III. TROISIÈME PARTIE : LES OBJECTIFS ET LE CONTENU DU PROJET DE LOI
A. LES OBJECTIFS POURSUIVIS PAR LES AUTEURS DU PROJET DE LOI
1. La nature juridique du versement des entreprises au titre du « 1 % »
Le projet de loi ne modifie pas le régime actuellement en vigueur de la participation des employeurs à l'effort de construction qui résulte de l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation. Ce texte dispose que :
« Les employeurs occupant au minimum dix salariés [...] doivent consacrer au financement d'acquisition et d'aménagement de terrains destinés exclusivement à la construction de logements sociaux, de construction de logements, d'acquisition, d'aménagement ou de remise en état de logements anciens des sommes représentant [...] 0,45 % au moins du montant [...] des salaires payés par eux au cours de l'exercice écoulé. »
La participation des employeurs est donc un versement sui generis qui ne relève ni des impôts, ni des cotisations sociales. Elle constitue un investissement obligatoire.
Ainsi le Conseil d'État a-t-il jugé que le montant de cet investissement ne constituait pas une prestation sociale puisque son mode de calcul, basé sur la masse des salaires, était distinct de la base de calcul de ces cotisations, qui est constituée par les salaires eux mêmes (CE, Confédération générale des cadres, 21 janvier 1983, Lebon tables p. 777).
Cette interprétation est confirmée par la décision de la Cour de Cassation selon laquelle les sommes collectées au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction peuvent être saisies pour le paiement des dettes d'un collecteur (Cass. Civ. 3ème, 15 février 1983).
Enfin le Conseil Constitutionnel, saisi de la conformité de l'article 82 de la loi de finances pour 1986 à la Constitution, a jugé que le contenu de cet article, qui prévoyait la réduction du taux de la participation de 0,90 à 0,77 % et créait une contribution de 0,13 % au bénéfice du Fond national d'aide au logement constituait un seul et même dispositif financier qui pouvait figurer en loi de finances, sans se prononcer sur le caractère fiscal de la participation.
Les partenaires sociaux sont donc fondés à revendiquer une plus grande place dans la gestion du 1 % logement, compte tenu de sa nature spécifique.
2. La volonté des partenaires sociaux
La signature de la convention d'objectif en date du 17 septembre 1996, résulte du désir de renforcer le rôle des partenaires sociaux, dans la définition des politiques d'emplois des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction. A cette fin, le texte prévoit la création de l'Union d'économie sociale du logement.
Compte tenu de l'origine de cette contribution assise sur les salaires et de sa destination, à savoir le logement des salariés, il est souhaitable qu'elle soit soumise la gestion paritaire des organisations représentatives au plan national d'employeurs et de salariés.
Le texte du projet de loi se conforme à cette approche, tout en prévoyant cependant que les organismes collecteurs appartiendront à l'Union d'économie sociale du logement, et à son conseil d'administration.
3. Les garanties apportées par le statut sociétaire
Afin d'associer les CIL à l'élaboration des politiques applicables à la participation des employeurs, une place importante leur a été réservée, puisque chacun d'entre eux appartient obligatoirement à l'Union d'économie sociale du logement.
Cette institution comprend d'ailleurs un organe spécifique le « comité des collecteurs » , élu par l'assemblée spéciale des associés collecteurs, qui est réuni dès lors que la demande en est présentée par le quart des associés collecteurs.
Le comité des collecteurs est investi d'une mission importante puisqu'il désigne les cinq représentants des associés collecteurs, au conseil d'administration de l'UESL, et qu'il peut demander la réunion dudit conseil sur un ordre du jour déterminé.
B. LE CONTENU DU PROJET DE LOI : UN DISPOSITIF JURIDIQUE INSPIRÉ PAR L'ESPRIT COOPÉRATIF
Le projet de loi relatif à l'Union d'économie sociale du logement comprend quatre articles. Les trois premiers d'entre eux tendent à apporter des modifications au code de la construction et de l'habitation tandis que le troisième modifie le code des juridictions financières. L'article 4 fixe, quant à lui, les modalités pratiques d'application de l'article 29 du projet de loi de finances pour 1997.
L'article premier tend à déterminer les règles applicables à l'organisation de l'Union d'économie sociale du logement.
L'article 2 tend à tirer les conséquences de la création de l'Union d'économie sociale du logement en ce qui concerne le contrôle et les sanctions applicables aux collecteurs du 1 %.
L'article 3 soumet l'Union d'économie sociale du logement au contrôle de la Cour de Comptes.
Quant à l'article 4, il permet à l'Union d'économie sociale du logement de se substituer aux associations agréées à caractère professionnel ou interprofessionnel pour les versements leur incombant, en application de l'article 29 du projet de loi de finances pour 1997.
1. Les sources du droit coopératif
Les fondements du statut des sociétés coopératives résultent de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 modifiée portant statut de la coopération dont l'article premier dispose :
« Les sociétés coopératives sont des sociétés dont les objets essentiels sont :
1°) de réduire, au bénéfice de leurs membres et par l'effort commun de ceux-ci, le prix de revient et, le cas échéant, le prix de vente de certains produits ou de certains services, en assurant les fonctions des entrepreneurs ou intermédiaires dont la rémunération grèverait ce prix de revient ;
2°) d'améliorer la qualité marchande des produits fournis à leurs membres ou de ceux produits par ces derniers et livrés aux consommateurs ;
3°) et plus généralement de contribuer à la satisfaction des besoins et à la promotions des activités économiques et sociales de leurs membres ainsi qu'à leur formation. [...] »
Les sociétés coopératives, n'ont donc pas, à la différence des autres sociétés, pour objet de partager des bénéfices, l'absence d'objet lucratif de l'Union d'économie sociale du logement, l'interdiction qui lui est faite de verser des bénéfices justifie qu'elle appartienne à la catégorie juridique des sociétés coopératives.
Le trait commun des sociétés coopératives est de relever d'autres dispositions législatives que la seule loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 modifiée, précitée. C'est pourquoi l'article 2 de ce texte prévoit que :
« Les sociétés coopératives sont régies par la présente loi, sous réserve des lois particulières à chaque catégorie d'entre elles. »
On dénombre, par exemple, parmi les « lois particulières » visées à l'article précité :
- la loi du 7 mai 1917, modifiée, relative aux coopératives de consommation ;
- la loi du 17 mars 1917 pour les sociétés de caution mutuelle et les banques populaires ;
- la loi n° 71-579 du 16 juillet 1971, modifiée, relative à diverses opérations de construction, pour les coopératives de construction et d'habitation ;
- la loi n° 78-763 du 19 juillet 1978 pour les sociétés coopératives ouvrières de production ;
- la loi n° 83-657 du 20 juillet 1983 pour les coopératives maritimes et leurs unions.
Afin de résoudre les conflits entre : les lois particulières à chaque catégorie de sociétés, la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 modifiée portant statut de la coopération, le droit commun des sociétés, l'article 2 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 dont la rédaction résulte de l'article 2 de la loi n° 92-643 du 13 juillet 1992 dispose que les dispositions spéciales des « lois particulières » à chaque catégorie de sociétés s'appliquent, sous réserve des lois particulières.
Il s'ensuit que dans la hiérarchie des normes applicables aux sociétés coopératives les règles spéciales priment sur les règles générales.
Cette disposition vaut pour les UESL tout comme pour les autres types de sociétés coopératives, dont elles se distinguent cependant par plusieurs traits.
2. Les spécificités du statut des Unions d'économie sociale
Le Gouvernement et les partenaires sociaux ont souhaité recourir à une forme spécifique de société coopérative, dont le statut, résulte du titre 2 bis de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947, précitée : l'union d'économie sociale.
La catégorie juridique de l'union d'économie sociale a été introduite dans notre droit par la loi n° 83-657 du 20 juillet 1983 relative au développement de certaines activités d'économie sociale. Ce texte avait pour objectif d'étendre à tout le secteur de l'économie sociale la formule de l'union de coopératives, constituée par des coopératives pour la gestion de leurs intérêts communs, prévue par l'article 5 de la loi du 10 septembre 1947.
Les unions d'économie sociale (UES) ont pour caractéristiques d'être également des sociétés coopératives, qui peuvent admettre des tiers non associés à bénéficier de leurs services et qui font procéder systématiquement au contrôle de gestion de leurs activités, aux termes des articles 19.bis à 19.quater de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947, précitée.
? Les UES sont « des sociétés coopératives qui ont pour objet la gestion des intérêts communs des intérêts de leurs associés et le développement de leurs activités. ». 65 % des droits de vote doivent être détenus par : des sociétés coopératives, des mutuelles, des associations déclarées régies par la loi de 1901.
? Les UES peuvent admettre des tiers non associés à bénéficier de leurs services ou à participer à la réalisation de leurs opérations.
? Les UES sont enfin tenues de faire procéder périodiquement à l'examen analytique de leur situation financière et de leur gestion.
Hormis le respect de ces dispositions, l'UES peut être constituée, comme toutes les autres sociétés coopératives, dans les conditions de forme prévues par la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, c'est à dire, par exemple, d'une société à responsabilité limitée ou d'une société anonyme.
Plusieurs UES ont été créées, pour des objets divers tels que :
- la recherche d'immeubles de rapport pour les associés et l'entretien de ces immeubles ;
- le soutien, dans une ville nouvelle, les actions d'insertion des jeunes par l'économique et la création d'entreprises, ainsi que la formation des membres ;
- la gestion des moyens télématiques, et la promotion des techniques de gestion et de communication dans des communes rurales ;
- le développement de la vente par correspondance (UES du groupe CAMIF).
Il convient de noter que les UES sont soumises à un régime fiscal de droit commun.
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Votre commission approuve l'économie générale du projet de loi soumis à son examen. Elle vous proposera cependant d'en améliorer la rédaction par plusieurs amendements.
Elle vous proposera ainsi de prévoir des dispositions qui assurent qu'à côté des politiques nationales définies par l'UESL et l'État les CIL pourront également conduire des politiques locales d'emploi des fonds. Elle vous présentera également plusieurs amendements tendant, d'une part à déterminer le statut fiscal de l'UESL et, d'autre part, à assurer que le transfert des biens de l'UNIL à l'UESL s'effectuera sans incidence fiscale.