Proposition de résolution, visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'Education nationale

BERNADAUX (Jean)

RAPPORT 46 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES

Table des matières

• INTRODUCTION
  • 1. Les moyens dévolus à l'enseignement scolaire
  • 2. Une programmation des recrutements peu satisfaisante
  • 3. Des modalités de remplacements imparfaites notamment dans l'enseignement secondaire
  • 4. Un recours à des variables d'ajustement qui entraînent des effets pervers
  • 5. Des mises à disposition dont le nombre est difficile à évaluer
  • 6. La réforme du mouvement des enseignants du second degré
  • 7. La diversité statutaire des personnels
  • 8. La nécessité du contrôle du Parlement sur la situation et la gestion des personnels de l'enseignement scolaire
• TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

N° 46

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 novembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles sur la proposition de résolution de MM. Jean ARTHUIS, Guy CABANEL, Henri de RAINCOURT, Josselin de ROHAN et Adrien GOUTEYRON visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l' Education nationale ,

Par M. Jean BERNADAUX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir le numéro :

Sénat : 30 (1998-1999).

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La proposition de résolution qui vous est transmise tend à la création d'une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale.

Les auteurs de cette proposition lui assignent la mission " de tenter de faire la lumière sur une gestion opaque, de savoir avec précision quels sont les effectifs enseignants et non enseignants de l'éducation nationale, quels sont les effectifs payés et éventuellement inemployés... et de savoir s'il y a réellement adéquation entre les moyens humains mis en oeuvre et les objectifs pédagogiques de l'éducation nationale ".

La commission des lois, saisie pour avis, a estimé que cette proposition était conforme à l'article 6 de l'ordonnance n° 58-110 du 17 novembre 1958 modifiée, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Il appartient à votre commission des affaires culturelles, saisie au fond, de juger de l'opportunité de la création d'une telle commission d'enquête.

1. Les moyens dévolus à l'enseignement scolaire

En 1998, l'Etat et les collectivités locales ont consacré 436 milliards de francs à l'enseignement scolaire et 93 % des 297 milliards de francs des crédits du budget de l'enseignement scolaire sont consacrées aux dépenses de personnel.

A la rentrée 1998 12 304 000 élèves étaient accueillis dans l'enseignement scolaire et se ventilaient ainsi qu'il suit :

- 6 610 000 écoliers, soit une diminution de 40 000 élèves par rapport à la rentrée 1997 ;

- 3 350 000 collégiens, soit une diminution de 15 000 élèves ;

- 1 529 000 lycéens, soit une diminution de 10 000 élèves ;

- 815 000 lycéens professionnels, soit une stabilité du nombre d'élèves.

Il convient d'ajouter à ces effectifs 323 000 étudiants de classes supérieures (STS-CPGE).

L'éducation nationale employait à cette même rentrée, 1,3 million de personnes dans les écoles, les collèges et les lycées publics ou privés :

- 1,07 million relèvent de l'Etat et 225 000 des communes ou des établissements privés ;

- 514 000 exercent dans les écoles maternelles ou élémentaires, dont 324 000 enseignants et 190 000 personnels communaux ou personnels de service des écoles privées ;

- 786 000 dans les établissements du second degré, dont 509 000 enseignants.

Les élèves relevant de l'enseignement scolaire sont accueillis dans 71 200 écoles, collèges et lycées, soit :

-  59 800 écoles maternelles ou élémentaires ;

- 6 950 collèges ;

- 1 800 lycées professionnels ;

- 2 650 lycées d'enseignement général et technologique ou polyvalents.

Le budget de l'éducation nationale a augmenté de 150 milliards de francs en dix ans et pendant la même période, l'enseignement secondaire a bénéficié de 40 000 enseignants supplémentaires. On constate par ailleurs une baisse continue des effectifs d'élèves depuis plusieurs d'années.

Même dotée de crédits en constante augmentation, l'éducation nationale ne parvient pas à satisfaire les besoins et chaque rentrée scolaire enregistre des difficultés d'ajustement qui ont été particulièrement aiguës en 1998 et largement à l'origine du récent mouvement lycéen.

En dépit de procédures de régulation et d'une large utilisation de variables d'ajustement, l'éducation nationale éprouve les plus grandes difficultés pour programmer le recrutement de ses personnels en les adaptant aux besoins à moyen terme et pour améliorer ses dispositifs de remplacement.

Il reste cependant difficile d'évaluer le nombre des personnels qui ne sont pas affectés sur un poste. On a parlé de plusieurs dizaines de milliers d'enseignants titulaires ou maîtres auxiliaires qui seraient ainsi " en surnombre ".

Enfin, force est de constater qu'il n'existe pas de sources fiables pour mesurer le nombre d'enseignants qui sont mis à la disposition d'autres administrations ou d'organismes les plus divers et dont l'activité est souvent dépourvue de tout lien avec leur vocation pédagogique.

2. Une programmation des recrutements peu satisfaisante

D'après les indications fournies au rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement scolaire, le second degré devrait pourtant être en mesure de répondre aux besoins d'enseignement par l'emploi de titulaires en nombre suffisant.

L'enseignement général, y compris dans les disciplines scientifiques qui ont longtemps connu des besoins, ne présenterait plus de déficit en personnels. Il en serait de même pour l'enseignement technologique alors que l'enseignement professionnel présenterait encore des besoins en personnels titulaires dans certaines disciplines. Les services du ministère estiment cependant qu'il sera nécessaire de recruter en moyenne chaque année environ 12 400 enseignants titulaires pour assurer chacune des rentrées scolaires jusqu'en 2003.

Ces indications apparaissent quelque peu surprenantes alors que l'on sait que de nombreuses disciplines connaissent un déficit quasi structurel d'enseignants et que les concours de la session 1998 ne comportaient à l'origine aucune liste complémentaire.

Les principales disciplines déficitaires sont les langues étrangères, et notamment l'espagnol qui reste la seconde langue la plus demandée par les élèves, la physique, les mathématiques, les sciences de la vie et de la terre, les lettres classiques, l'éducation musicale, l'éducation physique et sportive, le génie mécanique...

On constate qu'il est difficile d'adapter le nombre de places mises au concours aux besoins réels des élèves et de remédier au déficit ou à l'excédent d'enseignants dans certaines disciplines.

Enfin, il convient de remarquer que les perspectives de départ massif en retraite des enseignants nés dans les années d'après-guerre ont été anticipées par des recrutements " de précaution " qui n'ont pas été ciblés, semble-t-il, sur les disciplines qui se libéreront en 2005 : un grand nombre de titulaires académiques affectés actuellement à des tâches de remplacement risquent donc d'éprouver des difficultés dans l'avenir pour obtenir un poste correspondant à leur formation disciplinaire initiale.

3. Des modalités de remplacements imparfaites notamment dans l'enseignement secondaire

La réforme de 1985 a opéré une distinction entre les titulaires académiques, qui sont chargés des remplacements à l'année, et les titulaires remplaçants qui sont chargés principalement des remplacements de courte et moyenne durée.

On dénombrait en 1997 environ 35 000 titulaires académiques mais seulement 3 714 titulaires remplaçants, soit 1,7 % des postes implantés en établissements.

En raison d'un nombre insuffisant des titulaires remplaçants, qui résulte largement de la crise de recrutement des années 1986-1993, les recteurs ne sont plus en mesure d'assurer les remplacements de moins de 2,3 semaines ou sont obligés de recourir à des auxiliaires.

Dans ces conditions, si en moyenne un enseignant est remplacé au bout d'une demi-journée dans le primaire, il l'est entre quinze jours et un mois dans le second degré.

Il reste qu'un grand nombre de titulaires académiques n'obtiennent pas de poste à l'année et sont affectés fictivement dans un établissement dans l'attente d'un hypothétique remplacement correspondant à leur formation disciplinaire ; de nombreux professeurs de philosophie sont ainsi rattachés fictivement sur des lycées parisiens.

Enfin, il convient de noter que les titulaires académiques qui refuseraient un remplacement ne font le plus souvent l'objet que de sanctions symboliques.

Estimé il y a un an à 12 % par le ministre de l'éducation nationale, le niveau d'absentéisme des enseignants pour cause de maladie, maternité ou formation, se situerait en fait à un peu plus de 5 % et s'explique pour une large part par la féminisation des corps enseignants en particulier dans le premier degré. Cet absentéisme est donc moins en cause que le fonctionnement même du système de remplacement qui ne remplit que très imparfaitement sa fonction.

A tout le moins, une réforme de la gestion du remplacement des enseignants du second degré s'impose : les travaux de la table ronde présidée par le recteur Bloch " pas de classe sans enseignant " suggèrent plusieurs mesures destinées à assurer la présence des enseignants dans les classes et à organiser leur remplacement : les plus importantes consisteraient à éviter, à l'instar du premier degré, les départs à la retraite en cours d'année scolaire et à renforcer les pouvoirs du chef d'établissement pour les absences de courte durée (recours à un enseignant volontaire de l'établissement rétribué en heures supplémentaires, recrutement de vacataires...)

4. Un recours à des variables d'ajustement qui entraînent des effets pervers

Afin de remédier aux vacances de postes constatées dans certaines disciplines, l'éducation nationale a recours depuis longtemps à des variables d'ajustement : les maîtres auxiliaires en constituent l'essentiel.

Les maîtres auxiliaires ont d'abord été utilisés par les recteurs pour occuper des postes de titulaires non pourvus ou pour remplacer des enseignants absents pour cause de maladie et de formation lorsque les effectifs de titulaires remplaçants sont insuffisants.

Le réemploi massif de 27 000 maîtres auxiliaires, toutes disciplines confondues à la rentrée 1997, s'il a satisfait les revendications des intéressés, n'a cependant pas contribué à répondre aux besoins d'enseignants constatés dans certaines disciplines et a même provoqué des effets pervers. De nombreux maîtres auxiliaires réemployés se trouvent ainsi en surnombre dans certaines matières comme l'histoire et les lettres, alors que des postes vacants dans d'autres disciplines ne sont pas pourvus.

Afin de remédier aux vacances constatées notamment en mathématiques, en sciences et en espagnol, qui résultent aussi de la fuite des professeurs agrégés vers l'enseignement supérieur (+ 40 % depuis 1990), les recteurs ont été contraints d'embaucher de nouveaux maîtres auxiliaires dans ces disciplines : 309 ont été ainsi recrutés à la rentrée 1997 et 600 au cours de la dernière année scolaire.

5. Des mises à disposition dont le nombre est difficile à évaluer

Aucune statistique officielle ne permet de mesurer avec précision le nombre d'enseignants du premier et du second degré qui n'enseignent pas et qui sont mis à la disposition des administrations ou de divers organismes souvent rattachés à la nébuleuse de l'éducation nationale.

Dans une réponse à une question écrite posée sur ce thème, le ministère indiquait qu'environ 1 000 enseignants avaient été mis en 1993 à la disposition d'administrations de l'Etat, établissements publics de l'Etat, organismes d'intérêt général publics et privés, collectivités territoriales, mutuelles, associations, fondations, organisations internationales intergouvernementales... en application des dispositions des articles 41 et 42 du statut général de la fonction publique.

Ces chiffres apparaissent très sous-évalués. D'autres estimations publiées dans la presse font état de 15 000 enseignants du second degré.

6. La réforme du mouvement des enseignants du second degré

L'éducation nationale est confrontée à une situation complexe qui consiste à affecter les effectifs disponibles en fonction des disciplines à enseigner et de la situation personnelle des enseignants.

Afin de remédier à un système trop centralisé des mutations, une réforme du mouvement, c'est-à-dire des affectations et des mutations des enseignants du second degré, devrait être mise en oeuvre dès la rentrée 1999.

Cette réforme consisterait à définir un mouvement national à gestion déconcentrée ordonnée autour d'une phase inter-académique administrée au plan national et une phase intra-académique gérée au niveau rectoral.

Si le principe d'une déconcentration du mouvement est souhaitable afin d'assurer une gestion des personnels au plus près des réalités, l'expérience dira si les dysfonctionnements observés à chaque rentrée scolaire dans plusieurs disciplines, souvent les mêmes, pourront être réduits.

Pour être efficace, cette déconcentration devra sans doute être complétée par une programmation disciplinaire des recrutements.

7. La diversité statutaire des personnels

Outre les personnels enseignants titulaires, l'enseignement scolaire utilise des personnels à statuts variés dont les tâches ne sont pas toujours clairement identifiées.

Les maîtres-auxiliaires, les emplois-jeunes, les surveillants d'externat et maîtres d'internat, les appelés du contingent, les personnels ATOS, les médecins, infirmières ou assistantes sociales, les CES constituent autant de catégories aux obligations de service mal connues et dont la gestion n'est sans doute pas facilitée par la diversité de leur statut.

8. La nécessité du contrôle du Parlement sur la situation et la gestion des personnels de l'enseignement scolaire

Le Parlement n'a aujourd'hui connaissance que de lignes d'emplois budgétaires non ventilés, ne dispose pas des moyens de contrôler les affectations réelles en postes ainsi que leur répartition et n'est ainsi pas en mesure d'apprécier la gestion des centaines de milliers d'enseignants et de non enseignants de l'enseignement secondaire relevant de l'Etat.

La commission d'enquête devra donc notamment examiner dans quelles conditions les enseignants des collèges et des lycées seront dès l'année 1999 répartis, en fonction du nouveau mouvement, entre les académies et les établissements et comment s'effectueront concrètement les nominations, les mutations et les affectations.

Elle sera également chargée d'apprécier l'importance des mises à disposition de personnels de l'enseignement scolaire auprès d'administrations ou de tout organisme qui ont pour conséquence d'écarter de leur vocation pédagogique de trop nombreux enseignants.

Elle devra aussi examiner l'importance et les causes de l'absentéisme des personnels enseignants ainsi que le fonctionnement du système de remplacement.

Il lui reviendra enfin de mesurer comment les représentants des personnels, via les commissions techniques paritaires, seront associés à la procédure d'affectation et de mutation des enseignants du second degré, aussi bien au plan national qu'au niveau des académies.

Dans cette perspective, suivant les conclusions de son rapporteur et compte tenu de l'avis émis par la commission des lois sur la conformité de cette proposition de résolution avec l'ordonnance de 1958 précitée, votre commission des affaires culturelles vous propose la mise en place de cette commission d'enquête, conformément aux dispositions de l'article 6 de cette ordonnance et de l'article 11 du Règlement du Sénat.

En conséquence, elle propose au Sénat d'adopter la proposition ci-après en modifiant toutefois son intitulé afin de limiter ses investigations aux seuls personnels de l'enseignement scolaire, enseignants et non enseignants et en excluant les personnels relevant de l'enseignement supérieur.

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Proposition de résolution visant à créer une commission d'enquête
sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements d'enseignement du second degré

Article unique

Conformément à l'article 11 du Règlement du Sénat et à l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, il est créé une commission d'enquête de vingt et un membres chargée d'examiner la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants des écoles, des collèges et des lycées et notamment les conditions dans lesquelles, quel que soit leur statut, ceux-ci sont recrutés, affectés dans les écoles, les académies et les établissements, remplacés en cas d'absence de toute nature, mis à disposition d'administrations ou d'organismes relevant ou non de l'éducation nationale, ou restent inemployés tout en percevant leur traitement.

Elle sera également chargée de formuler des propositions destinées à améliorer la gestion de ces personnels et de mieux adapter les moyens en personnels de l'enseignement du premier et du second degré aux besoins des écoles, des collèges et des lycées.