Projet de loi de finances pour 1997 : Économie et finances : commerce extérieur

N° 86

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur, Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 12

ÉCONOMIE ET FINANCES :

COMMERCE EXTÉRIEUR

Rapporteur spécial : Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général : Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 2993 , 3030 à 3035 et T.A. 590.

Sénat : 85 (1996-1997)

PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. DES EXCÉDENTS COMMERCIAUX RECORDS A NUANCER

1. Analyse d'ensemble

Depuis 1992, la France a renoué avec les excédents commerciaux qui ont dépassé en 1995 le niveau record de 100 milliards de francs. Un résultat comparable, voire supérieur semble promis pour l'année 1996. La France a donc réussi, depuis 1992, faire progresser le niveau de son solde commercial au travers de conjonctures économiques variables.

L'émergence de ces excédents, qui sont maintenant devenus structurels, traduit, incontestablement, les très importants progrès réalisés par les exportateurs français. Leur niveau, ainsi que la satisfaction que peuvent inspirer l'annonce de chiffres records, doivent cependant être relativisés. A l'exception de l'année 1994, il faut en effet souligner que l'importance des excédents (en 1995 et, probablement, en 1996), a été en partie due à une moindre progression des importations que celle des exportations. Le ministère du commerce extérieur lui même a reconnu que pour 1995, "la baisse de consommation des ménages français était sans doute l'un des facteurs ayant permis" la réduction du déficit des biens de consommation courante de près de 30 milliards de francs depuis 1991.

2. Analyse sectorielle

Au plan sectoriel, ces résultats traduisent très largement pour 1995, les performances du secteur industriel civil, qui a progressé de près de 16 milliards de francs pour atteindre 53,7 milliards de francs. Le dynamisme de nos exportations de biens d'équipement professionnel a compensé une dégradation du solde des biens intermédiaires largement liée à l'augmentation du prix des matières premières industrielles. Il faut noter en particulier qu'avec 108 appareils vendus en 1995 (après 106 en 1994), les ventes d'Airbus se sont élevées à 43 milliards de francs

Sur le plan agricole, l'excédent agro-alimentaire a enregistré en 1995 une progression de 6,2 milliards de francs, pour s'établir à 50,8 milliards de francs. Ce résultat recouvre l'excédent en produits bruts et celui de l'industrie agro-alimentaire. S'agissant des produits bruts, la légère progression de leur excédent, qui atteint près de 20 milliards de francs, n'a pas encore permis de retrouver le niveau (33,3 milliards de francs en 1992) qui précédait l'entrée en vigueur de la réforme de la politique agricole commune. Les résultats de l'industrie agro-alimentaire, ont poursuivi leur progression pour atteindre un excédent de 31 milliards de francs.

3. Analyse géographique

Sur le plan géographique, notre commerce extérieur connaît une relative stabilité. L'Union européenne, élargie à quinze membres, représente près de 63 % de nos exportations. Dans cet ensemble, il convient de se féliciter de la progression de notre solde avec l'Italie, de plus de 7 milliards de francs, grâce à une hausse de 12,6 % de nos ventes dans ce pays. Ainsi, l'effet de la dévaluation de la lire se trouve effacé dans notre commerce bilatéral.

Dans l'OCDE, il faut noter une forte détérioration de notre déficit avec les États-Unis, qui deviennent ainsi notre premier déficit bilatéral, devant le Japon, où la progression de nos ventes a permis de réduire de plus de 10 milliards de francs le déséquilibre de nos échanges depuis 1991. Il faut enfin signaler la progression de nos exportations avec l'Asie en développement rapide.

Les tendances pour 1996 semblent prolonger dans une certaine mesure celles de 1995. Sur le plan sectoriel, tout d'abord, le solde agroalimentaire accroît encore son niveau de 1995, tandis que l'excédent sur les biens d'équipement professionnels se réduit et que se confirme la dégradation de notre facture énergétique. Sur le plan géographique, la France enregistre une forte amélioration de la situation de ses échanges avec l'OCDE. La même situation se vérifie avec l'Union européenne et, notamment, avec l'Allemagne.

B. UN RÉSEAU PUBLIC EN PLEINE REFONTE

1. Le redéploiement des postes d'expansion économiques

L'année 1996 a constitué pour le réseau de la direction des relations économiques extérieures (DREE), un nouveau tournant dans le cadre de la rationalisation de ses services extérieurs.

La DREE s'est en effet engagée depuis 1991 dans un programme pluriannuel de réduction de ses effectifs budgétaires. Les deux plans mis en oeuvre (1991-1993 et 1994-1996) ont conduit globalement à une réduction de près de 20 % des effectifs budgétaires. Parallèlement, un resserrement global du dispositif a été opéré de manière dynamique pour tenir compte des évolutions de la conjoncture internationale. Ainsi, entre 1989 et 1996, 20 postes ont été ouverts et 39 fermés.

En mai 1996, une nouvelle phase de ce redéploiement a été lancée dans le cadre d'une politique de définition des nouvelles priorités géographiques du commerce extérieur français. Ces dernières ont pour objet de préciser quels sont les pays où la France doit concentrer ses efforts commerciaux au cours des prochaines années. Il s'agit, notamment, de l'Afrique du Sud, du Brésil, de la Chine, de la Corée, de l'Inde, de l'Indonésie, du Mexique et de la Russie.

Pour 1996, votre rapporteur tient à signaler les principaux mouvements d'ouverture et de fermeture concernant les PEE. Les postes de Porto au Portugal, de Leipzig en Allemagne et de Suva dans les îles Fidji ont d'ores et déjà été fermés en 1996, tandis que des implantations, souvent légères, ont été ouvertes à Sarajevo en Bosnie et à Bakou en Azerbaïdjan, ou ont été engagées à Wuhan en Chine, à Bangalore en Inde et au Cap en Afrique du Sud.

2. La réforme des organismes parapublics

L'objectif de cette réforme est de rendre plus simple et plus accessible, au moyen de la mise en place progressive d'un guichet unique, le dispositif de l'information et de promotion dans le domaine du commerce extérieur. A cette fin, les trois entités actuellement distinctes ACTIM, CFME et CFCE doivent être progressivement fusionnés.

Cette démarche est fondée sur les conclusions du rapport de M. Jean-Claude Karpelès, président de l'ACTIM, remis au Premier ministre le 12 juin 1996. Avant la fusion des trois organismes, les deux associations de droit privé, que constituent l'ACTIM et le CFME, seront regroupées en une association unique avant le 1er janvier 1997, puis associées au CFCE -établissement public- au sein d'un groupement d'intérêt public jusqu'au 31 décembre 1998, date au delà de laquelle s'opérerait la fusion.

Si votre rapporteur approuve les objectifs de ce projet, il s'inquiète en revanche des modalités de sa mise en oeuvre. Le personnel de ces trois organismes est en effet préoccupé par les conséquences de cette fusion progressive. À cet égard votre rapporteur a décrit l'importante diminution des crédits prévus au titre de ces trois organismes et a noté que les 43 millions de francs prévus pour la "modernisation des organismes de soutien au commerce extérieur", serviraient, en fait, à financer des plans sociaux.

Au total, votre rapporteur considère que le resserrement, depuis plusieurs années, du montant des crédits mis à la disposition des structures publiques et parapubliques d'appui au commerce extérieur risque de porter atteinte à la conduite de leurs missions.

CHAPITRE PREMIER UNE DEPENSE PUBLIQUE EN DIMINUTION

Dans le projet de loi de finances pour 1997, les crédits consacrés à l'intervention directe de l'État dans le domaine du commerce extérieur représentent 5,52 milliards de francs, en diminution de 25,5 % par rapport aux 7,41 milliards de francs figurant dans le budget initial de 1996.

Cet ensemble recouvre cependant des interventions de nature différente, qui sont caractérisées en réalité par trois tendances :

- une rigueur financière confirmée pour les réseaux publics et parapublics d'appui à l'exportation ;

- une relative stabilité des dispositifs d'aide à la prospection et à l'implantation commerciale ;

- et une poursuite de l'allégement du coût des procédures liées aux grands contrats.

I. UNE RIGUEUR CONFIRMÉE POUR LES RÉSEAUX D'APPUI

Les crédits prévus en 1997 au titre du service de l'expansion économique évoluent comme suit par rapport au budget voté de 1996.

Inscrits au budget des services financiers, les crédits destinés au service de l'expansion économique s'élèvent à 1.253,5 millions de francs, en baisse de plus de 3 % par rapport aux données du budget voté de 1996. Cet ensemble recouvre :

ï d'une part les structures du service de l'expansion économique dirigé par la direction des relations économiques extérieures -DREE- (les postes d'expansion économique et les directions régionales du commerce extérieur)

ï et, d'autre part les organismes parapublics (Centre français du commerce extérieur -CFCE-, Centre français des manifestations économiques à l'étranger -CFME-, Agence pour la coopération technique industrielle et économique -ACTIM).

A. LE SERVICE DE L'EXPANSION ÉCONOMIQUE : DES MOYENS EN DIMINUTION CONSTANTE

1. L'analyse des crédits

Pour 1997, le service de l'expansion économique voit les crédits qui lui sont affectés diminuer de 2,63 %, soit une baisse de 26 millions de francs. Cette réduction est imputée dans sa quasi-totalité sur les postes d'expansion économique et se traduit par :

• La poursuite de la politique de réduction des effectifs, le projet de budget prévoyant la suppression nette de 29 emplois de contractuels en 1997, après une suppression de 10 emplois de même nature en 1996. Les effectifs des agents contractuels employés dans le service de l'expansion économique à l'étranger seront donc ramenés à 888 en 1997 (contre 927 en 1995). Il en résulte une réduction des crédits de personnel (rémunérations et cotisations sociales) de 10 millions de francs.

• Les crédits d'informatique et de télématique se contractent en raison, notamment, de l'état d'avancement du programme d'équipement des postes. Ces crédits diminuent en conséquence de 14,5 %, revenant ainsi de 25,1 millions de francs à 21,5 millions de francs, soit une baisse de 3,6 millions de francs.

• Les frais de fonctionnement courant sont comprimés pour la troisième année consécutive. Ce poste subit en effet une réduction de 4 %, soit -9 millions de francs, ramenant les crédits prévus pour 1997 à 215,5 millions de francs.

• Le programme d'acquisitions immobilières de la DREE connaît lui aussi une importante diminution de ses moyens financiers, puisque ces derniers se réduisent de 25 % en crédits de paiement, pour revenir à 15 millions de francs et de 4,55 % en autorisations de programme, s'établissant à 21 millions de francs.

2. Le redéploiement du réseau des postes d'expansion économiques

L'année 1996 a constitué pour le réseau de la direction des relations économiques extérieures (DREE), un nouveau tournant dans le cadre de la rationalisation de ses services extérieurs.

La DREE s'est en effet engagée depuis 1991 dans un programme pluriannuel de réduction de ses effectifs budgétaires. Les deux plans mis en oeuvre (1991-1993 et 1994-1996) ont conduit globalement à une réduction de près de 20 % des effectifs budgétaires. Parallèlement, un resserrement global du dispositif a été opéré de manière dynamique pour tenir compte des évolutions de la conjoncture internationale. Ainsi, entre 1989 et 1996, 20 postes ont été ouverts et 39 fermés.

En mai 1996, une nouvelle phase de ce redéploiement a été lancée dans le cadre d'une politique de définition des nouvelles priorités géographiques du commerce extérieur français. Ces dernières ont pour objet de préciser quels sont les pays où la France doit concentrer ses efforts commerciaux au cours des prochaines années. Il s'agit, notamment, de l'Afrique du Sud, du Brésil, de la Chine, de la Corée, de l'Inde, de l'Indonésie, du Mexique et de la Russie. Cet ensemble représente une population de 2,8 milliards d'habitants, dont 370 millions sont considérés comme une population riche. Votre rapporteur se félicite qu'aient été ajoutés à cette liste deux pays développés à fort potentiel : le Japon et les États-Unis. Cet ajout est d'autant plus essentiel que notre présence commerciale sur ces deux grands marchés est très insuffisante et qu'il s'agit de nos deux déficits bilatéraux les plus importants (près de 20 milliards de francs avec le Japon et 23 milliards de francs avec les États-Unis).

Ces priorités géographiques vont se traduire par un plan de redéploiement d'une partie des moyens du service de l'expansion économique de la zone OCDE vers les pays émergents, afin d'y renforcer la présence des entreprises françaises, dont les parts de marché sont souvent très inférieures à celles de nos principaux concurrents. Pour atteindre cet objectif, ce sont 210 emplois qui vont progressivement être redéployés au cours de la période 1996-1999. À l'issue de cette opération, la part des effectifs de la DREE dans les pays émergents devraient s'élever à 40 % (contre 28 % actuellement), tandis que leur proportion dans l'OCDE reviendrait à 30 % (contre 42 % actuellement). Dans ce contexte, des ouvertures et des fermetures de postes accompagneront l'évolution des priorités géographiques, de même que seront recherchées des synergies avec d'autres réseaux publics à l'étranger. Sur la durée du plan, 12 "sites" devraient être fermés dans l'OCDE et dans certains pays d'Afrique tandis qu'une quinzaine d'ouvertures sont programmées sur la même période.

Pour 1996, votre rapporteur tient à signaler les principaux mouvements d'ouverture et de fermeture concernant les PEE. Les postes de Porto au Portugal, de Leipzig en Allemagne et de Suva dans les îles Fidji ont d'ores et déjà été fermés en 1996, tandis que des implantations, souvent légères, ont été ouvertes à Sarajevo en Bosnie et à Bakou en Azerbaïdjan, ou ont été engagées à Wuhan en Chine, à Bangalore en Inde et au Cap en Afrique du Sud.

Les grandes lignes de ce plan de redéploiement figurent dans la carte qui figure à la page suivante. La seconde carte représente les implantations actuelles des postes d'expansion économique dans l'Union européenne et en Europe centrale et orientale.