Projet de loi de finances pour 1998 : Urbanisme

AVIS N° 87 TOME XV - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - URBANISME

Mme Josette DURRIEU, Sénateur

Commission des Affaires économiques et du Plan - Avis n° 87 Tome XV - 1997/1998

Table des matières

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 19987

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XV

URBANISME

Par Mme Josette DURRIEU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 20 ) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Les crédits de l'aménagement foncier de l'urbanisme inscrits au titre du budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement s'élèvent à 217 millions de francs en crédits de paiement (CP) et 208 millions de francs en autorisations de programme (AP).

Ils enregistrent donc une réduction de près de 4 % en CP après une baisse de 5 % en 1997 et une diminution de près de 1 % en AP qui suit une baisse de 30 % en 1997.

Sur le plan institutionnel , l'année 1997 aura été une année de transition .

L'exercice budgétaire 1996 avait été marqué par une réforme très importante : le transfert de la sous-direction de l'architecture de la direction de l'architecture et de l'urbanisme (DAU) au ministère de la culture.

S'y étaient ajoutés des transferts de crédits non négligeables, concernant les espaces protégés, au profit du budget du ministère de l'environnement. Les modifications du budget de l'urbanisme survenues les années passées diminuaient fortement sa lisibilité.

Votre rapporteur pour avis s'était interrogé, dès 1995, sur la place que le Gouvernement entendait donner à l'ancienne " direction de l'architecture et de l'urbanisme " (la " DAU ") au sein du ministère de l'équipement, et d'un point de vue plus général sur la politique que l'Etat comptait mener en matière d'urbanisme et d'aménagement foncier.

Votre rapporteur pour avis est en effet convaincu qu'outre son rôle purement normatif, l'Etat doit mener -spécialement dans le cadre de la politique de la ville et de la planification foncière urbaine-, une politique active de l'aménagement foncier .

L'année 1998 se caractérisera par de nouvelles réformes institutionnelles .

Le Secrétaire d'Etat au Logement a indiqué, lors de son audition devant votre Commission des Affaires économiques, que la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme la " DAFU " qui a succédé à la " DAU " serait fusionnée, le 1er janvier 1998, avec la direction de l'habitat et de la construction (DHC). Il a également souligné qu'un large dialogue social avec les personnels avait permis d'obtenir un consensus sur cette réforme, laquelle était de nature à faire une place aux préoccupations relatives à l'habitat dans la politique de l'urbanisme.

Votre Commission des Affaires économique souhaiterait obtenir du Gouvernement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1998 en séance publique, quelques éclaircissements sur la redéfinition du rôle de la DAFU et sur les incidences pratiques de cette réforme.

Comme chaque année, votre rapporteur pour avis a choisi de présenter l'ensemble des crédits qui contribuent au financement de la politique de l'urbanisme, avant de faire le point sur un certain nombre de sujets de fond dont se préoccupe traditionnellement votre Commission des Affaires économiques.

Il s'agit, en premier lieu, de présenter l'évolution des relations entre l'urbanisme et l'aménagement du territoire, en examinant l'état d'avancement des directives territoriales d'aménagement, les " DTA " ; en second lieu d'évoquer l'évolution des aides de l'Etat aux collectivités locales, dans le domaine de l'urbanisme ; enfin d'aborder les questions qui ont marqué l'actualité de l'urbanisme en 1997.

CHAPITRE IER -

PRÉSENTATION DU BUDGET POUR 1998

Le budget de l'aménagement foncier et de l'urbanisme est retracé dans un agrégat spécifique dont le présent chapitre donnera une présentation globale, avant de procéder à un examen détaillé.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

L'agrégat " 06 " s'intitule " aménagement foncier et urbanisme ", du nom de la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme qui a succédé, en 1997, à la direction de l'architecture et de l'urbanisme.

Il récapitule les crédits consacrés par l'Etat aux missions d'urbanisme et d'utilisation de l'espace.

Il regroupe, comme dans le projet de loi de finances pour 1997, les crédits destinés :

- aux actions de planification stratégique des grands territoires et à l'animation des réseaux professionnels, avec notamment la mise en oeuvre des directives territoriales d'aménagement et l'application des lois littoral et montagne ;

- à l'optimisation des connaissance et à l'évaluation des politiques publiques de l'aménagement ;

- aux missions d'intervention urbaines de l'Etat dans les politiques d'aménagement, aux grandes opérations d'urbanisme, aux villes nouvelles, à la mise en oeuvre des moyens correspondants ;

- aux études et à l'assistance technique pour la mise en oeuvre des politiques nationales d'aménagement et d'urbanisme ;

- aux acquisitions foncières réalisées, conformément aux dispositions de la loi d'orientation sur la ville, n° 91-662 du 13 juillet 1991 ;

- aux subventions aux syndicats d'agglomérations nouvelles ;

- aux actions d'expérimentation initiées dans le cadre du plan urbain ;

- à la mise en oeuvre des politiques de l'Etat en matière d'aménagement par l'intermédiaire des agences d'urbanisme et à la participation à de grandes opérations d'aménagement urbain.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1997, votre Commission des Affaires économiques avait regretté l'ampleur des transferts de crédits entre les ministères et le manque de lisibilité du fascicule budgétaire " bleu ". Cette remarque reposait sur l'observation des transferts réitérés de crédits du ministère de l'équipement vers les ministères de la culture et de l'environnement.

Cette année, votre Commission des Affaires économiques note avec satisfaction que la présentation du document budgétaire -et notamment le libellé de ses agrégats- ont fait l'objet de modifications qui en améliorent la lisibilité.

Tous les crédits de l'agrégat n° 06 précité constituent des dépenses en capital . Leur montant total atteint 216,96 millions de francs, en baisse de 4 % par rapport à 1997, ainsi que le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DE L'AGRÉGAT
" AMÉNAGEMENT FONCIER ET URBANISME "

(en millions de francs)

	Autorisations de programme		Crédits de paiement
Dépenses en capital	Dotations 1997	Demandes pour 1998	Dotations 1997	Mesures acquises	Services votés	Mesures nouvelles	Total pour 1998	Variation
Titre V	54,790	58,350	62,710	////	33,025	+17,575	50,600	-19 %
Titre VI	155,501	150,000	162,977	////	84,970	+81,390	166,360	+2 %
Totaux généraux	210,291	208,350	225,687		117,995	+98,965	216,960	-4 %

Source : fascicule " bleu "

Comme le montrera la présentation détaillée qui figure ci-dessous, le budget 1998 de l'aménagement foncier et de l'urbanisme est recentré sur l'exercice des missions de l'Etat en matière de planification territoriale et sur les politiques urbaines d'aménagement, ce qui explique son évolution.

II. PRÉSENTATION DÉTAILLÉE

Les crédits destinés à l'aménagement foncier et à l'urbanisme appartenant à l'agrégat " 06 " sont répartis entre 4 chapitres budgétaires, à savoir :

- le chapitre 55-21, article 90, pour les acquisitions foncières ;

- le chapitre 57-58, comprenant l'article 60 relatif à l'exercice des missions de l'Etat dans la planification et les politiques urbaines et l'article 70 consacré à l'aménagement foncier et à l'urbanisme , aux études, à l'assistance à la production technique (ces deux articles sont nouveaux) ;

- le chapitre 65-06, consacré à la dotation globale d'équipement des agglomérations nouvelles (les articles 10, 20 et 30 de ce chapitre concernent respectivement les dotations aux agglomérations nouvelles elles-mêmes, et les dotations de construction des collèges et des lycées) ;

- le chapitre 65-23, relatif à l'aménagement du cadre de vie urbain , (dont les articles 60, 81 et 90 sont respectivement consacrés aux expérimentations et aux innovations urbaines et architecturales ; aux agences d'urbanisme et aux opérations exceptionnelles telles que le projet " euroméditerranée " de restructuration du centre ville de Marseille).

Le tableau ci-après présente l'évolution détaillée des crédits de chacune de ces lignes budgétaires.

ÉVOLUTION DÉTAILLÉE DES CRÉDITS DE L'AGRÉGAT N° 6
" AMÉNAGEMENT FONCIER ET URBANISME "

(en millions de francs)

Chapitre	Autorisations de programme		Crédits de paiement
Article - agrégat	Dotations 1997	Demandées pour 1998	Dotations 1997	Services votés 1998	Mesures nouvelles 1998	Total pour 1998
Titre V Investissement exécutés par l'Etat
55-21 Urbanisme. Acquisitions et travaux
90-06 Acquisitions foncières	54.790	15.000	62.710	10.451	4.500	14.951 (-76,1 %)
57-58 Recherche scientifique et technique, études, audits, expertises
60-06 Exercice des missions de l'Etat dans la planification et les politiques urbaines (nouveau)	-	38.000	-	20.727	11.400	32.127
70-06 Aménagement foncier et urbanisme. Etudes, assistance et production techniques (nouveau)	-	5.350	-	1.847	1.675	3.522
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat
65-06 Dotation globale d'équipement des agglomérations nouvelles
10-06 Agglomérations nouvelles	40.500	35.000	43.667	32.721	9.450	42.171 (-3,4 %)
20-06 Dotation de construction des collèges	20.000	10.000	21.036	15.685	3.200	18.885 (-10 %)
30-06 Dotation de construction des lycées	14.000	7.000	14.797	11.704	2.240	13.944 (-5,7%)
Totaux pour le chapitre	74.500	52.000	79.500	60.110	14.890	75.000 (5,6 %)
65.23 Urbanisme, Aménagement du cadre de vie urbain
60-06 Expérimentations et innovations urbaines et architecturales	1.064	1.064	1.600	838	319	1.157 (-27 %)
81-06 Agences d'urbanisme	50.000	53.000	50.000		53.000	53.000 (+6 %)
90-06 Action foncière et aménagements urbains : opérations exceptionnelles	28.837	43.936	26.277	24.022	13.181	37.203 (+41 %)
Totaux pour le chapitre	81.001	98.000	83.477	24.860	66.500	91.360 (+9,4 %)
Total général	210,291	208,350	225,687	117,995	98,965	216,960

Source : fascicule " bleu "

Votre rapporteur pour avis se félicite que cette année, le fascicule budgétaire " bleu " permette une lecture plus aisée de l'agrégat consacré à l'urbanisme, dont le détail des chapitres et des articles est explicitement mentionné.

CHAPITRE II -

L'APPLICATION DU DROIT DE L'URBANISME EN 1997

Après avoir dressé, comme chaque année, un bilan d'application des lois et des décrets publiés et de l'évolution du contentieux de l'urbanisme depuis l'examen du précédent projet de loi de finances, le présent chapitre présentera l'état d'avancement des directives territoriales d'aménagement (DTA) ; ainsi qu'un état des aides de l'Etat aux collectivités locales au titre des compétences qu'elles exercent en matière d'urbanisme.

I. BILAN LÉGISLATIF RÉGLEMENTAIRE ET CONTENTIEUX POUR 1998

A. LES TEXTE LÉGISLATIFS

1. Les textes publiés

Depuis le vote du budget pour 1997 quatre lois ayant une incidence en matière d'urbanisme ont été publiées.

Il s'agit de :

La loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville

Ce texte a apporté d'importantes modifications au code de l'urbanisme, afin de faciliter la restructuration des parties les plus dégradées des zones urbaines sensibles (ZUS). Il a notamment prévu :

- la modification du régime juridique des établissements publics d'aménagement visés par les articles L.321-1 et suivants du code de l'urbanisme ;

- la création d'associations foncières urbaines réunissant des propriétaires d'immeubles qui pourront contribuer à la réhabilisation et à la requalification des copropriétés en difficulté situées dans les quartiers relevant de la politique de la ville ;

- la création d'un établissement public d'aménagement national portant le nom d'établissement public d'Aménagement et de Restructuration des Espaces Commerciaux et Artisanaux (l' EPARECA ), dont la mission est d'assurer la maîtrise d'ouvrage des opérations tendant à la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales situées dans des zones urbaines sensibles.

Il est encore trop tôt pour mesurer l'impact concret de l'ensemble de ces innovations, qui constituent le volet urbanistique du Pacte de Relance pour la ville, mais la Délégation Interministérielle à la Ville (DIV) suit leur avancement de façon régulière.

La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'utilisation rationnelle de l'énergie .

Ce texte, qui fixe des règles destinées à connaître, à prévenir, à réduire et à supprimer les pollutions atmosphériques a modifié les articles L.110, L.121-10, L.122-1, et L.123-1 du code de l'urbanisme.

Il prévoit que les documents d'urbanisme prennent en compte l'impact des pollutions atmosphériques, ainsi que les orientations des plans de déplacement urbain dans les agglomérations qui en sont dotées.

La loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométrique .

Ce texte tend à limiter le développement urbain incontrôlé, essentiellement sur le littoral de la Guadeloupe et de la Martinique.

A cette fin, il distingue entre les espaces déjà en partie ou totalement urbanisés -où des bâtiments pourront être construits- et les espaces naturels qui seront, eux, protégés de toute urbanisation.

Il institue, en outre, une servitude de passage longitudinale parallèle au rivage de la mer et prévoit le respect d'une servitude de passage perpendiculaire aux plages qui permettra l'accès de tous au rivage. Il crée enfin dans chacun des départements de la Guadeloupe et de la Martinique une agence soumise à la tutelle de l'Etat, chargée de la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques, qui sera dotée de ressources propres.

La loi n° 97-179 du 28 février 1997 relative à l'intruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés .

Ce texte modifie les articles L.313-2 et L.144-6 du code de l'urbanisme.

Il permet aux représentants des communes de former un recours contre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France devant une commission désignée par le préfet de région.

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait être informée des raisons pour lesquelles ce texte -qui résulte d'une proposition de loi déposée au Sénat- n'a toujours pas reçu de décrets d'application, plus de 8 mois après sa promulgation.

2. Les projets

L'année 1997 a été marquée par l'annonce de deux réformes importantes.

Au printemps, on a appris que le Gouvernement alors en fonction avait demandé aux services d'engager une réflexion sur la modification du régime juridique du permis de construire . Puis, après les élections, le nouveau Premier ministre a annoncé sa décision de préparer une réforme de la procédure de l'enquête publique qui, pour être principalement liée à la préservation de l'environnement n'en intéresse pas moins, de façon décisive, le droit de l'urbanisme.

Le projet de modification du régime juridique du permis de construire

Dans le cadre de la réforme de l'Etat, le précédent gouvernement a, au début de l'année 1997, demandé aux services du ministère de l'équipement d'engager une réflexion sur les possibilités de simplification de l'octroi du permis de construire.

Cette démarche tendait principalement à alléger les nombreuses démarches préalables à la délivrance de ce permis.

Il semble qu'il ait été envisagé dans ce cadre, d'exclure du champ du permis de construire les constructions d'une surface inférieure à 250 m². Or, ces constructions correspondent à l'habitat individuel.

Une telle réforme aurait notamment eu pour conséquence de dispenser du recours à un architecte tous les projets de construction d'une superficie inférieure à 250 m².

Cependant, comme le rappelle la loi du 3 janvier 1977 relative à l'architecture  " l'architecture est une expression de la culture. La création architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains ainsi que du patrimoine sont d'intérêt public ".

Aussi votre Commission des Affaires économiques souhaiterait-elle obtenir publiquement du Gouvernement l'assurance que la réforme entamée par son prédécesseur est bien ajournée. Elle estime, en effet, qu'une réforme du permis de construire devrait inévitablement ménager une plus grande place aux architectes, et non pas limiter leur intervention comme semblait le prévoir le projet initial.

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait, sur cette importante question, connaître les intentions du Gouvernement et savoir si de nouvelles réflexions sont menées conjointement par la sous-direction de l'architecture du ministère de la culture et par la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme du ministère de l'équipement.

Vers une réforme de la procédure de l'enquête publique

A l'occasion de son discours de politique générale, le Premier ministre a annoncé que le Gouvernement procèderait à une réforme de la procédure de l'enquête publique.

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait connaître l'état d'avancement des travaux du Gouvernement sur cette question, ainsi que l'intensité de la collaboration des services du ministère de l'équipement à l'occasion de la préparation de cette réforme.

Elle souhaiterait également se voir communiquer le calendrier que se fixe le Gouvernement s'agissant de la présentation du projet de loi portant réforme de la procédure d'enquête publique au Parlement.

D'un point de vue général, et sans préjuger du texte soumis au Sénat le moment venu, votre Commission des Affaires économiques estime que cette réforme doit avoir pour objet d'améliorer la qualité des enquêtes publiques.

Elle appelle l'attention du Gouvernement sur le danger d'alourdir des procédures déjà complexes. Elle souhaiterait, en conséquence que la clarification des procédures constitue également un objectif du projet de loi qui sera soumis au Parlement.

B. LES TEXTES RÉGLEMENTAIRES

1. Décrets publiés

Trois décrets sont parus dans le domaine de l'urbanisme depuis l'automne 1996.

Il s'agit des décrets :

n° 96-1018 du 26 novembre 1996 relatif à l'autorisation d'exploitation de certains magasins de commerce de détail et de certains établissements hôteliers, et modifiant le décret n° 93-306 du 9 mars 1993.

n° 96-1022 du 27 novembre 1996, portant création du comité des investissements à caractère économique et social. Ce texte a abrogé les articles R.530-1 et R.530-2 du code de l'urbanisme.

n° 97-807 du 31 mai 1997 relatif aux règles de protection contre le bruit et à l'aide aux riverains des aérodromes, modifiant les articles R.147-2 et R.147-3 du code de l'urbanisme.

2. Décrets en préparation

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les services préparent actuellement plusieurs décrets, à savoir :

- le projet de décret portant extension et adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte de la partie réglementaire du code de l'urbanisme ;

- les décrets d'application de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement et relative à l'urbanisme. Il s'agit d'une part des décrets fixant les modalités d'établissement de la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur établie dans chaque département, et d'autre part des décrets portant modification des dispositions réglementaires du code de l'urbanisme relatives aux espaces naturels sensibles des départements ;

- le décret pris pour l'application de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, fixant les modalités d'application de l'étude de sécurité publique devant être jointe aux études préalables à la réalisation des projets d'aménagement, des équipements collectifs et des programmes de construction ;

- le décret d'application de la loi n° 95-115 d'orientation du 4 février 1995 relative à l'aménagement et au développement du territoire, qui concerne la procédure de révision du schéma directeur de la région Ile-de-France.

Votre Commission des Affaires économiques s'interroge sur les raisons pour lesquelles plusieurs lois n'ont pas reçu de décret d'application plus de deux ans après leur promulgation.

C. L'ÉVOLUTION DU CONTENTIEUX

Voici un an, votre rapporteur pour avis déplorait l'inflation du contentieux de l'urbanisme. Cette observation reste, hélas, d'actualité cette année.

Les statistiques disponibles -qui concernent l'année 1994- permettent de mesurer le nombre de contentieux auxquels donnent lieu d'une part les décisions prises par l'Etat en matière d'urbanisme, et d'autre part les recours des préfets dans le cadre du contrôle de légalité des actes des collectivités locales.

1. Le contentieux des décisions prises au nom de l'Etat

Le tableau ci-dessous retrace la variation du nombre de recours et de décisions :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DES CONTENTIEUX
DES DÉCISIONS PRISES AU NOM DE L'ETAT
DE 1993 À 1994

	1993	1994	Variation
Recours en annulation	823	937	+13,8 %
dont - permis de construire	323	393	+21,6 %
- certificats d'urbanisme	137	153	+11,6 %
- demandes de sursis à exécurion	145	163	+12,4 %
Décisions prononcées	687	930	+35 %
dont - annulations	112	164	+46 %
Soit en % du total des décisions	23 %	27 %	-
- sursis à exécution ordonnés	91	107	+17,5 %

Source : ministère de l'équipement

Votre rapporteur pour avis note que le nombre des contentieux relatifs aux décisions de l'Etat en matière d'urbanisme ne cesse de croître, comme il l'avait déjà relevé en 1996. Il déplore cette situation et souhaite que le Gouvernement s'applique à y remédier.

2. Les recours des préfets dans le cadre du contrôle de légalité

L'évolution des recours des représentants de l'Etats visant les actes des collectivités locales en matière d'urbanisme est tout aussi préoccupante ainsi que le montre le tableau suivant :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DES RECOURS EXERCÉS
PAR LES REPRÉSENTANTS DE L'ETAT
DANS LE CADRE DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ

	1993	1994	Variation
Nombre d'actes déférés au juge administratif	209	341	+63,1 %
dont demandes de sursis à exécution	119	164	+37,8 %
Nombre de jugements rendus	203	293	+45,3 %
dont - désistements ou non lieu à statuer	72	95	+31,9 %
- décisions rendues au fond	91	110	+20,8 %
dont annulations	79	92	+16,4 %
- demandes de sursis à exécution	40	88	+120 %
dont sursis à exécution prononcés	29	58	+50 %

Source : Ministère de l'Equipement

Votre Commission des Affaires économiques constate avec préoccupation le développement de ce contentieux qui traduit les difficultés que rencontrent les administrations, pour appliquer le droit qu'elles contribuent à édicter.

3. Le contentieux des décisions prises par les maires

Depuis la promulgation des lois de décentralisation, le maire exerce, dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols, l'essentiel des compétences en matière d'urbanisme puisqu'il lui revient de statuer sur les demandes de permis de construire.

Comme l'année dernière, votre Commission des Affaires économiques s'étonne de ce que le Gouvernement ne dispose pas de statistiques relatives à ces contentieux qui sont, à n'en pas douter, beaucoup plus nombreux que ceux qui intéressent l'Etat.

D'un point de vue général, votre Commission estime souhaitable que le contentieux de l'urbanisme, dont le caractère quasiment " pathologique " a été relevé par le Conseil d'Etat fasse l'objet d'un suivi statistique plus rigoureux. Elle juge spécialement utile de connaître l'état du contentieux des communes ainsi que la durée de jugement de l'ensemble des instances.

Lors de l'examen du budget du ministère de l'équipement pour 1997, le ministre avait, en séance publique, fait état du projet de doter ses services d'un outil statistique permettant un suivi précis du contentieux de l'urbanisme.

Votre Commission des Affaires économiques estime qu'il est plus que jamais souhaitable de disposer d'un tel instrument.

II. L'ÉLABORATION DES DIRECTIVES TERRITORIALES D'AMÉNAGEMENT

Voici près de trois ans, le Parlement adoptait la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire. L'article 4 de ce texte créait un instrument nouveau en droit de l'urbanisme, les directives territoriales d'aménagement (DTA). Peu après, le Gouvernement décidait l'élaboration, à titre expérimental, de 5 DTA avant que, lors du récent CIADT tenu à Auch, le 10 avril 1997, le précédent gouvernement n'annonce la préparation d'une 6e DTA.

Compte tenu de l'importance prospective, stratégique et normative, des DTA, votre rapporteur pour avis estime nécessaire d'examiner leur état d'avancement après avoir brièvement rappelé leur régime juridique.

A. LES DTA : DES INSTRUMENTS JURIDIQUES LIÉS TANT À LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE QU'AU DROIT DE L'URBANISME

1. Un instrument d'aménagement du territoire

Approuvées par décret en Conseil d'Etat, les DTA sont destinées à exprimer de façon cohérente l'esprit d'une politique de gestion de l'espace qui s'inscrit dans le cadre général de l'aménagement du territoire national.

A cette fin, elles peuvent " fixer sur certaines parties du territoire les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires ".

Les DTA :

" fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés, les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme, adaptées aux particularités géographiques locales ".

Elles prennent en compte les orientations générales du schéma national d'aménagement et de développement du territoire.

2. Une norme relevant du droit de l'urbanisme

Les directives territoriales d'aménagement ont une incidence importante sur les documents d'urbanisme, à l'échelle de la portion du territoire auquel elles s'appliquent. En effet, l'article 4 de la loi d'orientation précitée dispose que :

" Les schémas directeurs et les schémas de secteurs doivent être compatibles avec les DTA [...] les plans d'occupation des sols et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas directeurs et des schémas de secteur [...] ".

Les DTA jouent un rôle spécialemement important dans les parties du territoire soumises aux dispositions de la loi " montagne " ainsi que sur les côtes où s'applique la loi " littoral ". Le dernier alinéa de l'article 4 précité dispose en effet que :

" Les dispositions des DTA qui précisent les modalités d'application des articles L.145-1 et suivants sur les zones de montagne et des articles L.146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent aux personnes qui y sont mentionnées ".

B. SIX DTA " EXPÉRIMENTALES " SONT EN PRÉPARATION

Cinq sites ont été retenus, dès 1995, pour préparer les premières DTA, à savoir :

- les Alpes-Maritimes ;

- l'estuaire de la Seine ;

- l'estuaire de la Loire ;

- l'aire métropolitaine de Marseille ;

- les Alpes du Nord .

Le CIADT d'Auch y a ajouté l' aire urbaine lyonnaise qui fera également l'objet d'une DTA.

L'état d'avancement des DTA en cours de préparation varie compte tenu de l'importance des études préalables menées avant 1995 et des difficultés rencontrées depuis lors.

Concrètement, la préparation d'une DTA passe par 4 phases :

- le CIADT désigne dans un premier temps le préfet coordonateur de chaque DTA qui organise sa préparation avec les préfets territorialement concernés ;

- au cours d'une seconde phase, on procède à l'analyse du territoire retenu et l'on définit les objectifs de la DTA ;

- sur cette base, dans une troisième phase, le CIADT donne un mandat au préfet coordonateur pour la conduite et l'élaboration de la DTA dans un périmètre qu'il définit ;

- ce n'est que dans une quatrième phase que les projets de DTA seront examinés par le CIADT, avant leur examen par le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) et leur approbation par décret en Conseil d'Etat.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le degré de préparation de chacun des six projets de DTA est le suivant :

Le projet de DTA relatif aux Alpes-Maritimes est le plus avancé.

Le préfet a reçu un mandat en mai dernier, qui a été renouvelé en novembre 1997. Ce nouveau mandat insiste sur les questions relatives à la cohésion sociale et au développement durable.

La préparation, dans le passé, de projets des schémas directeurs des agglomérations de Nice, Cannes-Grasse-Antibes et Menton a facilité l'élaboration du projet. Celui-ci " précisera les enjeux relatifs au positionnement de la Côte d'Azur sur la façade méditerranéenne ainsi que les objectifs de développement durable et de cohérence entre les opérations d'aménagement et les enjeux environnementaux et patrimoniaux ".

Les projets relatifs aux deux estuaires de la Loire et de la Seine ont également bénéficié d'études antérieures à 1995. Tous deux tendent à concilier les activités portuaires et industrielles avec la protection du milieu écologique.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis " le développement de l'estuaire de la Seine devra trouver des complémentarités sur la rive sud du fleuve et s'inscrire dans les perspectives plus larges d'un développement du bassin parisien prenant appui sur le triple pôle de Caen, Rouen et Le Havre ".

Quant à la DTA portant sur l'estuaire de la Loire, elle devra :

" tenir compte des perspectives tracées par la charte d'objectifs pour confirmer la vocation de la métropole de Nantes-Saint-Nazaire, au bénéfice de l'Ouest français ".

Le projet de DTA portant sur l'aire métropolitaine de Marseille a fait l'objet d'études préalables, en voie de se conclure, et l'on prépare actuellement le mandat qui sera donné par le CIADT au préfet coordonnateur.

La DTA portera sur " le positionnement de Marseille dans l'arc méditerranéen ". Elle examinera également " l'organisation interne et la revitalisation du centre " de la cité phocéenne, ainsi que " les conditions propres au développement de ses fonctions métropolitaines et portuaires et leurs effets d'intégration sociale et urbaine, ainsi que les modalités de préservation d'espaces naturels de qualité ".

Le projet de DTA relatif aux Alpes du nord pose des problèmes spécifiques, compte tenu de son étendue : il porte sur tout ou partie des départements de l'Isère, de la Savoie, de la Haute-Savoie et de l'Ain et de la Drôme.

Il en est encore, pour l'instant, au stade des études préalables. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis ses " objectifs principaux concernent la prise en compte des fonctions nationales et internationales sous l'angle des liaisons externes et internes, l'équilibre entre le développement et la protection des éléments caractéristiques du patrimoine montagnard, le développement urbain du sillon alpin autour de son réseau de ville et la coopération (y compris transfrontalière) des territoires ".

Le projet de DTA relatif à l'aire urbaine lyonnaise va faire l'objet d'études préalables qui s'appuieront notamment sur les schémas directeurs existants, et sur le schéma directeur de la communauté urbaine de Lyon, la " COURLY ", qui date de 1992. Ce projet s'attachera à : " mettre en cohérence les grandes stratégies de transport, le positionnement de l'aire au sein du grand sud-est et du réseau de ville rhônalpin, la maîtrise de son développement ainsi que la protection et la mise en valeur de son environnement ".

C. POUR UNE CONCERTATION EFFECTUÉE LORS DE LA PRÉPARATION DES DTA

Votre Commission des Affaires économiques est particulièrement sensible à la nécessité de réussir l'expérimentation des six premières DTA, car celles-ci précèderont des DTA applicables à d'autres parties du territoire.

Elle rappelle que les projets de DTA doivent, en vertu de l'article 4 de la loi d'orientation qui détermine leur régime juridique, être élaborés en concertation avec :

- les régions ;

- les départements ;

- les communes chefs lieu d'arrondissement ;

- les communes de plus de 20.000 habitants ;

- les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme intéressés ;

- les comités de massif.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que cette concertation approfondie permette aux élus locaux de contribuer à l'élaboration des DTA, lesquelles auront une incidence majeure sur l'évolution des documents d'urbanisme.

Elle souhaiterait également connaître le calendrier que se fixe le Gouvernement en ce qui concerne la publication des DTA en préparation et le lancement d'autres DTA.

III. L'URBANISME ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES

A. LES COMMUNES SONT DÉSORMAIS UN ACTEUR MAJEUR DE L'URBANISME OPÉRATIONNEL

1. Une compétence de plus en plus étendue

Comme on l'a rappelé ci-dessus, le nombre de communes qui ont adopté un plan d'occupation des sols (POS) croît de façon régulière depuis 1983.

Le tableau ci-dessous présente la progression du nombre des communes disposant d'un POS opposable, qui est estimé par les services du ministère de l'équipement à 15.400 en 1997, en légère hausse par rapport à 1996.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L'ÉTAT D'AVANCEMENT DES POS
1983-1997

	1983	1988	1993	1997
POS opposables	8 184	12 099	14 670	15 400
dont POS approuvés	6 231	10 685	14 230	15 180
POS publiés	1 953	1 414	440	220

Source : ministère de l'équipement

Selon des éléments communiqués à votre rapporteur pour avis, la population résidant dans les communes dont le territoire a fait l'objet d'un POS est de 51,7 millions d'habitants, soit près de 12 % de plus qu'en 1990.

Désormais, les quatre-cinquièmes des permis de construire sont décentralisés.

Le tableau suivant présente une synthèse de ces données pour la période 1990 à 1997

	1990	1997	Variation
Nombre de communes compétentes	12 723	15 180	+19,3 %
Population correspondante (en millions d'habitants)	46,2	51,7	+12 %
Pourcentage des permis de construire décentralisés	76,3	80,4 ^(*)

Source : ministère de l'équipement

(*) données pour 1996

2. Un coût conséquent

Une récente étude publiée dans le Moniteur a montré l'importance du prix des documents d'urbanisme. Elle évalue le coût de l'élaboration et de la révision d'un POS dans une fourchette qui va de :

- 60.000 à 150.000 francs pour une commune de moins de 500 habitants (soit respectivement de 120 à 300 francs par habitant pour une commune de 500 habitants) ;

- 195.000 à 500.000 francs pour une commune de 10.000 habitants au plus (soit un coût par habitant pour une commune de 10.000 habitants de 19,5 à 50 francs).

S'agissant de la modification d'un POS par anticipation, son coût estimé varierait :

- de 15.000 à 37.000 francs pour une commune de moins de 500 habitants ;

- de 40.000 à 80.000 francs pour une commune de plus de 10.000 habitants.

Quant au schéma directeur, son coût par habitant serait de 10 à 25 francs par habitant selon la taille des communes.

Le tableau ci-dessous présente l'ensemble de ces éléments.

ÉCHELLE DES PRIX DES DOCUMENTS D'URBANISME

Plan d'occupation des sols	Elaboration et révision	Modification par anticipation
Communes de - de 500 habitants	60 000 à 150 000 F	15 000 à 37 000 F
Communes comprises entre 500 et 2 000 habitants	75 000 à 300 000 F	20 000 à 65 000 F
Communes comprises entre 2 000 et 10 000 habitants	145 000 à 425 000 F	30 000 à 75 000 F
Communes de + de 10 000 habitants	195 000 à 500 000 F	40 000 à 80 000 F
Schéma directeur	de 10 à 25 F/habitant

Source : Le Moniteur, 7 novembre 1997

3. Une compensation partielle par l'Etat

Deux dotations budgétaires sont prévues pour compenser le coût de l'élaboration et de l'adaptation des documents d'urbanisme.

L'une est destinée à compenser les dépenses occasionnées aux communes par le transfert des compétences ; l'autre leur est versée pour les aider à s'assurer contre les conséquences des contentieux liées à la délivrance d'autorisation d'utilisation du sol.

La compensation des dépenses prises en charge par les communes compétentes en matière d'urbanisme fait l'objet d'un concours particulier qui figure dans la dotation générale de décentralisation ^{1( * )} (DGD) d'une part et d'un chapitre du budget du ministère de l'équipement d'autre part.

Les crédits appartenant à la DGD figurent au titre du chapitre 41-56, article 10 du ministère de l'intérieur.

D'un montant de 87,8 millions de francs en 1995, cette ligne budgétaire était de 90,9 millions de francs en 1996 et de 92,183 millions de francs en 1997. Cette progression régulière s'explique par l'indexation de ces crédits sur le taux de progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF), soit 1,36 % en 1997.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, la direction générale des collectivités locales (DGCL) n'est pas encore en mesure de faire connaître le taux de progression de la DGF 1998 par rapport à 1997.

Quant aux crédits relevant du ministère de l'équipement, ils sont inscrits au chapitre 55-21, article 10 de ce département ministériel. Ils sont destinés à assurer l'exercice des responsabilités de l'Etat dans l'établissement et la révision des documents d'urbanisme communaux ou intercommunaux, ainsi qu'en matière de protection des territoires sensibles tels que le littoral ou la montagne, et de prise en compte des risques naturels et des études paysagères.

Respectivement dotés de 33,39 millions de francs d'autorisations de programme (AP) et de 32,33 millions de francs de crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale pour 1997, ces crédits s'accroissent de 4,8 % en AP et diminuent de 3,4 % en CP. Ils s'élèveront respectivement à 35 millions de francs d'AP et 31,22 millions de francs de CP en 1998.

La création de la dotation budgétaire relative à l'assurance des communes pour les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations d'occupation du sol a été décidée ^{2( * )} dès 1983.

Son montant est indexé sur le taux de croissance de la dotation générale de décentralisation (DGD). Il s'élevait à 24,095 millions de francs en 1997 ; (le taux de croissance de la DGD pour 1998 n'est pas encore connu).

CHAPITRE III -

LES QUESTIONS D'ACTUALITÉ POUR L'URBANISME

Comme chaque année, votre rapporteur pour avis a choisi, parmi les thèmes d'actualité intéressant l'urbanisme, ceux qui lui apparaissent susceptibles de retenir l'attention de la Haute Assemblée.

Parmi eux figurent la question de l'urbanisme en montagne, l'utilisation des nouvelles technologies dans l'urbanisme opérationnel, et enfin la situation financière des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) qui n'a toujours pas trouvé de solution satisfaisante.

I. L'URBANISME ET LA MONTAGNE

A titre liminaire, votre rapporteur pour avis tient à rappeler son attachement au respect de l'environnement montagnard et à sa préservation. Il considère en effet que bon nombre de réalisations des années passées visant à établir des activités en montagne n'ont eu pour effet que de détruire des sites qui auraient mérité d'être protégés.

Cependant votre rapporteur pour avis estime également qu'il convient de prêter attention aux doléances des élus locaux qui, bien souvent désireux de protéger le cadre de vie de leurs concitoyens, n'en ont pas moins le souci légitime d'assurer le développement économique de leurs communes.

A. UN SUJET AU COEUR DES PRÉOCCUPATIONS DES ÉLUS...

Deux initiatives parlementaires ont rappelé, en 1997, la nécessité de mieux prendre en compte les besoins du développement économique en zone de montagne :

Dans une question écrite au ministre de l'équipement, M. René Trégouët relevait, par exemple, " les conséquences négatives pour le développement rural, de l'interprétation administrative excessivement restrictive des dispositions relatives à l'urbanisme prévues par la loi " montagne " n° 85-30 du 9 janvier 1985 ". La même question écrite soulignait également que, malgré l'adoption de la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995, pour l'aménagement et le développement du territoire : " le grave problème du contrôle excessif de l'urbanisation n'a pas trouvé de solution satisfaisante et constitue pour un nombre croissant d'élus locaux en milieu rural un véritable obstacle à la revitalisation et au développement de leur commune. " ^{3( * )}

Une analyse analogue est également à l'origine du dépôt d'une proposition de loi n°45 tendant à modifier l'article L.145-7 du code de l'urbanisme par M. Pierre Laffitte, soumise à l'examen de votre Commission des Affaires économiques.

Observant qu'" il est nécessaire que les documents d'urbanisme comportent des dispositions propres à préserver les caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard " et qu' " il n'est pas souhaitable que cette réglementation paralyse la création d'activités innovantes et susceptibles d'assurer le développement de l'espace montagnard ", l'exposé des motifs de cette proposition de loi indiquait qu': " il n'est actuellement pas possible d'installer en zone de montagne des installations quelles que soient leur nature, hors des villages existants, ou sans continuité avec ceux-ci. [...] à côté des activités traditionnelles évoquées par la loi " montagne " comme susceptibles d'y être promues : activités agricoles, pastorales et foncières, activités touristiques, commerce et artisanat, pluriactivité et travail saisonnier, il convient de permettre à la montagne de recueillir le bénéfice de l'apparition de la société de l'information [... or] actuellement l'installation de petites zones d'activité consacrées à la recherche, aux téléactivités et au développement économique local n'est pas possible. "

Sans émettre de jugement sur le fond de cette proposition de loi, votre rapporteur pour avis ne peut manquer de considérer son dépôt comme l'un des signes des difficultés rencontrées dans l'application des règles d'urbanisme en zone de montagne.

Deux exemples, tirés de son expérience de terrain lui permettront de confirmer ce diagnostic : ils ont trait aux problèmes posés par les granges de montagne dans les Pyrénées, et par la question, non encore résolue, de la complexité de la procédure d'autorisation des unités touristiques nouvelles (UTN) en montagne.

B. ...DONT DES EXEMPLES CONCRETS MONTRENT L'IMPORTANCE

1. La conservation des granges de montagne

Les problèmes posés par la conservation des granges de montagne situées dans les Pyrénées montrent les difficultés existant pour valoriser le patrimoine ancien et pour lui permettre de contribuer au développement local.

Implantées dans les prés de fauche des massifs, souvent en partie encastrées dans la pente, les granges de montagne ont servi dans le passé à abriter le berger, le foin, et le troupeau. Elles sont souvent bâties dans des matériaux de qualités (pierres de taille, couvertures de tuiles et d'ardoises ...) qui en font un élément du patrimoine montagnard. Certaines d'entre elles sont encore utilisées par les agriculteurs à titre résiduel. D'autres, en revanche, ne sont plus entretenues.

Or, la législation actuellement en vigueur prévoit que l'obtention d'un permis de construire est nécessaire changer leur destination agricole et les rendre habitables. En pratique, les communes n'ont pas les moyens d'assurer leur desserte en voirie et réseaux divers (VRD), si bien qu'elles ne sont pas favorables à la délivrance de permis de construire qui, finalement, occasionnent un coût pour la collectivité (entretien des VRD, déneigement ...). En conséquence, bon nombre de granges tombent en ruine, tandis que d'autres sont rénovées de façon illégale.

Pour résoudre le problème de l'entretien de ces bâtiments, il convient d'éviter deux écueils :

- l'abandon des granges et leur écroulement ;

- une transformation qui en dénaturerait les caractéristiques.

Votre rapporteur pour avis juge souhaitable d'envisager, le cas échéant avec le ministère chargé du tourisme, les modalités d'une politique qui permettrait de transformer a minima ces bâtiments, en autorisant leurs propriétaires à les rénover sous réserve de disposer d'une alimentation en eau et d'un système de traitement individuel des eaux usées, ce qui permettrait d'assurer l'entretien des bâtiments sans pour autant occasionner de charges nouvelles pour les communes.

D'une façon générale, votre Commission des Affaires économiques souhaiterait qu'une réflexion soit lancée pour examiner les conditions dans lesquelles l'entretien du patrimoine foncier construit en montagne pourrait être mieux assuré, afin de le valoriser.

2. Les lourdeurs de la procédure d'autorisation des unités touristiques nouvelles (UTN)

La procédure de création d'unités touristiques nouvelles en montagne, régie par l'article L.155-9 du code de l'urbanisme, est destinée à éviter le développement d'activités touristiques incontrôlées.

Elle s'applique notamment en cas de création d'un équipement sur un site vierge, ou lorsque cette création suscite une modification de l'économie locale, ou encore si elle entraîne un accroissement de la capacité d'hébergement de plus de 8.000 mètres carrés.

Une UTN ne peut être réalisée que dans les communes qui disposent d'un plan d'occupation des sols, quelle que soit leur taille.

Votre Commission des Affaires économiques constate que la règle selon laquelle toutes les communes doivent être dotées d'un plan d'occupation des sols (POS) dans le périmètre visé par une UTN est susceptible d'empêcher la délivrance de toute autorisation. Elle n'est pas sans expliquer le fait que 20 % des autorisations délivrées ne donnent finalement lieu à aucun projet concret.

En effet, bien des petites communes comprenant quelques dizaines d'habitants ne disposent pas des moyens financiers pour élaborer un POS : comme on l'a vu au chapitre II du présent rapport pour avis, le coût de l'élaboration d'un tel document varie de 60.000 à 150.000 francs ! Autant dire que les très petites communes qui désirent élaborer un POS n'en ont pas les moyens, puisque le prix d'un POS dépasse parfois le montant de leur budget annuel.

Est-ce une raison pour empêcher ces communes et celles qui les environnent, et avec lesquelles elles peuvent souhaiter coopérer, de recevoir une UTN ?

Votre Commission des Affaires économiques estime qu'il serait souhaitable que l'Etat apporte une aide financière spécifique aux petites communes de montagne désireuses d'élaborer un plan d'occupation des sols afin de pouvoir bénéficier d'une UTN.

II. POUR LE DÉVELOPPEMENT DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE LA COMMUNICATION ET DE L'INFORMATION DANS L'URBANISME OPERATIONNEL

L'introduction des nouvelles technologies dans le secteur de l'urbanisme est susceptible d'entraîner des effets bénéfiques sur la préparation et la réalisation de bon nombre d'opérations d'aménagement et de construction.

Ces nouvelles technologies permettent, en effet, de simuler, de visualiser et d'analyser l'impact sur l'environnement des infrastructures avant leur construction.

Elles font appel aussi bien aux instruments informatiques désormais " classiques " tels que les micro-ordinateurs, qu'aux techniques perfectionnées que sont la topographie satellitaire ou la photographie aérienne.

C'est ainsi qu'une bretelle d'autoroute, un ligne EDF à haute tension, ou un ouvrage d'art peuvent désormais être implantés dans un environnement virtuel qui permet de mieux mesurer leur incidence sur l'environnement réel.

Votre rapporteur pour avis souhaite que le ministère de l'équipement soutienne les initiatives qui permettront de développer, en France, l'utilisation des nouvelles technologies de communication en matière d'urbanisme.

III. LA QUESTION DU FINANCEMENT DES CONSEILS D'ARCHITECTURE D'URBANISME ET DE L'ENVIRONNEMENT (CAUE)

Les conseils d'architecture d'urbanisme et de l'environnement ont été créés par la loi du 3 janvier 1977 afin de promouvoir la qualité de l'architecture en développant l'information, la sensibilité et l'esprit de participation du public dans le domaine de l'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement.

Ils contribuent, en vertu de l'article 7 de la loi précitée : " directement ou indirectement à la formation et au perfectionnement des maîtres d'ouvrage, des professionnels et des agents des administrations et des collectivités qui interviennent dans le domaine de la construction. "

Les CAUE sont financés grâce à la perception d'une taxe qui s'applique dans tous les départements qui l'ont instituée. Cette taxe est prélevée à l'occasion de la délivrance du permis de construire lors de la construction, de la reconstruction ou de l'agrandissement des bâtiments de toute nature. Elle ne peut excéder 0,3 % de la valeur de l'ensemble immobilier.

La création d'un CAUE relève de la décision de chaque département. Actuellement, 83 départements en ont créé un et institué une taxe, 5 départements ont constitué un CAUE sans instaurer la taxe, et 12 départements n'ont pas créé de CAUE.

Le financement des CAUE pose des problèmes récurrents. En effet, le montant de la taxe prélevée pour leur financement reste insuffisant. Il représentait 243 millions de francs en 1992, mais il a baissé en 1993 et 1994, année où il n'a atteint que 220 millions de francs. En 1995, dernière année connue, le montant total de la taxe s'est élevé à 228 millions de francs.

L'aide de l'Etat aux CAUE est très modeste, puisqu'elle représente moins de 2 % du produit de la taxe. Elle consiste en une subvention destinée au financement de vacations d'architectes consultants. Cette subvention, qui est inscrite au chapitre 31-90, article 65 du budget du ministère de la culture était de 4,3 millions de francs en 1997. Elle ne s'élèvera qu'à 4,13 millions de francs pour 1998.

Compte tenu de la faiblesse de leurs ressources actuelles, il convient donc de permettre aux CAUE de développer des missions rémunératrices, ce qui n'est pas possible aujourd'hui.

Le dernier alinéa de l'article 7 de la loi du 3 janvier 1977 précitée précise que " Les interventions du conseil d'architecture d'urbanisme et de l'environnement sont gratuites " . Sans remettre en cause le principe général de gratuité il serait souhaitable de lui apporter des aménagements.

C'est ainsi que l'activité des CAUE dans le domaine de la formation pourrait être rétribuée. Chacun sait que les besoins sont importants en la matière, aussi bien pour les élus locaux et les personnels des collectivités locales, que pour les agents des DDE ou des DDAF.

Votre rapporteur pour avis estime, en conséquence, qu'il serait souhaitable d'entamer une réflexion sur la possibilité d'autoriser les CAUE à dispenser des formations au titre desquelles ils seraient rémunérés.

Votre commission des affaires économiques a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat quant à l'adoption des crédits de l'urbanisme inscrits au projet de loi de finances pour 1998.

EXAMEN PAR LA COMMISSION

Réunie le mercredi 26 novembre 1997 sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Josette Durrieu sur les crédits consacrés à l'urbanisme dans le projet de loi de finances pour 1998.

Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits inscrits au titre de l'aménagement foncier et de l'urbanisme s'élevaient à 217 millions de francs, en crédits de paiement et à 208 millions de francs en autorisations de programme. Elle a précisé qu'ils diminuaient de 4 % en crédits de paiement et de 1 % en autorisations de programme, rappelant qu'en 1997, ces mêmes dotations avaient déjà régressé, respectivement, de 5 % et de 30 %.

Elle a souligné que ce budget était recentré sur les acquisitions foncières et les politiques urbaines (aménagement foncier, dotation d'équipement des agglomérations nouvelles, cadre de vie, innovation urbaine et architecture).

Puis, elle a présenté les questions les plus importantes de l'actualité du droit de l'urbanisme ainsi que la nouvelle organisation des services chargés de le faire appliquer.

Elle a indiqué qu'après le transfert de la sous-direction de l'architecture, au ministère de la culture, en 1996, il était prévu de fusionner, en 1998, la direction de l'habitat et de la construction, avec la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme et elle s'est interrogée sur le rôle de la nouvelle direction, ainsi que sur l'incidence pratique de cette réforme.

Elle a ensuite évoqué l'application de la loi n 97-179 du 28 février 1997 relative à l'instruction des autorisations dans le champ de visibilité des édifices classés, texte qui permettait aux communes de faire appel de la décision de l'architecte des bâtiments de France devant une commission, et dont elle a souligné qu'il n'avait toujours pas reçu de décrets d'application huit mois après sa promulgation.

Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis, a rappelé qu'au printemps dernier, le Gouvernement avait annoncé une réforme du permis de construire que nombre de professionnels avaient critiqué et elle a souhaité obtenir des assurances sur l'abandon de ce projet. Elle a également émis le désir de connaître l'état d'avancement et le calendrier de la réforme de l'enquête publique annoncée par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale.

Elle a également mentionné la préparation des directives territoriales d'aménagement (DTA), précisant que cinq d'entre elles avaient été lancées en 1995, à titre expérimental, dans les Alpes maritimes, les estuaires de la Seine et de la Loire, Marseille, et les Alpes du Nord et l'élaboration d'une sixième directive portant sur l'aire urbaine lyonnaise, décidée lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) d'Auch, en avril 1997.

Soulignant que la loi n° 95-115 du 4 février 1997 prévoyait que les DTA seraient élaborées en concertation avec les collectivités locales, elle a souhaité que le Gouvernement attache une importance toute particulière à l'avis de ces collectivités dont les documents d'urbanisme devront respecter les dispositions des DTA et, le cas échéant, être modifiés pour s'y conformer.

Evoquant le bilan du contentieux du droit de l'urbanisme, le rapporteur pour avis a constaté que son accroissement se poursuivait, le nombre de recours en annulation contre les permis de construire délivrés au nom de l'Etat s'étant accru de plus de 20 % en 1994, dernière année pour laquelle les statistiques étaient disponibles.

Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis , a estimé que la situation était tout aussi préoccupante en ce qui concernait les recours exercés par les représentants de l'Etat dans le cadre du contrôle de légalité à l'encontre d'actes de collectivités locales, car leur nombre avaient crû de 60 % entre 1993 et 1994, de même que les demandes de sursis à exécution.

Elle a estimé que ces chiffres étaient l'un des symptômes du caractère " pathologique " du droit de l'urbanisme et souhaité que les services du ministère de l'équipement recueillent désormais des statistiques sur l'ensemble du contentieux de l'urbanisme des collectivités locales.

Evoquant les spécificités de l'urbanisme en montagne, Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis , a abordé les problèmes posés par la législation sur la délivrance des autorisations de création d'unités touristiques nouvelles (UTN), législation qu'elle a jugée trop restrictive, car obligeant toutes les communes concernées par une UTN à disposer d'un POS. Elle a estimé que, compte tenu du coût d'un plan d'occupation des sols, les communes qui ne comptaient que quelques dizaines d'habitants ne pouvaient pas s'en doter, et considéré que l'Etat devrait leur venir spécifiquement en aide pour le financement de leurs POS.

Puis Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis, a évoqué les problèmes posés par la situation des granges de montagne, que les élus voudraient voir entretenues, ce que ne permettaient pas les dispositions actuellement en vigueur, qui limitaient les possibilités de changement d'affectation des bâtiments agricoles. Elle a appelé de ses voeux un système plus souple, autorisant -moyennant quelques adaptations sanitaires- des modifications de l'usage des bâtiments existants, à des fins touristiques.

Elle a souhaité que le Gouvernement favorise l'utilisation des nouvelles technologies (usage des micro-ordinateurs, de la topographie satellitaire, de la photographie aérienne) lors de la réalisation et de la préparation des opérations d'urbanisme.

M. Bernard Joly s'est interrogé sur la politique du Gouvernement en matière d'aide à la constitution de zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP), avant d'évoquer la situation des conseils d'architecture d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) et de s'interroger sur le nombre des recours exercés par les préfets dans le cadre du contrôle de légalité contre les actes de communes dotées d'un plan d'occupation des sols. Puis, il a mentionné les problèmes posés par l'existence de logements vacants, rappelant que la seule voie de droit actuellement ouverte aux maires pour lutter contre ce phénomène était la procédure de l'arrêté de péril. Il s'est interrogé sur la possibilité d'une taxation de ces logements.

Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis , lui a répondu qu'elle souhaitait obtenir du ministre des précisions sur la politique du Gouvernement en matière de création des ZPPAUP. Puis, elle s'est déclarée préoccupée par la situation financière des 83 CAUE existants. Elle a estimé que ceux-ci étaient souvent les seules structures à s'intéresser au patrimoine qui n'était ni classé ni inscrit, et qu'il était souhaitable de leur assurer des ressources financières suffisantes. Elle a également jugé nécessaire de développer, à l'avenir, leurs activités de formation, en direction des maîtres d'oeuvre, des élus et des établissements scolaires professionnels, faisant valoir que ces activités étant rémunérées, elles contribueraient à l'équilibre financier des CAUE.

M. Jean François-Poncet, président , a rappelé que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait adopté, au cours de la première lecture du projet de loi de finances un amendement instituant une taxe sur les logements vacants, lequel avait finalement été retiré en séance publique. Il s'est déclaré favorable à une telle taxation, qui inciterait les propriétaires à remettre des logements sur le marché.

M. Bernard Joly a indiqué que les propriétaires de logement pouvaient bénéficier d'aides diverses afin de remettre ceux-ci en état pour les louer.

S'agissant du contentieux de l'urbanisme, Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis, a regretté que l'exécutif ne dispose pas de statistiques sur celui auquel donnent lieu les actes des collectivités locales.

Ayant déclaré partager les sentiments du rapporteur sur la nécessité d'améliorer l'efficacité des procédures d'urbanisme, M. Jean-Jacques Robert a notamment évoqué les problèmes posés par leur lourdeur et par la longueur des délais de délivrance du permis de construire aux personnes qui souhaitent améliorer, transformer ou construire elles-mêmes leurs logements. Il s'est déclaré réservé sur toute proposition d'augmentation du plafond de la taxe perçue en faveur des CAUE, organismes dont il a déclaré, par ailleurs, apprécier l'efficacité. Il a estimé qu'une telle taxe grèverait le coût de la construction.

Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis, a déclaré que s'il était nécessaire d'éviter d'alourdir la procédure d'octroi des permis de construire, il convenait cependant de rester vigilant lors de leur délivrance. Elle a évoqué le risque de voir se multiplier les constructions de façon anarchique en cas d'assouplissement excessif des dispositions régissant cette matière.

Elle a souligné qu'elle ne préconisait nullement l'accroissement de la taxe prélevée en faveur des CAUE, et rappelé que certains départements subventionnaient leur CAUE sans recourir à cette taxe. Elle a observé que l'on ne pouvait actuellement recourir ni à une péréquation de la taxe entre les départements, ni à un élargissement son assiette et qu'il était, en conséquence, nécessaire de rechercher une autre solution pour accroître les ressources des CAUE.

M. Bernard Joly a estimé que l'Etat devait aider prioritairement les départements qui avaient créé un CAUE.

Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis, a regretté que tel ne soit pas le cas actuellement.

M. Hilaire Flandre s'est déclaré à la fois prudent et réticent s'agissant de la taxation des logements vacants, rappelant que ces biens appartenaient parfois à des personnes âgées qui se trouvaient dans des maisons de retraite. Il a jugé souhaitable de supprimer l'exonération de la taxe d'habitation sur les logements dès qu'ils étaient inoccupés. Il a appelé de ses voeux une simplification de la procédure de délivrance du permis de construire, notamment pour les travaux de faible importance et il s'est déclaré favorable à l'application rapide de la loi instituant un droit de recours des communes contre les décisions des architectes des bâtiments de France. Enfin, il a considéré qu'une réglementation urbanistique tatillonne ne permettrait pas nécessairement d'obtenir des constructions harmonieuses, si elle ne s'appuyait pas sur la volonté des habitants eux-mêmes.

Puis, Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis, a dit son souhait que la commission n'émette pas un avis défavorable sur le budget soumis à son examen.

M. Jean François-Poncet, président , a rappelé que la commission des finances l'avait repoussé et précisé que la qualité d'un budget ne devait pas être mesurée à la seule aune de son accroissement.

Puis, la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur le budget de l'urbanisme , M. Bernard Joly s'abstenant.

¹ Ce dispositif est régi par l'article 95 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 et par les décrets n° 83-1122 du 22 décembre 1983 et n° 89-644 du 5 septembre 1989.

² Elle est régie par les articles 17 et 94 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 et par les décrets n° 84-221 du 29 mars 1984 et n° 84-1109 du 12 décembre 1984.

³ Question n°20471, parue au Journal Officiel, Sénat, du 2 juin 1997, page1628.