Commission d'enquête sur les régularisations d'étrangers en situation irrégulière Texte intégral des auditions

JEUDI 23 AVRIL 1998

M. MASSON, président .- Mes chers collègues, nous accueillons cet après-midi Mme Claire Rodier et M. François Martini, membres permanents du groupement d'information et de soutien des immigrés - le GISTI.

Je vous souhaite, Madame Rodier et Monsieur Martini, la bienvenue.

Nous devons vous entendre sous la foi du serment.

(M. le Président donne lecture des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 ; Mme Claire Rodier et M. François Martini prêtent serment).

Mme RODIER, membre permanent du GISTI .- Je le jure.

M. MARTINI, membre permanent du GISTI .- Je le jure.

M. LE PRÉSIDENT .- Nous allons maintenant procéder à votre audition. La parole est à M. le rapporteur.

M. BALARELLO, rapporteur .- Madame et Monsieur, nous allons, au cours de cette audition, aborder trois séries de questions. La première concerne l'aide pour la constitution des dossiers ; la deuxième porte sur l'aide à la réinsertion dans le pays d'origine ; enfin, la troisième est relative à l'éloignement du territoire des étrangers en situation irrégulière.

Tout d'abord, l'aide pour la constitution des dossiers.

Les préfectures ont-elles pris l'initiative de vous apporter des informations spécifiques sur la procédure de régularisation, sur les critères fixés par la circulaire et sur les preuves admises ?

Mme RODIER .- Je préciserai, en préalable, que le GISTI est un organisme de petite taille situé à Paris. Nous nous occupons donc uniquement du cas des étrangers résidant à Paris et dans la région parisienne.

Pour répondre à votre question, sachez que nous avons été informés non pas par les préfectures, mais par les ministères de l'intérieur et du travail, au moment de la mise en place de la circulaire sur les points que vous avez évoqués, à savoir la procédure, les critères et les preuves.

M. LE RAPPORTEUR .- Les ministères compétents ont-ils informé les demandeurs sur l'aide susceptible de leur être apportée par les associations ?

Mme RODIER . - Les seules informations que l'on puisse avoir à ce sujet nous parviennent de façon indirecte, par des demandeurs qui se présentent au GISTI et qui nous disent être envoyés par la préfecture

M. LE RAPPORTEUR .- Avez-vous accepté d'aider tous les étrangers qui vous ont sollicités ?

Mme RODIER .- Le GISTI apporte une aide à tous les étrangers qui en font la demande, cette aide pouvant simplement résider dans une orientation vers une autre association plus habilitée.

Pour ce qui concerne la régularisation, le GISTI a joué un rôle d'information dans la première partie de l'application de la circulaire, en ce sens que nous n'avons pas, sauf cas très exceptionnels, aidé directement à la constitution de dossiers de demande de régularisation. Nous nous sommes essentiellement concentrés sur la diffusion de l'information, car nous avions l'impression que les personnes concernées par la circulaire étaient très peu informées - sinon par voie de presse ou par le bouche à oreille. Par ailleurs, la circulaire était d'une telle complexité, que nous avons estimé qu'il était préférable de les informer sur son contenu plutôt que de passer du temps à constituer des dossiers - nous avons préféré laisser ce travail à des associations plus importantes que la nôtre.

Nous nous sommes donc concentrés sur la circulaire et la diffusion de l'information sous forme de brochures que nous publions de façon continue depuis le mois de juillet - le ministère de l'intérieur diffusant régulièrement, notamment par télégrammes, des petites circulaires complémentaires.

M. LE RAPPORTEUR .- Vous avez donc dirigé des demandeurs vers d'autres associations plus spécialisées dans la constitution des dossiers ? Quelles sont ces associations ?

Mme RODIER.- Nous n'avons pas dirigé explicitement des demandeurs vers d'autres associations. Nous avons l'habitude de travailler en collaboration avec de nombreuses associations parisiennes et d'Ile-de-France, ainsi qu'avec des collectifs de sans-papiers - dont un grand nombre avait monté des permanences d'accueil pour les demandeurs ; nous diffusons donc une liste de toutes les adresses utiles pour ce type de demandes.

M. LE RAPPORTEUR .- Votre association a-t-elle été admise aux entretiens pour lesquels les demandeurs avaient été convoqués ?

Mme RODIER .- Nous n'avons assisté à aucun entretien - sauf cas exceptionnel d'un accompagnement d'une personne.

M. LE RAPPORTEUR .- Certains demandeurs se sont-ils fait domicilier à votre association ?

Mme RODIER .- Non, aucun.

M. LE RAPPORTEUR .- Quelle a été concrètement la nature de l'aide que vous avez apportée aux demandeurs ?

Mme RODIER .- Outre la diffusion d'informations, sur laquelle je ne reviendrai pas - nous vous avons apporté nos brochures -, le GISTI a une spécificité dont la finalité est la formation par le droit et l'analyse juridique des textes. Nous formons donc les travailleurs sociaux qui sont appelés à recevoir des étrangers, les associations partenaires ou les collectifs de sans-papiers.

Je vous disais tout à l'heure que, dans une première étape, nous ne constituions pas de dossier. Mais il y a eu une seconde étape : quand les refus de régularisation ont commencé à tomber. Je laisse là la parole à François Martini.

M. MARTINI .- Si nous n'avons pas constitué de dossiers de demande de régularisation, en revanche, nous avons accueilli à nos permanences les personnes ayant reçu un refus de régularisation afin de les aider à exercer leur droit au recours.

Nous avons, pour cela, installé une permanence le mercredi, à laquelle se sont déjà présentées plus de 300 personnes et qui a adressé à l'administration plus de 200 recours gracieux ou hiérarchiques

M. LE RAPPORTEUR .-Avez-vous, pour que ces 300 personnes s'adressent à votre permanence, fait une diffusion par voie de presse ou récupéré la liste des personnes dont la régularisation avait été refusée ?

M. MARTINI .- Pas du tout, dès lors qu'il existe un endroit ou l'on peut obtenir une aide, notamment juridique et gratuite, le bouche à oreille fonctionne immédiatement, et en deux ou trois semaines nous avions déjà atteint nos capacités maximum d'accueil hebdomadaire.

Nous avons donc constitué des dossiers pour contester les refus de régularisation sur papier à en-tête de l'association, signés par un membre de l'association et par les intéressés.

M. LE RAPPORTEUR .- Avez-vous fait appel à des avocats ou à des juristes ?

M. MARTINI .- Le GISTI est essentiellement constitué d'avocats et de juristes ayant une bonne connaissance du droit des étrangers, sa vocation étant de travailler les textes juridiques et la jurisprudence.

M. LE RAPPORTEUR .- J'en viens à la deuxième série de questions concernant l'aide à la réinsertion dans le pays d'origine.

Avez-vous été associés au processus mis en place pour l'aide au retour des étrangers à qui la régularisation a été refusée ?

Mme RODIER .- Le GISTI n'a pas été associé à la procédure d'aide au retour. Nous avons eu connaissance de cette disposition par la circulaire et elle fait l'objet d'une de nos publications.

M. LE RAPPORTEUR . - J'en viens maintenant aux questions relatives à l'éloignement du territoire des étrangers en situation irrégulière.

Pensez-vous que les étrangers non régularisés doivent être éloignés du territoire ? Si oui, quels sont, selon vous, les meilleurs moyens pour y procéder ?

Mme RODIER .- La position adoptée par le GISTI est claire : la circulaire du 24 juin 1997 n'est pas adaptée à la situation qui existait juste avant sa publication. C'est la raison pour laquelle il n'est pas simple de vous répondre ; pour nous, il n'est pas normal de renvoyer les personnes qui ne répondent pas aux critères de la circulaire. Il nous semble qu'une circulaire au champ d'application plus large aurait été nécessaire afin de régulariser toutes les personnes qui ne le seront pas aujourd'hui.

M. LE RAPPORTEUR .- Comment percevez-vous l'incitation faite aux passagers de vols réguliers à manifester leur hostilité à l'éloignement du territoire des étrangers en situation irrégulière ?

Mme RODIER .- Notre association n'a pas participé à cette incitation faite aux passagers, mais elle aurait pu le faire, cela n'est pas contraire à ses principes et à sa vocation.

Mais le problème est plutôt de savoir pourquoi certaines personnes se sont opposées au départ de reconduits. Et la raison principale est que cette circulaire est totalement inadaptée à la situation à laquelle devraient faire face les pouvoirs publics au moment où ils ont décidé d'organiser la régularisation de certains étrangers.

Actuellement, tout le monde sait pertinemment - aussi bien le directeur de l'OMI que les préfets - qu'il est impossible, dans la pratique, de renvoyer chez eux les 50% d'étrangers qui ne seront finalement pas régularisés à l'issue de la procédure de régularisation. Il n'est donc pas anormal de s'opposer à ces reconduites, car c'est dénoncer l'incohérence de la circulaire elle-même.

M. LE RAPPORTEUR .- Quelles solutions les pays européens doivent-ils appliquer pour résoudre les problèmes liés à l'immigration ? Doivent-ils laisser entrer tout le monde ou, au contraire, fermer hermétiquement les frontières?

Mme RODIER .- A vous entendre, nous avons l'impression qu'il faut choisir entre ouvrir ou fermer les frontières. Nous pensons que les portes sont partiellement ouvertes, mais mal ouvertes ; des milliers d'étrangers entrent de fait en Europe et les Etats ferment les yeux devant cet état de fait. Personne n'ignore la présence de nombreux irréguliers dans tous les pays d'Europe, puisque la France et certains de nos partenaires entérinent leur présence en procédant régulièrement à des régularisations. Les portes ne sont donc pas fermées.

Nous ne disons pas "ouvrons-les", mais admettons qu'elles sont ouvertes et réfléchissons à la façon dont on peut gérer ce flux, cette mobilité nécessaire et inéluctable.

M. LE RAPPORTEUR .- L'immigration zéro n'existe pas ; tout le monde en est conscient. Cela étant dit, l'immigration à tout-va n'est pas non plus admissible, sauf à arriver à des résultats explosifs.

Avez-vous des suggestions à nous proposer à ce sujet ? Quels critères adopter ? Comment limiter l'entrée des immigrés ?

Mme RODIER .- Je ne suis pas certaine que la non-limitation des entrées aboutirait à un résultat explosif. Par ailleurs, lorsque vous parlez d'immigration à tout-va cela suppose que les personnes veulent rester. Or je pense que les personnes qui migrent actuellement en Europe, légalement ou illégalement, ne sont pas forcément des personnes qui veulent y rester. Je crois même que, d'une certaine façon, elles sont contraintes de rester, car lorsqu'on sort, on a beaucoup de mal à revenir. Nous plaidons pour la mobilité.

On cite souvent les personnes d'origine sénégalaise qui contribuent au co-développement de leur pays par leur micro-projet personnel consistant à avoir un petit boulot, éventuellement illégal, pour envoyer de l'argent à la famille. Ces personnes n'ont pas vocation à rester en France, elles cherchent simplement un endroit d'où elles pourront alimenter leur famille. Je ne suis pas persuadée, en débridant tout ce système, que l'on assisterait à un afflux d'étrangers aussi massif qu'on veut bien le dire.

Par ailleurs, cette procédure oblige les pouvoirs publics à déroger aux principes du droit humanitaire et à commettre des actes contraires aux droits de l'homme. Les manifestations devant les avions ne représentent peut-être qu'un épiphénomène, mais il convient de réaliser qu'il s'agit d'une manifestation en réaction d'actes contraires au respect des droits de l'homme. Et quand on part de ce constat, c'est une autre façon de prendre le problème : si on ne peut pas éloigner les étrangers, parce que c'est contraire aux droits de l'homme, il convient de réfléchir à une autre solution.

M. LE PRÉSIDENT .- Le directeur de l'OMI - l'office des migrations internationales -, que nous avons auditionné, nous a clairement dit qu'il comptait sur le soutien des associations pour convaincre les personnes non régularisées de l'intérêt de l'aide au retour. Avez-vous été contactés par l'OMI dans cette perspective ?

M. MARTINI .- Nous n'avons eu aucun contact avec les services de l'OMI. Mais nous avons pu constater que les personnes ayant fait l'objet d'un refus de régularisation sont beaucoup plus animées par la volonté de former un recours contre cette décision que véritablement intéressées par le dispositif d'aide au retour. J'en veux pour preuve que sur les 300 personnes qui se sont présentées à notre permanence en vue de constituer un dossier pour un éventuel recours, une seule nous a interrogés quant aux modalités de l'aide au retour.

M. LE PRÉSIDENT .- Accepteriez-vous, si l'OMI vous le demandait, de tenter de convaincre les personnes non régularisées de l'intérêt de l'aide au retour ?

M. MARTINI .- En termes d'information, et d'autant plus si cela répond à une demande des intéressés, nous ne nous permettrons pas de dissimuler cette information - nous l'avons prouvé en diffusant la circulaire. Nous sommes donc éventuellement disposés à diffuser des informations sur le système d'aide au retour.

Mme RODIER .- Je voudrais insister sur le fait qu'il est paradoxal d'offrir simultanément un délai d'un mois pour la demande d'aide au retour et un délai de deux mois pour le recours gracieux. Il est bien évident que les personnes concernées n'envisageront la demande d'une aide au retour qu'après le refus des recours qu'elles auront déposés.

M. LE PRÉSIDENT .- La parole est à M. Duffour.

M. DUFFOUR .- Je souhaiterais, tout d'abord obtenir deux précisions. Premièrement, vous avez caractérisé la circulaire comme étant d'une rare complexité. J'aimerais savoir, depuis cet été, quelles ont été les questions les plus posées et sur quels points ambigus vous avez été amenés à préciser le texte lui-même ?

Ma seconde question concerne les 300 personnes qui sont venues vous voir pour constituer des dossiers de recours gracieux. Parmi les 200 dossiers qui ont fait l'objet d'un recours, quels sont les points qui devront être mieux argumentés pour devenir acceptables ?

Enfin, je souhaiterais avoir votre point de vue sur cette phrase émanant d'un collectif de sans-papiers de la région parisienne : "Alors que la date limite approche au-delà de laquelle les sans-papiers ne seront plus régularisables, des dizaines de milliers de personnes ont vu leur dossier rejeté, car la circulaire n'était pas appliquée convenablement."

Ce texte met l'accent non pas sur la complexité de la circulaire, mais sur la façon dont les autorités préfectorales appliquent la circulaire. Quel est votre point de vue à ce sujet - auriez-vous rédigé le texte de la même façon ?

Mme RODIER .- Pour répondre à votre première question, je serai franche et vous dirai que, avant même que des questions nous soient posées quant au contenu de la circulaire, nous nous sommes, nous, spécialistes, interrogés sur certains points. Nous nous sommes donc aussitôt adressés aux représentants des ministères concernés qui nous ont conviés à une réunion d'explication. Or les questions que nous nous posions le 26 juin n'ont pas toujours trouvé une réponse immédiate auprès de ces représentants.

Par ailleurs, autre signe de complexité de la circulaire, le ministère de l'intérieur a publié, depuis le 24 juin, une vingtaine de notes précisant des points de la circulaire et répondant à des questions que les préfets se sont posés.

La complexité de la circulaire est telle que je me souviens d'un point dont on ne savait pas s'il s'agissait d'un critère en soi ou d'une présentation générale des situations familiales.

La régularisation des personnes entrées hors regroupement familial - conjoint ou enfants d'étrangers - qui pouvaient prétendre à la délivrance d'un titre de séjour était formulée de façon très ambiguë, puisque la circulaire renvoyait à la procédure de droit commun -article 29 de l'ordonnance de 1945-. Les préfets avaient pour mission de régulariser les personnes entrées hors regroupement familial en appliquant l'ordonnance de 1945, mais dans un regroupement sur place. Or l'ordonnance de 1945 exige des conditions de ressources et de logement.

Nous avons donc demandé au ministère si ces conditions de ressources et de logement seraient prises en compte ou s'il prévoyait la régularisation des conjoints habitant en France depuis un certain nombre d'années et des enfants présents. Nous n'avons obtenu que des réponses floues à cette question, puisqu'il nous a été répondu que l'on demandait aux préfets d'être relativement souples. Résultat : à Paris, on régularise sans condition de ressource alors qu'en Seine-Saint-Denis on refuse les regroupements sur place faute de ressources.

Ensuite, il y a eu de nombreux problèmes d'interprétation des critères qui paraissaient simple, a priori . Par exemple, en ce qui concerne les célibataires sans charge de famille, ils devaient vivre en France depuis "environ sept ans" ! Je pense sincèrement que le ministère s'est arrangé pour laisser une ambiguïté sur cette question, laissant ainsi le pouvoir discrétionnaire du préfet s'exercer.

Du fait de sa complexité, cette circulaire a pu être perçue comme mal appliquée par les préfets ; or ce n'est pas forcément notre interprétation. Nous pensons qu'elle a été conçue d'une telle façon qu'elle ne peut pas être bien appliquée : elle ne peut pas être appliquée de façon homogène ni dans son intégralité. M. Chevènement a bien insisté sur le fait qu'il fallait un entretien individuel pour chaque étranger ; or nous savons tous que, parfois, cet entretien a consisté en une simple remise de document.

Nous ne faisons donc pas grief aux employés des préfectures de mal recevoir les étrangers qui se présentent. Nous disons simplement que compte tenu de la teneur de la circulaire et des critères exigés, il n'est pas possible de bien recevoir 150 000 personnes.

M. MARTINI .- L'immense majorité des 300 personnes que nous avons reçues sont des célibataires - environ 65 %. Nous avons été, pour constituer leurs dossiers, confronté à des problèmes d'interprétation de la circulaire : qu'est-ce que des ressources issues d'une activité régulière ; comment prouver la présence en France d'une personne qui n'a pas pu travailler, qui n'a pas pu avoir un logement à son nom ?

Par ailleurs, au-delà des célibataires, nous rencontrons de sérieuses difficultés en matière d'asile territorial - environ 10 % des personnes sont venues nous voir pour ce type de problème. Après un récit basique sur les risques de retour dans le pays d'origine, ces personnes reçoivent un refus de régularisation. Nous nous efforçons donc, en l'absence de preuves, de faire raconter à ces personnes un récit le plus circonstancié possible pour essayer d'asseoir sa crédibilité.

S'agissant des familles, certaines d'entre elles ne répondent pas aux critères tels qu'ils sont prévus : quelquefois cela se joue à quelques mois, le mariage n'est pas suffisamment ancien, il manque une année de scolarisation pour un enfant. On voit également apparaître "une reconstitution de stock des mêmes situations", je pense en particulier à tous les étrangers dont les enfants sont nés sur le territoire français après l'entrée en vigueur de la circulaire ou à celles qui viennent de se marier, dont les demandes sont jugées irrecevables.

Parmi les 200 dossiers qui ont déjà fait l'objet d'un recours gracieux, nous comptons huit réponses positives, sept négatives et quelques convocations pour réexamen des dossiers.

M. LE PRÉSIDENT .- Madame, monsieur, je vous remercie pour votre spontanéité et la qualité de vos réponses.