Projet de loi de finances pour 1997 : Affaires étrangères et coopération : Coopération

N° 86

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SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,
Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 2

AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION :
COOPÉRATION

Rapporteur spécial : M. Michel CHARASSE

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Philippe Marini, vice-présidents ; MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; M. Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (l0 ^ème législ.) : 2993, 3030 à 3035 et T.A.590.

Sénat : 85 (1996-1997).

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Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Le dernier rapport public de la Cour des comptes consacre une série d'observations aux structures administratives et à la gestion du ministère de la coopération

À partir d'investigations menées entre 1992 et 1995 dans les services du ministère et les institutions de coopération qui lui sont liées, la Cour constate que le ministère de la coopération « n'est que très insuffisamment le responsable et le coordonnateur » de l'aide publique au développement prise en charge par la France. Elle regrette notamment « la définition à la fois imprécise et évolutive du champ d'intervention » qui pose « le problème de la dualité avec le ministère des affaires étrangères, même si la coopération n'en est plus aujourd'hui officiellement qu'une fonction déléguée ».

La Cour donne des justifications principalement historiques à cette situation. Elle relève aussi que la complexité croissante des structures ne s'est jamais accompagnée de la mise en place de procédures de coordination suffisantes.

Pour étayer cette démonstration, la Cour prend deux exemples qui lui paraissent significatifs des faiblesses du dispositif actuel : l'action culturelle extérieure et la coopération militaire.

Dans le premier cas, la Cour souligne la trop grande dispersion, tant institutionnelle que budgétaire, des moyens affectés à l'action culturelle. S'agissant de la coopération militaire, elle dénonce le manque de cohérence entre les objectifs et les structures.

Par ailleurs, la Cour critique la gestion des crédits du ministère. Elle constate un véritable décalage entre la « forte déconcentration de l'action opérationnelle au profit des missions de coopération et d'action culturelle » et la « centralisation marquée de la gestion budgétaire ». Elle relève les insuffisances de la formation des agents, des procédures de contrôle et l'absence de définition de directives comptables claires.

La Cour condamne enfin particulièrement « le statut dérogatoire du FAC ». Elle conclut ses observations par les propos suivants : « En définitive, la réintégration de la totalité des dépenses dans le réseau des comptables publics et l'amélioration de la compétence budgétaire et comptable des personnels en poste à l'étranger sont les conditions préalables d'une amélioration de la gestion de cette administration. »

Ces observations de la Cour recoupent un certain nombre de remarques plusieurs fois effectuées par votre rapporteur

Le rôle du ministère de la coopération est au centre de la réforme de l'aide publique au développement.

Or, notre système d'aide au développement est perfectible. Il est important qu'il obéisse à une vision politique cohérente et qu'il évite, en particulier sur le terrain, les chevauchements de compétences et le manque de coordination.

À cet égard, le rattachement de la coopération au ministère des affaires étrangères, sous la forme d'un ministère délégué, l'élargissement de son champ d'intervention aux pays ACP et à l'Afrique du Sud, dans un souci de cohérence avec les mécanismes communautaires et de promotion des projets d'intégration régionale, et l'engagement d'une réflexion sur la réforme de l'organisation et du fonctionnement de l'aide publique au développement sous l'autorité du Premier ministre sont des éléments positifs.

Dans ce contexte, il n'est pas inutile de rappeler le rôle majeur du ministère de la coopération qui constitue l'interlocuteur irremplaçable de nombreux pays et contribue, de ce fait, au maintien de l'influence de la France dans certaines parties du monde, notamment en Afrique.

Par ailleurs, ce ministère dispose de personnels au savoir-faire réel dans le domaine de la coopération et du développement qui peuvent utilement aider les autres administrations qui mettent en oeuvre des actions de coopération.

Dans ces conditions, il apparaît regrettable que la Cour des Comptes se soit livrée à des remarques d'opportunité, en particulier au regard de la définition évolutive du « champ », celle-ci répondant avant tout à des choix politiques.

En tout état de cause, une meilleure coordination et une meilleure efficacité dans la gestion des moyens de l'action extérieure de l'État sont nécessaires, compte tenu de la situation budgétaire générale.

Les crédits du ministère de la coopération baissent pour la cinquième année consécutive

Ce budget a ainsi pris toute sa part à l'effort général d'économie du budget de l'État.

S'il est très satisfaisant d'avoir recherché au cours de ces dernières années à « dépenser mieux tout en dépensant moins », il apparaît aujourd'hui que les économies effectuées sur le budget de la coopération arrivent à leur terme.

Ainsi, la baisse continue des crédits d'assistance technique depuis dix ans a conduit à la suppression de plus de 60 % des postes de coopérants techniques. Or, comme l'indique le ministère lui-même : « en 1997, l'effectif global passera sous le seuil de 3.000 agents (...) il convient de considérer que l'étiage minimal est très proche ».

De même, s'agissant de l'aide-projet, il est important de lui Maintenir un caractère véritablement prioritaire, car elle se situe au coeur de notre politique de coopération.

À cet égard, votre rapporteur estime que la diminution des dotations inscrites dans le budget de 1997 au titre du FAC ne reste admissible que si ces crédits ne sont pas amputés en cours d'année comme cela a été le cas en 1995 et 1996 - dans des proportions très significatives (25 % des autorisations de programme en 1996).

La relative stabilité de l'effort de coopération militaire, des crédits de bourses et d'études, de la subvention à l'AEFE et des moyens de la coopération non gouvernementale et décentralisée est néanmoins satisfaisante, de même que la mise en place du régime de l'indemnité logement des coopérants civils dont l'application a, faut-il le rappeler, beaucoup tardé.

L'amélioration de la situation des pays du champ permet la très forte baisse des crédits d'ajustement structurel

Votre rapporteur se félicite de constater que la situation économique de nombreux pays du champ évolue favorablement, plusieurs pays africains ayant même constaté cette année une croissance économique supérieure à leur croissance démographique.

D'une façon générale, la dévaluation du franc CFA, la hausse des cours des matières premières et les réformes structurelles engagées dans ces pays permettent une hausse de la production agricole et des exportations, une amélioration des balances de paiements et une réduction des déficits publics.

De ce fait, le programme d'accompagnement de la dévaluation du franc CFA peut être aujourd'hui réduit, même s'il convient de rester attentif aux difficultés sociales que connaissent les pays en phase d'ajustement.

Un dernier problème qu'il conviendrait de régler subsiste cependant, celui des pensions versées en francs CFA.

La nécessité d'élaborer un règlement financier pour une gestion plus efficace du FAC

Les retards et la lenteur d'exécution de certains projets du FAC ont pour effet, outre un problème d'image pour notre pays, de geler une masse de crédits qui pourraient facilement être utilisés par d'autres projets ou actions, prêts et en attente de financements.

Aussi, pour permettre une exécution plus efficace et plus rapide des projets, votre rapporteur souhaiterait qu'un règlement financier du FAC soit établi.

Celui-ci reposerait sur deux principes :

- que les projets soumis au Comité directeur soient prêts, c'est-à-dire que les terrains prévus soient disponibles, que les plans soient arrêtés et que les modalités définitives soient approuvées au plan technique par le ministère, sauf dans le cas exceptionnel où un engagement politique exigerait un affichage rapide,

- que l'exécution des projets approuvés par le FAC soit soumise à des délais stricts : délai de 6 mois pour engager l'opération après notification de la décision du Comité directeur au chef de mission ou à l'ambassadeur, puis délai maximum de 2 ans pour achever le projet. Seul le Comité directeur du FAC pourrait décider de prolonger, dans des cas exceptionnels, ces délais. En cas de non respect des délais et de non prolongation des projets, ceux-ci seraient automatiquement annulés et les crédits correspondants rétablis pour une autre affectation par le Comité directeur.

Un tel calendrier d'exécution devrait s'appliquer non seulement aux dépenses d'investissement mais également aux crédits d'intervention, notamment d'assistance technique civile.

Les modalités actuelles de l'aide communautaire au développement ne sont pas satisfaisantes

Votre rapporteur a constaté à de nombreuses reprises, et en particulier « sur le terrain », que, pour la conduite des actions d'aide et de coopération, la coordination entre les services de la Commission et les représentants des États membres n'était pas bonne.

Ainsi, il est difficile d'obtenir des informations sur la manière dont l'aide européenne est répartie et utilisée. Or, la France contribue très largement à cette aide en fournissant environ le quart des ressources. Il apparaît donc nécessaire que l'autorité politique reprenne en main la politique d'aide et de coopération qui est aujourd'hui menée à la seule initiative des services de la Commission. Cette situation manque en effet de transparence et aboutit parfois à des résultats contestables comme lorsque, par exemple, les Services de la Commission lancent des appels d'offres à partir de listes restreintes d'entreprises.

De même, il est regrettable que la politique d'aide européenne ne vienne pas mieux accompagner les politiques nationales. À cet égard, il apparaît impératif qu'une réelle coordination soit mise en oeuvre entre nos ambassades et missions de coopération et les services de la Commission, surtout dans les pays du champ où la France est très souvent le premier bailleur de fonds.

L'aide publique au développement doit rester significative

Votre rapporteur se félicite une nouvelle fois de la place de la France parmi les pays du G7 et parmi les pays du Comité d'aide au développement de l'OCDE en matière de générosité à l'égard des pays en voie de développement.

Il souligne qu'il ne faut pas oublier d'ajouter à la partie « visible » de l'aide française la contribution de notre pays au Fonds européen de développement et aux interventions communautaires en matière de coopération internationale. Cette contribution continue en effet de s'accroître, Elle dépassera pour la première fois 5 milliards de francs en 1997 et devrait augmenter de 26 % par rapport à 1996.

Enfin, les orientations arrêtées en juin 1996 à Lyon, à l'occasion du sommet du G7, qui donnent une priorité à l'Afrique sub-saharienne et à l'aspect qualitatif de l'aide publique au développement sont conformes aux priorités que la France s'est elle-même donnée depuis plusieurs années, ce qui devrait conduire nos partenaires occidentaux à amplifier les efforts de la France dans ces pays.

Sur l'aide française, votre rapporteur rappelle les deux principes qui lui paraissent essentiels : la nécessité de préserver l'influence de la France et l'importance d'honorer les engagements et la signature de l'État vis-à-vis de nos partenaires.