Les éléments d'informations sur les conséquences financières, économiques et sociales de la décision de réduire à trente-cinq heures la durée hebdomadaire du travail

Rapports de commission d'enquête

Rapport n° 279 (1997-1998), déposé le





2. Les conditions du dialogue social sur ce thème ne sont pas remplies

L'annonce d'un dialogue social suppose des objectifs clairs, " du grain à moudre ", pour être en mesure de donner quelque chose en échange d'autre chose, de réelles capacités de négociation et d'abord un accord de volonté. Des incitations à négocier, venant des pouvoirs publics, peuvent constituer un facteur supplémentaire de réussite, comme le montre la loi " de Robien ". Ces incitations sont le plus souvent d'ordre financier, l'Etat s'étant révélé, jusqu'à présent, incapable d'inciter au dialogue social par d'autres voies, comme cela peut se passer aux Pays-Bas 38( * ) .

Or, les travaux de la commission d'enquête ont montré que ces différents facteurs de réussite ne sont pas réunis, en grande partie du fait du Gouvernement lui-même, plus soucieux de passer en force, que d'inciter et de convaincre. La commission d'enquête n'a pu que constater qu'il n'y a pas, chez les agents économiques et sociaux, de volonté d'aboutir. En outre, les difficultés techniques de telles négociations semblent avoir été largement sous-estimées par les ministères concernés .

a) Un dialogue social difficile à établir

Le sentiment qui se dégage de l'ensemble des auditions est que les partenaires sociaux ne sont pas prêts à s'engager dans la voie d'une réduction négociée du temps de travail : cette affirmation, ou cette crainte, se retrouve même chez ceux -essentiellement des économistes- qui reconnaissent quelques vertus au dispositif en termes de créations d'emplois. L'incapacité des acteurs sociaux à négocier, en raison de leur faiblesse, de leur " fragmentation " ou de leurs faible représentativité, a souvent été avancée. Il a également été observé que les négociations novatrices ressortaient des périodes de crise, ce qui n'est actuellement pas le cas 39( * ) .

En fait, les instruments d'un véritable dialogue social ne sont pas réunis. Et les conditions de la préparation de la Conférence nationale sur les salaires, l'emploi et le temps de travail ont largement contribué à ce blocage.

- Une mauvaise préparation de la Conférence pour l'emploi

La Conférence nationale tripartite du 10 octobre 1997 a été préparée par une réunion d'information, le 3 octobre, afin de valider le diagnostic économique dressé par l'INSEE, la direction de la prévision et la DARES, et de dégager un consensus sur un ensemble de données quantitatives liées au thème de la Conférence nationale. Des documents techniques ont abondamment été distribués à cette occasion. S'il y a mauvaise préparation, cela ne tient donc pas à l'information sur l'état des lieux et sur les perspectives économiques et sociales.

Cela tient essentiellement au climat social avant et pendant la Conférence. Peut-être, y a-t-il eu, au départ, un désenchantement causé par le rythme accéléré des projets de réforme du temps de travail : l'accord du 31 octobre 1995, la loi " de Robien " du 11 juin 1996, le sommet du 8 juillet 1996 et la nouvelle Conférence. Une initiative vient à peine d'être lancée qu'une nouvelle est annoncée, avant même qu'un quelconque bilan de la précédente ait pu être dressé. Une telle précipitation ne peut que susciter le scepticisme des partenaires sociaux qui ne protestent même plus 40( * ) .

Mais surtout, il ressort des auditions que les partenaires sociaux, tout au long de cette journée, ont éprouvé un sentiment mitigé 41( * ) ou plus généralement un sentiment de manipulation et de tromperie. Alors que chacun pensait participer à une consultation où il pourrait être écouté et faire évoluer les choses, tous ou presque ont eu le sentiment, à entendre le discours conclusif du Premier ministre fixant le caractère législatif et obligatoire de la réforme, que tout était joué d'avance , malgré les propos conciliants des membres du Gouvernement ou des cabinets ministériels entendus au cours des jours précédents, et malgré le large éventail de possibilités ouvertes par le discours introductif du Premier ministre 42( * ) .

Naturellement, la Conférence a été ressentie par les organisations patronales comme un échec, échec d'autant plus vif que l'espoir avait été entretenu jusqu'à 17 heures, heure de l'intervention finale du Premier ministre. Le récit fait devant la commission par M. Jean Gandois, alors président du CNPF, 43( * ) est, à cet égard, on ne peut plus éclairant. De même, l'UPA avait cru que les petites entreprises seraient exclues, d'où sa déconvenue. La CG-PME a vécu cette journée comme une " déchirure ". La CFTC a également considéré que la Conférence avait été un échec, en ce qu'elle avait contribué à rompre le dialogue entre les partenaires sociaux. Quant au CNPF, par la bouche de l'un de ses vice-présidents, il a qualifié cette journée de " journée des dupes ".

Ainsi, du côté patronal, mais aussi chez certains syndicats de salariés, les jugements sur la Conférence sont très négatifs. Mais au-delà de l'échec, c'est le sentiment général d'avoir été trompé, d'avoir été manipulé et de se trouver privé de toute initiative qui prédomine . Dès lors, le Gouvernement peut-il espérer obtenir l'accord de volonté permettant d'engager des négociations sur le temps de travail ? L'échec de la Conférence est avant tout psychologique, car il a contribué à braquer les partenaires sociaux contre la procédure retenue pour passer aux 35 heures .

Mais les organisations patronales ne sont pas les chefs d'entreprise et la question se pose de savoir si ces derniers sont davantage disposés à entamer des négociations.

- Un patronat inquiet et réticent

Deux critiques de procédure sont formulées par les organisations patronales, justifiant par des arguments leur refus de négocier : " on ne négocie pas sur ordre ", " on ne négocie pas quand le résultat est connu d'avance " 44( * ) . La contradiction entre le recours à la loi pour imposer les 35 heures et l'appel à la négociation pour les mettre en oeuvre est aussi invoquée 45( * ) .

Quant aux critiques de fond, elles sont résumées dans la déclaration commune du Comité de liaison des décideurs économiques (CLIDE), signée le 12 janvier 1998 par cinq organisations patronales, la CG-PME, le CNPF, la FNSEA, l'UNAPL et l'UPA :

Les présidents des cinq organisations " constatent que l'immense majorité de leurs membres quels que soient leur secteur, la taille de leur entreprise ou leur forme juridique, sont opposés à ce projet qui :

· ignore la réalité des entreprises et leur diversité et va à l'encontre de leurs efforts quotidiens pour s'adapter aux réalités du monde dans lequel ils vivent ;

· stérilise par avance le dialogue social et risque de tendre inutilement le climat ;

· impose de nouvelles contraintes réglementaires et des augmentations de coûts aux seules entreprises françaises, à l'heure de l'euro et de la mondialisation ;

· cassera l'élan de tous ceux qui entreprennent alors même que l'économie donne des signes de reprise ;

·  incitera au travail au noir et au départ des emplois hors de France . "

La question est donc de savoir si les chefs d'entreprise sont dans le même état d'esprit.

A la lecture de la presse, où ils se sont beaucoup exprimés, il semble bien que la majorité d'entre eux le soient. Les quelques chefs d'entreprise venus déposer devant la commission d'enquête ont également exprimé les plus vives réserves.

La commission d'enquête a aussi souhaité recueillir par elle-même leur sentiment. Elle s'est donc, fin décembre 1997, adressée aux organismes consulaires pour leur demander s'ils avaient procédé à des enquêtes auprès de leurs mandants. Soixante-quinze réponses ont été reçues au moment de la rédaction du rapport et les réponses continuent à parvenir au Sénat. Une courte synthèse de ces documents -les enquêtes réalisées par ces organismes sont nombreuses et volumineuses- révèle des analyses du processus de mise en oeuvre de la réforme et de ses conséquences très proches, sinon identiques, à celles des organisations patronales (cf. annexe).

La commission d'enquête a également lancé une enquête, sous forme de questionnaire, sur Internet. Le faible nombre de réponses reçues, et l'absence de véritables garanties quant à l'identité de la personne morale ou physique qui répond, ôte à cet exercice toute valeur scientifique 46( * ) .

Cependant, là encore (cf. annexe), les réponses ne sont pas très différentes des positions des organisations patronales.

Enfin, la commission d'enquête a reçu le document réalisé par le groupe UDF de l'Assemblée nationale portant sur 43.550 questionnaires qui conclut à un rejet de la réduction obligatoire du temps de travail par 92 % des entrepreneurs, pour les mêmes raisons que le CLIDE.

Certes, on ne peut déduire de ces enquêtes que les chefs d'entreprise ne négocieront pas. Mais on a bien là un instantané de leur état d'esprit, sans doute imparfait, mais suffisant pour prédire que la volonté de réussir ne sera pas au rendez-vous.

Toutes les personnes entendues exerçant des responsabilités dans l'entreprise, de même que les organisations professionnelles se sont affirmées légalistes, ce qui les conduira à appliquer la loi, et sans doute à tenter une négociation. Mais pour négocier, il faut être au moins deux. Qu'en est-il des syndicats de salariés ?

- Des syndicats affaiblis et divisés dont les priorités sont autres

Si on laisse de côté les critiques formulées par plusieurs observateurs de la vie sociale, relative à la faiblesse des syndicats due à leur peu de représentativité, qui ne les met pas en position favorable dans une négociation aussi importante, on observe une large unanimité pour dire ou seulement constater que la réduction du temps de travail ne constitue pas leur priorité .

Mise à part la CFDT 47( * ) , qui reconnaît que la réduction du temps de travail met " la question salariale sur la table des négociations " et qui précise que lorsque les salariés sont consultés, ils ne s'opposent pas à des efforts salariaux, en particulier lorsque les contreparties en emploi sont sensibles, tous les autres syndicats placent, à quelques nuances près, la revendication salariale au premier rang de leurs préoccupations. La contradiction avec la condition de modération salariale, de gel ou de réduction nécessairement associée à la réduction du temps de travail, est donc flagrante .

Pour la CGT-FO 48( * ) , les priorités sont les rémunérations, les minima sociaux et les préretraites , avec un objectif, la relance de la consommation , pour faire repartir la croissance et donc l'emploi. L'augmentation des salaires est aussi un moyen d'éviter le travail au noir ainsi que les heures supplémentaires qui, si leur quantité augmentait, produiraient des effets inverses de ceux recherchés par la réduction du temps de travail. Le représentant de la CGT-FO a d'ailleurs précisé que son syndicat était hostile à l'idée de signer des accords de gel ou de réduction des salaires , auxquels il estimait que les salariés étaient opposés.

Cette position est confortée par l'opinion de M. Raymond Soubie 49( * ) , selon laquelle la modération salariale est déjà un facteur de conflit dans les entreprises et entraînera sans doute des refus quant à un éventuel gel des salaires.

La CGT 50( * ) , également, se prononce pour une relance de la croissance, fondée sur une augmentation de la masse salariale et du pouvoir d'achat , et ne veut pas que la réduction du temps de travail soit le prétexte à une diminution ou à un blocage des salaires.

La CFE-CGC 51( * ) s'est prononcée contre toute perte de salaire , acceptant à la rigueur un gel, à condition cependant qu'on ne distingue pas entre cadre et non-cadre.

Quant à la CFTC 52( * ) , favorable à l'annualisation du temps de travail, elle est opposée à une réduction des salaires inférieure au plafond de la sécurité sociale et marque sa préférence pour un gel de un ou deux ans. M. Jean-Paul Probst a aussi souligné que les négociations seraient dures, les organisations syndicales étant déterminées à préserver la qualité de la vie familiale de leurs mandants, menacée par les excès de flexibilité.

Du côté patronal, le sentiment est le même. Qu'il s'agisse des organisations patronales ou des entreprises entendues, tous pensent que les salariés seront hostiles à un gel des salaires et qu'ils placent les salaires au premier rang de leurs priorités, avant la réduction du temps de travail. En outre, dans les petites entreprises, les salariés, très proches du chef d'entreprise, et très sensibles aux résultats, partageront assez facilement l'analyse de l'employeur sur les effets dangereux pour l'entreprise et l'emploi de la réforme.

Or, la modération salariale, de l'avis des économistes comme de l'avis des chefs d'entreprise, est l'élément-clef de la réforme, faute de quoi les coûts unitaires de production augmenteraient, ou des gains très importants de productivité seraient recherchés, ce qui irait, dans les deux cas, à l'encontre de l'objectif de création d'emplois.

La question est de savoir si ces analyses syndicales se retrouveront au sein des entreprises, sachant que dans la grande majorité des petites et moyennes entreprises, il n'y a pas de délégué syndical.

- Des salariés intéressés mais exigeants

Les sondages sur cette question sont nombreux 53( * ) , et leurs résultats assez fluctuants.

Devant la question de savoir si la réduction du temps de travail sera efficace pour créer des emplois, les salariés restent perplexes. S'ils sont majoritairement favorables aux 35 heures, approuvés par 63 % des personnes interrogées, ils ne sont que 43 % à croire à l'efficacité du projet de loi (IFOP, 12 octobre 1997 - Le journal du Dimanche ). 52 %, selon une enquête IPSOS ( Le Monde Initiative du 17 décembre 1997), pensent qu'ils auront plus à y gagner qu'à y perdre et 42 % pensent le contraire.

Plus généralement, selon une enquête BVA ( Paris Match du 22 janvier 1998), 47 % des Français pensent que l'emploi va augmenter (de 4 %) ou un peu (43 %), 26 % pensent le contraire et 2 % que cela ne changera rien.

En décembre 1997, selon un sondage de la SOFRES pour le CNPF, 69 % des salariés se déclarent favorables aux 35 heures, mais seulement 12 % pensent que cela va permettre de faire diminuer le chômage, alors qu'ils sont 21 % à croire qu'on y parviendra par une baisse des impôts et de cotisations et 28 % par une augmentation des salaires. On retrouve donc ici les analyses et les priorités des syndicats.

Pour être acceptée, la réduction du temps de travail accompagnée d'une diminution du salaire, doit être assortie de contreparties en termes d'emploi. Si l'emploi n'est pas en jeu, la contrainte budgétaire des ménages paraît déterminante et le nombre d'avis favorables chute considérablement.

Les opinions des salariés à temps complet sur la réduction du temps de travail avec diminution de salaire

Q1 : Accepteriez-vous une réduction de l'horaire concernant l'ensemble du personnel de votre établissement, avec une réduction correspondante de votre salaire annuel ?

Q2 : si non à Q1, si cela permettait de maintenir ou d'augmenter les effectifs de votre établissement, l'accepteriez-vous ?

Réponses " oui " à Q1 ou Q2

Réponses " oui " à Q1

Réponses " oui " à Q2 (parmi les " non " à Q1)

Hommes

49,8

19,8

38,3

Femmes

56,7

27,4

41,3

Ensemble

53,0

22,7

39,4

Lecture : 39,4 % des salariés qui répondent non à Q1 répondent oui à Q2.

Les pourcentages ne sont pas égaux à (Q1 + Q2) car l'échantillon concerné par les deux questions est différent. En effet, la question 1 s'adresse à l'ensemble de la population alors que la question 2 ne s'adresse qu'aux salariés ayant répondu négativement à la question précédente.

Source : INSEE - Enquête complémentaire emploi de 1995.

Il apparaît donc que les Français, ou du moins les salariés, ne sont pas opposés, même si leur opinion a fluctué au cours des dernières années, à une réduction du temps de travail accompagnée d'une diminution ou d'un gel de leur rémunération dès lors qu'elle s'inscrit dans une démarche solidaire favorable à l'emploi.

Inconsciemment, ils font leur le raisonnement de M. Jean-Paul Fitoussi 54( * ) , considérant la baisse momentanée des revenus comme un investissement, car les salariés ont collectivement intérêt à la croissance de l'emploi, celle-ci réduisant la précarité de leurs conditions et étant un gage de revenus plus élevés dans l'avenir.

Mais, encore faut-il pour négocier, que chacun ait une conscience claire des enjeux. Or, la commission d'enquête a constaté que le Gouvernement, par ses hésitations, ses manoeuvres ou ses contradictions, n'avait pas facilité la compréhension des conditions de mise en oeuvre de la réduction du temps de travail.

b) Un message gouvernemental brouillé

Le premier exemple de cette démarche hésitante concerne l'objectif même de la réduction du temps de travail. C'est ainsi que l'exposé des motifs du projet de loi annonce " qu'une réduction du temps de travail bien conduite peut créer des centaines de milliers d'emplois ", présentées non pas comme une attente, mais bien comme un résultat assuré puisqu'il est ajouté qu'" aucune des politiques mises en oeuvre depuis une vingtaine d'année n'est parvenue à le faire jusqu'ici ". Naturellement, nul ne peut résister à un tel programme, même s'il ne brille pas par sa probité intellectuelle. Malheureusement, la lecture de l'étude d'impact, fournie quelques semaines après l'adoption du projet de loi au conseil des ministres, ne mentionne aucune prévision de création d'emplois, comme si les hypothèses et les chiffres sur lesquels s'étaient fondés les rédacteurs du projet de loi avaient soudain perdu toute crédibilité . L'affirmation triomphaliste s'est transformée en un discours sur les bénéfices qu'allaient pouvoir retirer les entreprises des contreparties qu'elles négocieraient en termes de flexibilité. Des effets en termes d'emplois, il n'est plus question.

On retrouve, dans les prises de position des membres du Gouvernement, ces mêmes allers et retours entre les affirmations péremptoires et les prises de position plus réalistes. Les déclarations contradictoires de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité (450.000 emplois) et de M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (350.000), ce dernier se permettant " en boutade " de proposer des résultats de simulation macro-économiques pronostiquant la création d'un million d'emplois. Le Premier ministre lui-même, sélectionnant soigneusement ses chiffres dans trois études, opportunément publiées le jour de son intervention télévisée, par le journal " Le Monde ", a annoncé de 300.000 à 700.000 emplois. Quant à M. François Hollande, premier secrétaire du parti socialiste, il est redescendu à quelques milliers d'emplois créés. Il n'en reste pas moins que l'opinion publique et les salariés auront bien du mal à évaluer l'impact du projet de loi.

Le discours sur la compensation salariale a aussi quelque peu varié au fil du temps, passant d'une réduction du temps de travail sans perte de salaire, à l'affirmation que la réduction du temps de travail ne doit pas affecter la compétitivité des entreprises, ce qui, ipso facto , mais cela n'apparaît pas avec évidence aux yeux de non-spécialistes, signifie un gel, voire une réduction des salaires. Cela n'a jamais été dit explicitement .

Dernier exemple, le flou entretenu à propos de la baisse de la durée du travail. Pour beaucoup de Français, la baisse de la durée légale est comprise comme la baisse de la durée effective. Or, il n'est pas sûr qu'ils se représentent les implications sur leur mode de vie d'une durée légale annualisée, dans la mesure où 90 % des salariés ne relèvent pas d'une convention d'aménagement du temps de travail et ne l'ont donc jamais expérimentée. Une plus grande transparence aurait, là aussi, été nécessaire. Car quelle sera leur réaction quand on leur demandera de travailler plus de 40 heures pendant quelques semaines, alors que la durée légale sera de 35 heures ?

Enfin, en plus de la conscience des enjeux, la réussite d'une négociation sociale repose sur la capacité des acteurs sociaux à négocier. Or, la négociation de ce type d'accord est sans doute la plus difficile qui soit, et la plus risquée pour la préservation du climat social. Son objet est sans précédent.

c) Des conditions techniques de négociation complexes

La complexité des mécanismes d'aménagement du temps de travail est considérable. Il n'est, pour s'en convaincre, que de parcourir les articles du code du travail consacrés aux heures supplémentaires (art. L. 212-5 et suivants) ou aux différents types de modulation (art. L. 212-7 et suivants). La négociation de tels accords, qui comportent en outre un volet de négociation salariale, toujours sensible, suppose des négociateurs qualifiés, des aides à l'ingénierie sociale et, enfin, une connaissance précise des paramètres à prendre en compte.

Malheureusement, la commission d'enquête a constaté que ces conditions étaient loin d'être remplies.

- La technicité du débat

Négocier un accord d'annualisation suppose d'abord de la part de l'entreprise une bonne connaissance de ses contraintes. Cela suppose également une bonne connaissance de la législation et des libertés qu'elle accorde, ainsi que des sacrifices que sont en mesure d'accepter les salariés en matière de flexibilité. A défaut, un accord mal équilibré peut compromettre l'organisation du travail ou détériorer gravement le climat social.

Il faut également du temps et, à ce titre, les délais impartis, avec le couperet du 1 er janvier 2000, sont relativement courts 55( * ) . Mais la complexité du processus de négociation ne s'arrête pas là. La matière à traiter ne peut plus être appréhendée aujourd'hui comme hier.

La question se pose en effet de savoir si le concept de durée hebdomadaire du travail , voire même de durée du travail, est encore d'actualité, notamment dans les nombreux secteurs à forte valeur ajoutée intellectuelle ou recourant à de nouvelles formes de travail (télétravail, nouvelles astreintes dues aux facilités de télécommunication...). La même question se pose à propos des cadres, et si celle-ci a souvent été évoquée au cours des auditions, nul n'a proposé de solution satisfaisante 56( * ) . Néanmoins, ces questions se poseront et devront être résolues.

Un autre facteur de complexité est la prise en compte du temps partiel , éventuellement dans un cadre annualisé que le Gouvernement tente d'ailleurs de dissuader en supprimant l'exonération de charges sociales dont ce dernier bénéficie.

Or, cette complexité n'a nullement été prise en considération dans le cadre de cette réforme imposée.

D'ailleurs, le Gouvernement a pris bien soin de refuser à la commission d'enquête l'accès aux notes de la direction des relations du travail qui, pour certaines d'entre elles -entr'aperçues lors du transport au ministère de l'emploi et de la solidarité-, traitaient bien de ces difficultés.

- Le manque de négociateurs qualifiés

De ce qui vient d'être dit, on déduit aisément que de telles négociations nécessitent une grande maturité et une forte expérience syndicale, qui pourraient faire défaut en raison de la faiblesse du syndicalisme en France 57( * ) , principalement dans les petites entreprises qui n'ont que rarement des délégués syndicaux ou des délégués du personnel pouvant les suppléer.

Pourtant, plus un sujet est complexe, plus il doit être négocié au niveau local, pour coller le mieux possible aux réalités du terrain 58( * ) .

Si, sur ce plan, les grandes entreprises ne devaient pas rencontrer de difficultés, il en va différemment pour les petites entreprises. Ce problème n'est pas nouveau.

Pour pallier l'absence de délégués syndicaux, qui empêche l'élaboration d'un droit conventionnel spécifique, la Cour de cassation avait admis, dans un arrêt du 25 janvier 1995, qu'en l'absence de toute représentation du personnel, une organisation syndicale pouvait mandater un salarié pour négocier un accord avec l'employeur. Les partenaires sociaux, dans leur accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995 relatif à la politique contractuelle, ont repris cette possibilité, mais l'ont subordonnée à un accord de branches. Ce dispositif dérogatoire a été validé, à titre expérimental, par la loi du 12 novembre 1996. Cependant, la lenteur des négociations de branches qui le conditionnent a poussé le Gouvernement, en dépit du texte de l'accord et de la loi, a rouvrir la possibilité d'un mandatement sans accord de branches préalable. C'est cette possibilité qui devrait être validée par le projet de loi, afin de favoriser le dialogue social et la négociation d'accords d'aménagement de réduction du temps de travail dans le cadre de la loi sur les 35 heures. C'est d'ailleurs dans ces conditions que 34 % des accords de Robien ont été négociés et conclus, la plupart par la CFDT.

On voit néanmoins que la pratique du mandatement est loin d'offrir les garanties exposées ci-dessus . C'est la raison pour laquelle, à l'exception de la CFDT, les syndicats n'y sont pas favorables. La CFTC craint une remise en cause de la loi du 12 novembre 1996, avant même que les nouvelles formes de représentation qu'elle a instituées aient pu être réellement expérimentées 59( * ) . La CGT voit dans le mandatement une remise en cause du monopole syndical de négociation. Pour la CGT-FO 60( * ) , les salariés ainsi mandatés ne seront ni formés, ni indépendants, car le plus souvent proposés par l'employeur. D'une façon générale, les syndicats préfèrent les accords de branches, ici expressément exclus. Les organisations patronales, quant à elles, auraient préféré pouvoir recourir aux seuls représentants élus du personnel.

Finalement, le recours au mandatement, facilité pour étendre le plus largement possible le champ des négociations, pourrait jouer contre l'aménagement du temps de travail si les accords, mal négociés et déséquilibrés, généraient des conflits internes à l'entreprise .

- Le conseil aux PME est insuffisamment développé

Lors de son audition, M. Jean Marimbert, directeur des relations du travail, a indiqué que le ministère de l'emploi et de la solidarité avait accompli de gros efforts pour mobiliser les services en direction des petites entreprises.

Il n'en reste pas moins que de nombreux chefs d'entreprise, peu familiarisés avec les finesses de la négociation, auront beaucoup de difficultés à négocier ces accords au nom de l'entreprise. Certes, des aides financières sont inscrites au budget du ministère de l'emploi, mais elles sont loin de correspondre aux besoins 61( * ) . Quant aux cabinets privés, peu développés, ils s'adressent surtout aux grandes entreprises.

- Certains paramètres à prendre en compte dans la négociation ne sont pas encore fixés

L'un des reproches adressés à la démarche du Gouvernement est qu'elle consiste à demander aux partenaires sociaux de négocier en fonction de critères qui ne seront fixés que par une nouvelle loi en l'an 2000 62( * ) . Parmi ces critères figurent le régime juridique des heures supplémentaires (surcoût et repos compensateur), l'insertion dans la loi de la mention de l'annualisation ou le régime du SMIC. Si ce dernier point a reçu un début de réponse à l'occasion du débat sur les 35 heures à l'Assemblée nationale, avec l'institution d'un double SMIC (mensuel revalorisé pour les bas salaires, horaire et inchangé pour les autres), la solution retenue constituera une source de complexité et un nouveau facteur de conflits au sein des entreprises lorsque les salariés compareront leurs feuilles de paie 63( * ) .

D'une façon générale, l'intervention d'une deuxième loi, en 2000, ne peut constituer qu'un facteur d'incertitude juridique, contraire à la stabilité dont ont besoin les entreprises sur le long terme.

*

L'accumulation de conditions difficiles à remplir, la persistance de zones d'ombre, la fragilité des raisonnements sur lesquels s'appuie le Gouvernement, qui semble s'apercevoir de son erreur tout en restant déterminé, la précipitation avec laquelle est engagée cette réforme, sans réflexion ni concertation suffisantes, ont conduit la commission d'enquête à considérer que les partenaires sociaux ne parviendraient pas à amortir le choc des 35 heures sur le fondement d'un accord de volonté . Ces conditions micro-économiques favorables n'étant pas remplies, seule la voie des 35 heures autoritaires et non négociées reste ouverte. Mais elle dégradera les coûts de production des entreprises et se soldera nécessairement par des destructions d'emplois .

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