes, indépendantes de la volonté du Gouvernement.

En effet, le financement du déficit budgétaire de l'Etat estimé à 236,5 milliards de francs, et de divers engagements pour une somme de 9 milliards de francs allait contribuer à accroître mécaniquement les charges de la dette de 12,5 milliards de francs.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial , a relevé également que la plupart des dépenses de garantie évoluaient en fonction des aléas de la conjoncture internationale, faisant par voie de conséquence supporter à l'Etat un coût non négligeable au titre de l'assurance-crédit en 1999.

Il a également tenu à souligner la forte inertie des dépenses de personnel et relevé que l'augmentation des rémunérations de la fonction publique serait de 20,1 milliards de francs en 1999 dont 14,8 milliards au seul titre de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998.

Cette progression était d'autant plus inquiétante qu'elle contribuait non seulement à accroître le poids des dépenses de fonctionnement mais également à rigidifier les dépenses publiques ainsi que cela avait été souligné par le rapporteur général. Il a par ailleurs précisé que les collectivités locales et les hôpitaux publics devaient également faire face à des augmentations de dépenses de fonctionnement qui leur étaient imposées.

S'agissant des retraites de la fonction publique, il a relevé que compte tenu de l'évolution démographique, le surcoût pour l'Etat était évalué à plus de 79 milliards de francs dès 2010 et serait, sur les bases actuelles de financement, pour plus de 90 % à sa charge.

Il importait donc de prendre rapidement la mesure de ce phénomène : plus en effet l'action à entreprendre serait réalisée tôt plus elle serait efficace, et moins elle serait douloureuse.

Il a enfin relevé la progression excessive des dépenses éventuelles et accidentelles et proposé de supprimer ces mesures nouvelles. De même, il s'est montré favorable au recentrage des primes d'épargne logement dont les crédits s'élevaient à 8,1 milliards de francs, car ce dispositif était détourné de son objectif, qui était de mieux financer le logement, afin d'être utilisé comme un produit de placement, coûteux pour l'Etat et sans effet sur l'économie de la construction. Pour ces raisons, il a proposé de réduire, comme l'an passé, ces crédits de 2,1 milliards de francs.

Après avoir félicité le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que l'examen du budget des charges communes, premier budget de l'Etat, était riche d'enseignements, car il y voyait un condensé des difficultés qui sont celles de la politique budgétaire, de façon globale et sectorielle.

Il a ensuite interrogé le rapporteur spécial sur la méthodologie qui devait présider à une meilleure répartition des crédits entre le budget des charges communes et les autres budgets. Il a également souhaité obtenir des précisions quant à la progression des dépenses éventuelles et accidentelles.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, lui a indiqué que la commission des finances avait déjà oeuvré en faveur d'une répartition plus lisible des dépenses contenues dans ce budget, mais que cet effort devait être prolongé et qu'il s'y attacherait tout particulièrement. Il lui a, par ailleurs, précisé que le ministère de l'économie n'avait pas été en mesure de justifier l'évolution des crédits consacrés aux dépenses éventuelles et accidentelles.

En réponse à Mme Maryse Bergé-Lavigne , il lui a décrit les modalités selon lesquelles était délivrée l'aide extérieure de la France, notamment au travers du budget des charges communes.

Il a par ailleurs déclaré partager les préoccupations de M. Philippe Adnot quant à la nécessité de présenter clairement les évolutions de la charge de la dette publique en lui indiquant que tous ces éléments seraient détaillés dans son rapport écrit.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, a présenté les deux amendements de réduction des crédits qui ont été adoptés. La commission a ensuite adopté, ainsi modifiés , les crédits inscrits au budget des charges communes .

Puis, les deux articles, 77 et 78, rattachés pour leur examen au budget des charges communes, ont été adoptés.

*

* *

Réunie le jeudi 19 novembre 1998 , sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'examen du budget des charges communes. La commission a examiné un amendement de coordination sur le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Elle a ensuite examiné un amendement de minoration de crédits de dépenses éventuelles de 300 millions destiné à financer partiellement les dépenses nouvelles votées par les députés. La commission avait déjà supprimé les mesures nouvelles sur ce chapitre et a donc décidé de rectifier son amendement de réduction "ciblée" des crédits pour tenir compte de la modification intervenue à l'Assemblée nationale. Elle a émis un vote favorable à l'adoption de ce budget ainsi amendé. Ensuite, la commission a examiné l'article 79 bis (nouveau) qui proroge le congé de fin d'activité et l'étend aux fonctionnaires âgés de 56 à 58 ans et a adopté un amendement visant à accepter la prorogation, mais à refuser le principe de l'extension.

¹ Y compris 306,7 milliards de francs de remboursements et dégrèvements d'impôts

² Par ailleurs, les crédits du chapitre 57-05 " Equipement administratif ", à l'exception de l'article 10 sont désormais inscrits sur le budget des Service généraux du Premier Ministre (SGPM) au chapitre 57-07 " Cités administratives "

³ A structure constante, compte tenu du transfert de 43,8 milliards de francs de crédits et non compris 15,4 milliards de francs de rebudgétisations (14.822 millions sur le titre III et 550 millions sur le titre IV)

⁴ Compte tenu du transfert de 43,8 milliards de francs de crédits : 43 milliards vers le budget de l'emploi et 799 millions vers le budget de l'enseignement scolaire

⁵ Il ne s'agit que d'une partie des garanties potentiellement à la charge de l'Etat

⁶ Il s'agit à la fois des remboursements d'impôts d'Etat et de la prise en charge des dégrèvements d'impôts locaux résultant de mesures législatives, de décisions individuelles ou d'admissions en non-valeur

⁷ Cette mesure fait notamment suite à la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1994 relative à la loi de finances pour 1995

⁸ Allocation de remplacement pour l'emploi, ou " préretraite contre embauche "

⁹ Dette publique inférieure à 60% du PIB

¹⁰ Par ailleurs, à compter du 1er janvier 1999, l'ensemble du stock de la dette négociable sera converti en euros ; à compter de cette même date toutes les nouvelles émissions seront libellées en euros, ce qui accroîtra la liquidité de ce marché

¹¹ Cette ligne enregistre d'une part les intérêts perçus au titre du compte du Trésor à la Banque de France et, d'autre part, les recettes perçues au titre des coupons courus sur les OAT et les BTAN : le montant prévu pour 1999 est de 16,004 milliards de francs contre 13,813 milliards de francs pour 1998

¹² Intérêts versés par divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics au titre des avances : il s'agit d'une recette d'ordre qui n'est pas évaluée en loi de finances initiale mais seulement constatée en exécution ; ainsi pour 1997 celle-ci s'élevait à 269,3 millions de francs

¹³ Cela représente 2,7 % du PIB en 1999, comme en 1998

¹⁴ Il convient de relever que les reversements de la COFACE au budget de l'Etat devraient représenter 7 milliards de francs en 1999

¹⁵ Les crédits destinés aux frais de poursuite et aux décharges de responsabilité représentent 2 milliards de francs (+ 5,3 %)

¹⁶ Il s'agit à la fois des remboursements d'impôts d'Etat et de la prise en charge des dégrèvements d'impôts locaux résultant de mesures législatives, de décisions individuelles ou d'admissions en non-valeur

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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PRINCIPALES OBSERVATIONS

INTRODUCTION

CHAPITRE PREMIER PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. L'ÉVOLUTION DU TITRE I

A. LA CHARGE DE LA DETTE

B. LES DÉPENSES DE GARANTIE

C. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES

1. Les contributions directes

2. Les remboursements sur produits indirects

II. LES POUVOIRS PUBLICS

III. LES DÉPENSES DU TITRE III

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

1. Les dépenses de pensions

a) Une opération de rebudgétisation pour un montant de 14,822 milliards de francs

b) La contribution de l'Etat à l'équilibre démographique du régime des pensions des ouvriers de la défense et des services industriels de l'Etat

2. Les dépenses de charges sociales

B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

C. LES DÉPENSES DIVERSES

IV. LES DÉPENSES D'INTERVENTIONS PUBLIQUES

A. LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DE TAXE PROFESSIONNELLE

B. L'ACTION INTERNATIONALE

C. L'ACTION ÉCONOMIQUE

1. Les mesures en faveur de l'emploi

2. La " cohésion sociale "

3. La politique du logement

4. La participation à divers fonds de garantie

5. La participation au service d'emprunts à caractère économique

D. LES DÉPENSES D'ACTION SOCIALE

1. Les versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale

a) Les versements "à divers régimes"

b) Le transfert de l'aide à la scolarité vers le budget de l'enseignement scolaire

2. Le Fonds spécial d'invalidité

3. La majoration des rentes viagères

4. Les crédits consacrés aux rapatriés

a) Les aides aux rapatriés

b) Le rachat des cotisations d'assurance vieillesse

V. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DES TITRES V ET VI

A. LES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT DESTINÉES À DES ACTIVITÉS NATIONALES

1. Les interventions en faveur des PME

2. Les aides aux villes nouvelles

3. Les travaux de sécurité dans les écoles

B. L'ACTION INTERNATIONALE

1. L'aide extérieure

2. La participation aux fonds internationaux

3. La participation au capital d'organismes internationaux

VI. LES TROIS ARTICLES RATTACHÉS

A. L'ARTICLE 77 : LA MAJORATION LÉGALE DES RENTES VIAGÈRES

B. L'ARTICLE 78 : LA MISE À DISPOSITION DE LA POSTE DES FONDS DES CCP

C. L'ARTICLE 79 BIS : LA PROROGATION ET L'EXTENSION DU CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ

CHAPITRE II L'ÉTAT DÉBITEUR

I. LA CHARGE DE LA DETTE

A. L'EVOLUTION DE L'ENDETTEMENT DE L'ETAT

B. L'ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE

C. LA NÉCESSAIRE MAÎTRISE DE LA CHARGE BUDGÉTAIRE DE LA DETTE

II. LES DÉPENSES DE GARANTIE

A. LE POIDS DES ALÉAS INTERNATIONAUX

B. L'ÉVOLUTION EN 1999

1. L'assurance crédit

2. L'assurance prospection foire

3. La garantie de change

4. La garantie du risque économique

III. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES

A. DES DÉPENSES À CARACTÈRE FLUCTUANT

B. L'ÉVOLUTION EN 1999

1. Les contributions directes

2. Les remboursements sur produits indirects

CHAPITRE III L'ÉTAT ACTEUR ECONOMIQUE

I. LA FORTE INERTIE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

A. LES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ

B. LES DÉPENSES DE PENSION

1. Les charges de pensions des différents ministères

2. L'explosion programmée du poids des retraites de la fonction publique

II. LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI

III. LA POLITIQUE DU LOGEMENT

CHAPITRE IV LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. LA MODIFICATION DES CRÉDITS

II. L'ARTICLE 79 BIS : LE CONGE DE FIN D'ACTIVITÉ

EXAMEN EN COMMISSION

Les thèmes associés à ce dossier

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

CHAPITRE II

L'ÉTAT DÉBITEUR

CHAPITRE III

L'ÉTAT ACTEUR ECONOMIQUE

CHAPITRE IV

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE