B. DES MESURES LARGEMENT " AUTOGAGÉES "
L'abandon de la mise sous condition de ressources des
allocations
familiales doit être considérée non comme une
avancée pour les familles mais comme la simple correction d'une erreur.
Parmi les mesures annoncées lors de la Conférence de la famille
du 12 juin 1998,
certaines sont indéniablement positives et
méritent d'être saluées.
On regrettera simplement
qu'elles soient financées par des économies sur d'autres
prestations, au moment même où la branche famille est
excédentaire.
Ces mesures positives trouvent leur traduction dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale 1999, soit sous forme d'un
article législatif, soit parce qu'elles sont intégrées
dans l'objectif de dépenses de la branche famille pour 1999.
1. Le Gouvernement a pris des mesures positives en faveur des familles
a) L'extension du bénéfice de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) aux familles d'un enfant
L'allocation de rentrée scolaire (ARS) vise à
aider
les familles modestes à couvrir une partie des frais engagés
à l'occasion de la rentrée scolaire.
Elle n'est aujourd'hui attribuée qu'aux familles et personnes seules
bénéficiaires d'une prestation familiale, de l'aide
personnalisée au logement (APL), de l'allocation aux adultes
handicapés (AAH) ou du revenu minimum d'insertion (RMI), au titre du
mois de juillet précédant la rentrée scolaire
considérée.
Ouvre droit à l'ARS chaque enfant scolarisé ou en apprentissage,
âgé de 6 à 18 ans.
Versée sous conditions de ressources, l'ARS s'élève
à 426 francs et est accordée à 3,1 millions de
familles. Son montant est cependant systématiquement majoré
depuis 1993 : elle a ainsi atteint 1.500 francs en 1993, 1994 et 1995,
1.000 francs en 1996 et 1.600 francs en 1997. Le Gouvernement a
décidé que l'ARS serait maintenue à 1.600 francs pour
la rentrée scolaire de 1998. Si l'ARS est financée par la branche
famille, les majorations exceptionnelles décidées par le
Gouvernement sont prises en charge par l'Etat.
Compte tenu des conditions d'ouverture du droit à l'ARS, les familles
n'ayant qu'un seul enfant à charge - qui ne peuvent donc
prétendre aux allocations familiales - et qui ne percevaient pas
une prestation familiale, l'APL ou l'AAH, se voyaient exclues du
bénéfice de l'ARS.
L'article 14 du projet de loi met fin à cette situation et
étend le droit à l'ARS à toutes les familles n'ayant qu'un
seul enfant à charge et remplissant les conditions de ressources
exigées pour le bénéfice de cette prestation.
Cette mesure devrait concerner 350.000 familles d'un enfant pour un coût
total de 180 millions de francs à la charge de la branche famille.
Votre rapporteur se félicite de cette mesure qui met fin à une
situation anormale et injustifiée frappant les familles d'un seul enfant.
La commission des Affaires sociales avait souligné à plusieurs
reprises, par le passé, combien il était choquant que les
familles d'un enfant se voient privées de l'ARS. Cette situation n'avait
d'ailleurs d'autre justification que le souci de faciliter la gestion de cette
prestation par les caisses d'allocations familiales.
Votre rapporteur accueille donc très favorablement cette mesure qui
témoigne d'un effort important en faveur des familles d'un enfant qui
sont déjà exclues du bénéfice des allocations
familiales.
b) Le relèvement de l'âge limite d'ouverture du droit aux prestations familiales de 19 à 20 ans
Le
Gouvernement prévoit de relever de manière réglementaire,
de 19 à 20 ans, la limite d'âge ouvrant droit aux prestations
familiales pour les enfants inactifs ou dont la rémunération est
au plus égale à 55 % du SMIC, qui atteindront leur 19 ans
à compter du 1
er
janvier 1999.
Les prestations familiales sont aujourd'hui déjà versées
jusqu'à 20 ans mais seulement si l'enfant est étudiant,
apprenti, en formation professionnelle ou handicapé.
Cette mesure concernera 60.000 familles ; elle aura un coût de
530 millions de francs en 1999 et de 1,060 milliard de francs en
année pleine compte tenu de sa lente montée en charge.
Votre rapporteur considère qu'il s'agit là d'une mesure tout
à fait favorable répondant au souci louable d'améliorer
les aides aux familles ayant de grands enfants.
Cette mesure s'inscrit dans la continuité du relèvement de 18
à 19 ans de la limite d'âge ouvrant droit aux prestations
familiales au 1
er
janvier 1998, annoncé par M. Alain
Juppé, Premier ministre, à l'issue de la Conférence de la
famille du 17 mars 1997 et institué par le Gouvernement de M.
Lionel Jospin l'année dernière. Ce relèvement progressif
des limites d'âge d'accès aux prestations familiales était
en outre explicitement prévu par l'article 22 de la loi du 25 juillet
1994 relative à la famille.
c) La revalorisation des loyers plafonds de l'allocation de logement familiale
L'allocation de logement familiale (ALF) est versée aux
familles ou aux jeunes couples mariés lorsqu'ils ne peuvent
bénéficier d'une aide personnalisée au logement (APL).
Elle est versée à un million de bénéficiaires
environ.
L'aide augmente avec le loyer et le nombre d'enfants à charge et diminue
avec les ressources. Le loyer pris en compte est le loyer réel dans la
limite d'un loyer plafond.
Cette prestation n'apparaît cependant pas assez solvabilisatrice :
65 % des allocataires de l'ALF ont des loyers supérieurs aux loyers
plafonds retenus pour le calcul de l'aide. La majorité des
dépassements se situe au-delà de 30 % de la valeur du loyer
plafond. La part du loyer supérieure au loyer plafond est
entièrement à la charge du locataire.
LES AIDES AU LOGEMENT
Les
trois aides au logement
Les aides personnelles au logement sont constituées de trois allocations
:
•
Aide personnalisée au logement (APL) :
attribuée lorsque le logement a fait l'objet d'un conventionnement entre
l'Etat et le bailleur ou l'organisme prêteur en cas d'accession. Il
s'agit essentiellement du parc HLM.
•
Allocation de logement familiale (ALF):
versée aux
familles ou aux jeunes couples mariés lorsqu'ils ne peuvent
bénéficier d'une aide personnalisée au logement.
Le champ d'application de l'ALF comprend les ménages ou personnes qui,
selon le cas :
- ont au moins un enfant à charge ;
- sont mariés depuis moins de cinq ans (si le mariage a eu lieu avant
que l'un et l'autre des conjoints aient atteint 40 ans) ;
- ont à charge un ascendant, un descendant ou un collatéral au
deuxième degré ou troisième degré infirme.
L'aide augmente avec le loyer et le nombre d'enfants à charge et
diminue avec les ressources. Le loyer pris en compte est le loyer réel
dans la limite d'un loyer plafond.
•
Allocation de logement sociale (ALS) :
versée aux
personnes ne pouvant prétendre à l'une ou l'autre des prestations.
En métropole, les bénéficiaires des trois aides se
répartissaient, en juin 1997; de la manière suivante : ALF :
19 % ; ALS : 34 % ; APL : 47 %, sur un total d'un peu moins de
6 millions d'allocataires.
Le Gouvernement a par conséquent décidé d'augmenter,
à partir du 1
er
juillet 1999, le montant des loyers
plafonds de l'ALF sur trois ans pour l'aligner sur celui applicable à
l'aide personnalisée au logement.
Le coût de cette mesure est estimé à 220 millions de
francs en 1999 et 1,3 milliard de francs en année pleine.
Il s'agit, pour votre rapporteur, d'une mesure bienvenue
qui se traduira
par une augmentation de l'ALF pour 530.000 familles, augmentation pouvant aller
jusqu'à 450 francs par mois pour les familles de trois enfants et
plus, et de 600 francs par mois pour les familles d'au moins quatre
enfants.
Ce rapprochement des loyers plafonds de l'ALF et de l'APL est en outre
un
premier pas vers une simplification du système des aides au logement
dont chacun s'accorde à reconnaître la complexité. Cet
effort de simplification doit être poursuivi. Votre rapporteur souligne
à cet égard la nécessité de rapprocher encore
davantage les trois aides existantes (APL, ALF et ALS) et d'étudier la
possibilité de fusionner ces trois aides en une seule. La
lisibilité de la politique d'aide au logement en faveur des familles y
gagnerait certainement.
Enfin, il convient de rappeler que le Gouvernement a également
décidé, à l'occasion de la Conférence de la famille
du 12 juin dernier, la revalorisation, à compter du 1
er
juillet 1998, des aides personnelles au logement (ALF, APL, ALS) pour la
deuxième année consécutive. Il s'agit là encore
d'un effort indéniable qui mérite d'être
salué.
d) L'augmentation des moyens accordés à l'action sociale
En
complément des prestations qu'elle verse, la branche famille mène
une action sociale importante en direction notamment des familles qui ont les
plus lourdes charges, ont les ressources les plus modestes ou rencontrent des
difficultés dans leur vie.
L'action sociale s'adapte à chaque contexte local grâce à
son mode de financement. Celui-ci associe des dotations financières non
affectées dont le conseil d'administration de chaque caisse
décide de l'utilisation au plus près des besoins des
allocataires, et des prestations de service dont les règles sont
édictées au plan national. Ces prestations de service permettent
de soutenir, de façon homogène sur l'ensemble du territoire, les
équipements et services qui paraissent prioritaires au plan national
mais dont la création résulte des dynamiques locales.
L'action sociale des caisses d'allocations familiales s'inscrit dans une double
cohérence :
- au plan local, chaque caisse d'allocations familiales est, depuis 1997, tenue
d'élaborer un schéma directeur d'action sociale afin de
déterminer ses priorités eu égard à l'analyse de
son contexte local ;
- au plan national, l'action sociale des caisses d'allocations familiales doit
s'inscrire dans le cadre des orientations nationales d'action sociale qui ont
été arrêtées pour la période 1997-2000.
Les prestations de services sont définies au niveau national par le
conseil d'administration de la caisse nationale d'allocations familiales, avec
l'accord de ses tutelles, et sont versées par les caisses d'allocations
familiales.
Ces prestations concernent essentiellement les modes d'accueil des jeunes
enfants de 0 à 6 ans (crèches, halte-garderies, relais
assistantes maternelles...), les centres de loisirs, les centres sociaux...
Au plan national, sont définies les modalités des contrats
enfance que les caisses d'allocations familiales négocient et financent
avec les communes.
Les dépenses du Fonds national d'action sociale, qui finance ces
actions, se sont élevées à 12,472 milliards de francs
en 1998, ce qui constituait une progression déjà importante
(+ 6,4 %) par rapport à l'année
précédente.
La Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre
1998 prévoyait un accroissement de 2,7 % en 1999 des moyens du
Fonds national d'action sociale, portés à 12,808 milliards
de francs.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
1999 prévoit une dotation supplémentaire de 660 millions de
francs au Fonds national d'action sociale, qui viendrait s'ajouter à
l'augmentation prévisionnelle de 2,7 %.
Au total, les moyens du Fonds national d'action sociale augmenteraient, en
1999, après le projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, d'un milliard de francs pour atteindre 13,468 milliards
de francs, soit une progression tout à fait exceptionnelle de
8 %.
Ces moyens supplémentaires accordés permettront le financement du
démarrage du réseau d'appui, d'écoute et de soutien aux
parents annoncé lors de la Conférence de la famille du
12 juin 1998.
Dépenses d'action sociale des CAF de 1991 à
1997
(millions de francs) - Prévisions 1988-1999
(Source : statistiques financières d'action sociale)
Prévisions
|
Fonctions |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
1. Accueil des jeunes enfants de 0 à 6 ans |
2.381,2 |
2.761,7 |
2.962,5 |
3.258,1 |
3.699,0 |
4.106,5 |
4.401,9 |
4.752,3 |
5.227,1 |
|
- crèches |
1.960,5 |
2.211,0 |
2.301,5 |
2.325,5 |
2.522,2 |
2.629,6 |
2.729,3 |
|
|
|
- autres lieux d'accueil et contrats enfance |
420,7 |
550,7 |
661,0 |
932,6 |
1.176,8 |
1.476,9 |
1.672,6 |
|
|
|
2. Temps libres des enfants et des familles |
1.821,4 |
1.918,4 |
1.922,6 |
2.003,1 |
2.163,4 |
2.186,6 |
2.215,3 |
2.438,3 |
3.071,1 |
|
- accueil et temps libre des enfants |
1.234,5 |
1.331,2 |
1.375,5 |
1.519,0 |
1.678,0 |
1.759,2 |
1.803,4 |
|
|
|
- temps libres familles |
586,9 |
587,2 |
547,1 |
484,1 |
485,4 |
427,4 |
411,9 |
|
|
|
3. Accompagnement social des familles |
2.236,3 |
2.260,4 |
2.406,2 |
2.525,9 |
2.534,7 |
2.577,2 |
2.572,5 |
2.627,2 |
2.278,3 |
|
- travail social |
1.035,2 |
1.050,9 |
1.160,7 |
1.193,3 |
1.221,2 |
1.262,3 |
1.279,5 |
|
|
|
- aide au foyer (T.F. Famille) |
879,6 |
897,1 |
910,4 |
946,0 |
955,0 |
969,3 |
954,1 |
|
|
|
- secours/prêts d'honneur |
264,8 |
261,8 |
272,2 |
288,5 |
261,9 |
261,3 |
250,1 |
|
|
|
- prestations supplémentaires - autres |
56,7 |
50,6 |
62,9 |
98,1 |
96,6 |
84,3 |
88,8 |
|
|
|
4. Logement |
744,1 |
773,1 |
1.123,4 |
1.091,9 |
891,4 |
977,7 |
998,8 |
1.090,2 |
1.165,3 |
|
- réhabilitation et amélioration de l'habitat |
164,4 |
169,7 |
505,6 |
419,1 |
178,4 |
195,4 |
154,2 |
|
|
|
- aides à l'équipement et à l'installation |
387,0 |
406,1 |
409,2 |
469,8 |
488,4 |
507,6 |
533,8 |
|
|
|
- aides aux familles endettées |
173,4 |
168,6 |
178,4 |
165,7 |
181,8 |
233,5 |
266,2 |
|
|
|
- logement des jeunes - autres (C.T. habitat...) |
19,3 |
28,7 |
30,2 |
37,3 |
42,8 |
41,2 |
44,6 |
|
|
|
5. Animation et vie sociale |
934,6 |
993,4 |
1.048,6 |
1.083,8 |
1.161,9 |
1.167,4 |
1.171,6 |
1.162,9 |
1.226,2 |
|
- centres sociaux |
682,0 |
743,3 |
796,5 |
868,1 |
942,8 |
943,1 |
955,4 |
|
|
|
- autres équipements |
196,7 |
189,7 |
190,3 |
164,6 |
164,9 |
171,7 |
164,4 |
|
|
|
- soutien à la vie associative |
55,9 |
60,4 |
61,8 |
47,7 |
50,4 |
48,9 |
47,1 |
|
|
|
- information des jeunes |
|
|
|
3,4 |
3,8 |
3,7 |
4,7 |
|
|
|
6. Prestations supplémentaires aux familles |
191,8 |
201,3 |
204,2 |
222,9 |
237,2 |
253,2 |
232,1 |
234,2 |
213,5 |
|
- apprentis |
4,3 |
0,4 |
4,9 |
6,8 |
3,5 |
3,6 |
3,3 |
|
|
|
- rentrée scolaire |
27,1 |
36,7 |
39,8 |
46,7 |
52,1 |
71,6 |
59,9 |
|
|
|
- étudiants |
160,4 |
164,2 |
159,5 |
169,4 |
181,6 |
178,0 |
168,9 |
|
|
|
7. Réalisations diverses |
96,1 |
101,6 |
99,2 |
140,8 |
133,5 |
152,5 |
145,5 |
104,6 |
106,0 |
|
8. Pilotage et gestion de l'Action sociale |
848,3 |
912,4 |
983,8 |
1.079,9 |
1.119,3 |
1.167,2 |
1.196,5 |
1.208,4 |
1.224,1 |
|
TOTAL DÉPENSES D'ACTION SOCIALE |
9.253,8 |
9.922,3 |
10.750,5 |
11.406,5 |
11.940,4 |
12.588,3 |
12.934,2 |
13.618,1 |
14.511,6 |
Ce
réseau s'appuiera sur :
- la création et le renforcement de 1.000 points d'information-parents,
gérés par des centres sociaux ou d'autres associations
intervenant déjà dans ce secteur ;
- le développement d'un ensemble d'initiatives, de services et de
structures, concourant au soutien de la parentalité : lieux d'accueil
parents-enfants, établissement d'information, de consultation et de
conseil familial...
Ce réseau doit permettre aux parents d'accéder à des
structures de proximité où ils trouvent des possibilités
d'échange entre familles pour conforter leur expérience de
parents et bénéficier du soutien de professionnels, notamment
pour la prise en charge des dysfonctionnements familiaux ou des
difficultés de l'enfant. Il doit se développer à partir
d'une échelle territoriale appropriée. Pour cela, l'Etat et les
caisses d'allocations familiales engageront, sous forme contractuelle, un
partenariat avec les communes et les conseils généraux.
Bilan des contrats-enfance depuis 1995
Mis en
place en 1988 en métropole et en 1991 dans les DOM, le dispositif de
contrats-enfance a élargi le champ d'action des contrats-crèches
auxquels il succédait. Signés entre les CAF et les
municipalités pour une durée de 3 à 5 ans renouvelable,
ces contrats se traduisent par une prise en charge financière accrue de
la CAF en contrepartie d'un engagement de la commune de développer son
effort en matière d'accueil de la petite enfance. Depuis les
dispositions prises dans le cadre de la loi famille du 25 juillet 1994, on
assiste à un renforcement du caractère attractif des
contrats-enfance.
Le bilan des contrats-enfance est le suivant :
- 1.900 contrats signés au 31.12.1995 ;
- 2.150 contrats signés au 31.121996 dont 265 concernent des
contrats intercommunaux ;
- 2.408 contrats signés au 31.12.1997 dont 339 concernent des
contrats intercommunaux.
Les CAF ont également négocié 106 deuxième
contrats, 20 troisième et 3 quatrième contrats.
A l'occasion de ces renouvellements de nombreuses communes se sont
regroupées avec une commune déjà signataire.
En terme quantitatif, les prévisions et les réalisations des
contrats enfance sont notamment les suivantes :
Développement Réalisation Taux
prévu au 31.12.1997 de réalisation
Places en accueil collectif perma-
nent (toute structure confondue) 41.606 21.201 51 %
Places en haltes-garderies 21.424 13.013 61 %
Places en CLSH 144.040 77.498 54 %
Relais assistantes maternelles 756 453 60 %
Lieux d'accueil parents/enfants 230 150 65 %
Ludothèques 223 155 70 %
Postes de coordonnateur enfance 234,64 178,83 76 %
Au cours de l'année 1997, au-delà du nombre de places et de
services supplémentaires programmés, on note une progression
importante dans la réalisation des engagements pris, soit environ sur
une année :
. places de crèches collectives et parentales
. relais assistantes maternelles
. ludothèques
. lieux d'accueil enfants/parents
. emplois de coordonnateurs
Les résultats quantitatifs confirment l'objectif poursuivi par le
contrat enfance, à savoir l'amélioration du service rendu aux
familles et un développement équilibré de l'offre pour les
enfants de moins de 6 ans, scolarisés ou non, et quelle que soit
l'activité professionnelle des parents.
Le nombre de contrats-enfance a surtout progressé en milieu rural
où l'on observe un développement significatif des services
d'accueil de l'enfance dans les communes de moins de 5.000 habitants.
Le nombre des signataires potentiels reste néanmoins encore important.
En terme qualitatif, les contrats-enfance ont facilité la conciliation
entre vie familiale et vie professionnelle en assurant l'information des
familles, la diversification des modes d'accueil tout en préservant leur
aspect qualitatif. Ils contribuent aussi à conforter les liens familiaux
dans le cadre des équipements, notamment des haltes-garderies, des
ludothèques, des lieux d'accueil enfants/parents.
Perspectives pour 1998 et 1999 :
A l'horizon 2000, les places restant à créer dans les
contrats-enfance en cours représentent un effort de développement
de 10 points du taux de réponse aux besoins d'accueil permanent.
La CNAF prévoit la contractualisation de 300 nouveaux contrats-enfance
par an, ce qui devrait entraîner, chaque année, la création
de nouvelles places ainsi réparties :
Crèches collectives 4.394
Crèches familiales 16.000
Crèches parentales 880
Haltes-garderies 2.907
Jardins d'enfants 540
Relais assistantes maternelles
(1)
90
CLSH
(2)
140.000
(1) nombre
(2) nombre d'enfants
La prévision de croissance des dépenses pour 1998 est de 160.047
millions de francs et pour 1999 de 194.000 millions de francs.
Par ailleurs, les contrats-enfance entraînent la création
d'emplois.
Dans ces structures, celles-ci sont estimées à 22.000 postes pour
2.200 contrats ; 170 postes de coordonnateurs petite enfance sont
prévus ainsi qu'environ 250 postes de professionnels enfance
(psychologues, éducateurs de jeunes enfants) assurant des vacations et
des actions itinérantes.
La Caisse nationale d'allocations familiales contribuera au financement de ce
réseau à hauteur de 400 millions de francs à terme,
imputés sur le budget du FNAS.
Les moyens supplémentaires affectés au fonds national d'action
sociale permettront également une augmentation de l'aide au financement
des crèches.
Depuis la création des prestations de service (qui constituent l'aide
forfaitaire versée par les CAF aux gestionnaires des crèches), la
Caisse nationale d'allocations familiales a établi le principe d'une
modulation des tarifs " crèches " en contrepartie de sa
participation. Elle a, depuis 1983, introduit dans les contrats crèche
puis enfance, l'obligation d'appliquer un barème défini au niveau
national.
Le tarif acquitté par les parents dépend de leur revenu. Les
ressources dont dispose le gestionnaire de la crèche sont d'autant moins
élevées qu'ils accueillent un nombre important d'enfants de
familles modestes.
En effet, la prestation de service étant quasiment forfaitaire, c'est le
gestionnaire (et presque toujours les collectivités locales) qui couvre
" le déficit ", différence entre la participation
financière des parents augmentée de l'aide forfaitaire de la CAF
et le coût réel. La participation des communes est d'autant plus
grande que les ressources des familles sont faibles. Les communes qui
supportent donc les charges les plus élevées sont celles
où les familles modestes sont les plus nombreuses.
En liaison avec la Caisse nationale d'allocations familiales, le
système actuel sera inversé, les caisses apportant une
contribution d'autant plus importante que celle des familles est faible. Les
caisses, et non plus les communes, supporteront les effets de la modulation
familiale.
Les communes n'auront donc plus à supporter des charges plus
élevées liées à l'accueil de familles modestes.
Le financement supplémentaire apporté aux crèches
s'élèvera à terme, lorsqu'elles auront toutes
adopté ce nouveau système, à 400 millions de francs.
Votre rapporteur s'était inquiété l'année
dernière de l'évolution des moyens accordés à
l'action sociale de la branche famille. Il se félicite par
conséquent de l'effort tout à fait significatif accompli en 1998
et prolongé en 1999. Il s'agit là d'une démarche
ambitieuse qui mérite d'être encouragée.