CHAPITRE III - Autres mesures
Art. 30 - Financement de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL) par un prélèvement sur les réserves du fonds d'allocation temporaire d'invalidité (ATI)
Objet : Cet article autorise la CNRACL à bénéficier d'un prélèvement exceptionnel de 4,5 milliards de francs sur les réserves du régime de l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales et de leurs établissements publics.
I - Les besoins de financement de la CNRACL
La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) a été instituée par le décret n° 47-1846 du 19 septembre 1947 modifié. Elle est gérée par la Caisse des Dépôts et Consignations et verse des pensions de retraite et d'invalidité aux agents titulaires des collectivités locales et de leurs établissements administratifs et hospitaliers.
Les évolutions financières de ce régime sont très préoccupantes malgré un rapport démographique qui reste encore le plus favorable de l'ensemble des régimes de retraite de salariés (trois cotisants pour un retraité).
Ce régime connaît d'abord un rythme soutenu de progression des pensions servies (entre 6 et 8 % par an) en raison de sa démographie spécifique et de sa réglementation alignée sur celle des fonctionnaires de l'Etat.
Surtout, la CNRACL est le régime qui contribue le plus, en valeur relative, aux transferts de compensation (compensation généralisée et compensation entre régimes spéciaux). Ces flux s'élèvent à près de 19 milliards par an.
La participation de la CNRACL à ces mécanismes s'est même accrue, au cours des dernières années, en raison de l'augmentation du taux de recouvrement de la compensation entre régimes spéciaux. En effet, fixé à l'origine à 22 % aux termes du décret n° 86-100 du 23 janvier 1986, ce taux a été porté à 30 % en 1992 et à 38 % en 1993 par le décret n° 92-1296 du 11 décembre 1992. Ce taux de recouvrement a été maintenu à 38 % pour les années suivantes par le décret n° 94-695 du 16 août 1994.
Cette dernière mesure a conduit les pouvoirs publics à augmenter le taux de cotisation patronale de 3,8 % au 1er janvier 1995, ce qui a apporté, en 1995, 6,2 milliards de francs de ressources supplémentaires au régime.
En 1995, malgré ce relèvement, le régime connaît un résultat déficitaire de 1,8 milliard de francs. Le déficit prévisionnel pour 1996 s'établit à 1,2 milliard de francs.
Comme l'a noté la Cour des Comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 1995 : « les préoccupations à court terme d'ordre budgétaire de l'Etat ont prévalu sur celles relatives à l'équilibre à moyen terme de la CNRACL et à la permanence et à la clarté des modes de calcul des compensations. ».
Le tableau ci-dessous décrit les comptes de ce régime entre 1994 et 1997 :
Comptes de résultat de la CNRACL de 1994 à 1997
(Comptabilité en droits constatés)
Source : CDC
La CNRACL est confrontée, par ailleurs, à un grave problème de trésorerie à court terme. Compte tenu du report d'une partie des acomptes de compensation relatifs à 1996 sur 1997 (environ 4,8 milliards), du paiement des régularisations relatives à 1996 en 1997 (environ 400 millions) et en supposant les charges de compensation relatives à 1997 entièrement payées sur cet exercice (soit environ 20 milliards), son déficit de trésorerie fin 1997 sera en effet d'environ 8 milliards 9 ( * ) .
Caisse Nationale de Retraites des Agents des Collectivités Locales Etablissement Public géré par la Caisse des dépôts et consignations - Etablissement de Bordeaux
Edite le 22 10 1996 CDC - Etablissement de Bordeaux - PPCA2-PPND - Prev compt au 19/9/96 - N PREV\96\CR9598 XLS
II - Le dispositif proposé
L'article 30 propose donc de couvrir les besoins de financement de la CNRACL à court terme par un prélèvement de 4,5 milliards de francs sur les réserves, constatées au 31 décembre 1996, constituées au titre de l'allocation temporaire d'invalidité des agents permanents des collectivités locales et de leurs établissements publics.
Il prévoit, en outre, que ce prélèvement interviendra « dans son intégralité » au 1er janvier 1997.
L'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales et de leurs établissements publics a été instituée par la loi n° 61-1393 du 20 décembre 1961 et précisée par le décret n° 63-1346 du 24 décembre 1963. Elle est servie par un fonds géré par la Caisse des Dépôts et Consignations et bénéficie aux agents maintenus en activité qui justifient soit d'une invalidité résultant d'un accident de service ayant entraîné une incapacité d'au moins 10 %, soit d'une maladie professionnelle. Les ressources du fonds sont essentiellement constituées par des cotisations à la charge des collectivités locales calculées à raison de 0,5 % des émoluments soumis à retenue pour la retraite de ces agents.
Plus précisément, ce régime compte 1,7 million de cotisants pour 50.600 bénéficiaires. Il dégage chaque année un excédent comme le montrent les chiffres transmis par ce régime, chiffres qui sont différents de ceux publiés dans le dernier rapport de la Commission des Comptes de la sécurité sociale 10 ( * ) .
Au 31 décembre 1996, l'excédent cumulé de l'ATI est estimé à 5 milliards de francs.
Le montant du transfert envisagé (4,5 milliards) conduit à ponctionner ainsi 90 % des réserves accumulées.
A titre d'information, il convient d'ajouter deux précisions :
- d'une part, le champ des bénéficiaires de l'ATI est rigoureusement le même que celui de la CNRACL. Leur financement est assuré par les mêmes employeurs et opéré sur les mêmes assiettes de cotisations. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement considère que cette mesure constitue un simple « redéploiement » au sein de l'effort contributif global de ces employeurs pour le financement des risques vieillesse et accidents du travail de leurs salariés ;
- d'autre part, ce prélèvement ne devrait pas être dommageable pour les bénéficiaires des prestations du fonds. Sur le long terme, le fonds apparaît structurellement excédentaire, les seules ressources annuelles de cotisations couvrant largement le total des dépenses sur la même période, comme le confirme le tableau suivant :
Source : CCSS septembre 1996
En tout état de cause, le reliquat de l'ordre de 500 millions de francs devrait alimenter le nouveau mécanisme de congé de fin d'activité au profit des agents des collectivités locales qui sera mis en place à compter du 1er janvier 1997, prévu par le projet de loi relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire.
A l'exception d'une rectification d'erreur matérielle, cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.
III - La position de votre commission
Votre commission déplore, en premier lieu, la solution « à courte vue » ainsi retenue pour permettre à la CNRACL de passer le cap de l'année prochaine. La manière dont ces réserves ont été mises fort opportunément à jour n'a d'ailleurs pas échappé à la Commission des Comptes qui relève dans son dernier rapport :
« Il est permis de s'étonner que ce soit la première fois que la Commission des Comptes de la sécurité sociale soit saisie des comptes détaillés de ce fonds géré par la Caisse des Dépôts et Consignations. ».
Elle ne nie pas d'ailleurs que l'accumulation d'excédents (pour des montants, sur une longue période, d'environ 400 millions chaque année) au titre de l'ATI devait conduire à des aménagements, y compris peut-être sur sa gestion. Comme le note la Commission des Comptes de la sécurité sociale. « le Fonds supporte des frais financiers qui, en valeur relative, ne sont pas négligeables (51 millions de francs en 1995), ce qui ne laisse pas d'étonner dans le cas d'un fonds ayant environ 5 milliards de réserves. ».
L'annexe C du projet de loi de financement indique bien que si la CNRACL pourra, grâce au présent article, dégager un léger excédent en 1997, son solde sera de nouveau négatif en 1998 et 1999, respectivement à hauteur de - 3,6 et - 4,7 milliards. Un plan de financement devra de nouveau être mis en oeuvre.
Or, les données transmises par la caisse font état d'un résultat net de -3 milliards en 1997.
Votre commission estime que la seule question réelle est celle de la réforme des transferts que subit le régime CNRACL. Elle souhaite donc que soit mis à plat dans les meilleurs délais, le système des compensations.
On sait que seuls trois paramètres peuvent être modulés : le niveau des prestations, les taux de cotisations (employeur et salarié), les charges imposées au titre de la surcompensation entre régimes spéciaux de salariés.
La réduction du niveau des prestations serait contradictoire avec l'engagement du Gouvernement de ne procéder à aucun déremboursement. Elle constituerait pour les ressortissants de ce régime une mesure inacceptable compte tenu de la structure de financement actuelle de ce régime, les cotisations représentant 130 % des prestations versées !
L'augmentation des taux de cotisations soulève également problème, en particulier pour les employeurs. Elle entraînerait une augmentation des dépenses hospitalières et territoriales (et probablement à ce titre de l'impôt local), insupportables dans le contexte actuel de maîtrise des dépenses de l'assurance maladie et des finances publiques. L'augmentation des cotisations salariales soulèverait, quant à elle, la question des cotisations des régimes alignés, tel que celui des fonctionnaires et militaires de l'Etat.
Seule une modification du régime des surcompensations paraît pleinement réaliste et justifiée. Le total des compensations s'établit en 1997 à 20 milliards soit 50 % des prestations servies.
A titre d'exemple, la Commission des Comptes précise qu'une baisse du taux de la surcompensation de 38 % à 26 % -correspondant au taux d'équilibre-, permettrait de combler le déficit de trésorerie fin 1997 11 ( * ) , sans alourdissement des cotisations de ce régime. Elle entraînerait en revanche une charge de plus de 2,8 milliards pour l'Etat.
Une seule chose reste certaine : la situation n'est pas tenable. Le rapport 12 ( * ) du Commissariat général du Plan intitulé « Perspectives à long terme des retraités » (1995) a révélé que le rapport démographique du régime passera de 3,1 cotisants pour un retraité à 1,2 entre 1994 et 2015 et que ses besoins de financement avoisineraient 70 milliards de francs, soit l'équivalent de 30 points de cotisations.
Dès 1997, ses dépenses augmenteront deux fois plus vite que ses recettes (5,1 % contre 2,3 % ).
Votre commission vous propose donc un amendement visant à limiter le véritable « détournement de fonds » opéré par le système des compensations. Ne pouvant modifier le taux de celles-ci qui relève du domaine réglementaire, elle vous suggère de plafonner les versements imposés aux régimes entrant dans le dispositif visé par l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale afin que ceux-ci ne puissent être supérieurs au montant atteint en 1997, soit la moitié du total des prestations servies.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Art. 31 - Report sur l'exercice 1997 du reliquat de la contribution sociale de solidarité des sociétés constaté après la première répartition de son produit
Objet : Cet article a pour objet de réserver l'intégralité du produit de la C3S (contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés) prélevé au titre de l'exercice 1996 aux trois régimes de travailleurs non salariés non agricoles qui en sont actuellement les bénéficiaires prioritaires (CANAM, ORGANIC et CANCAVA).
I - Le droit en vigueur
C'est l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale résultant de l'article 77-I de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier qui régit actuellement les modalités de répartition du produit de la C3S.
Il convient de rappeler que la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés a été créée par la loi n° 70-13 du 3 janvier 1970 afin de compenser les pertes financières résultant pour les régimes de travailleurs non salariés du développement de l'emploi salarié et du mouvement de transformation des entreprises individuelles en sociétés.
Le produit de cette contribution était initialement réservé aux seuls régimes d'assurance maladie et vieillesse des artisans, commerçants et professions libérales.
Jusqu'en 1991, compte tenu des besoins de financement du régime de travailleurs non salariés, les arrêtés de répartition ont désigné comme bénéficiaires, en fonction de leurs besoins de trésorerie :
- la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM) :
- les régimes d'assurance vieillesse des artisans, industriels et commerçants, en l'espèce les régimes de base relevant de la Caisse nationale de compensation de l'assurance vieillesse artisanale (CANCAVA) et de la Caisse nationale de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des industriels et commerçants (ORGANIC). Ce dernier régime en assure le recouvrement et la gestion :
- le régime complémentaire obligatoire des entrepreneurs du bâtiment (CNREPTP).
Mais la totalité de la contribution n'ayant pas été distribuée, une réserve s'est progressivement constituée atteignant près de 10 milliards de francs fin 1991.
L'article 52 de la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991 a alors élargi le champ des bénéficiaires de la C3S au régime d'assurance vieillesse des exploitants agricoles (dont les recettes et les dépenses sont retracées dans le BAPSA ou budget annexe des prestations sociales agricoles) à la Caisse mutuelle d'assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC) et à la Caisse nationale des barreaux français (CNBF).
Répartition du produit de la contribution sociale de solidarité depuis 1991
(en millions de francs)
Source Rapport de la Commission des Comptes de la sécurité sociale (septembre 1996)
Les flux retracés ci-dessus appellent plusieurs précisions :
1°) A compter de 1995, le taux de la C3S a été porté de 0,10 % à 0,13 % entraînant un surcroît de ressources évalué à 2,7 milliards de francs. Ce relèvement explique que le produit de la C3S est passé de 9.257 milliards à 12,123 milliards en 1995.
2°) A compter de 1996, deux nouvelles mesures sont entrées en vigueur :
- d'une part, le relèvement du plancher du chiffre d'affaires entraînant la taxation à la C3S, à partir du 1er octobre, qui est passé de 3 à 5 millions de francs ; la perte de ressources correspondante est évaluée par la Commission des Comptes de la sécurité sociale, à 300 millions de francs :
- d'autre part, l'extension du champ des entreprises assujetties à cette contribution aux sociétés en nom collectif, aux GIE, aux groupements européens d'intérêt économique, aux établissements de crédits, aux entreprises d'assurances, de capitalisation et de réassurance et à la plupart des sociétés coopératives, notamment dans le secteur agricole ; l'impact financier de cette mesure est estimé à environ 5 milliards de francs (2,8 milliards de francs pour les entreprises déjà assujetties et 2,1 milliards de francs pour les entreprises nouvellement assujetties dont 950 millions pour les GIE et 74 millions pour les groupements européens d'intérêt économique).
Au total, le rendement de la C3S devrait atteindre 14,750 milliards sur l'exercice 1996 et 14,6 milliards sur l'exercice 1997.
3°) Bien que figurant parmi les bénéficiaires potentiels, la CNAVPL n'a jamais reçu de versements au titre de la C3S depuis son instauration en 1970, au motif que sa situation financière a constamment été équilibrée.
Contestant cette situation, la Caisse autonome des médecins français qui est une section professionnelle de la CNAVPL, a engagé un recours contre les arrêtés de répartition intervenus entre 1980 et 1991 dont elle a obtenu l'annulation.
La loi n° 96-314 du 12 août 1996 susmentionnée a validé les répartitions précédemment opérées et a donné dans son article 77-I une base légale aux mécanismes de répartition de la C3S. Ils figurent désormais à l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale qui est visé par l'article 31 du présent projet de loi.
L'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale dispose que :
« Au titre de chaque exercice le produit de la contribution sociale de solidarité.... est réparti entre les régimes d'assurance maladie maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles et les régimes d'assurance vieillesses des professions mentionnés aux 1° et 2° de l'article L. 621-3.... à titre d'acomptes provisionnels.
Le cas échéant, le solde du produit de la contribution... est réparti entre les autres régimes d'assurance vieillesse mentionnés à l'article L. 651-1... ».
Le premier alinéa de l'article L. 651-2-1 prévoit donc que le produit de la C3S est d'abord réparti entre la CANAM, la CANCAVA et l'ORGANIC. Les régimes prioritaires sont ainsi limitativement énumérés.
Les régimes prioritaires ainsi définis reçoivent chacun une fraction de C3S égale à la différence entre leurs dépenses et leurs recettes, abstraction faite de la C3S reçue au titre des exercices antérieurs et de la subvention d'équilibre que l'Etat peut verser à l'ORGANIC et à la CANCAVA en application du 5° de l'article L. 633-9 du code de la sécurité sociale.
Le deuxième alinéa de l'article L. 651-2-1 prévoit que le solde éventuel du produit de la C3S, une fois les déficits des régimes prioritaires comblés, est réparti à son tour entre les autres régimes mentionnés à l'article L. 651-1 comme bénéficiaires de la contribution : régimes d'assurance vieillesse des professions libérales, des non-salariés agricoles, des ministres des cultes et des avocats. Ce solde est réparti au prorata des montants reçus au titre de la compensation démographique et dans la limite de leurs déficits comptables (compte non tenu des subventions de l'Etat ni de la C3S versées au titre des exercices intérieurs).
Enfin, le troisième alinéa du texte proposé pour l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale prévoit qu'un arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget fixe les montants de C3S ainsi répartis.
II - Le dispositif proposé
L'objet de l'article 31 est d'affecter en 1997 à titre exceptionnel, le solde des opérations courantes (évalué à titre prévisionnel à 300 millions de francs) de l'exercice 1996 au financement des régimes de sécurité sociale des Professions artisanales, industrielles et commerciales (CANAM, ORGANIC, CANCAVA).
Situation au regard de la C3S des régimes attributaires
(millions de francs et évolution en %)
Source : direction de la sécurité sociale (DEEF)
Ces régimes font apparaître des déficits d'environ 2,5 milliards en 1997 soit :
- 808 millions pour la CANAM :
- 1,697 milliard de frais pour l'ORGANIC :
- 20 millions de francs pour la CANCAVA.
III - Observations de votre commission
Votre commission des affaires sociales constate que l'apport financier ainsi prévu ne comblera qu'une partie des besoins de financement des régimes intéressés sur l'exercice 1997.
Il paraît, en outre, difficile de se satisfaire d'une solution ponctuelle qui prive de surcroît les autres régimes bénéficiaires d'une répartition, pourtant récemment consacrée par la loi.
Compte tenu de la situation financière préoccupante des trois régimes visés CANAM, ORGANIC et CANCAVA et des dispositions prévues à l'article 32, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 32 - Affectation d'une fraction du produit de la taxe sur les grandes surfaces aux régimes d'assurance vieillesse des non-salariés agricoles
Objet : Cet article élargit au financement des régimes d'assurance vieillesse de base des professions industrielles, commerciales et artisanales, le champ des opérations susceptibles d'être prises en charge par les fonds recueillis au titre de la taxe dite « sur les grandes surfaces ».
I - La taxe sur les grandes surfaces et le FISAC
L'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1982 relative au développement des entreprises commerciales et artisanales et à l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social indique que l'excédent du produit de la taxe prévue au 2° de l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 peut être affecté à des « opérations collectives visant à la sauvegarde de l'activité des commerçants dans des secteurs touchés par les mutations sociales consécutives à l'évolution du commerce ainsi que, dans les zones sensibles, à des opérations favorisant la transmission ou la restructuration d'entreprises commerciales ou artisanales ».
Cette taxe visée (connue sous l'appellation « taxe sur les grandes surfaces ») correspond à la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat et est assise sur la surface des locaux destinée à la vente au détail. Plus précisément, y sont assujettis tous les établissements de vente au détail ouverts après le 1er janvier 1960 dont la superficie est supérieure à 400 m 2 . Le chiffre d'affaires annuel à partir duquel est due cette taxe a été porté de 500.000 francs à 3.000.000 de francs (loi de finances pour 1995 n° 94-1162 du 29 décembre 1994).
Elle sert notamment à financer l'indemnité de départ des artisans et commerçants instituée par l'article 106 de la loi de finances pour 1982 (loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981). Les modalités d'attribution de cette aide sont actuellement régies par le décret n° 82-307 du 2 avril 1982 modifié en 1991 et 1995.
Une partie de l'excédent de cette taxe (calculée par différence entre les sommes prélevées et les versements opérés au titre de l'indemnité de départ) est affectée au Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce. Celui-ci finance diverses opérations dont les frais de fonctionnement de l'EPARECA nouvellement créé (établissement pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux).
II - Le dispositif proposé
Le présent article 32 comporte trois paragraphes distincts.
Le paragraphe I autorise l'ORGANIC, qui est l'organisme chargé du recouvrement de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, à employer une partie de l'excédent ainsi constaté à couvrir les besoins de financement du régime d'assurance vieillesse de base des commerçants et de celui des artisans, à savoir, l'ORGANIC (Caisse nationale de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions industrielles et commerciales) et la CANCAVA (la Caisse nationale de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions artisanales).
La clé de répartition entre ces deux régimes sera fixée annuellement par un arrêté conjoint des ministres concernés.
L'Assemblée nationale a adopté à cet alinéa un amendement rédactionnel qui n'en modifie aucunement la portée.
Le paragraphe II tire les conséquences de cette extension sur les ressources des régimes concernés qui sont fixées par l'article L. 633-9 du code de la sécurité sociale.
La rédaction de cet article suggère que la fraction du produit de la taxe d'aide aux commerçants ne correspond pas forcément à la totalité de l'excédent constaté du FISAC mais doit être déterminée par voie réglementaire.
Par ailleurs, le partage des sommes entre l'ORGANIC et la CANCAVA sera opéré en fonction « de leur situation financière ». Cette rédaction apparaît assez ambiguë car elle ne permet pas de savoir précisément si la ventilation s'effectuera en regard de la situation de trésorerie de ces régimes (solde des opérations courantes au 31 décembre) ou au regard de leurs résultats nets de l'exercice pris en compte.
Enfin, le paragraphe III précise que les dispositions de l'article 32 s'appliquent dès cette année pour l'excédent constaté au 31 décembre 1996. Initialement, seul le paragraphe I de cet article était visé.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement étendant cette règle à l'ensemble des dispositions de l'article.
III - La position de votre commission
A titre d'information, il convient de rappeler que les régimes ORGANIC et CANCAVA font apparaître les résultats comptables suivants :
Source commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 1996)
De plus, votre commission ne peut méconnaître la dégradation rapide de la situation financière de ces régimes dont, tant la Commission des comptes de la sécurité sociale que la Cour des comptes, font état dans leurs rapports. Elle note toutefois que l'articulation avec, d'une part, l'article 31 du présent projet de loi et, d'autre part, l'article 27 du projet de loi relatif a la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville n'apparaît pas très claire.
Le premier prévoit en effet également un versement à ces régimes au titre de la C3S. La Situation financière des régimes bénéficiaires sera-t-elle constatée avant ou après ce versement. Le second institue un établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) financé en partie par l'excédent du produit de la taxe sur les grandes surfaces. Sa première dotation a été évaluée à 130 millions de francs.
Votre commission vous soumet donc un amendement visant, d'une part, à substituer à la notion de situation financière celle de déficit comptable qui apparaît juridiquement plus précise, d'autre part, à mieux articuler les différents versement prévus en faveur de l'ORGANIC et de la CANCAVA , notamment ceux correspondant a la C3S et, enfin, à préserver les moyens de financement de l'EPARECA.
Elle vous propose donc d'adopter cet article ainsi modifié.
Art. 33 - Modalités de calcul des ressources ouvrant droit à l'allocation de parent isolé
Objet : Le présent article vise à harmoniser le traitement des différentes aides au logement dans le calcul des ressources prises en compte pour l'attribution de l'allocation de parent isolé (API), à l'instar de ce qui existe pour le revenu minimum d'insertion. En effet, il n'apparaissait pas équitable que l'allocation de logement familiale soit incluse dans les ressources à considérer pour l'octroi de l'API alors que l'aide personnalisée au logement ne l'était pas. La présente disposition vise donc à remédier à cette anomalie. Elle devrait, de plus, selon les prévisions gouvernementales, faire économiser à la Caisse nationale des allocations familiales 150 millions de francs.
Le présent article est composé de deux paragraphes, le premier visant à compléter le deuxième alinéa de l'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale consacré à l'allocation de parent isolé, le second à préciser la date d'entrée en vigueur de cette modification.
Paragraphe I - Art. L. 524-1 du code de la sécurité sociale - Prise en compte, dans le calcul des ressources pour l'attribution de l'allocation de parent isolé, d'un montant forfaitaire en matière d'hébergement
Le présent paragraphe vise à compléter le deuxième alinéa de l'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale relatif à l'allocation de parent isolé (API) 13 ( * ) (cf. tableau ci-dessous sur les bénéficiaires de l'API selon la situation familiale) afin d'harmoniser la manière dont sont considérées les différentes aides au logement pour le calcul de cette prestation. Il prévoit donc de prendre en compte, dans les ressources, un montant forfaitaire. Ce montant sera fixé en pourcentage de la base mensuelle de calcul des prestations familiales mentionnée à l'article L. 551-1 du code de la sécurité sociale. Cette base qui, conformément à la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille, doit évoluer comme les prix à la consommation, n'a pas été revalorisée au 1er janvier 1996 en application du plan du 15 novembre 1995 mis en oeuvre par l'ordonnance n° 94-51 du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes en matière de sécurité sociale.
Bénéficiaires de l'API suivant la situation familiale au 31 décembre 1994
(CAF métropole)
Le montant forfaitaire précité variera en fonction du nombre d'enfants à charge, ce qui apparaît logique et équitable. Comme cela est habituel en matière de sécurité sociale, ce montant sera fixé par décret. Cette disposition apparaît pertinente dans la mesure où il ne semblait pas juste que l'allocation de logement familiale soit prise en considération dans les ressources de la personne alors que l'aide personnalisée au logement ne l'était pas.
Désormais, toutes les allocations de logement seront sur un pied d'égalité, qu'il s'agisse de l'allocation de logement visée au 4° de l'article L. 511-1 -il faudrait, à cet égard, mentionner ce 4° dans la mesure où l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale ne fait que détailler les différentes prestations familiales, de l'allocation de logement familiale servie dans les départements d'outre-mer figurant à l'article L. 755-24, ou de l'allocation de logement des personnes âgées, des infirmes, des jeunes salariés et de certaines catégories de demandeurs d'emploi, figurant à l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale, ou bien encore de l'aide personnalisée au logement instituée par l'article L. 351-1 du code de la construction et de l'habitation. Par ailleurs, il faut noter que l'avantage en nature procuré par un hébergement au titre duquel aucune des aides précitées ne sera due sera également évalué de manière forfaitaire pour être inclus dans les ressources à prendre en compte pour l'attribution de l'allocation de parent isolé.
Ainsi, le dispositif mis en oeuvre sera-t-il harmonisé avec celui qui existe pour le revenu minimum d'insertion. Sous réserve d'un amendement visant, notamment, à préciser qu'il s'agit du 4° de l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, votre commission vous propose d'adopter ce paragraphe que l'Assemblée nationale n'a, elle, pas modifié dans sa rédaction initiale.
Paragraphe II - Date d'entrée en vigueur
Le présent paragraphe vise à préciser la date d'entrée en vigueur des dispositions prévues au paragraphe I. Celles-ci seront donc applicables à compter du 1er avril 1997 pour les demandes déposées à partir de cette date. On peut, à cet égard, se demander les raisons du choix du 1er avril.
Le Gouvernement indique que, sur neuf mois, en 1997, la mise en oeuvre de cette disposition devrait permettre à la Caisse nationale des allocations familiales d'économiser 150 millions de francs. Votre rapporteur a souhaité connaître la manière dont ce calcul avait été effectué. Le ministère du travail et des affaires sociales lui a donc communiqué les éléments suivants. Pour l'estimation des conséquences financières de la mesure, les montants retenus ont été ceux applicables au RMI, soit 285 francs par mois pour la femme enceinte d'un premier enfant, 570 francs par mois pour le parent avec un enfant à charge et 705 francs par mois pour le parent ayant au moins deux enfants à charge.
L'impact financier de cette mesure a été envisagé compte tenu de la répartition des bénéficiaires de l'API selon qu'ils perçoivent l'ALF (soit 20,5 % des personnes), l'APL soit 34 % ou ne bénéficient d'aucune aide au logement ainsi que de la conséquence de cette mesure sur le montant de l'API versé. L'économie a été estimé à 500 millions de francs en année pleine 1996, tous régimes confondus, métropole et outre-mer. Dans la mesure où cette disposition est limitée au flux des demandes déposées à compter du deuxième trimestre 1997, ceci afin de préserver les droits en cours, l'impact financier a alors été évalué à 150 millions de francs.
Votre commission vous demande d'adopter le présent paragraphe.
Sous réserve de l'amendement de précision qu'elle vous a proposé au premier paragraphe, votre commission vous demande d'adopter cet article.
Art. 34 (nouveau) - Rapport annuel au Parlement sur le contrôle d'attribution des prestations
Objet : Le présent article vise à ce que la Caisse nationale des Allocations familiales transmette annuellement au Parlement un rapport établissant un bilan des contrôles effectués en matière d'attribution des prestations.
Le présent article a été introduit par un amendement lors de la discussion à l'Assemblée nationale.
Il vise à prévoir qu'un rapport sera transmis chaque année au Parlement par la Caisse nationale des Allocations familiales et que celui-ci dressera le bilan des contrôles d'attribution des prestations.
A cet égard, votre commission fera quatre types de remarques qui la conduisent à proposer la suppression de cet article par voie d'amendement.
Tout d'abord, c'est un rapport de plus alors même que deux rapports, tout deux annuels, demandés dans le cadre de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille, celui situé à l'article 40 sur l'évaluation du coût de l'enfant et devant être élaboré par le Haut conseil de la population et celui institué à l'article 42 que doit présenter le Gouvernement au Parlement et qui est relatif à l'évolution d'indicateurs permettant d'évaluer les résultats de la politique familiale, n'ont même pas encore paru une première fois. Le rapport de l'article 42 n'a, de plus, que peu de chances d'être élaboré dans la mesure où le décret devant définir les indicateurs dont il doit retracer les évolutions n'a pas encore été publié.
Ensuite, le présent article fait intervenir la CNAF pour l'élaboration de ce rapport, ce qui est. à la connaissance de votre commission, la première fois. De plus, ne mentionner, sans plus de précision, que le terme de « prestations » semble relativement inopérant dans la mesure où l'AAH et le RMI pourraient en relever.
Ensuite, on ne sait rien des modalités de transmission et les destinataires de ce rapport, outre le Parlement. Or, on a peine à imaginer que le Gouvernement n'entre pas en possession d'un tel document.
De plus et surtout, dans la mesure où votre commission dans un article additionnel avant l'article premier bis, propose que les membres du
Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale, puissent suivre et contrôler, sur pièces et sur place, l'exécution des dispositions desdites lois et que, réserve faite des informations couvertes par le secret médical, ils soient habilités à se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit, un tel rapport au Parlement ne se justifie pas.
Dans la mesure où les rapports précités n'ont toujours pas été publiés deux ans après leur institution, et compte tenu des développements qui précèdent, sans méconnaître l'intérêt d'un rapport sur les contrôles d'attribution des prestations, votre commission vous propose, par voie d'amendement, de supprimer cet article.
Article additionnel après l'article 34 - Codification de la Conférence de la famille et alignement de ses modalités sur celles de la Conférence nationale de la santé
Objet : Cet article additionnel a pour objet de codifier la Conférence de la famille, figurant dans la loi du 25 juillet 1994, dans le code de la famille et de l'aide sociale, et d'aligner ses modalités et ses missions sur la Conférence nationale de la santé.
Cet article additionnel a, d'abord, pour objet de solenniser la Conférence nationale annuelle de la famille qui figure à l'article 41 de la loi 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille et qui a été réunie pour la première fois depuis le vote de cette loi le 6 mai 1996 en inscrivant cette instance de consultation dans un article premier A du code de la famille et de l'aide sociale, dans le cadre des institutions familiales.
Ensuite, le présent article a également pour vocation de s'inspirer des modalités, de la composition et des missions de la Conférence nationale de la santé instituée par l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins.
Ainsi, désormais, la Conférence de la famille aura une double mission : d'une part, analyser les données relatives à la situation de la démographie et des familles et l'évolution prévisible des problèmes dans ces domaines, d'autre part, proposer les priorités de la politique familiale ainsi que des orientations compte tenu de l'évolution des besoins de la société.
Composée dans la loi de 1994 du mouvement familial, cette Conférence sera étendue aux collectivités territoriales.
De plus, elle disposera de réels moyens puisqu'elle pourra faire appel en tant que de besoin aux services, organismes et personnes compétents en matière familiale. Enfin, la CNAF ne sera pas oubliée, dans la mesure où ladite conférence consulte les organismes gestionnaires des prestations familiales.
Enfin, elle jouera un réel rôle de propositions dans la mesure où ses analyses et ses souhaits feront l'objet d'un rapport au Gouvernement qui le transmettra au Parlement. Ce rapport servira pour l'élaboration du projet de loi de financement et de la sécurité sociale.
C'est un décret en Conseil d'Etat qui déterminera les modalités d'application du présent article additionnel que votre commission vous demande d'adopter.
Article additionnel après l'article 34 - Création d'une Conférence nationale annuelle des personnes âgées
Objet : Cet article additionnel a pour objet de créer, à l'instar de la Conférence annuelle de la famille et de la Conférence nationale annuelle de la santé, une conférence annuelle des personnes âgées permettant à ces dernières de débattre des problèmes les concernant et de faire des propositions.
Le présent amendement a, en effet, pour objet de créer une conférence nationale des personnes âgées qui serait annuelle, par référence à la Conférence nationale de la famille institutionnalisée par l'article 41 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille et à la Conférence nationale de la santé créée par l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins. Il s'agit, donc, de créer une instance de consultation réunie annuellement afin que les personnes âgées puissent s'exprimer sur les problèmes les concernant.
Les missions et la composition de cette conférence sont inspirées des modalités qui ont été retenues pour la Conférence nationale de la santé.
Ainsi, c'est le Gouvernement qui réunit cette conférence. Celle-ci a deux missions essentielles, l'une d'analyse de la situation et de prévision, l'autre de proposition des priorités et d'orientation, dans son domaine de compétence.
Cette conférence, sans que cela soit limitatif, sera composée des organismes qualifiés, en particulier le CNRPA, les professionnels et les collectivités territoriales dont le rôle est également important.
De plus, cette conférence sera dotée de certains pouvoirs afin d'accomplir sa mission : elle pourra ainsi recourir aux services, organismes et personnes compétents dans son domaine d'étude. A cet égard, le rôle des caisses de vieillesse n'est pas occulté dans la mesure où elle les consultera.
Enfin, ses analyses et propositions seront contenues dans un rapport qui servira à l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Rapport au Gouvernement, il sera transmis au Parlement afin d'améliorer son information.
C'est un décret en Conseil d'Etat qui détermine les conditions d'application de cet article.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
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Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle vous a proposée, votre commission des Affaires sociales vous demande d'adopter le présent projet de loi.
* 9 en supposant une revalorisation du point de la fonction publique de 0,50 % en 1997 et en intégrant les réserves du Fonds d'action social.
* 10 Ces chiffres sont cependant très différents de ceux publiés par le gestionnaire du régime et qui font apparaître les résultats suivants : 559 millions en 1993, 354 millions en 1994 et 644 millions en 1995 !
* 11 en tenant compte du versement exceptionnel au titre de l'A TI
* 12 appelé également Rappel Briet
* 13 Au 31 décembre 1994, il y avait 168.500 bénéficiaires de l'API, tous régimes confondus dont 152.000 pour la métropole et 16.500 pour les départements d'outre-mer. On peut rappeler que l'API octroie un montant mensuel minimum garanti à une femme enceinte, sans enfant à charge, de 3 318 F et à un parent isolé, avec un enfant à charge, de 4.157 F, avec, par enfant en plus, un supplément de 1. 039 F.