Rapport N° 255: PJL, adopté par l'AN, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal relative à la circulation et au séjour des personnes
M. Serge VINCON, Sénateur
Commission des Affaires étrangères -Rapport 255 - 1996 / 1997
Table des matières
- I.COMMENTAIRE DE LA CONVENTION DU 29 MARS 1974 RELATIVE À LA CIRCULATION DES PERSONNES
- II.MODIFICATIONS APPORTÉES AU RÉGIME DE CIRCULATION DES PERSONNES ENTRE LA FRANCE ET LE SÉNÉGAL PAR LA CONVENTION DU 1ER AOÛT 1995
- A.CONDITIONS D'ACCÈS ET DE SÉJOUR SUR LE TERRITOIRE DE L'AUTRE PARTIE : LE PRINCIPE GÉNÉRAL DE L'OBLIGATION DE VISA
- 1.Conditions relatives aux séjours de moins de trois mois
- 2.Conditions relatives aux longs séjours
- 3.Stipulations relatives aux titres de séjour
- B.RÉFÉRENCES À LA LÉGISLATION DE L'ETAT D'ACCUEIL
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
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PROJET DE LOI
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, adopté par l'assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal relative à la circulation et au séjour des personnes (ensemble une annexe),
Par M. Serge VINÇON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Guy Robert, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 10 ème législ.) : 2977, 3302 et T.A. 667 .
Sénat : 248 (1996-1997).
Traités et conventions.
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi vise à autoriser l'approbation de la convention franco-sénégalaise du 1er août 1995 relative à la circulation et au séjour des personnes.
Cette convention s'intègre dans un ensemble d'accords négociés, depuis la fin de 1991, avec nos partenaires subsahariens, afin de tirer les conséquences sur le régime de circulation des personnes en vigueur avec ces pays, des engagements souscrits par la France dans le cadre de la convention d'application de l'accord de Schengen.
Ces diverses conventions s'appuient sur un texte-type, élaboré conjointement en 1991 par les ministères des affaires étrangères, de la coopération et des affaires sociales. On peut donc, certes, relever quelques nuances d'un accord à l'autre, sans que ces différences mineures affectent la cohérence de l'ensemble.
Les conventions conclues avec la Côte-d'Ivoire, le Bénin, le Burkina-Faso, la Mauritanie, le Cameroun, la République centrafricaine, le Congo et le Mali sont, à ce jour, entrées en vigueur. Avec l'achèvement de la procédure interne de ratification des accords conclus avec le Niger, le Sénégal, le Gabon et le Togo, sera parachevé un réseau conventionnel qui vise à asseoir les droits des communautés françaises expatriées en Afrique subsaharienne sur des bases solides, et qui s'inscrit également dans le cadre de la lutte contre l'immigration clandestine.
A cet égard, relevons le déséquilibre entre les communautés française au Sénégal, et sénégalaise en France. En effet, la communauté française au Sénégal comprenai, à la fin de 1996, 12 367 personnes, dont 5 388 double-nationaux, sans compter les quelque 2 900 non immatriculés estimés à ce jour. Cette communauté est constituée, pour l'essentiel, d'expatriés (on recense 8 998 expatriés, et 3 369 détachés). Les agents diplomatiques représentent 314 personnes, le nombre d'enseignants s'élève à 388, le personnel médical compte 313 personnes, et l'on relève 616 militaires et coopérants du service national.
En revanche, la communauté sénégalaise représentait, en 1993, 36 338 titulaires d'un titre de séjour. Cet effectif, qui s'est élevé à 40 221 personnes en 1990, ne comprend donc ni les mineurs, ni les clandestins . Les flux d'entrée sont compris entre 1 163 (en 1995) et 1 850 (en 1993). Les flux les plus importants concernent la catégorie des étudiants (411 en 1996, 407 en 1995, 537 en 1994, 625 en 1993), et les familles rejoignantes. On observe, sur ce point précis, le caractère régulièrement décroissant du flux d'entrée, qui est passé de 577 en 1990 à 435 en 1993, 304 en 1994, 213 en 1995 et 188 en 1996.
Les statistiques relatives à l'expulsion de ressortissants sénégalais (22 en 1993, 42 en 1994, 30 en 1995) montrent que la communauté sénégalaise en France n'est pas sans poser quelques problèmes, ce que confirme le nombre de mesures d'éloignement pour séjour irrégulier ou pour infraction à la législation sur les stupéfiants (423 en 1993, 525 en 1994, 487 en 1995).
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Un rappel rapide de la convention du 29 mars 1974, qui régissait la circulation des personnes entre la France et le Sénégal avant qu'intervienne la présente convention, permet de prendre la mesure des adaptations des conditions d'entrée et de séjour en France rendues nécessaires par la participation de notre pays au processus de Schengen.
I. COMMENTAIRE DE LA CONVENTION DU 29 MARS 1974 RELATIVE À LA CIRCULATION DES PERSONNES
Le rappel du contenu de la convention à laquelle se substituera le présent accord permet de mesurer l'étendue des modifications qu'implique, pour les ressortissants sénégalais souhaitant séjourner, voire s'établir en France, l'alignement de leur pays sur le droit commun.
La convention franco-sénégalaise du 29 mars 1974 est très comparable aux accords de même objet conclus avec le Congo, la Côte-d'Ivoire et le Bénin (alors le Dahomey) entre 1974 et 1976. Au sein de toute cette génération de conventions, en effet, la convention franco-camerounaise du 26 juin 1976 était la seule à prévoir l'exigence de visa. En revanche, les accords qui liaient la France avec les autres pays subsahariens ci-dessus mentionnés, parmi lesquels le Sénégal, se bornaient à subordonner l'accès au territoire français à la possession d'un passeport en cours de validité, assorti des certificats internationaux de vaccination.
A. CONDITIONS D'ACCÈS AU TERRITOIRE DE L'AUTRE PARTIE
. L'accès au territoire de l'autre Partie n'est subordonné, d'après la convention du 29 mars 1974, comme votre rapporteur l'a déjà fait observer dans son propos introductif, qu'à la possession d'un passeport en cours de validité et des certificats internationaux de vaccination exigés par la législation en vigueur dans l'Etat d'accueil, et à l'existence de garanties de rapatriement (billet de transport circulaire ou billet aller-retour nominatif, attestation d'un établissement bancaire garantissant le rapatriement de l'intéressé qui ne pourrait en assurer lui-même les frais, et reçu de versement d'une consignation auprès du Trésor sénégalais ou de la Caisse des dépôts et consignations). Sont, conformément à l'usage, dispensés de garanties de rapatriement les hommes d'Etat et les parlementaires, les agents diplomatiques et consulaires et leurs familles, les fonctionnaires civils et militaires en mission, les marins, ainsi que les étudiants et stagiaires officiellement désignés par leurs autorités nationales.
. Les familles rejoignantes sont soumises en outre à l'obligation de produire une attestation de logement et un certificat médical délivré par un médecin agréé.
. Les étudiants n'ayant pas été désignés officiellement par leur gouvernement doivent produire, non seulement les documents de droit commun (passeport, garanties de rapatriement, et certificats de vaccination), mais aussi une attestation délivrée par l'établissement d'enseignement qu'ils doivent fréquenter.
B. CONDITIONS DE SÉJOUR
Un titre de séjour est exigé pour tout séjour excédant trois mois.
Les règles auxquelles est soumis l'exercice d'activités professionnelles diffèrent selon qu'il s'agit d'activités salariées ou non :
- L'exercice de toute activité professionnelle, quelle qu'elle soit, est subordonné à la possession d'un certificat médical délivré par un médecin agréé et établi dans les deux mois précédant le départ.
- L'exercice d'une activité professionnelle salariée est soumis à la possession d'un contrat de travail écrit et visé par le ministère du travail du pays d'accueil. Le titre de séjour doit alors porter la mention " travailleur salarié ".
- L'exercice d'une activité professionnelle non salariée , ainsi que l'absence d'activité lucrative, donne lieu à l'obligation de " produire toutes justifications sur les moyens d'existence " des intéressés.
Enfin, les ressortissants des deux Parties qui résidaient sur le territoire de l'autre Partie avant le 1er janvier 1974 reçoivent un titre de séjour renouvelable d'une validité de cinq ans minimum (trois ans dans le cadre de la convention franco-camerounaise du 26 juin 1976).
II. MODIFICATIONS APPORTÉES AU RÉGIME DE CIRCULATION DES PERSONNES ENTRE LA FRANCE ET LE SÉNÉGAL PAR LA CONVENTION DU 1ER AOÛT 1995
La présente convention soumet la circulation des personnes entre la France et le Sénégal au droit commun. C'est ainsi que l'exigence de visa devient la règle en matière de long séjour, et que de nombreuses références au droit interne des Parties permettent d'appliquer aux ressortissants des deux pays toute modification de la législation du pays d'accueil en matière de circulation et de séjour des étrangers. Précisons également que la traditionnelle clause d'ordre public permet à chacun des deux Etats de restreindre les conditions d'application de la présente convention, si le maintien de l'ordre public et la protection de la santé et de la sécurité publiques l'exigent.
A. CONDITIONS D'ACCÈS ET DE SÉJOUR SUR LE TERRITOIRE DE L'AUTRE PARTIE : LE PRINCIPE GÉNÉRAL DE L'OBLIGATION DE VISA
La convention du 1er août 1995 pose le principe de l'obligation de visas, quelle que soit la durée du séjour envisagée. Les principes diffèrent cependant selon qu'il s'agit d'un séjour de moins de trois mois ou d'un long séjour.
1. Conditions relatives aux séjours de moins de trois mois
L'admission en vue d'un court séjour est subordonnée :
- à la possession d'un passeport en cours de validité revêtu d'un visa (l'obligation de visa ne concerne toutefois ni les membres des gouvernements des deux pays, ni les titulaires de passeports diplomatiques), ainsi que des certificats internationaux de vaccination ;
- à la justification de l'objet et des conditions du séjour envisagé (les visas délivrés pour moins de trois mois correspondent, le plus souvent, à des séjours touristiques) ;
- à la possession d'un billet de transport circulaire aller-retour nominatif ;
- à la justification de moyens suffisants pour leur subsistance.
Sur ce dernier point, l'appréciation de moyens d'existence suffisants se réfère, comme il est d'usage, au SMIC, conformément à l'annexe jointe à la présente convention.
La possession des justificatifs ci-dessus évoqués (moyens de subsistance, billet de transport, justification de l'objet et des conditions du séjour envisagé) ne concerne pas les parlementaires des deux Etats, les fonctionnaires militaires et civils en mission, les membres des missions diplomatiques et consulaires et les membres de leur famille à charge, venant pour prendre leurs fonctions dans l'autre Etat, et ne s'applique pas non plus aux membres des équipages des navires et des aéronefs effectuant des déplacements de service. Notons que ces dispenses, conformes aux usages, sont communes à toutes les conventions de circulation conclues avec nos partenaires subsahariens et examinées par votre commission des affaires étrangères.
2. Conditions relatives aux longs séjours
De manière générale, les séjours de plus de trois mois sont soumis à la possession d'un visa de long séjour, assortis de justificatifs relatifs à l'activité professionnelle dont l'exercice est envisagé sur le territoire de l'Etat d'accueil.
- L'activité professionnelle salariée est soumise à la possession d'un certificat médical délivré, dans les deux mois précédant le départ, par un médecin agréé, ainsi que d'un contrat de travail visé par le ministère du travail de l'Etat d'accueil.
- L'exercice d'une activité professionnelle non salariée (industrielle, commerciale ou artisanale) est subordonné, non seulement à la possession d'un visa de long séjour, mais aussi à une autorisation préalable délivrée par les autorités compétentes de l'Etat d'accueil.
- En cas d'absence d'exercice d'activité lucrative, le long séjour est soumis à la possession d'un visa de long séjour et à la justification de moyens d'existence dont la suffisance est appréciée en référence au SMIC (conformément à l'annexe jointe à la présente convention).
- Le séjour de plus de trois mois des familles rejoignantes est régi par la législation de l'Etat d'accueil, point sur lequel votre rapporteur reviendra ci-après.
La présente convention pose la condition préalable de la régularité du séjour de la personne rejointe par sa famille. Mentionnons, par ailleurs, que la convention franco-sénégalaise se borne à évoquer le regroupement familial, alors que la convention franco-camerounaise du 24 janvier 1994 ouvre la possibilité d'un " accompagnement familial ", qui concerne dans ce cas précis les stagiaires fonctionnaires du gouvernement de l'Etat d'origine, en stage de longue durée dans l'Etat d'accueil.
- Un visa de long séjour peut être délivré à des étudiants ou à des stagiaires présentant une attestation d'accueil délivrée par l'établissement fréquenté, et justifiant en outre de moyens d'existence suffisants. A cet égard, l'annexe à la présente convention précise qu'une attestation de bourse d'études ou de stage suffit pour les étudiants boursiers. Pour les autres, les ressources suffisantes sont constituées par une somme au moins égale à 70 % de l'allocation d'entretien servie par le gouvernement français aux étudiants boursiers.
3. Stipulations relatives aux titres de séjour
De manière générale, un titre de séjour est exigé pour tout séjour excédant trois mois.
Dans le cas particulier des étudiants, il s'agit de titres de séjour temporaires portant la mention " étudiant ", renouvelés chaque année si le titulaire justifie de la poursuite d'études ou de stage, ainsi que de la possession de moyens de subsistance suffisants.
Alors que la convention du 29 mars 1974 donnait droit à un titre de séjour de cinq ans renouvelable pour les nationaux des deux Etats résidant régulièrement sur le territoire de l'autre pays au 1er janvier 1974, la présente convention prévoit la délivrance de titres de séjour de dix ans, renouvelables de plein droit, aux ressortissants des deux Parties établies régulièrement et de manière ininterrompue sur le territoire de l'autre Partie depuis trois ans. Est également mentionnée l'obligation, pour chacun des deux Etats, de fixer des droits et taxes à un " taux raisonnable ". Une telle prévision n'est pas superflue, si l'on se réfère aux difficultés auxquelles ont été confrontés, il y a quelques mois, nos compatriotes établis au Cameroun, dont les autorités avaient porté les taxes sur les cartes de séjour à des montants pouvant atteindre 8 000 F.
B. RÉFÉRENCES À LA LÉGISLATION DE L'ETAT D'ACCUEIL
La présente convention, comme les autres accords de circulation issus du même texte type, se réfère à la législation de l'Etat d'accueil à plusieurs reprises, notamment sur tous les points qu'elle n'aborde pas expressément.
Ce principe permet d'éviter tout hiatus entre les stipulations de la convention et une législation interne susceptible d'évoluer.
1. Dispositions relatives à la délivrance des titres de séjour
L'ordonnance du 19 octobre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, modifiée à plusieurs reprises, distingue les titres de séjour temporaires, délivrés pour un an et renouvelables, de la carte de résident valable dix ans, et attribuée aux étrangers séjournant en France en situation régulière depuis au moins trois ans. Les titres de séjour temporaires correspondent aux titres de séjour évoqués à l'article 10 de la présente convention relatif aux séjours de plus de trois mois. La carte de résident correspond au " titre de séjour de dix ans " mentionné à l'article 11.
Par ailleurs, il convient de rappeler que la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France exclut les étrangers ayant séjourné dans notre pays en qualité d'étudiants du bénéfice de la délivrance d'une carte de résident, quand bien même ils satisferaient à la condition relative à un séjour régulier et ininterrompu de trois ans.
Cette même loi proscrit également la délivrance de cartes de résident aux étrangers polygames.
2. Dispositions relatives au regroupement familial
Le droit au regroupement familial, qui résulte d'une jurisprudence du Conseil d'Etat, a été consacré par la loi précitée du 24 août 1993. Le regroupement familial est subordonné en droit français à la régularité du séjour en France de l'étranger rejoint par sa famille, et à une durée de séjour minimale de deux ans (au lieu d'un dans les textes réglementaires qui régissaient le regroupement familial avant le vote de la loi du 24 août 1993). Le demandeur doit également disposer de revenus suffisants et stables, ainsi que d'un logement " considéré comme normal pour une famille comparable vivant en France ".
Par ailleurs, la loi du 24 août 1993 a limité le regroupement familial, en cas de polygamie (articles 29, 30 et 15 bis de l'ordonnance de 1945), au premier conjoint et aux enfants mineurs de celui-ci.
3. Dispositions relatives à l'exercice, par les étrangers, d'une activité professionnelle
L'exercice d'une activité non salariée peut être subordonné, en vertu de l'article 7 de l'ordonnance de 1945, à une autorisation préalable.
Quant aux activités salariées, rappelons que la loi du 17 juillet 1984 modifiant l'ordonnance de 1945 a donné à la carte de résident valeur de permis de travail alors que le titulaire d'une carte de séjour temporaire doit faire apposer une autorisation de travail sur cette carte pour pouvoir exercer une activité professionnelle.
CONCLUSION
L'approbation de la convention franco-sénégalaise du 1er août 1995 pose d'autant moins de difficultés que notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a déjà conclu favorablement à l'adoption de projets de loi autorisant l'approbation de conventions très comparables conclues avec d'autres partenaires subsahariens. Ces conventions tirent les conséquences, sur les modalités d'accès au territoire français des ressortissants de certains pays subsahariens, des engagements souscrits par la France dans le cadre de Schengen.
EXAMEN EN COMMISSION
Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 12 mars 1997.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Pierre Biarnès a fait observer que, si la convention franco-sénégalaise du 1er août 1995 appartenait à une série d'accords raisonnables et justifiés, la pratique administrative française de délivrance des visas conduisait parfois, essentiellement en raison du manque de personnels dans nos postes consulaires, à de regrettables incidents qui nuisent à l'image de la France à l'étranger et, tout particulièrement, en Afrique.
La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, adopté le présent projet de loi.
PROJET DE LOI
Texte présenté par le gouvernement
Article unique
Est autorisée l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal relative à la circulation et au séjour des personnes (ensemble une annexe), signée à Dakar le 1er août 1995 et dont le texte est annexé à la présente loi [1]
1 Voir document A.N. n° 2977 (10e législature).