Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 1998

Rapport n° 454 (1997-1998) de M. Alfred RECOURS, député, fait au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, déposé le 20 novembre 1997

N° 454

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces Armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction,

Par M. Daniel GOULET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, Charles-Henri de Cossé-Brissac, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 424 (1997-1998)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification de la convention sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction, signée à Ottawa le 3 décembre 1997.

Armes aveugles, qui frappent indistinctement les combattants et les civils -hommes, femmes et enfants-, et plus souvent ces derniers, elles ont été massivement utilisées au cours des dernières décennies, en dehors de toute précaution minimale d'emploi, tant par des armées régulières que par des forces engagées dans des guérillas. Ces armes défient l'un des principes fondamentaux du droit international humanitaire, qui interdit l'attaque des populations civiles et proscrit les armes frappant sans discrimination civils et militaires. Leur dissémination massive est hors de proportion avec les capacités de déminage, limitées par leur coût et leur lenteur, si bien qu'elles continuent à tuer et à mutiler des années après la (p. fin des hostilités et qu'elles constituent un fléau durable pour les pays concernés, qui doivent assurer la lourde charge des victimes et sont entravés dans leur vie économique et sociale.)

Face à ce désastre humanitaire, la Convention d'Ottawa constitue un grand pas en avant et un espoir.

Les instruments internationaux existants, pour l'essentiel le protocole II sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi des mines, annexé à la Convention de Genève de 1980 sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques, ne sont manifestement pas à la mesure du problème posé par les mines antipersonnel. La Convention d'Ottawa, signée en décembre 1997, interdit pour sa part totalement l'emploi, la fabrication, la conservation et le transfert des mines antipersonnel, ordonne la destruction des stocks existants et instaure un mécanisme de vérification internationale. Elle constitue la seule norme acceptable pour ce type d'armes qui a produit des effets dévastateurs, surtout sur les populations civiles, sans rapport avec sa justification militaire.

La convention d'Ottawa constitue également un espoir car, si de nombreux pays producteurs ou utilisateurs de mines antipersonnel ne l'ont pas signée, et n'ont pas l'intention de le faire dans l'immédiat, il était cependant remarquable, en l'espace d'un peu plus d'une année, d'avoir réuni plus de 120 pays autour de l'objectif d'élimination totale de ces armes. A n'en pas douter, l'adhésion déjà recueillie par cette Convention peut provoquer un effet d'entraînement de nature à faire évoluer la position des Etats qui ne se sont pas encore fermement engagés sur cet objectif.

L'action persévérante menée par des organisations non gouvernementales qui, depuis le début des années 1980, dénonçaient ce fléau autant qu'elles oeuvraient en faveur des victimes, a été un facteur déterminant de cette dynamique dont la Convention d'Ottawa représente une étape majeure et, espérons-le, décisive. Il était à cet égard symbolique que coïncident pratiquement la signature de la Convention d'Ottawa et la remise du Prix Nobel de la Paix 1997 à l'organisation "Campagne internationale contre les mines antipersonnel", regroupement de nombreuses organisations non gouvernementales.

En ce qui concerne la France, les initiatives qu'elle a prises à titre unilatéral depuis plusieurs années, telles que l'interdiction de la fabrication et de l'exportation des mines antipersonnel, son rôle actif dans les enceintes internationales et plus récemment sa décision de renoncer définitivement à l'emploi de ces armes alors même qu'elle expose nombre de ses soldats dans des opérations extérieures, sont autant d'éléments qui la placent à la pointe du combat contre les mines antipersonnel.

Avant de détailler le contenu de la Convention d'Ottawa, en soulignant son apport au regard des instruments internationaux existants, votre rapporteur rappellera les données essentielles de la question des mines antipersonnel. Il analysera ensuite la position de la France face à la convention et les actions qu'elle mène contre les mines antipersonnel.

I. LES MINES ANTIPERSONNEL : LA SOURCE D'UN DÉSASTRE HUMANITAIRE

Les mines antipersonnel ne constituent pas une arme de destruction massive. Dans l'opinion publique, elles n'ont jamais égalé la crainte provoquée par les arsenaux nucléaires, chimiques ou bactériologiques. Pourtant, elles tuent ou mutilent chaque année dans le monde plus de 20 000 personnes, presque toujours des civils et bien souvent des enfants.

A propos des mines antipersonnel, on peut véritablement parler, comme M. Boutros Ghali, de "désastre humanitaire". Leurs dégâts considérables sont sans commune mesure avec la justification militaire de leur usage. Alors que les conflits sont terminés depuis parfois plusieurs années, elles continuent de frapper leurs victimes. Elles maintiennent ainsi un "état de guerre en temps de paix". Leur dissémination fait du déminage une tâche démesurée, par son coût et sa lenteur, hors d'atteinte pour les pays concernés. Ceux-ci doivent en outre supporter le coût des dégâts humains causés par les mines antipersonnel et sont pénalisés par l'entrave qu'elles constituent pour la reprise d'une vie économique et sociale normale.

A. LA PROLIFÉRATION DES MINES ANTIPERSONNEL

Depuis la seconde guerre mondiale, l'usage des mines antipersonnel s'est considérablement accru, de sorte que des quantités massives de mines se trouvent aujourd'hui disséminées dans plus de 60 pays.

1. Un usage massif des mines antipersonnel détourné de sa justification première

La mine antipersonnel se définit comme un engin quelconque placé sur ou dans le sol, ou sur une autre surface ou à proximité et conçu pour exploser ou éclater du fait de la présence, de la proximité ou du contact d'une personne.

Historiquement, l'apparition des mines antipersonnel a suivi celle des mines antichars.

Utilisées tout d'abord pour protéger les champs de mines antichar, les mines antipersonnel ont vu depuis lors leur utilisation considérablement développée. L'apparition de nouveaux types de mines, assortie de nouveaux moyens de pose, a diversifié leur emploi qui s'est peu à peu détourné des objectifs strictement militaires pour prendre une ampleur plus massive, moins ciblée, et toucher indistinctement combattants et populations civiles.

On compte actuellement deux grandes catégories de mines antipersonnel :

. les mines à effet de souffle , à visée incapacitante individuelle , posées en surface et camouflées ou enfouies à faible profondeur dans le sol, qui explosent sous la simple pression d'un pas,

. les mines à fragmentation, qui projettent des billes ou des éclats métalliques en explosant et qui se subdivisent en mines dites à "effet collectif", soit montées au-dessus du sol et reliées à des fils pièges (mines à piquet), soit enfouies puis propulsées sous l'effet d'une première charge avant de détoner à hauteur d'homme (mines bondissantes), et en mines "à effet directionnel" qui, après déclenchement, dispersent leurs projectiles sur un large rayon.

Il existe près de 400 modèles différents, pesant d'un centaine de grammes à plusieurs kilogrammes. Cette diversité des modèles et de leurs caractéristiques techniques, mais aussi la production de masse et à faible coût, ont entraîné une utilisation de plus en plus répandue et incontrôlée.

Les mines de petite taille et de faible poids peuvent être directement emportées par les combattants, ce qui favorise leur dissémination. De nombreux modèles peuvent être mis en place à distance, c'est-à-dire lancés depuis un avion, un hélicoptère ou par un mortier, un lance-roquettes ou une pièce d'artillerie. Cette dernière technique a notamment été utilisée par les Américains au Vietnam et au Laos et, plus massivement encore, par les Soviétiques en Afghanistan. Outre qu'elle permet la dispersion d'une quantité beaucoup plus importante de mines, la mise en place à distance a pour principale caractéristique de ne permettre aucun relevé ou tracé précis des zones minées, ce qui rend le déminage encore plus difficile.

Enfin, les progrès techniques ont permis d'élaborer de nombreux modèles présentant une teneur en métal très minime, et donc beaucoup plus difficile à détecter.

L'usage militaire des mines antipersonnel est en principe lié au souci de protéger des installations sensibles ou des objectifs spécifiques. Il vise également à limiter les mouvements d'infanterie de l'adversaire. Mais il a rapidement donné lieu à des dérives .

Loin de se limiter à vouloir neutraliser un adversaire potentiel, les mines antipersonnel ont volontairement été développées pour blesser ou mutiler plus que pour tuer, afin d'accroître la désorganisation des troupes adverses tout en exerçant à leur encontre un effet psychologique démoralisant.

En dehors des conflits classiques, les mines antipersonnel ont très largement été utilisées dans les guerres civiles dans le but non dissimulé de terroriser les populations, de désorganiser des régions entières et de les affaiblir économiquement.

2. Une dissémination qui touche plus de 60 pays

Selon les estimations les plus couramment citées, notamment par les Nations unies et les organisations non gouvernementales, 110 millions de mines antipersonnel se trouvaient enterrées ou posées au sol dans 64 pays en 1995, leur nombre augmentant de 2 millions d'unités chaque année. En outre, 100 millions d'unités étaient stockés dans les arsenaux de plus de 100 pays. Sur la seule période 1980-1995, 65 millions de mines antipersonnel auraient été disséminées.

Ces ordres de grandeur illustrent l'ampleur d'un phénomène qui est loin de se réduire.

La liste des pays les plus gravement touchés par les mines antipersonnel recoupe celle des conflits ayant affecté les pays du sud au cours des dernières décennies.

L'Afghanistan, le Cambodge et l'Angola figurent incontestablement en tête de cette liste, le nombre de mines disposées sur leur territoire étant, selon les estimations, voisin et même supérieur à la dizaine de millions d'unités.

En Afghanistan, les mines ont été massivement larguées depuis des hélicoptères par les forces soviétiques, dans des régions entières supposées contrôlées par les Moudjahidins afghans. Ces mines à ailettes, dites " mines papillons ", présentent, parmi d'autres effets destructeurs, la particularité de ressembler à un jouet et d'attirer les enfants, qui constituent la majorité de leurs victimes.

Au Cambodge, l'armée vietnamienne comme les Khmers rouges et l'ensemble des factions ont eu largement recours aux mines antipersonnel et les ont répandues dans de vastes zones sans que les emplacements n'aient été préalablement enregistrés.

En Angola, l'usage des mines antipersonnel tant par les forces gouvernementales que par celles de l'Unita, a entraîné des dégâts considérables au sein des populations civiles.

Le Mozambique, le Soudan, la Somalie, l'Ethiopie, l'Erythrée, le Laos et le Vietnam compteraient pour leur part sur leur sol plus de 1 million de mines antipersonnel. Il en va de même de l'Irak, dans la région du Kurdistan.

En Amérique centrale, le Salvador et le Nicaragua sont également touchés.

Enfin, le phénomène n'est pas limité aux pays du sud et l'utilisation des mines antipersonnel est apparue dans les conflits de l'ex-Yougoslavie et de l'ex-URSS.

De 2 à 3 millions de mines antipersonnel auraient été disséminés dans les zones civiles de Croatie et de Bosnie, à la fois pour couper les lignes d'approvisionnement et pour assurer le contrôle des territoires. Dans une moindre mesure, les mines antipersonnel ont été utilisées dans les conflits du Haut-Karabakh, de l'Abkhazie et de la Tchétchénie.

B. UNE CHARGE INSUPPORTABLE POUR LES PAYS AFFECTÉS

Parce qu'elles continuent à frapper longtemps après la fin des hostilités et qu'elles touchent très majoritairement les populations civiles, les mines antipersonnel déstabilisent durablement les sociétés des pays affectés, dépourvus de moyens de déminage adaptés à l'ampleur du problème.

1. Le coût humain, social et économique des mines antipersonnel

Les mines antipersonnel causent tout d'abord des dégâts humains considérables, surtout dans les populations civiles, et en particulier chez les enfants. La faible charge explosive est plus calculée pour blesser, en vue de ralentir la marche de l'adversaire et de le désorganiser, que pour tuer. Si elle survit à l'explosion ou aux suites de l'explosion (hémorragies, infections), la victime est le plus souvent atteinte de blessures très graves qui nécessitent l'amputation d'un ou plusieurs membres.

Le comité international de la Croix Rouge estimait en 1995 que chaque mois, 800 personnes étaient tuées et de 1 000 à 1 500 autres grièvement blessées par des mines antipersonnel. Le nombre de victimes ayant dû subir un amputation est évalué à 30 000 en Afghanistan et au Cambodge et entre 40 000 et 70 000 en Angola.

Les soins, la rééducation, l'appareillage et la réinsertion sociale et professionnelle sont autant de charges directes qui pèsent sur les pays concernés.

A ces effets directs, s'ajoutent des effets indirects, d'autant plus graves qu'ils perdurent tant que le déminage n'a pas été effectué. En effet, la persistance de vastes portions du territoire infestées de mines entrave le retour à une vie économique et sociale normale.

Le minage représente tout d'abord une limite importante à l'action d'éventuelles forces de maintien de la paix ou d'organisations humanitaires. Comme on l'a par exemple constaté en Afghanistan, il empêche le retour des réfugiés dans leurs régions d'origine et compromet la reconstruction.

Par ailleurs, dans des pays où l'agriculture est dominante, le minage réduit les surfaces cultivables et les zones pastorales, affaiblit les systèmes d'irrigation et bien entendu frappe une main-d'oeuvre agricole très exposée au danger.

Enfin, le minage désorganise profondément l'économie en restreignant les possibilités de communication et d'échanges.

La prolifération des mines antipersonnel doit être considérée comme un facteur aggravant de sous-développement.

2. Le déminage : une tâche démesurée, lente et coûteuse

Si l'on estime à 2 millions le nombre de mines antipersonnel posées chaque année dans le monde, seules 100 000 sont éliminées dans le même temps dans le cadre de programmes de déminage. On pose donc encore beaucoup plus de mines que l'on en élimine.

On distingue généralement deux types de déminage : le déminage militaire, destiné à ouvrir rapidement des brèches dans les champs de mines afin de poursuivre les opérations militaires, et le déminage humanitaire, opération de bien plus grande ampleur, qui consiste à " dépolluer " en totalité des régions entières afin de permettre le retour des habitants et la reprise des activités économiques et sociales normales.

Le déminage humanitaire s'attaque à des zones beaucoup plus étendues que le déminage militaire et il requiert un degré de précision bien plus important, l'objectif étant d'éliminer la totalité des mines. Il peut faire appel à des moyens mécaniques mais repose essentiellement sur le travail d'équipes de démineurs, " ratissant " le terrain m² par m². Lent, fastidieux et dangereux, le déminage humanitaire est également une activité très coûteuse. L'enlèvement d'une mine représente un coût pouvant varier de 300 à 1 000 dollars, ce qui est considérable si l'on prend en compte le nombre d'engins disséminés et les capacités financières des Etats concernés. Pour les aider à faire face à cette tâche gigantesque, les Nations unies ont lancé des programmes de déminage axés sur la formation de démineurs locaux, particulièrement en Afghanistan, au Cambodge, en Angola et au Mozambique. Plusieurs pays mènent parallèlement des recherches en vue de perfectionner les techniques de détection et de neutralisation des mines. Force est de constater que même dans l'hypothèse, malheureusement démentie par les faits, d'un arrêt de l'utilisation des mines antipersonnel, l'élimination des millions de mines existantes impliquerait sur une longue période, l'affectation de moyens financiers très importants.

II. LA CONVENTION D'OTTAWA : UNE ÉTAPE MAJEURE DANS LA LUTTE CONTRE LES MINES ANTIPERSONNEL

La convention sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction, signée par 121 Etats à Ottawa le 3 décembre 1997 permet de réaliser un pas très important dans la lutte contre les mines antipersonnel.

En effet, la prise de conscience par la communauté internationale des effets dévastateurs de l'utilisation massive des mines antipersonnel a été bien tardive et il a fallu attendre 1980 pour qu'un instrument international se penche sur l'emploi de ces armes. Le protocole II de la convention de Genève de 1980, modifié en 1996, ne fait qu'encadrer l'usage des mines antipersonnel et ne se situe manifestement pas à la hauteur du problème posé.

L'insatisfaction des organisations non gouvernementales, partagée par de nombreux Etats, au regard du texte adopté à Genève en 1996 a d'ailleurs servi de levier au déclenchement du "processus d'Ottawa" qui s'est pour sa part fixé un objectif plus ambitieux : placer les mines antipersonnel au ban des arsenaux militaires.

Certes, le texte adopté à Ottawa n'a pas recueilli la signature d'un nombre important de pays producteurs ou utilisateurs de mines antipersonnel. De ce fait, il n'apporte pas, dans l'immédiat, une réponse définitive à ce douloureux problème. Il constitue cependant pour la sécurité internationale une référence à laquelle de nouveaux pays seront conduits, tôt ou tard, à se rallier.

En ce sens, la convention d'Ottawa constitue plus une étape qu'un aboutissement. Elle impose de poursuivre le combat contre les mines antipersonnel et leurs effets.

A. LES LACUNES DU DROIT INTERNATIONAL

Il a fallu attendre 1980 pour qu'une convention internationale spécifique vienne compléter les principes généraux du droit humanitaire international afin de régir l'utilisation des mines antipersonnel. Cette convention comportait dès le départ certaines insuffisances qui ont conduit la France à actionner la procédure de révision et à provoquer le réexamen de l'un des trois protocoles annexés, le protocole II relatif aux mines. Mais le résultat de cette révision a été décevant.

1. Les principes issus du droit international humanitaire et la convention de 1980

Jusqu'en 1980, aucun texte particulier ne concernait l'utilisation des mines antipersonnel. On ne pouvait se référer qu'aux principes généraux du droit international humanitaire, c'est-à-dire aux conventions dites "de Genève" sur la protection des victimes, civiles ou militaires, de la guerre et aux conventions dites "de La Haye" , qui ont tenté d'édicter un "droit de la guerre", encadrant les moyens et les méthodes utilisés par les forces armées et proscrivant certaines d'entre elles.

En dernier lieu, les quatre conventions de Genève du 12 août 1949, qui portent notamment sur l'amélioration du sort des blessés, le traitement des blessés de guerre et la protection des personnes civiles, ont été complétées par deux protocoles additionnels du 8 juin 1977 sur la protection des victimes de conflits armés internationaux et sur celle des victimes de conflits armés non internationaux.

Il ressort de cet ensemble de textes deux principes généraux pouvant s'appliquer aux mines antipersonnel :

• l'obligation de distinguer les populations civiles et les combattants , qui interdit l'attaque des populations civiles et l'emploi d'armes frappant sans discrimination civils et militaires,

• l'interdiction d'employer des armes ou des méthodes de guerre "de nature à causer des maux superflus", c'est-à-dire excessifs par rapport à l'objectif militaire recherché.

Ces principes s'appliquent à tous les Etats, quelles que soient les obligations qu'ils ont contractées par voie de traités, mais ils restent définis en termes généraux et ne visent aucune catégorie d'armes particulière.

Aussi plusieurs textes ont-ils été édictés pour interdire ou limiter plus précisément l'emploi de certaines armes. Il en est ainsi du protocole de Genève de 1925 sur les gaz asphyxiants et les moyens bactériologiques, de la convention de 1972 sur l'interdiction de la fabrication des armes bactériologiques ou de la convention de Paris de 1993 sur les armes chimiques.

C'est dans cette logique qu'a été adoptée le 10 octobre 1980 , dans le cadre d'une conférence des Nations unies, la convention sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination.

La convention de 1980 ne constitue en elle-même qu'un traité cadre. Si elle rappelle en préambule le "principe du droit international selon lequel le droit des parties à un conflit armé de choisir des méthodes ou des moyens de guerre n'est pas illimité" et celui "qui interdit d'employer dans les conflits armés des armes, des projectiles et des matières ainsi que des méthodes de guerre de nature à causer des maux superflus", ses onze articles comportent essentiellement des dispositions relatives à son champ d'application, à sa ratification et à sa révision.

La convention de 1980 est accompagnée de trois protocoles :

- le protocole I sur les armes à éclats non localisables,

- le protocole II sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi des mines, pièges et autres dispositifs,

- le protocole III relatif aux armes incendiaires.

Le protocole II s'applique aux mines, à l'exception des mines antinavires. Il comportait, dans sa version initiale, pour l'essentiel, les dispositions suivantes :

• il est interdit de diriger les mines contre les populations civiles et d'employer les mines sans discrimination , c'est-à-dire sur un objectif autre que militaire,

• les mines mises en place à distance ne peuvent être utilisées qu'à la condition d'être équipées d'un dispositif de neutralisation efficace ou de faire l'objet d'un relevé précis de leur emplacement,

• les parties doivent enregistrer l'emplacement de leurs champs de mines préplanifiés et des champs de mines qu'ils mettent en place au cours du conflit,

• à la fin des hostilités, les parties au conflit doivent prendre les mesures nécessaires pour dégager les champs de mines.

Une soixantaine de pays seulement ont adhéré à ce protocole jugé très insuffisant, dont la révision, initiée par la France, est intervenue en 1996.

2. La révision du protocole II : des progrès trop mesurés

A l'issue d'un processus de plus de deux ans, un consensus a pu être réalisé entre les différentes parties au protocole II en faveur d'une révision minimale de cet instrument. Le Sénat a procédé à l'examen de ce texte il y a près d'un an, le 24 juin 1997. Le projet de loi autorisant la ratification est depuis lors en instance à l'Assemblée nationale.

Le nouveau protocole II contient des dispositions destinées à restreindre l'usage des mines antipersonnel. Il est désormais applicable aux conflits armés non internationaux , c'est-à-dire aux guerres civiles et aux conflits internes .

Il interdit l'emploi des mines antipersonnel indétectables , des mines explosant sans contact sous l'effet d'un champ magnétique, et des mines non pourvues de mécanismes d'autodestruction ou d'autoneutralisation limitant leur durée de vie.

Il pose le principe de la responsabilité du poseur de mines , qui est tenu de les enlever à la fin des hostilités. Il renforce les règles imposant l' enregistrement des champs des mines, y compris pour les mines mises en place à distance.

Enfin, il interdit les transferts de mines prohibées ou les transferts à un destinataire autre qu'un Etat. Pour les mines dont l'usage demeure autorisé, les parties s'engagent à ne pas les transférer à un Etat qui n'a pas adhéré au protocole.

Ce texte au contenu extrêmement technique témoigne du souci d'enrayer les dérives de l'utilisation des mines antipersonnel , tout en éliminant des arsenaux les armes les plus susceptibles de frapper les populations civiles en dehors de toute phase de combat. Il présente d'autre part le mérite de recueillir l'adhésion d'importants pays producteurs tels que les Etats-Unis, la Russie, l'Inde, la Chine, le Pakistan.

Mais le nouveau protocole II souffre aussi de graves lacunes .

Une période transitoire de 9 ans a été prévue pour permettre aux pays qui le souhaitent de se conformer aux normes de détectabilité ou d'autoneutralisation des mines. Par ailleurs, aucun mécanisme de vérification ne permet de contrôler l'application par les parties des innombrables prescriptions techniques du protocole.

Les progrès apportés par le protocole II modifié sont manifestement sans rapport avec l'acuité du problème des mines antipersonnel. Il ne constitue que le corps de règles minimales sur lequel un consensus international a pu être établi. C'est la faiblesse des résultats obtenus qui a conduit à enclencher un processus plus ambitieux, consacré par la convention d'Ottawa.

B. LA CONVENTION D'OTTAWA : UNE NORME DE RÉFÉRENCE POUR L'ÉLIMINATION TOTALE DES MINES ANTIPERSONNEL

En à peine plus d'une année a pu être élaboré un texte recueillant l'approbation de plus de 120 Etats, édictant une interdiction totale de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel, imposant la destruction des stocks existants et instaurant un régime de transparence assorti de mécanismes de vérification. Mais beaucoup d'Etats très impliqués dans la production ou l'utilisation des mines antipersonnel, à commencer par les Etats-Unis, la Russie ou la Chine, n'ont pas signé cette convention.

1. Les étapes du processus d'Ottawa

En octobre 1996, quelques mois après l'adoption à Genève de la modification du protocole II, le Canada, par la voix de son ministre des affaires étrangères M. Axworthy, lançait le processus d'élaboration d'une convention d'interdiction totale de la production, du stockage, du transfert et de l'utilisation des mines antipersonnel, désormais dénommé "processus d'Ottawa".

Devant le caractère décevant de la révision du protocole II, et considérant que la recherche d'un consensus, dans le cadre de la conférence du désarmement, n'autoriserait que des avancées très modestes et très lentes, plusieurs pays ont considéré que face à l'ampleur du problème, une telle convention d'interdiction totale devait être mise au point rapidement, quand bien même elle ne recueillerait pas l'adhésion de tous.

Un groupe d'une vingtaine d'Etats, aux premiers rangs desquels le Canada, l'Autriche, la Belgique, la Norvège, l'Afrique du Sud, la Suisse et l'Allemagne, ont ainsi mené à bien le processus d'Ottawa marqué par la Conférence de Bruxelles en juin 1997, la Conférence d'Oslo en septembre 1997, au cours de laquelle a été élaboré et adopté le texte définitif de la Convention et enfin la Conférence de signature à Ottawa, au mois de décembre 1997.

Ce processus frappe par son extrême rapidité, peu commune en matière de négociations internationales. Il s'est déroulé en dehors des enceintes multilatérales habituelles pour les questions de désarmement et a été fortement soutenu et accompagné par les organisations non gouvernementales les plus actives dans le combat contre les mines antipersonnel et l'assistance aux victimes.

La rapidité du processus tient tout d'abord à la clarté de l'objectif : une interdiction totale, sans aménagements, sans réserve, sans période transitoire. Dans ces conditions, le texte était relativement simple à élaborer. Elle tient également à la nature même du processus, qui entendait fédérer les Etats poursuivant le même objectif sans pour autant prétendre à l'universalité.

C'est ainsi qu'ont été écartées les demandes, notamment des Etats-Unis, en vue de prévoir des exemptions ou des délais de mise en oeuvre.

Les principales discussions ont porté sur le régime de vérification, qui constituait pour la France un point essentiel, et sur la coopération internationale et l'assistance au déminage, préoccupations premières des pays minés.

2. Une interdiction totale des mines antipersonnel

Le champ d'application de la convention d'Ottawa résulte de la définition qu'elle donne des mines antipersonnel.

Pour la convention, "par mine antipersonnel, on entend une mine conçue pour exploser du fait de la présence, de la proximité ou du contact d'une personne et destinée à mettre hors de combat, blesser ou tuer une ou plusieurs personnes. Les mines conçues pour exploser du fait de la présence, de la proximité ou du contact d'un véhicule et non d'une personne qui sont équipées de dispositifs antimanipulation ne sont pas considérées comme des mines antipersonnel du fait de la présence de ces dispositifs".

Cette définition est très proche de celle retenue par le protocole II, du moins telle qu'elle avait été interprétée par de nombreux pays dont la France. Elle englobe toutes les mines à effet antipersonnel, y compris des mines dites mixtes à la fois antivéhicules et antipersonnel. En revanche, elle exclut les mines spécifiquement antivéhicules qui sont équipées des dispositifs de protection empêchant leur désamorçage.

L'article premier de le convention définit les obligations générales des parties

Il interdit l'emploi, la mise au point, la production, l'acquisition, le stockage, la conservation et le transfert des mines antipersonnel . Il interdit également d'assister, d'encourager ou d'inciter quiconque à s'engager dans une activité interdite par la convention.

Il oblige d'autre part les parties à détruire leurs stocks de mines antipersonnel , dans un délai maximum de 4 ans après l'entrée en vigueur de la convention, ainsi que le précise l'article 4.

L'article 3 prévoit de strictes exceptions :

* la conservation et le transfert d'un nombre minimum de mines antipersonnel sont autorisés pour la mise au point de techniques de détection des mines, de déminage et de destruction , et pour la formation à ces techniques ; la négociation n'a pu s'accorder sur un plafond précis, la France estimant pour sa part que la quantité nécessaire aux fins précitées s'établit à 5 000 mines,

* le transfert de mines en vue de leur destruction est autorisé, ce qui permettra aux pays ne disposant pas de capacités de destruction de faire appel aux services d'autres Etats parties.

Enfin, au rang des obligations, l'article 5 impose aux Etats parties de détruire les mines antipersonnel dans les zones minées placées sous leur juridiction, dans un délai maximum de 10 ans après l'entrée en vigueur de la convention, et d'ici là de signaler et de protéger les périmètres concernés. Si cette prescription est relativement facile à suivre pour les utilisations classiques des mines, elle paraît peu réaliste pour les pays frappés par une dissémination à vaste échelle. Ainsi l'article 5 prévoit-il une possibilité de renouvellement de ce délai, laissé à la décision de la majorité des Etats parties statuant su une requête documentée et argumentée.

3. Les mesures de transparence et le régime de vérification internationale

L'article 7, relatif aux mesures de transparence , astreint chaque Etat partie au dépôt auprès du Secrétaire général des Nations-Unies, d'un rapport annuel comportant de nombreux renseignements suivants :

- les mesures législatives ou réglementaires prises à titre national pour l'application de la convention,

- le total des stocks, avec une ventilation par type de mines, quantité et numéro de lot,

- la localisation des zones minées

- un état précis des mines conservées ou transférées, conformément à la convention, aux fins de formation ou de destruction,

- l'état de mise hors service ou de reconversion des sites de production,

- l'état des programmes de destruction, qui mentionnera les techniques utilisées et les normes de sécurité et de protection de l'environnement observées, ainsi qu'une description détaillé des mines détruites.

L'article 8 instaure un mécanisme de vérification internationale qui s'appuie tout d'abord sur des consultations et des démarches d'éclaircissements et qui pourra entraîner, si ces procédures sont insuffisantes et si les Etats parties le décident à la majorité, une mission d'établissement des faits , dotés d'un mandat précis.

Inspirée de dispositif existants, notamment dans la Convention sur les armes chimiques, la procédure de la mission d'établissement des faits obéit à des règles strictes qui concilient la rapidité d'exécution et la possibilité d'accéder aux zones suspectes d'une part, et le respect de la souveraineté des Etats d'autre part. L'Etat inspecté peut ainsi prendre les mesures imposées par la protection d'équipements, d'informations ou de zones sensibles et par la protection des droits constitutionnels tels que le droit de propriété.

4. La coopération internationale et l'assistance au déminage

L'arrêt de la production, du transfert ou de l'emploi des mines antipersonnel ne saurait à lui seul apporter une réponse au drame humanitaire engendré par l'utilisation de ces armes.

Aussi les pays les plus affectés souhaitaient-ils que la Convention contienne des dispositions sur l'assistance internationale pour le déminage et l'aide aux victimes.

L'article 6 prévoit que chaque Etat partie "qui est en mesure de le faire" fournira une assistance pour les soins aux victimes des mines , pour leur réadaptation et leur réintégration sociale, une assistance pour le déminage , soit dans un cadre bilatéral, soit par le biais d'organisations multilatérales.

La formulation retenue ne pouvait guère aller au-delà de cette déclaration d'objectif, tant il apparaissait difficile de fixer un niveau de contribution contraignant pour l'ensemble des Etats-parties.

La Conférence a toutefois été l'occasion de relancer la mobilisation internationale sur les programmes d'assistance et de déminage, un grand nombre de pays ayant annoncé un renforcement de leurs contributions.

5. Une convention dont l'universalité reste à réaliser

Il était prévisible, dès l'enclenchement du processus d'Ottawa, que la Convention ne puisse recueillir un consensus de la communauté internationale sur un objectif aussi tranché que l'interdiction totale des mines antipersonnel.

Si la convention réunit 125 Etats signataires , dont la liste figure en annexe, on ne peut qu'être impressionné par la liste des pays non signataires.

En effet, restent en dehors de la convention : les Etats-Unis, la Russie, la Chine, l'Inde, le Pakistan, Israël, la Turquie, le Liban, la Syrie, l'Ukraine, Cuba, la Finlande, les trois Etats baltes, la République fédérative de Yougoslavie, les deux Corées, le Vietnam, l'Afghanistan ou encore l'Egypte, l'Iran, et l'Irak.

Les Etats-Unis ont tenté d'influer sur la rédaction du texte, pour faire reconnaître une exception géographique en faveur des mines qu'ils disposent le long du 38e parallèle, entre les deux Corées et pour obtenir une période transitoire de 9 ans, leur permettant de mettre au point des systèmes de substitution. Les Etats-Unis disposent en effet de mines à usage mixte, à la fois antivéhicules et antipersonnel, qui entrent dans le champ de la convention. N'ayant pas obtenu satisfaction, ils n'ont pas signé le texte tout en annonçant leur intention de rejoindre la convention d'Ottawa à moyen terme.

La Russie a mis en avant le coût de la destruction des stocks et la recherche de moyens de substitution pour ne pas signer mais elle a annoncé son intention de rejoindre rapidement la convention.

Les considérations financières ont également été mises en avant par l'Ukraine et la Biélorussie.

Des motifs de sécurité nationale ont été invoqués par la Chine, le Liban, Israël, Cuba et la Finlande, qui dispose de mines à la frontière russe.

L'absence de bien des pays producteurs et utilisateurs de mines antipersonnel au rang des signataires ne fait pas obstacle à l'entrée en vigueur de la convention . En effet, selon l'article 17, celle-ci interviendra 6 mois après le dépôt du 40e instrument de ratification . A la date de rédaction du présent rapport, 8 pays avaient déjà ratifié la convention.

Il n'en demeure pas moins que le défaut d'adhésion de pays très concernés par l'emploi et la production de mines antipersonnel restreindra considérablement la portée pratique de la convention. Si le processus d'Ottawa a permis à plusieurs pays qui avaient déjà pris des mesures restrictives de franchir le dernier pas vers l'interdiction totale des mines antipersonnel, il n'apporte qu'une réponse partielle au problème et constitue surtout un texte de référence, une norme humanitaire sur laquelle l'ensemble de la communauté internationale sera incitée à s'aligner progressivement.

6. La lutte contre les mines antipersonnel : un combat inachevé

Pour importante qu'elle soit, la convention d'Ottawa ne constitue qu'une étape dans la lutte contre les mines antipersonnel.

Comme l'a toujours indiqué la France, le processus d'Ottawa ne saurait rendre caduques les négociations avec les Etats parties de la Conférence du désarmement, pour garantir l'application du protocole II modifié tout d'abord et pour améliorer cet instrument qui, en pratique, sera le seul à s'appliquer à la plupart des pays producteurs ou utilisateurs de mines antipersonnel.

Dans cette optique, la France a manifesté son intention de reprendre les négociations au sein de la Conférence de désarmement, enceinte qui présente l'avantage de réunir tous les grands pays producteurs et utilisateurs. Elle a notamment proposé que soit visé un objectif réaliste : un accord spécifique intéressant les transferts de mines antipersonnel. Bien des pays pourraient se rallier à ce principe ne mettant pas en cause leurs préoccupations de sécurité. Un tel accord aurait pour effet de limiter considérablement le marché des mines antipersonnel auquel s'approvisionnent certains Etats et plus souvent encore des mouvements armés ou des organisations non régulières, qui jouent un rôle majeur dans la dispersion des mines.

III. LES IMPLICATIONS DE LA CONVENTION D'OTTAWA POUR LA FRANCE

Par son action diplomatique et sa participation à l'assistance internationale, la France s'est toujours située à la pointe du combat contre les mines antipersonnel.

L'adhésion à la Convention lui impose des obligations nouvelles, essentiellement en matière d'emploi, auxquelles elle entend rapidement se conformer.

A. LE RÔLE ACTIF DE LA FRANCE DANS LA LUTTE CONTRE LES MINES ANTIPERSONNEL

La France a joué un rôle très actif dans la lutte contre les mines antipersonnel, tant sur le plan diplomatique que par ses décisions d'ordre interne et son action humanitaire.

1. L'action diplomatique de la France

La France a grandement contribué à porter dans les enceintes internationales le débat sur les mines antipersonnel.

C'est elle qui, en application d'une disposition de la Convention de Genève de 1980, a demandé au Secrétaire général des Nations Unies en 1993 de convoquer une Conférence d'examen pour la révision du protocole II , afin de remédier à ses insuffisances.

Il s'agissait pour la France d'étendre le champ d'application du protocole aux conflits armés non internationaux, de renforcer les prescriptions interdisant ou limitant l'emploi de certaines mines et de remédier à l'absence de mesures relatives aux transferts et à la vérification internationale.

Le protocole II modifié n'a que partiellement répondu aux attentes de notre pays. Le consensus s'est établi au prix de concessions importantes telles que la durée de la période transitoire ou le refus de tout régime de vérification, qui était pour la diplomatie française un point crucial.

Même si elle n'a pas figuré parmi les initiateurs du processus d'Ottawa, elle a participé activement aux conférences de Bruxelles et d'Oslo. A cette occasion, elle s'est posée en avocat vigilant de l'intégrité de la Convention, face aux demandes tendant à en atténuer la portée. La France a notamment fermement soutenu le principe d'une interdiction totale ne souffrant aucune exception dans l'espace ou dans le temps. Alors que des pays comme le Japon ou l'Australie soutenaient le souhait américain d'un régime transitoire optionnel d'une durée de 9 ans, la France a milité pour l'entrée en vigueur immédiate de la convention.

De même, l'instauration d'un véritable mécanisme de vérification internationale, auquel certains pays auraient préféré un système peu contraignant, fondé sur la coopération entre Etats, a été l'une des principales préoccupations de la délégation française, qui a obtenu la mise en place d'un régime minimal mais cependant efficace, permettant de dépêcher des missions d'établissement des faits.

Enfin, la France tenait beaucoup à ce que l'adoption de la Convention n'occulte pas les efforts à poursuivre dans le cadre de la Conférence du désarmement. Elle a obtenu sur ce point une référence à cette enceinte dans le Préambule de la Convention et préconise désormais une reprise des négociations pour la mise au point d'un accord international d'interdiction des transferts de mines antipersonnel.

2. Des mesures prises à titre unilatéral qui anticipent largement l'application de la Convention d'Ottawa

La France a déjà pris, à titre unilatéral, des mesures qui l'ont placée en avance sur l'application de la Convention.

Elle a adopté un moratoire sur les exportations de mines antipersonnel , entré dans les faits dès 1986 et officialisé en 1993, plus aucune autorisation n'étant délivrée par le gouvernement pour l'exportation de ces matériels.

Elle a également décidé, en septembre 1995, un moratoire sur la production des mines antipersonnel , qui, de fait, n'était plus produites depuis 1987.

Un projet de loi déposé par le gouvernement de M. Alain Juppé sur le Bureau du Sénat le 21 avril 1997 devait donner une consécration législative à ces deux mesures et leur conférer un caractère irréversible.

En ce qui concerne l'emploi des mines antipersonnel , celui-ci ne concernait plus depuis plusieurs années, que des cas exceptionnels. En pratique, les mines antipersonnel étaient utilisées pour protéger la base aérienne de Solenzara et en opération, aucune utilisation n'est intervenue depuis 1983, lorsque des mesures particulières de protection du contingent français au Liban avaient été prises après l'attentat du Drakkar.

Encore faut-il ajouter que l'utilisation des mines antipersonnel par les armées françaises a toujours obéi à des règles extrêmement strictes de marquage et de plan de pose en aucun cas comparables à l'usage massif, aléatoire et indiscriminé qui a causé tant de dommages dans de nombreux pays.

En dernier lieu, la doctrine d'emploi avait été formalisée par le gouvernement d'Alain Juppé dans un communiqué du Conseil des ministres du 2 octobre 1996 précisant que la France renonçait à l'emploi des mines antipersonnel "sauf en cas de nécessité absolue imposée par la protection de ses forces. Dans ce dernier cas, toute dérogation ne pourrait être autorisée que par une décision des autorités gouvernementales. L'emploi se ferait dans le strict respect des conditions de sécurité et en toute conformité avec les conventions internationales en vigueur".

En juin dernier, à l'occasion de la Conférence de Bruxelles qui préparait l'élaboration de la convention d'interdiction totale, la France annonçait sa renonciation sans réserve à l'emploi des mines antipersonnel "dès l'entrée en vigueur d'un traité efficace et au plus tard fin 1999".

La portée de ce ralliement de la France à l'interdiction totale des mines antipersonnel doit être soulignée dans la mesure où notre pays, plus que d'autres, est engagé sur de multiples théâtres extérieurs, notamment dans le cadre d'opérations de maintien de la paix, et qu'il expose ainsi en permanence la vie de plusieurs milliers de ces soldats.

3. L'action humanitaire de la France

L'action humanitaire de la France, se traduit par une assistance au déminage et par l'aide aux victimes.

Depuis 1994, on estime à 120 millions de Francs le montant des crédits consacrés par l'Etat aux activités de déminage, dans le cadre d'initiatives nationales ou par le biais de participation à des programmes des Nations Unies et de l'Union européenne.

Les formations spécialisées du génie sont intervenues dans de nombreux pays, comme au Cambodge, au Liban, au Tchad, à Djibouti, au Pakistan, en Irak, au Koweït ou en Somalie.

Plusieurs actions sont actuellement en cours en Angola, pour un important programme de formation au déminage, au Mozambique, au Laos, en Bosnie-Herzégovine ou encore en Afghanistan. Ces actions visent tant le déminage lui-même que la formation de démineurs locaux, la mise en place d'ateliers d'appareillage ou le soutien institutionnel aux pouvoirs publics locaux.

Il est par ailleurs prévu d'ouvrir plus largement l'accueil de stagiaires étrangers au sein de l'Ecole supérieure d'application du Génie d'Angers.

B. LES OBLIGATIONS NOUVELLES CONTRACTÉES PAR LA FRANCE DANS LE CADRE DE LA CONVENTION D'OTTAWA

La France se conforme déjà à certaines prescriptions de la convention d'Ottawa mais elle devra néanmoins prendre des mesures nationales d'application pour en assurer le plein effet. Par ailleurs, l'adhésion à la convention entraîne des conséquences opérationnelles pour les forces armées.

1. La nécessité de mesures d'application nationales

Dans son article 9, la Convention d'Ottawa dispose que "chaque Etat partie prend toutes les mesures législatives, réglementaires et autres, qui sont appropriées, y compris l'imposition de sanctions pénales, pour prévoir et réprimer toute activité interdite à un Etat partie en vertu de la présente convention, qui serait menée par des personnes, ou sur un territoire, sous sa juridiction ou son contrôle."

De fait, certains aspects de la Convention ne nécessitent aucun texte particulier. Ainsi, la destruction des stocks de 1 400 000 mines antipersonnel détenues par l'armée française a-t-elle débuté en septembre 1996, c'est-à-dire avant l'adhésion à la convention. Ces opérations ont été réalisées dans un premier temps par l'armée de terre elle-même, à un rythme assez lent imposé par les moyens techniques dont elle dispose. Le recours à partir de cette année à un procédé industriel de brûlage mis en oeuvre par des sociétés extérieures doit permettre d'accélérer très fortement le rythme des destructions, la moitié du stock devant être en principe résorbé d'ici la fin de 1998. Par ailleurs, alors que la convention laisse un délai de 4 ans après son entrée en vigueur pour la destruction des stocks, la France s'est engagée à atteindre plus vite cet objectif, la destruction de la totalité du stock étant prévue d'ici la fin de l'année 2000. Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, le coût de ces opérations se situerait entre 5 et 8 millions de francs, à la charge du budget de la Défense.

Comme on l'a également indiqué, la France avait déjà interdit l'exportation en 1993 et la production en 1995 des mines antipersonnel, sur la base du décret loi de 1939 relatif à l'exportation et à la fabrication des matériels de guerre.

Néanmoins, l'application pleine et entière de la convention d'Ottawa exige un texte législatif interne , à l'image de la procédure suivie pour l'application de la convention d'interdiction des armes chimiques.

La première fonction d'un tel texte est de prévoir des sanctions pénales appropriées pour l'ensemble des infractions prévues par la convention.

Il s'agit aussi de prendre des dispositions législatives pour permettre le déroulement des missions d'établissement des faits prévues par la convention, en vue notamment de concilier l'efficacité de ces missions et le respect des obligations constitutionnelles, par exemple pour la protection des droits de la personne et du droit de propriété.

Ces diverses mesures nationales d'application sont actuellement en cours d'élaboration, selon un cheminement inhabituel qui permettra néanmoins de réaliser rapidement la mise en oeuvre de la convention. En effet, l'Assemblée nationale a adopté le 24 avril dernier -c'est-à-dire avant même que le projet de loi autorisant la ratification de la convention d'Ottawa ne soit déposé devant le Parlement- une proposition de loi tendant à l'élimination des mines antipersonnel dont le dispositif vise précisément à appliquer la convention. Le Sénat sera donc appelé à débattre de ce texte (proposition de loi n° 410, 1997-1998) en même temps que la présente convention.

La France comptera ainsi parmi les premiers Etats à se doter d'une législation proscrivant les mines antipersonnel.

Elle a été précédée par la Belgique qui, avec les lois du 9 mars 1995 et du 24 juin 1996 a interdit l'utilisation, le stockage, la vente, l'acquisition et la délivrance par l'Etat de mines antipersonnel. Cette interdiction a cependant été édictée pour une période de cinq ans.

L'Autriche, par la loi du 13 décembre 1996, et l'Italie, par une loi de 1997, ont également interdit la production, l'emploi, le stockage et le transport de mines antipersonnel.

2. Les conséquences de la Convention d'Ottawa pour les forces armées

Si l'on excepte la protection de la base aérienne de Solenzara, les mines antipersonnel n'ont pas été utilisées par les armées en opération depuis les actions menées contre le contingent français au Liban en 1983. Ce fait révèle une certaine retenue dans l'emploi des mines antipersonnel par nos armées mais pour autant, celles-ci n'ont pas renoncé à leur stock et, jusqu'à une date récente, elles ont conservé une doctrine d'emploi des mines antipersonnel, "en cas de nécessité absolue pour la protection des forces".

Le renoncement définitif à l'emploi de ces armes ne fait bien entendu en rien disparaître la nécessité de cette protection et impose la mise en oeuvre de moyens palliatifs.

Dans cette optique des équipements susceptibles d'assurer les fonctions d'alerte traditionnellement dévolues aux mines antipersonnel sont en cours de mise au point. A la différence des mines antipersonnel qui frappent de manière automatique et aveuglément, ces équipements nécessiteront l'action positive d'un opérateur.

Deux types de matériels équiperont les armées à compter de 1999 :

- le système Cougar, nouveau système d'alerte et de protection à base de clôtures de détection faiblement électrifiées associées à des radars,

- le système Moder (moyen de défense rapproché), qui, sur commande manuelle d'un opérateur, projette à distance des projectiles vulnérants et assourdissants susceptibles de neutraliser une éventuelle intrusion dans un périmètre protégé.

Le calendrier d'équipement de l'armée de terre en systèmes Moder prévoit une montée en charge à partir du début de l'année 1999 jusqu'en 2001. Ainsi, la capacité de protection d'un contingent projetable sera-t-elle dans un premier temps limitée, ce qui veut dire que du strict point de vue des impératifs de protection, le risque d'exposition de nos forces, lors d'opérations extérieures, sera d'autant plus faible que la durée de la période transitoire entre l'entrée en vigueur de l'interdiction des mines antipersonnel et l'équipement définitif des armées en Moder sera courte.

Par ailleurs, le refus des Etats-Unis d'adhérer à la convention d'Ottawa et de renoncer à ses mines antipersonnel pose le problème d'un emploi éventuel de mines antipersonnel dans le cadre d'une opération multinationale sous l'égide de l'OTAN. Cette question est en cours d'examen au sein de l'OTAN mais il apparaît d'ores et déjà, selon les informations fournies à votre rapporteur, que la France qui, par définition, et à la différence d'autres membres de l'OTAN, ne dispose pas sur son sol de stocks de mines américaines en dépôt, n'admettrait en aucun cas que par le biais d'une opération multinationale, l'un de ses ressortissants soit contraint d'utiliser des mines antipersonnel.

CONCLUSION

La signature de la convention d'Ottawa a bénéficié à juste titre d'un retentissement considérable dans l'opinion publique internationale.

Alors que le droit international s'était jusqu'alors limité à tenter d'encadrer l'emploi des mines antipersonnel, pour en éviter les usages les plus contestables, la Convention d'Ottawa représente à la fois un changement de degré et un changement de nature par rapport aux textes existants :

- un changement de degré, car elle édicte la contrainte maximale , à savoir l'interdiction totale de l'emploi, de la conservation, de la production et du transfert des mines antipersonnel,

- un changement de nature, car elle place les mines antipersonnel au rang des armes inhumaines , dont l'usage doit être banni.

Ce résultat spectaculaire, acquis en l'espace d'à peine plus d'une année, ne doit pas occulter une autre réalité : les Etats-Unis, la Russie, la Chine, l'Inde, le Pakistan, Israël, la Turquie, l'Ukraine, le Vietnam et bien d'autres grands pays encore n'ont pas adhéré à la convention d'Ottawa. Pour une large partie des pays impliqués dans la production, dans l'exportation ou dans l'utilisation des mines antipersonnel, la convention d'Ottawa demeure sans portée pratique, du moins dans l'immédiat .

Dans ce contexte, notre pays apparaît à l'avant-garde de la communauté internationale . Alors même qu'il s'est toujours astreint à un emploi très strictement contrôlé de ce type d'armes et qu'il en avait déjà proscrit la fabrication et l'exportation, il renonce définitivement à les utiliser. Cette décision vaut essentiellement par sa portée politique car l'usage très encadré des mines antipersonnel par les armées françaises ne pouvait être soupçonné d'en favoriser la prolifération et les effets dévastateurs que l'on connaît, et d'autre part, sur un plan pratique, ce renoncement impose de donner des réponses appropriées à la nécessité, toujours actuelle, de protéger les forces en opération.

Il est donc important d'apprécier à sa juste mesure la portée de l'adhésion française à ce nouvel instrument international alors que d'autres pays ont avancé des justifications de sécurité nationale pour ne pas y souscrire.

L'absence d'universalité de la Convention d'Ottawa impose une autre exigence : poursuivre le lent travail de négociation, au sein de la Conférence du désarmement, pour conduire les pays qui n'ont pas renoncé à l'emploi ou à la production des mines antipersonnel à franchir de nouvelles étapes. A ce titre, la proposition française d'accord sur l'interdiction des transferts paraît réaliste et mérite d'être rapidement étudiée.

Il est clair que bien des années seront nécessaires pour réduire de manière significative les dégâts considérables causés aux populations civiles par les mines antipersonnel, ne serait-ce qu'en raison de l'ampleur démesurée de l'oeuvre de déminage.

La Convention d'Ottawa ne peut être considérée que comme une étape dans le long cheminement qui a suivi la prise de conscience par la communauté internationale du drame des mines antipersonnel.

Son principal mérite et de constituer une norme de référence, la seule acceptable pour des armes qui ont produit des méfaits sans commune mesure avec leur justification militaire.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées vous propose d'adopter le présent projet de loi

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport lors de sa réunion du mercredi 27 mai 1998.

A l'issue de son exposé et en réponse à une question de M. Xavier de Villepin, président, M. Daniel Goulet, rapporteur, a apporté des précisions sur le système "MODER", appelé à remplir à l'avenir les fonctions de protection jusqu'alors dévolues aux mines antipersonnel. Il a rappelé que ce système imposait l'intervention d'un opérateur repérant une intrusion et qu'il se différenciait donc fondamentalement des mines antipersonnel frappant de manière aveugle.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction, signée à Ottawa le 3 décembre 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1( * )} .

ANNEXE I

Liste des Etats signataires de la Convention sur l'interdiction de l'emploi,

du stockage, de la production et des transferts des mines antipersonnel

et sur leur destruction

(Les Etats signalés en gras sont ceux qui ont déposé leur instrument

de ratification)

ANNEXE II -
ETUDE D'IMPACT2( * )

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances :

La France est Partie à la Convention de 1980 sur l'interdiction ou la limitation de certaines armes classiques et a approuvé, le 3 mai 1996, le Protocole II modifié annexé à cette Convention qui prévoit une première limitation significative à l'emploi des mines antipersonnel.

Les nouvelles dispositions contenues dans la Convention signée à Ottawa dépassent cet objectif en posant, à l'encontre des mines antipersonnel, une norme d'interdiction totale de la production, du stockage, du transfert et de l'emploi.

- Bénéfices escomptés : indications concrètes et de préférence chiffrées en matière :

. d'emploi : impossible à quantifier ;

. d'intérêt général : cette convention constitue une avancée déterminante sur la voie de l'élimination totale des mines antipersonnel dans le monde. L'adhésion d'un grand nombre d'Etats sera, par ailleurs, de nature à accroître la sécurité de la France.

. financière : la France devra assurer la destruction de l'ensemble de son stock de mines antipersonnel (environ 1,4 million d'unités). En fonction des méthodes de destruction qui seront retenues à l'issue de la procédure d'appel d'offre, le coût des opérations de destruction de la totalité de notre stock de mines antipersonnel est estimé entre 5 et 8 MF. Ce coût sera intégralement pris en charge par le budget du ministère de la Défense.

Par ailleurs, la France devra contribuer au financement des conférences annuelles des Etats parties selon le barème des quote-parts de l'Organisation des Nations unies, dûment ajusté. Le montant de cette contribution sera imputé sur le budget du ministère des affaires étrangères.

. de simplification des formalités administratives : sans objet

. de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet

I.

¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 424 (1997-1998).

² Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.