II. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mercredi 20 novembre 1996 sous la présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président, la commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Seillier sur le projet de loi de finances pour 1997 (budget annexe des prestations sociales agricoles).
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que le projet de budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour 1997 s'inscrivait dans un contexte caractérisé par l'existence de fortes inquiétudes de la part du monde agricole :
- la loi de financement de la sécurité sociale pose en termes renouvelés la question de l'existence du BAPSA et de son mode d'adoption par le Parlement ;
- la perspective d'un régime universel d'assurance maladie et d'un financement croissant de cette branche par la cotisation sociale généralisée conduit certains à s'interroger sur le maintien d'un régime spécial pour les ressortissants du monde agricole ;
- les débats sur la parité d'effort contributif n'ont pas manqué de rebondir à la suite des conclusions du dernier rapport de la Cour des Comptes sur la sécurité sociale qui fait état d'un avantage pour les exploitants agricoles par rapport aux ressortissants du régime général.
Présentant les grandes lignes du BAPSA, M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis, a précisé que les crédits inscrits pour 1997 s'élevaient à 87,176 milliards de francs, soit une progression de seulement 0,11 % par rapport au BAPSA initial pour 1996. Cette stagnation des dotations recouvre toutefois des évolutions contrastées, en particulier au niveau des recettes.
S'agissant des ressources professionnelles, il a relevé que, conformément à l'engagement du Gouvernement, les taxes spécifiques sur les céréales, les oléagineux et les betteraves avaient été démantelées et disparaissaient totalement dans le BAPSA pour 1997. La participation financière des agriculteurs passe désormais presqu'exclusivement par leurs cotisations sociales, elles-mêmes intégralement assises sur le revenu professionnel depuis 1996. Ces cotisations sociales progressent de 10,25% par rapport à la loi de finances initiale pour 1996 et de 4,4 % par rapport aux prévisions révisées au cours de l'exercice 1996. En effet, la bonne tenue du revenu agricole en 1994 et en 1995 (avec des augmentations respectives de 12,6 % et 10,4 % du revenu brut agricole par exploitation en francs constants), a conduit à une réévaluation importante du rendement estimé des cotisations pour 1996.
Il a souligné que la part du financement professionnel par rapport à l'ensemble des ressources du BAPSA, qui était descendue à 15,7 % en 1995, n'avait cessé, depuis cette date, de progresser. Elle atteindra 17,9 % en 1997. A contrario, il a souligné que 82 % de ce budget était financé par la solidarité nationale (État) ou interprofessionnelle (autres régimes). Par ailleurs, les chiffres présentés ne tiennent pas compte des dispositions prévues par la loi de financement à savoir l'augmentation d'un point du taux de la contribution sociale généralisée (CSG) et la diminution concomitante des cotisations maladie.
Sur les ressources en provenance des autres régimes sociaux, il a noté que leur baisse de 6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996 était essentiellement liée à la diminution des versements du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF).
S'agissant des versements en provenance du fonds de solidarité vieillesse, il a expliqué que la diminution de 14 % (de 4,2 milliard à 3,6 milliards) résultait de l'amélioration du niveau des retraites contributives. Il a estimé toutefois que cette baisse était largement fictive dans la mesure où, pour contourner une décision du conseil constitutionnel de 1994 invalidant la prise en charge par le FSV du coût des bonifications pour enfants, cette dernière dépense avait été sortie du BAPSA. La prise en charge réelle par le FSV s'élève donc à 5,6 milliards.
Il a indiqué que la baisse de la contribution de la CNAF correspondait, d'une part, à l'augmentation des cotisations familiales (qui sont assises sur les revenus professionnels) et, d'autre part, à la diminution des prestations du fait de la baisse des effectifs d'ayants droit.
Il a noté enfin que la quasi-stabilisation des acomptes de compensation démographique résultait du ralentissement de la dégradation du rapport démographique du régime agricole, la poursuite de la baisse du nombre de cotisants s'accompagnant également d'une baisse du nombre d'ayants droit.
Sur les concours de l'État, le produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) étant à peu près stable (24 milliards) et les versements au titre de l'AAH et du FSI étant en déclin du fait de l'évolution des effectifs, M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis, a relevé que la subvention d'équilibre réalisait l'ajustement à hauteur de 7,2 milliards, soit une progression de 12,9 % par rapport à 1996. Pour le budget de l'État, il s'agit d'un versement supplémentaire par rapport à 1996 d'environ 800 millions de francs.
Il a rappelé que les dépenses d'assurance vieillesse restaient le premier poste de dépenses du BAPSA (52 %) avec 47,7 milliards de francs. Leur progression est de 2,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996.
Les pensions contributives continueront à progresser fortement (+ 4 % environ) en raison des revalorisations prévues par la loi de modernisation de février 1995 et lors de la conférence agricole annuelle de février 1996.
L'amélioration des petites retraites décidée en février 1996 fait l'objet du dispositif de l'article 84 du projet de loi de finances. Il devrait concerner 535.000 bénéficiaires pour un coût évalué à 287 millions de francs sur l'exercice 97 et à 824 millions de francs en régime de croisière.
Quant aux dépenses d'assurance maladie, il a indiqué qu'elles enregistraient une baisse de 2,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996 mais une hausse de 2 % par rapport aux données rectifiées tenant compte des résultats effectifs des précédents exercices.
Sur les prestations familiales, il a précisé que leur diminution était d'ordre structurel puisque les effectifs bénéficiaires baissaient d'environ 5 % par an. Le BAPSA pour 1997 table sur une revalorisation des prestations de 1,5 % début 1997 et prévoit en conséquence une diminution globale de 4,65 % du montant des prestations qui passe ainsi de 4,5 à 4,3 milliards de francs.
En conclusion, M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis, a estimé que le BAPSA pour 1997 conduisait naturellement à s'interroger sur son avenir.
Il a rappelé que le BAPSA ne retraçait ni les frais de gestion et d'action sanitaire et sociale des caisses, ni les flux de CSG versés ou reçus par les ressortissants du régime, ni le coût des bonifications des pensions accordées aux retraités.
Il a toutefois estimé que le régime agricole ne pouvait ni ne devait disparaître de la loi de finances. Le montant des subventions reçues continuerait, quoi qu'il en soit, à figurer dans un chapitre des dépenses du budget de l'État.
Pour autant, il a estimé que le débat sur le maintien en l'état du BAPSA était ouvert même s'il ne fallait pas précipiter les choses : d'une part, la loi de financement devait passer une inévitable période de rodage et, d'autre part, chacune des parties prenantes devait obtenir les garanties qu'elle était en droit d'attendre. L'ajustement du BAPSA au nouveau contexte créé par la réforme de la protection sociale ne pourrait qu'être progressif.
En conclusion, il a émis un avis favorable à l'adoption du projet de budget pour 1997.
Puis, un large débat s'est ouvert.
M. Henri de Raincourt a interrogé le rapporteur pour avis sur le montant des crédits qui seraient affectés par la mutualité sociale agricole au financement de la prestation spécifique dépendance (PSD) et sur la pérennité des prestations accordées avant 1997. Il a également estimé que l'idée d'une suppression du BAPSA devait être abordée avec prudence, compte tenu des inquiétudes fortes du monde agricole quant à l'avenir de son régime spécifique.
M. Charles Descours a indiqué qu'en tant que principal rapporteur du projet de loi de financement de la sécurité sociale, il partageait l'analyse du rapporteur pour avis quant aux conséquences de la création des lois de financement de la sécurité sociale sur le BAPSA, mais qu'il fallait tenir compte également des réalités propres au régime concerné.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis, a considéré que la question posée par M. Henri de Raincourt illustrait parfaitement les insuffisances du cadre comptable retenu pour le BAPSA dans la mesure où celui-ci ne fait pas apparaître les dépenses d'action sanitaire et sociale, dont une partie pourrait être affectée au financement de la PSD. Il a indiqué qu'il interrogerait les responsables de ce régime sur ce sujet. Il a également précisé qu'il fallait bien distinguer le BAPSA, qui constitue un cadre comptable, et la MSA qui représente le régime de protection sociale des salariés et exploitants agricoles, dont la pérennité n'est pas en cause.
M. Henri de Raincourt est intervenu à nouveau pour relativiser la diminution des crédits affectés à l'étalement et à la prise en charge des cotisations sociales pour les agriculteurs en difficulté. Il a rappelé qu'un certain nombre de mesures avaient été adoptées au cours des dernières années pour aider les plus démunis et que, par ailleurs, la réforme de la politique agricole commune, intervenue en 1992, avait porté ses fruits. Puis, il s'est demandé quelles seraient les conséquences, pour les souscripteurs, de la décision de la Cour de justice des communautés européennes qui a condamné le monopole de la MSA pour la commercialisation des contrats COREVA (couverture complémentaire d'assurance vieillesse agricole). Or, l'intérêt de ces contrats réside notamment dans la possibilité de déduire le montant des primes correspondantes de l'assiette de l'impôt sur le revenu.
M. Charles Descours a estimé que le rapporteur pour avis avait ouvert un débat de fond, et qu'il était d'accord pour l'aborder en concertation avec les différentes parties prenantes.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis, a rappelé que l'intérêt de la profession pouvait être également dans l'intégration du régime agricole dans le régime général, ce qui éviterait de mettre en évidence l'importance du financement extérieur. Sur le problème de la parité, il a considéré qu'il y avait matière à discussion en rappelant les conclusions du rapport Moreau déposé en 1995. Sur les contrats COREVA, après avoir rappelé qu'il s'agissait de contrats facultatifs d'assurance complémentaire, il a annoncé qu'il interrogerait le ministre sur ce point.
M. Henri de Raincourt a considéré que s'il pouvait y avoir éventuellement une logique comptable à intégrer le BAPSA dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale ; en revanche, la spécificité professionnelle des exploitants agricoles justifiait le maintien de l'organisation de la MSA dans ses modalités actuelles. Il a rappelé que celle-ci reposait sur une structure pyramidale constituée à la base par des caisses locales à gestion décentralisée, permettant une plus grande responsabilisation de chacun des niveaux de gestion.
Sur la proposition de M. Bernard Seillier, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption du budget annexe des prestations sociales agricoles pour 1997.
Mesdames, Messieurs,
Le projet de budget annexe des prestations sociales agricoles pour 1997 s'inscrit dans un contexte particulier marqué par la réapparition de certains sujets, pourtant déjà largement débattus, tels que la parité et l'avenir du régime spécifique des exploitants agricoles et par la question, désormais posée, de l'articulation de la loi de financement de la sécurité sociale avec la procédure spécifique d'adoption du budget annexe dans le cadre du projet de loi de finances annuel.
La Cour des Comptes a, dans le cadre de son dernier rapport sur la sécurité sociale, mis l'accent, de manière critique, sur l'absence de parité d'effort contributif entre les ressortissants du régime général et ceux du régime agricole, ainsi que sur différents aspects de son fonctionnement.
Votre commission relève que le ministre a précisé, lors de son audition, les mesures prises ou en cours d'adoption afin de favoriser l'évolution vers la parité et que les éléments présentés par la Cour des Comptes ne remettent pas fondamentalement en cause les conclusions du rapport Moreau qui a fait le point sur ce sujet.
Par ailleurs, le ministre des Affaires sociales comme le ministre de l'Agriculture, ont déjà indiqué que ni la mise en place d'un régime universel d'assurance maladie ni l'institution des lois de financement ne remettraient en cause l'organisation spécifique de ce régime.
L'ensemble de ces débats constitue cependant la toile de fond du projet de budget annexe des prestations sociales agricoles pour 1997.
Aussi, votre rapporteur a souhaité, cette année, après l'examen des grandes lignes du BAPSA pour 1997, qui n'enregistrent pas de modifications fondamentales, revenir en conclusion sur ces différents sujets.
Les crédits inscrits au BAPSA pour 1997 s'élèvent à 87,176 milliards de francs, soit une progression de seulement 0,11 % par rapport au BAPSA initial pour 1996.
Cette stagnation des dotations recouvre en réalité des évolutions contrastées, en particulier au niveau des recettes.
I. LE FINANCEMENT DU BAPSA POUR 1997 EST MARQUÉ PAR LA PROGRESSION DES RESSOURCES PROFESSIONNELLES ET DES CONCOURS DE L'ÉTAT
Les prévisions de recettes pour 1997 présentent trois caractéristiques majeures :
1°) Une progression soutenue des ressources professionnelles : les cotisations sociales des agriculteurs sont depuis 1996 intégralement calculées sur leurs revenus professionnels. Elles augmenteront nettement en 1997 en raison de l'évolution favorable des revenus agricoles au cours des deux dernières années.
2°) Une diminution des versements en provenance des autres régimes de sécurité sociale : cette baisse est liée à l'évolution des transferts de compensation démographique en faveur du régime agricole. En 1997, le BAPSA bénéficiera en effet de régulations au titre des années précédentes inférieures à celles de 1996 ; par ailleurs, le rapport actifs/inactifs dans le régime agricole comparé à celui des autres régimes ne se dégrade plus aussi fortement qu'au cours de la période antérieure du fait de la stagnation du nombre des actifs, notamment dans le régime général.
3°) Une nette augmentation de la subvention d'équilibre : celle-ci constitue la variable d'ajustement du budget annexe des prestations sociales agricoles. Si depuis 1994, cette subvention a très fortement fléchi, passant de 22 % du total à environ 7 % du total des ressources du BAPSA, l'évolution prévue pour 1997 constitue une inflexion par rapport à cette tendance.
A. LES RESSOURCES PROFESSIONNELLES
L'évolution de ces ressources est marquée par l'achèvement de la réforme des cotisations sociales professionnelles et par l'évolution positive des revenus agricoles depuis 1994.
1. L'achèvement de la réforme des cotisations sociales
a) La disparition des taxes BAPSA
Celle-ci se traduit en premier lieu par le démantèlement complet des taxes qui étaient perçues jusqu'ici au profit du BAPSA sur certaines productions agricoles (céréales, betteraves et oléagineux).
Conformément aux engagements pris par le Gouvernement en 1990 au moment du vote de la loi portant réforme de l'assiette et des barèmes des cotisations sociales des exploitants agricoles, les taxes sur les produits agricoles (céréales, oléagineux et betteraves) ont été supprimées en 1996, année d'achèvement de la réforme.
En effet, depuis 1996, les cotisations sociales versées au BAPSA sont assises sur les revenus professionnels et correspondent aux cotisations dites « de parité » avec les autres catégories professionnelles.
Le démantèlement progressif des trois taxes BAPSA entre 1990 et 1996 s'est traduit par une diminution des charges des exploitants agricoles d'environ 1,5 milliard de francs, en relation avec la mise en oeuvre de la réforme des cotisations sociales.
Toutefois, on notera qu'il existe d'autres taxes affectées au BAPSA et que leur montant devrait atteindre 26,076 milliards de francs, soit 1 % par rapport aux recettes votées pour 1996 et que parmi ces taxes, la TVA représente 92,45 %, soit 24.110 millions de francs (+ 1,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996 et +3,5% par rapport aux dernières hypothèses de rendement pour 1996).
b) L'ajustement des cotisations sociales
Par ailleurs, conformément à l'article 67 de la loi de modernisation de l'agriculture, les cotisations sociales des exploitants sont, à compter de cette année, calculées intégralement sur le revenu professionnel.
En application de cette disposition, le décret n° 96-679 du 30 juillet 1996 prévoit que la dernière fraction des cotisations d'assurance maladie qui restait en 1995 calculée sur le revenu cadastral et qui représentait 15 % du total des cotisations, est, cette année, assise sur le revenu professionnel, comme l'étaient déjà les cotisations d'assurance vieillesse et les cotisations de prestations familiales. Le taux des cotisations maladie sur le revenu professionnel est ainsi passé de 12,92 % en 1995 à 17,64 % (taux final), soit un transfert de + 4,72 % sur le revenu professionnel.
Conformément aux dispositions des articles 1003-12 et 1106-6 du code rural, l'assiette est intégralement constituée par les revenus nets provenant d'une activité non salariée agricole et retenus pour le calcul de l'impôt sur le revenu. Toutefois, certaines modalités retenues par l'administration fiscale ne sont pas prises en considération pour la détermination de l'assiette sociale : reports déficitaires, plus-values et moins-values professionnelles à long terme, modalités d'assiette qui résultent d'une option des contribuables, déductions et abattements qui ne correspondent pas à des dépenses nécessitées par l'exercice de la profession, à l'exception de la déduction opérée conformément à l'article 72-D du code général des impôts.
En application de la loi n° 94-114 du 10 février 1994 portant diverses dispositions concernant l'agriculture, les déficits, jusqu'alors comptés pour zéro, sont pris en compte pour leur valeur réelle dans le calcul de la moyenne triennale des revenus professionnels. En 1996, le coût de cette mesure est d'environ 300 millions de francs et est pris en charge, depuis cette année, en totalité par l'État.
Par ailleurs, en application de l'article 68 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture, les chefs d'exploitation à titre individuel, ainsi que les associés des sociétés à objet agricole pour les terres mises en valeur inscrites à l'actif de leur bilan, peuvent déduire de l'assiette des cotisations sociales un revenu implicite de leur capital foncier. Cette mesure bénéficie à 80 % des exploitants individuels ayant tout ou partie de leurs terres en faire valoir direct et entraîne pour eux un allégement de leurs cotisations d'environ 5 à 7 % suivant les branches.
S'agissant des taux de cotisations une remise en ordre a été recherchée.
A cet effet, le ministre de l'agriculture a demandé à une personnalité indépendante de remettre à plat le problème de la parité de l'effort contributif des agriculteurs au financement de leur régime social. Désignée par le Conseil d'État pour cette expertise, Mme Moreau a conclu que les cotisations actuellement demandées n'aboutissent à aucun dépassement de la parité notamment par rapport aux salariés (cf. rapport transmis au Parlement en 1995).
A la suite de ce rapport et après concertation avec les organisations agricoles, une remise en ordre dans les taux des cotisations des différentes branches a été réalisée. Le décret n° 96-679 du 30 juillet 1996 relatif au financement du régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles pour 1996 ainsi qu'à certaines dispositions d'ordre permanent a supprimé les majorations de taux des cotisations au titre des exonérations des jeunes agriculteurs et de la déduction des déficits, ce qui, en 1995, correspondait à un point de cotisation.
En sens inverse, le taux initial des cotisations vieillesse de 14,71 % lors du démarrage de la réforme est majoré d'un point et passe ainsi, au total (AVA + AVI), à 15,71 %, ce qui apparaît justifié en raison du caractère favorable du régime agricole pour les petits exploitants et les titulaires de faibles revenus (conjoncturels ou structurels).
Avec ces remises en ordre, les cotisations des trois branches (cotisations techniques et complémentaires) sont :
- en prestations familiales, de 5,4% (contre 5,66% en 1995) dont 4,36 % pour les cotisations techniques et 1,04 % pour les cotisations complémentaires ;
- de 15,71 % pour l'assurance vieillesse (contre 15,35 % l'an dernier) dont pour les cotisations techniques 11,645 % dans la limite du plafond de sécurité sociale et 1,29 % sur la totalité des revenus professionnels et pour les cotisations complémentaires 2,53 % dans la limite du plafond de sécurité sociale et 0,25 % sur la totalité des revenus professionnels ;
- et de 17,64 % en assurance maladie, dont 14,93 % pour les cotisations techniques et 2,71 % pour les cotisations complémentaires.
2. La progression soutenue des cotisations
Les cotisations sociales progressent de 10,25 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996 et de 4,4 % par rapport aux prévisions révisées au cours de l'exercice 1996. En effet, la bonne tenue du revenu agricole en 1994 et en 1995 (avec des augmentations respectives de 12,6 % et 10,4 % du revenu brut agricole par exploitation en francs constants), a conduit à une réévaluation importante du rendement estimé des cotisations pour 1996.
L'évolution de ces ressources appelle plusieurs remarques.
1° Les prévisions d'assiette intègrent les pertes de revenu résultant de la crise de la «vache folle» : celles-ci devraient entraîner, selon les estimations, une moins-value de 300 millions de francs sur le produit des cotisations pour 1997.
2° La part du financement professionnel par rapport à l'ensemble des ressources du BAPSA qui était descendue à 15,7 % en 1995 n'a cessé, depuis cette date, de progresser. Elle atteindra 17,9 % en 1997. A contrario, on peut souligner que 82 % de ce budget sont financés par la solidarité nationale (État) ou interprofessionnelle (autres régimes).
3° Les chiffres présentés ne tiennent pas compte des dispositions prévues par la loi de financement, à savoir l'augmentation d'un point du taux de la CSG de même qu'une hausse des droits sur les alcools et la diminution concomitante des cotisations maladie. Les services du ministère de l'Agriculture indiquent que le cadre de présentation de ce budget qui est fixé par voie réglementaire sera ajusté l'an prochain et que l'hypothèse retenue est celle d'une neutralité du basculement. Toutefois, l'impact de l'élargissement de la CSG aux revenus du patrimoine des ressortissants agricoles et de l'opération de substitution n'apparaît pas clairement. On sait, en effet, que la CSG sur les revenus professionnels agricoles s'élève en 1994 à 1,4 milliard mais on ignore le produit de la CSG qui pèsera sur le patrimoine agricole. Par ailleurs, l'impact de la CSG sur les retraités n'est pas chiffré.
En toute logique, le cadre comptable du BAPSA aurait dû être adapté pour prendre en compte cette nouvelle recette. Les incertitudes pesant sur les différents paramètres mentionnés précédemment ont conduit le ministère à maintenir la présentation traditionnelle.