VIII.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 7
(ARTICLE 28-1 DE LA LOI DU
30 SEPTEMBRE 1986) -
PROCÉDURE DE RECONDUCTION DES
AUTORISATIONS D'USAGE
DES FRÉQUENCES HERTZIENNES TERRESTRES PAR LES
SERVICES
DE RADIO OU DE TÉLÉVISION
Votre commission a adopté un amendement tendant à insérer, après l'article 7 du projet de loi, un article additionnel modifiant l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986 afin d'imposer, en cas de reconduction hors appel aux candidatures des autorisations, la publication des modifications de la convention envisagées par le CSA et des modifications demandées par le titulaire de l'obligation.
Cette publication devra être effectuée avant la modification de la convention.
L'objectif de cet amendement est de favoriser l'information du public sur les conditions du renouvellement des autorisations d'usage des fréquences hertziennes terrestres, afin de permettre à chacun de présenter éventuellement au CSA des observations sur les conditions de l'occupation privative de cette ressource qui fait partie du domaine public de l'Etat.
A.
ARTICLE 8
(ARTICLE 31 DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986)
-
RÉGIME JURIDIQUE DES SERVICES DE RADIODIFFUSION
SONORE OU DE
TÉLÉVISION DIFFUSÉS PAR SATELLITE
I. Commentaire du texte du projet de loi
· Cet article procède à la refonte du régime juridique des services diffusés par satellite.
La diffusion des services de radiodiffusion sonore et de télévision par satellite est actuellement soumise à un régime juridique différent selon que les fréquences utilisées sont gérées par le CSA ou par une autre autorité, le plus souvent le ministre chargé des télécommunications assisté par l'Autorité de régulation des télécommunications, en application des dispositions de la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996.
L'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 distingue en effet, dans sa rédaction issue de la loi du 26 juillet 1996, " les bandes de fréquences ou les fréquences qui sont attribuées aux administrations de l'Etat et les bandes de fréquences ou les fréquences de radiodiffusion sonore ou de télévision dont l'attribution ou l'assignation sont confiées au CSA ".
Cette seconde catégorie de fréquences est utilisée par les satellites de radiodiffusion directe du type TDF 1 et TDF 2 qui, initialement, devaient seules diffuser des programmes de télévision directement reçus par les usagers. L'article 31 de la loi de 1986 et son décret d'application prévoient la délivrance des autorisations d'utiliser ces fréquences à l'issue d'une procédure d'appel à candidature diligentée par le CSA, lourde et peu adéquate compte tenu du préfinancement fréquent des projets par les candidats à l'autorisation. En outre, ce régime juridique a été frappé d'obsolescence par l'échec de la filière des satellites de radiodiffusion directe.
La seconde catégorie de fréquences, celles non gérées par le CSA, est soumise au régime juridique institué par l'article 24 de la loi de 1986, qui s'applique aux satellites de télécommunication diffusant des programmes de radio et de télévision. Cette procédure prévoit la délivrance d'un agrément et le conventionnement des services par le CSA. Le décret d'application qui devait préciser le contenu des conventions n'a cependant pas été pris, dans la crainte de pénaliser, en leur appliquant les obligations de programmation impliquées par la loi, les diffuseurs français par rapport à la concurrence étrangère, et de les inciter à délocaliser leurs activités.
Au moment où la diffusion satellitaire de services de radio et de télévision connaît un véritable essor grâce à l'utilisation des techniques numériques, il devenait nécessaire de lui fixer un régime juridique opérant.
Par ailleurs, nous disposons actuellement d'une connaissance plus précise de la structuration des métiers de la diffusion satellitaire avec la distinction de l'opérateur de satellite, de l'éditeur de programmes, de l'opérateur de bouquet ; d'une meilleure connaissance aussi de la structure du marché de l'offre, avec le début d'intégration verticale de la chaîne de l'image satellitaire, avec la relative cartellisation du marché à l'issue de la succession d'alliances et de désalliances qui a marqué l'année 1996, avec le moindre danger de saturation du marché européen par une offre extra-européenne ; d'une meilleure connaissance enfin des modalités de commercialisation de l'offre, avec le phénomène des bouquets de programmes et le problème du contrôle d'accès.
Il devient dans ces conditions possible de légiférer " in concreto " en instituant un cadre suffisamment précis pour que les opérateurs disposent des repères juridiques dont ils ont besoin et suffisamment souple pour couvrir les évolutions que la pratique suscitera dans les prochaines années.
Ce contexte nouveau permet la fixation d'un régime unique de la diffusion satellitaire de services de radiodiffusion sonore et de télévision selon les modalités examinées ci-dessous.
· Le dispositif proposé
La nouvelle rédaction, en quatre paragraphes, de l'article 31 de la loi du 30 septembre 1986 applique à la diffusion satellitaire un régime juridique partiellement calqué sur celui du câble.
Ce relatif parallélisme est justifié par la volonté de favoriser la coexistence de ces deux vecteurs en créant les conditions d'une concurrence équilibrée, les avantages relatifs de chacun s'exprimant dans ses zones naturelles d'expansion : les zones urbaines pour le câble et les zones rurales et d'habitat dispersé pour le satellite (compte tenu cependant des perspectives qu'offre par ailleurs la diffusion par micro-ondes). Les écarts entre le dispositif institué par l'article 8 du projet de loi et le régime juridique du câble sont justifiés par les spécificités de la diffusion satellitaire : structuration différente de l'offre et des métiers, nécessité de traiter différemment le cas où les services sont diffusés sur des fréquences de télécommunication et celui où ils utilisent des fréquences radiophoniques, caractère extrêmement concurrentiel du vecteur satellitaire alors que les réseaux câblés sont en situation de monopole dans les zones qu'ils desservent.
* Le paragraphe I pose le principe du conventionnement par le CSA de l'ensemble des services de radiodiffusion sonore ou de télévision diffusés par satellite.
- Champ d'application de l'obligation de conventionnement
L'obligation de conventionnement incombe aux services qui ne consistent pas " exclusivement en la reprise intégrale et simultanée des programmes " des chaînes hertziennes publiques, y compris Arte, des chaînes exceptions à l'obligation de conventionnement s'expliquent par le fait qu'il est inutile de redéfinir les obligations de contenu imposées par ailleurs lorsque les services font l'objet sur le satellite d'une reprise intégrale et simultanée. Une disposition similaire existe dans le régime juridique du câble, et dans le régime défini à l'article 5 du projet de loi. Les DOM-TOM et Mayotte sont exonérés de l'obligation de reprise intégrale et simultanée.
Tous les autres services, y compris les services hertziens terrestre ou du câble qui font l'objet d'une rediffusion à des horaires décalés (diffusion multiplex) doivent être spécifiquement conventionnés pour la diffusion satellitaire.
L'obligation de conventionnement s'appliquera à tous les services entrant dans le champ d'application de la loi du 30 septembre 1986 et en particulier à ceux dont les éditeurs sont établis en France, même s'ils sont diffusés en direction de la France par des satellites étrangers, sur des fréquences satellitaires non gérées par la France. En effet, les éditeurs établis en France sont soumis à la compétence nationale pour l'exercice de leur activité. Le fait de l'établissement est apprécié à partir d'un ensemble de critères que la révision de la directive " télévision sans frontière " du 3 octobre 1989 devrait permettre d'harmoniser sur le plan européen.
- Contenu des conventions
Les conventions définiront les obligations particulières de chaque chaînes dans le respect des règles générales fixées par la loi du 30 septembre 1986 et par le décret dont le paragraphe III de l'article 8 prévoit la publication.
Les conventions attribueront par ailleurs au CSA un pouvoir de sanction pour l'application des obligations qu'elle énonce et des autres obligations qui s'appliquent au service. Cette disposition pallie l'absence de sanctions législatives. Une mesure similaire existe pour les services du câble où seules les obligations conventionnelles sont cependant visées.
Enfin, les obligations pourront être progressivement mises en application dans un délai de cinq ans. Cette disposition est destinée à favoriser la montée en puissance des nouvelles chaînes, dont la rentabilité ne doit pas être immédiatement obérée par une application rigide des quotas de production et de diffusion. Enfin, seules les personnes morales sont habilitées à conclure une convention. Toutes ces dispositions appliquent aux services du satellite le régime juridique du câble.
* Le paragraphe II institue une procédure de mise à la disposition du public sur les fréquences satellitaires.
· Le premier alinéa régit la diffusion sur des fréquences non gérées par le CSA. Il prévoit, pour les services soumis à conventionnement par le § I, c'est-à-dire les services créés en vue d'une diffusion satellitaire, que la convention entre le CSA et le service est conclue après accord de l'autorité assignant ou attribuant les fréquences sur l'utilisation de celles-ci. Les services consistant en la reprise intégrale et simultanée de services déjà conventionnée pour d'autres supports ne sont pas mentionnés dans cet alinéa. Le CSA n'aura donc aucun moyen d'être informé de leur diffusion sur des fréquences de télécommunications, ce qui n'est pas sans inconvénients sur l'exercice de ses compétences, en particulier pour la surveillance de l'application des dispositions anti-concentration.
· Le second alinéa s'applique à la diffusion sur des fréquences gérées par le CSA. L'autorisation d'utiliser les fréquences est accordée par le CSA selon une procédure fixée par décret en Conseil d'Etat, que le service soit ou non conventionné en application du même article.
Contrairement à la procédure en usage sur le câble (où le CSA autorise non pas les services mais l'exploitation des réseaux sur proposition des communes ou groupements de communes, au vu du plan de service), les autorisations d'utiliser les fréquences satellitaires gérées par le CSA sont délivrées service par service, c'est-à-dire chaîne par chaîne, comme c'est le cas pour la diffusion hertzienne terrestre. En revanche, contrairement à ce qui résulte de la rédaction des articles instituant la procédure d'autorisation d'utiliser les fréquences hertziennes terrestres, l'article 6 n'implique pas l'attribution d'une fréquence à un seul service et permet ainsi la constitution de bouquets de services sur les fréquences ou les bandes de fréquences satellitaires.
Ajoutons que, si le CSA doit conventionner tous les services qu'un diffuseur ou un éditeur établi en France veut faire diffuser par satellite, la mise à disposition du public de ces services sur une fréquence étrangère n'est pas de la compétence du CSA. Les autorités nationales n'ont en effet aucune compétence sur l'utilisation de ces fréquences.
* Le paragraphe III énumère les matières qui figureront dans le décret en Conseil d'Etat fixant les obligations incombant aux services diffusés par satellite : la durée maximale des conventions, les règles générales de programmation, les règles applicables à la publicité, au téléachat et au parrainage, le régime de diffusion des oeuvres cinématographiques, audiovisuelles et radiophoniques, les obligations de production des oeuvres diffusées, les règles particulières qui peuvent être prévues dans les conventions lorsque le service conventionné fait partie d'une offre commune de services.
Cette énumération fait apparaître quelques différences par rapport au régime juridique du câble sur lequel il est prévu d'aligner celui du satellite : le décret " satellite " traitera du téléachat, ce qui n'est pas le cas du décret câble (article 33 de la loi du 30 septembre 1986), même si celui-ci (décret du 24 janvier 1995) réglemente abondamment le téléachat.
On observera que la mention à l'alinéa 5° des " oeuvres radiophoniques " a pour objet l'extension aux services de radiodiffusion sonore diffusés par satellite du quota de 40 % de chanson française créé dans le secteur de la diffusion hertzienne terrestre par la loi du 1er février 1994. Par ailleurs, l'article 6 ne mentionne pas, contrairement à l'article 33 de la loi de 1986, le respect de la langue française et le rayonnement de la francophonie.
Le texte proposé pour l'article 31 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit enfin que le décret en Conseil d'Etat fixant les obligations des services satellitaires pourra fixer des règles particulières pour les services inclus dans des bouquets de chaînes. Cette disposition peu claire pourrait être interprétée comme ouvrant la voie à la " globalisation " des quotas de diffusion sur l'ensemble des services constituant un bouquet satellitaire, elle pourrait donc permettre le début d'un démantèlement des règles protectrices de nos industries des programmes et porter atteinte aux intérêts culturels qui s'y attachent.
* Le paragraphe IV étend aux signataires des conventions les obligations de transparence énoncées aux articles 35, 36, 37 et 38 de la loi du 30 septembre 1986, dont on a analysé le contenu dans le commentaire de l'article 5.
II. Position de la commission
Votre commission a adopté cinq amendements à cet article.
· Le premier amendement a pour objet d'imposer la conclusion d'une nouvelle convention aux services autorisés ou conventionnés pour la desserte d'une zone n'excédant pas 6 millions d'habitants (services locaux). En effet, la montée sur un satellite du service, qui lui donne une audience potentielle nationale ou internationale, peut imposer la révision des obligations qui lui étaient imposées lorsqu'il n'avait qu'une diffusion géographiquement limitée.
L'insertion de cette précision dans le paragraphe I de l'article 31 nécessite un découpage du premier alinéa en deux nouveaux alinéas pour la clarté de la rédaction.
· On a vu ci-dessus que dans le texte du projet de loi, le CSA n'a aucun moyen d'être informé de la diffusion de services de radio ou de télévision déjà conventionnés pour d'autres supports, sur des fréquences satellitaires non gérées par lui : l'accord de l'autorité gérant les fréquences est suffisant pour la mise à disposition du public.
L'objectif du deuxième amendement adopté par la commission est donc de permettre l'information du CSA en maintenant l'agrément de droit actuellement prévu par l'article 24 de la loi de 1986 dans ce type d'hypothèses. Le CSA, régulateur de la communication audiovisuelle, a besoin de cette information, notamment pour contrôler l'application du dispositif anti-concentration.
L'amendement dissipe par ailleurs certaines obscurités du texte de l'article 8 en précisant le déroulement de la procédure qui permettra à un service de radio ou de télévision d'être mis à la disposition du public en utilisant des fréquences satellitaires non gérées par le CSA :
- un opérateur demande à l'autorité affectataire des fréquences l'autorisation de les utiliser ;
- si l'autorisation est accordée, l'opérateur demande au CSA le conventionnement du service à moins que celui-ci ne soit déjà conventionné pour la diffusion sur un autre support ;
- le CSA donne son agrément pour la mise à disposition du public. L'agrément est de droit si le service est déjà conventionné par ailleurs.
Ce schéma reprend celui de l'actuel article 24 de la loi de 1986, plus satisfaisant que le processus peu clair énoncé dans le paragraphe II du texte proposé par l'article 8 pour l'article 31 de la loi de 1986.
· Le troisième amendement tend à substituer le mot " conditions générales " au mot " obligations " dans la liste des matières que devra traiter le décret " satellites ".
L'expression " conditions générales " englobe en effet les règles relatives à l'indépendance des producteurs par rapport aux diffuseurs. Il importe qu'elles puissent figurer dans le décret pour parallélisme avec le régime du câble.
· Le quatrième amendement précise le sens de l'expression " oeuvre radiophonique " dans la liste des obligations que pourra édicter le décret fixant les obligations des services satellitaires. Il s'agit d'étendre l'application des quotas de chanson française aux services de radiodiffusion sonore par satellite.
· Le cinquième amendement tend à supprimer, dans l'énoncé des règles qui devront figurer dans le décret sur les services satellitaires, la disposition qui permet au pouvoir réglementaire d'instituer en faveur des services inclus dans des " bouquets " n'importe quelle règle dérogatoire aux obligations, notamment les quotas de diffusion, applicables à chaque service satellitaire.
Il convient en revanche, par parallélisme avec le régime des services câblés, d'insérer à la place une disposition permettant d'imposer aux services satellitaires des obligations relatives au respect et au rayonnement de la langue française.