Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord avec l'Azerbaïdjan sur la liberté de circulation

GOULET (Daniel)

RAPPORT 28 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières

• I. L'ACCORD DU 14 JANVIER 1997 A UN LARGE CHAMP D'APPLICATION
• II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L'ACCORD
• CONCLUSION
• EXAMEN EN COMMISSION
• PROJET DE LOI
• ANNEXE
  ÉTUDE D'IMPACT33 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

N° 28

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan sur la liberté de circulation ,

Par M. Daniel GOULET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 559 (1997-1998).

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes invités à examiner un projet de loi tendant à autoriser l'approbation d'un accord conclu le 14 janvier 1997 avec l'Azerbaïdjan, sur la liberté de circulation des ressortissants français et azerbaïdjanais respectivement sur les territoires de l'Azerbaïdjan et de France.

Le traité soumis à notre appréciation ne comporte pas de complexités juridiques. Il reprend par ailleurs assez exactement les dispositions d'un accord similaire, passé dès 1994 avec le gouvernement de l'Ouzbékistan.

S'agissant de la situation politique et économique de l'Azerbaïdjan, votre rapporteur s'en remettra à l'analyse fort complète développée récemment par notre collègue, le sénateur André Dulait dans son rapport relatif au traité d'entente d'amitié et de coopération conclu par la France avec ce même pays ^{1( * )} .

Votre rapporteur se limitera donc aux aspects les plus significatifs du pays avec lequel nous avons conclu ce nouvel accord.

Indépendant depuis 1991, l'Azerbaïdjan, après deux ans de forte instabilité politique, connaît depuis l'accession à la tête de l'Etat, en 1993, de M. Heïdar Aliev, une situation relativement apaisée qui s'appuie sur une lente construction de l'Etat de droit (abolition de la censure officielle et de la peine de mort). Toutefois, les conditions dans lesquelles les élections présidentielles du 11 octobre dernier se sont déroulées,si l'on en croit les observateurs de l'OSCE, viennent jeter une ombre sur les engagements du président réélu d'asseoir la démocratie.

L'Azerbaïdjan présente dans cette région du Caucase la singularité d'être le principal bénéficiaire des investissements étrangers à l'Est de l'Europe compte tenu de ses richesses pétrolières considérables.

Le pays est confronté à deux difficultés importantes : la première concerne le conflit du Haut-Karabagh entre les autorités de Bakou et les indépendantistes arméniens. Aujourd'hui, l'enlisement du processus diplomatique initié par l'OSCE et le "groupe de Minsk" se traduit pour l'Azerbaïdjan par l'occupation de 20 % de son territoire par les séparatistes arméniens du Karabagh et la présence sur son sol d'un million de réfugiés.

La seconde difficulté provient de l'isolement régional dont souffre le pays : pour des raisons différentes et à des degrés divers, les relations de l'Azerbaïdjan sont difficiles avec la Russie, l'Iran et même la Turquie. L'ouverture du pays aux Etats-Unis et à l'Europe relève donc d'une volonté de contrebalancer ce relatif ostracisme diplomatique.

Depuis 1996, les contacts politiques entre nos deux pays se sont bien développés : le Président Aliev compte notamment sur le rôle de notre diplomatie dans le conflit qui oppose Bakou à l'Arménie. Parallèlement à un dialogue politique accru, notre implication économique se développe, notamment en rattrapant quelque peu notre retard initial dans le secteur pétrolier.

Le traité dont votre rapporteur se propose de préciser les brèves dispositions constitue une étape supplémentaire dans l'élaboration de rapports bilatéraux plus substantiels.

I. L'ACCORD DU 14 JANVIER 1997 A UN LARGE CHAMP D'APPLICATION

Le préambule du traité démontre que son objectif prioritaire est d'assurer, dans chaque Etat, la liberté de déplacement des personnels diplomatiques de l'autre Etat. En témoigne notamment la référence faite à la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961. Cela dit ce champ d'application initial est vite étendu à l'ensemble des nationaux de chaque Etat résidant sur le territoire de l'autre. C'est le sens du renvoi (préambule, avant dernier alinéa) aux engagements pris par les deux pays dans le cadre de l'OSCE relatif à la liberté de déplacement. On rappellera les termes de ces engagements souscrits en 1990 dans le "Document de Copenhague" :

" Les Etats participants affirment qu'une plus grande liberté de mouvement et de contacts entre les citoyens est importante dans le contexte de la protection et de la promotion des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ils veilleront à ce que leurs politiques concernant l'entrée sur leur territoire soient parfaitement compatibles avec les objectifs fixés dans les dispositions pertinentes de l'Acte final et de Documents de clôture de la Réunion de Madrid et de la Réunion de Vienne. Tout en affirmant leur détermination à ne pas revenir sur les engagements qui figurent dans les documents de la CSCE, ils s'engagent à appliquer intégralement et à améliorer les procédures actuelles dans le domaine des contacts entre les personnes, y compris sur une base bilatérale et multilatérale. Dans ce contexte :

- Ils s'efforceront d'appliquer les procédures d'entrée sur le territoire, y compris en ce qui concerne la délivrance des visas ainsi que le contrôle des passeports et le contrôle douanier, de bonne foi et sans retard injustifié. Si besoin est, ils raccourciront le délai d'attente pour les décisions concernant les visas et ils simplifieront les pratiques et réduiront les formalités administratives des demandes de visa ;

- Ils veilleront, en examinant les demandes de visa, à ce que celles-ci soient traitées avec diligence afin, enter autres, que les considérations familiales, personnelles ou professionnelles importantes puissent être dûment prises en considération, surtout dans les cas urgents à caractère humanitaire ;

- Ils s'efforceront, si nécessaire, d'abaisser les droits afférents à la délivrance des visas pour les ramener au niveau le plus bas possible.

Les Etats participants intéressés se consulteront et, le cas échéant, coopéreront à la recherche de solutions aux problèmes qui pourraient se poser à la suite d'une augmentation du mouvement des personnes".

Nos compatriotes qui, à la date de rédaction du présent rapport, seront concernés par les dispositions du traité, ne sont pas nombreux : 40 français résident en Azerbaïdjan, y compris les 14 personnels de la mission diplomatique -dont 11 bénéficient du statut diplomatique. Les personnes immatriculées au Consulat sont presque toutes détachées -en majorité des hommes- pour la moitié directeurs ou cadres de société, principalement dans le secteur pétrolier ou para-pétrolier.

On notera réciproquement qu'en 1997, la France a délivré un total de 1 649 visas à des ressortissants azéris dont 1 222 visas de court séjour.

II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L'ACCORD

Aux termes de l'article premier, la France et l'Azerbaïdjan garantissent aux diplomates de l'autre Etat "la liberté de déplacement et de circulation sur son territoire". Aucune information sur leurs déplacements ou autorisation préalable n'est requise de la part des diplomates (article 1).

L'article 3 étend les garanties octroyées aux diplomates par l'article ler aux autres citoyens français et azerbaïdjanais, notamment " aux représentants des organisations politiques, sociales et syndicales, aux hommes d'affaires et aux journalistes résidant ou séjournant sur le territoire de l'autre Partie."

L'article 2 encadre les garanties ainsi offertes en précisant que la France et l'Azerbaïdjan pourront limiter l'accès à certaines zones pour des raisons de défense nationale et de sécurité. Par ailleurs, l'article 4 maintient le droit pour chaque partie de limiter, pour les ressortissants non diplomates de l'autre partie, la liberté de déplacement -à titre exceptionnel et pour un motif d'ordre public-.

CONCLUSION

Concrètement, le présent traité aura surtout une incidence sur nos compatriotes français qui seront désormais dispensés de la formalité du passeport intérieur, plus que sur les ressortissants azerbaïdjanais résidant sur notre territoire et qui s'y déplacent déjà librement. L'accord constitue donc un encouragement et un cadre plus efficace pour une présence accrue dans un pays qui constitue un enjeu essentiel pour l'avenir.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du présent rapport au cours de sa séance du mercredi 21 octobre 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Aymeri de Montesquiou s'est étonné du faible nombre de résidents français présents en Azerbaïdjan, compte tenu des potentialités industrielles et pétrolières de ce pays.

M. André Dulait, avec le rapporteur, a alors précisé que la France, à travers Elf et Total, était en train de rattraper son retard initial dans ce secteur, notamment à l'égard de nos concurrents britanniques et américains.

M. André Dulait a également dénoncé le frein que constituent les délais nécessaires à l'obtention d'un passeport Schengen pour les ressortissants de pays tels que l'Azerbaïdjan lorsque des entreprises françaises, désireuses de contracter, les invitent sur leurs sites de production.

M. Hubert Durand-Chastel a rappelé le difficile dossier du Haut-Karabagh qui pèse sur la situation de l'Azerbaïdjan. La France, a-t-il rappelé, s'efforce, dans le cadre du groupe de Minsk, de parvenir à une solution équitable.

M. Daniel Goulet a alors souligné l'intérêt que représente la conclusion du présent accord comme cadre à une présence accrue de nos compatriotes en Azerbaïdjan.

M. Xavier de Villepin, président, a estimé que l'évolution récente du marché pétrolier et la baisse du prix du baril incitent de nombreux opérateurs -notamment américains- à la prudence, en particulier pour l'établissement des oléoducs dans la région. Il a suggéré à cet égard que la commission ait l'occasion de rencontrer les présidents des sociétés Elf et Total pour débattre de ce thème.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte propoposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan sur la liberté de circulation, signé à Paris le 14 janvier 1997 et dont le texte est annexé à la présente loi ^{2( * )} .

ANNEXE
ÉTUDE D'IMPACT3( * )

I - Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

Le ressortissant azerbaïdjanais, comme tout ressortissant d'un Etat issu de l'ancienne URSS, légalement entré en France est libre de ses mouvements, tandis que la réglementation en vigueur dans ces Etats, survivance du passé, contient des restrictions à la circulation des étrangers, diplomates ou non. Même lorsque de telles mesures ont été supprimées compte tenu de l'adhésion de ces Etats à l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE), la tendance des autorités locales est de donner aux notions de défense et de sécurité nationales une interprétation extensive qui limite en fait leur liberté de mouvement. Il en va ainsi en Azerbaïdjan.

Cette situation constitue un frein à la mission dont es membres de notre Ambassade sont investis, particulièrement importante dans un contexte de relations diplomatiques récentes, une entrave à l'activité des journalistes appelés à informer l'opinion publique française une gêne au souci de prospection extensive de nos hommes d'affaires, un obstacle à la découverte du pays par les touristes et, somme toutes, au développement et à l'harmonie des rapports entre le deux pays.

II - Bénéfices escomptés en termes de :

- emploi : sans être directs et immédiats, aussi bien qu'évaluables, il est bien évident que des hommes d'affaires à la recherche de nouveaux marchés et bénéficiant d'une totale liberté e mouvement pourront contribuer à la croissance des exportations et, par delà, à la stimulation de l'emploi.

- intérêt général : la liberté de circulation dont nos compatriotes jouiront en Azerbaïdjan ne pourra que contribuer à une meilleure connaissance de notre pays, politiquement, économiquement et socialement, en termes culturel et linguistique, ainsi qu'à la diffusion des idéaux et des valeurs auxquels nous sommes attachés et que nous défendons.

- financière : à la perspective d'un développement de nos exportations dans le cadre d'une multiplication des échanges et d'une présence française en Azerbaïdjan sont liées des retombées financières positives, même si elles sont difficilement quantifiables.

- simplification des formalités administratives : si l'accord n'a aucune incidence sur la présence des ressortissants d'Azerbaïdjan en France, le séjour des Français dans ce pays sera grandement facilité.

- complexité de l'ordonnancement juridique : pour la France, l'accord sera sans incidence sur l'Ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. En revanche ce texte, particulièrement sobre, devrait offrir des garanties à nos concitoyens dans un pays avec lequel nous n'avons, pour l'heure, conclu que très peu d'accords.

¹ Rapport Sénat n° 420, 97-98, annexé au procès-verbal de la séance du 6 mai 1998.

² Voir le texte annexé au document Sénat n° 559.

³ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.