Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 1997

II. EXAMEN DU RAPPORT

Le mercredi 6 novembre 1996, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Charles Descours (équilibres financiers généraux et assurance maladie), Jacques Machet (famille) et Alain Vasselle (assurance vieillesse) sur le projet de loi n° 61 (1996-1997) relatif au financement de la sécurité sociale.

Après avoir rappelé les dispositions de la révision constitutionnelle du 22 février 1996 de la loi organique et avoir précisé divers points d'ordre méthodologique, M. Charles Descours, rapporteur, a dressé un bilan des mesures financières à effet immédiat présentées dans le Plan Juppé et visant à ramener le déficit du régime général de 51 à 17 milliards en 1996.

Il a rappelé qu'il prévoyait une externalisation de la dette sociale par la création d'une caisse d'amortissement, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), regroupant l'ensemble des opérations de remboursement des dettes accumulées par le régime général pour 1995, son déficit prévisionnel pour 1996 ainsi que celui de la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), soit un total de 230 milliards.

M. Charles Descours, rapporteur, a constaté que sa mise en place était encore incomplète : en effet, son comité de surveillance n'a jamais été réuni, alors qu'il est tenu de le faire au moins une fois par an. Par ailleurs, seules les ressources de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) lui sont affectées, soit 25 milliards en année pleine.

Il a également regretté l'insuffisante transparence de ses comptes, relevant que les informations sont en effet différentes selon la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) et les annexes du projet.

S'agissant des mesures de redressement pour 1996 qui ont été mises en oeuvre par la voie des ordonnances, il a indiqué que 85 % des objectifs financiers ont été atteints. Sur un produit attendu d'environ 35 milliards de francs, le rendement effectif des mesures a été de 29,4 milliards. Mais, au lieu d'un déficit de 17 milliards, le régime général connaîtra quand même un déficit de 51,5 milliards, soit - 33,6 milliards au titre de la branche maladie ; + 0,6 milliard au titre des accidents du travail ; -5,8 milliards au titre de la branche vieillesse ; - 12,8 milliards pour la branche famille.

Il a souligné que, sans l'intervention du plan Juppé, ce déficit aurait atteint 90 milliards. En effet, la prévision gouvernementale de novembre 1995 était fondée sur une hypothèse de croissance de la masse salariale de 5,3 %. Or, elle sera finalement de 2,3 % et ni le Gouvernement, ni aucun institut de prévision ne l'avait pronostiquée ! Par ailleurs, si la croissance des dépenses a été ralentie en 1996, certaines dépenses ont continué à « dériver », telles que celles du secteur médico-social et celles de la loi famille.

S'agissant des perspectives du financement de la sécurité sociale pour 1997, il a indiqué que le projet de loi s'articule autour de deux volets : la réforme du financement de l'assurance maladie et diverses mesures de rééquilibrage des régimes.

La réforme du financement de la sécurité sociale a, en réalité, commencé avec l'institution de la CSG par la loi de finances pour 1991, au taux de 1,1 %. Elle a été initialement affectée au financement de la branche famille (Caisse nationale d'allocations familiales - CNAF). A compter du 1er janvier 1994, son taux a été augmenté de 1,3 point et le produit correspondant à cette hausse a été affecté au financement des dépenses d'assurance vieillesse relevant de la solidarité nationale par le biais du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Avec la nouvelle loi, le produit total de la CSG passera de 96 à environ 150 milliards avec un taux de 3,4 %.

L'extension de l'assiette proposée aux articles 7 à 12 du projet de loi tend à la rapprocher de celle de la CRDS instituée par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996, à trois exceptions près : les aides personnelles au logement, les prestations familiales et les ventes de métaux précieux, de bijoux et d'objets d'art.

Par ailleurs, s'agissant des pensions de retraite et d'invalidité, le texte du projet de loi déconnecte l'assujettissement à la CSG de celui de l'impôt sur le revenu.

Il a considéré que sur la suspension de la CSG sur les travailleurs frontaliers et sur le dispositif relatif aux casinos, un compromis avait été trouvé et qu'il fallait s'y tenir. Il a fait cependant trois observations générales :

- la déductibilité introduit une disparité de régimes qui accroît la confusion dans les règles législatives et l'esprit de nos concitoyens notamment au regard des deux autres CSG (famille et vieillesse) précédemment mises en place. Elle apparaît en outre contraire à l'équité et à la justice sociale : elle procure un avantage d'autant plus important que le revenu est élevé et la famille peu nombreuse ;

- par ailleurs, sur l'opération de substitution de la CSG à la cotisation maladie, il convient de souligner qu'un point de CSG ayant un rendement inférieur à 1,3 point de cotisation maladie (44,2 milliards contre 45,9 milliards) la substitution se serait révélée défavorable (perte de 1,7 milliard) si une recette nouvelle n'était venue compléter la CSG « maladie » : l'affectation d'une partie des droits sur les alcools prélevés jusqu'ici au profit du FSV d'un montant de 5,3 milliards de francs, réduit à 4,65 milliards à l'Assemblée nationale ;

- enfin, s'agissant de la réforme des cotisations patronales, également promises par le Premier ministre, le Gouvernement a chargé M. Jean-François Chadelat, actuellement directeur du FSV, d'animer un groupe de travail sur ce sujet. Cette réforme permettrait un allégement du coût relatif du travail par rapport au capital, mais n'aurait d'effet qu'à moyen terme (il faut compter plus de cinq ans pour que l'essentiel des effets soit enregistré). D'autres problèmes sont à signaler comme le risque de pénaliser les entrepreneurs individuels.

Sur l'équilibre financier proprement dit, il a rappelé que les prévisions de recettes sont de 1.658 milliards et concernent tous les régimes alors que les objectifs de dépenses sont de 1.648,9 milliards et ne visent que les régimes de plus de 20.000 cotisants, soit un écart de 26,9 milliards.

Il a relevé que 9 milliards de recettes présentaient un caractère purement ponctuel :

- pour le régime général, l'intégration financière du régime militaire de sécurité sociale va permettre un transfert des réserves accumulées par ce régime à hauteur d'environ 1,2 milliard. Le versement exceptionnel de l'Etat au titre du règlement du contentieux Electricité de France - Gaz de France (EDF-GDF) abondera la branche maladie à hauteur de 3 milliards en 1997 ;

- s'agissant des autres régimes, la mesure la plus évidente concerne la Caisse de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) qui bénéficiera des réserves constituées au titre de l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales pour un montant fixé à 4,5 milliards par l'article 30 du présent projet de loi, alors que son besoin de financement en 1997 avoisinera 8 milliards.

Par ailleurs, le solde du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (la C3S) de 1996 sera entièrement affecté à la CANAM, l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC) et la Caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA) contribuant ainsi à leur équilibre pour 300 millions supplémentaires.

Abordant les dépenses fixées par le Gouvernement et qui tendent à montrer un freinage réel des dépenses (le taux de progression passe de 2,9 % entre 1995 et 1996 à 2,3 % entre 1996 et 1997), M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que les objectifs proposés n'apparaissaient pas irréalistes.

Il a noté, enfin, que les économies porteront sur l'ensemble des branches à travers, d'une part, la fixation de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie et, d'autre part, la réforme des aides au logement et de l'allocation de parent isolé, ainsi que le non-cumul de l'abattement temps partiel et des conventions de préretraite. Leur rendement total avoisine 5 milliards.

Pour le régime général, le solde prévisionnel pour le régime général pour 1997 passerait donc à - 29,7 milliards, soit - 15,9 milliards pour la branche maladie ; +0,8 milliard pour la branche accidents du travail ; - 6,8 milliards pour la branche vieillesse ; - 7,8 milliards pour la branche famille.

Il a considéré ces évolutions comme satisfaisantes, tout en souhaitant interroger le Gouvernement sur trois points :

- comment sera financé le solde cumulé fin 1997 qui pourrait être supérieur au plafond de trésorerie fixé, pour le régime général, à 66 milliards ?

- quelle est la fiabilité des prévisions macro-économiques pour 1997 ? Il a noté à cet égard que les prévisions reposent notamment sur une hypothèse de croissance des effectifs de 0,8 % soit 150.000 créations nettes d'emplois ;

- quelles seront les conséquences de la mise en place des lois de financement sur les autres régimes tels que le Budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

A la suite de l'examen de ce texte par l'Assemblée nationale, les prévisions de recettes ont été minorées de 950 millions de francs. M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que l'objectif du Sénat était de ramener les comptes aussi près que possible de l'équilibre initial en proposant de nouvelles recettes et une maîtrise accrue des dépenses.

Evoquant ensuite la situation de l'assurance maladie, M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que l'année 1996 avait été une année difficile pour l'assurance maladie, ses comptes et ses principaux acteurs, même si, grâce aux mesures exceptionnelles de redressement, l'ampleur du déficit avait été réduite de 6 milliards de francs.

Analysant l'évolution des dépenses, il a affirmé que l'objectif de progression des dépenses, à savoir 2,1 %, pourrait être respecté.

En effet, au cours des mois de juin, juillet et août, l'évolution des dépenses de remboursement d'honoraires médicaux a été négative pour le régime général, avec - 0,3 % en juillet et - 0,5 % en août.

M. Charles Descours, rapporteur, a regretté que le résultat pour 1996 s'annonce assez décevant pour les dépenses de médicaments et que le Parlement n'ait jamais été destinataire d'information précise sur le fonctionnement et les résultats des conventions conclues avec les laboratoires.

Il a indiqué que les difficultés financières de l'assurance maladie s'inscrivaient dans un contexte de profonde inquiétude, voire de désarroi des professionnels de santé.

A une crise d'identité des médecins se superposent les craintes de l'inégalité de la répartition de l'effort et des redéploiements pourtant reconnus comme inévitables.

En particulier, les médecins constatent que la mise en oeuvre de la réforme hospitalière est lente ; ils s'estiment la seule catégorie véritablement pénalisée par la réforme.

Evoquant la mise en oeuvre du plan Juppé, M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que si les délais de publication des décrets apparaissaient normaux, il conviendrait d'en accélérer le rythme afin que l'essentiel de la réforme soit mis en oeuvre avant la fin de l'année.

Il a rappelé que, si la première réunion de la Conférence nationale de santé s'était tenue dans un climat d'impréparation, bien compréhensible cette année, elle avait cependant produit un rapport qui se révélait très utile, dans lequel elle avait défini dix priorités de santé publique.

M. Charles Descours, rapporteur, a ensuite évoqué les trois propositions essentielles du projet de loi, à savoir la réduction du déficit prévisionnel de l'assurance maladie, l'amorce d'une réforme du financement de l'assurance maladie et la fixation d'un objectif national de dépenses d'assurance maladie.

Il a indiqué que, pour la première fois dans l'histoire de la sécurité sociale, les règles du jeu seraient parfaitement claires en début d'année pour les professionnels de santé.

Il a enfin formulé dix propositions :

- rétablir le dialogue avec les médecins et les autres professionnels de santé ;

- poursuivre la mise en oeuvre rapide des ordonnances ;

- rétablir la confiance avec les professionnels de santé et l'opinion ;

- médicaliser autant que possible la politique de maîtrise des dépenses de santé ;

- placer le secteur médico-social dans un mécanisme de régulation des dépenses ;

-faire en sorte que la réforme hospitalière ne s'arrête pas à la porte de l'hôpital ;

- procéder à une rapide remise à plat des conditions d'exercice de la pharmacie d'officine ;

-réfléchir à une éventuelle inclusion de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris dans le champ de compétence de l'agence régionale de l'hospitalisation de l'Ile-de-France ;

- procéder à une révision rapide de la nomenclature des actes professionnels et du tarif des prestations sanitaires ;

- renforcer la transparence des comptes de l'assurance maladie.

Ensuite, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a indiqué qu'il se bornerait à présenter les traits saillants de l'évolution de la situation de la CNAF, dans la mesure où elle servait la plus grande partie des prestations familiales.

Dans un premier temps, il a évoqué le coût plus élevé que prévu de la mise en oeuvre de la loi du 25 janvier 1994 ainsi que les résultats mitigés, selon le dernier rapport de la Cour des Comptes, des aides à l'accueil des jeunes enfants.

Il a rappelé, à cet égard, que la montée en charge plus forte que prévu de la loi du 25 juillet 1994 avait contribué au déficit préoccupant pour 1995 de la CNAF qui était de 38,5 milliards de francs.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a, à cet égard, mentionné les deux volets de cette loi, l'un à destination des jeunes adultes et, l'autre, pour l'accueil des jeunes enfants, qui comprend l'extension de l'allocation parentale d'éducation (APE), l'accroissement de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA).

S'agissant de l'accueil des jeunes enfants qui est le seul volet de la loi relative à la famille qui est pour le moment appliqué, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a relevé que, par rapport aux prévisions initiales concernant le surcoût, pour la branche famille, des trois dispositions précitées, à savoir 2,9 milliards pour 1995, 5,5 milliards pour 1996 et environ 10 milliards à la fin de la montée en charge, on constatait, d'ores et déjà, une dérive non négligeable, de 3 milliards pour 1996, et 3,7 milliards pour 1997. Il a rappelé que les dépenses supplémentaires engendrées par la mise en oeuvre de ce premier volet de la loi relative à la famille pourraient atteindre plus de 14 milliards de francs, selon les chiffres du rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Concernant l'APE, il a noté que près d'une femme sur deux, accouchant d'un deuxième enfant, -en fait 45 %-, en réclamait son bénéfice.

Il a, ensuite, retracé l'accroissement de la montée en charge respective des trois prestations précitées, à savoir l'APE, l'AGED et l'AFEAMA. Concluant au surcoût engendré par les dispositions précitées, et tout en en relevant les mérites, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a souhaité qu'un tel surcoût ne remette pas en cause la deuxième partie de la loi relative à la famille à destination des jeunes adultes.

Ensuite, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a mentionné les conclusions du dernier rapport de la Cour des Comptes au Parlement sur la sécurité sociale, relatives à l'aide à l'accueil des jeunes enfants. Il a, à cet égard, noté que la Cour des Comptes estimait que l'AGED était d'autant plus intéressante pour les ménages que leurs revenus étaient suffisamment élevés pour tirer profit de la réduction d'impôt d'un maximum de 45.000 francs que la revalorisation de cette prestation était intervenue sans évaluation préalable, et que les conditions d'ouverture du droit restaient complexes. Il a, aussi, souhaité porter à la connaissance de la commission que la Cour des comptes regrettait le manque de coopération entre les caisses d'allocations familiales et les départements, dans la mesure où ces derniers ne communiquaient pas aux premières les décisions d'agrément des assistantes maternelles.

Sur le plan général de la concurrence entre accueil individuel et hébergement collectif, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a mentionné les interrogations de la Cour des Comptes sur les conséquences de l'accroissement des aides individuelles sur l'équilibre financier des structures collectives. Mais il a souhaité relativiser ce problème dans la mesure où il a considéré que l'écart restait important entre le nombre de places de crèches et celui des bénéficiaires de l'AGED et que la pénurie de places de crèches subsistait dans certaines villes. Il a, enfin, souligné que le constat de la Cour des comptes ne mettait en lumière que les problèmes et non les succès, même s'il invitait à la réflexion.

Ensuite, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a analysé les dispositions relatives à la politique familiale du plan dit « Juppé » qui, selon lui, ont trouvé leur prolongement dans les mesures contenues dans le présent projet de loi ou qui ont été annoncées dans ce cadre et qui se sont accompagnées d'un nécessaire mécanisme de concertation, à savoir la conférence de la famille.

S'agissant des mesures du plan « Juppé » relatives à la famille, il a souhaité rappeler que la commission n'avait pas été favorable à la mise sous condition de ressources de l'ensemble de l'allocation pour jeune enfant (APJE). Remarquant qu'il était trop tôt pour dresser un bilan de cette mesure, il a relevé qu'elle semblait avoir engendré plus d'économies que prévu, soit 730 millions de francs au lieu de 600 millions initialement, ce qui pourrait signifier, selon lui, que les familles exclues seraient plus nombreuses qu'envisagé à l'origine.

Rappelant que la non revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales avait permis d'économiser 2,6 milliards de francs, il s'est félicité de ce que l'assujettissement à l'impôt sur le revenu des prestations familiales, d'abord envisagé, n'ait finalement pas été mis en oeuvre.

S'agissant de ce que le plan du 15 novembre 1995 appelait « la rationalisation des prestations familiales », il a noté que l'économie envisagée de 600 millions de francs ne serait qu'en partie réalisée dans la mesure où le Gouvernement avait renoncé, après les remarques de la commission en janvier 1996, à la réduction des délais de prescription.

Concernant la rationalisation des aides au logement, il a mentionné que cette mesure, qui devait économiser 1,2 milliard de francs, n'avait finalement engendré qu'une économie de 900 millions de francs.

Quant à la contribution de la branche famille aux mesures d'économie de gestion, il a estimé qu'elle devrait s'élever à 272 millions de francs en 1996.

Enfin, en ce qui concerne l'harmonisation des modalités de gestion des prestations familiales pour l'ensemble des entreprises publiques qui devaient augmenter leur taux de cotisations d'allocations familiales de 4,8 % à 5,2 % à compter du 1er janvier 1996, il a constaté qu'elle n'était pas finalement entrée en application.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a également rappelé que, alors que le plan du 15 novembre 1995 souhaitait ramener, en 1996, le déficit de la branche à 4,8 milliards de francs, ce dernier devrait finalement s'élever à 12,8 milliards de francs.

Ensuite, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a procédé à l'examen des dispositions, peu nombreuses, qui concernent la branche famille dans le présent texte ainsi que celles qui ont été annoncées dans ce cadre.

A cet égard, il a relevé deux aspects positifs : tout d'abord, l'application aux entreprises publiques et à l'Etat du taux de cotisation pour les allocations familiales de 5,2 % à compter du 1er janvier 1997, qui n'avait pas été mis en oeuvre en 1996 ; ensuite, l'extension de l'assiette de la CSG qui permettra à la branche famille de se voir affecter 3,1 milliards de francs supplémentaires.

Puis, il a analysé les deux mesures qui relevaient des aides au logement.

Il a ainsi précisé que l'article 33 du présent projet de loi prévoyait une harmonisation avec le revenu minimum d'insertion (RMI) de la prise en compte des aides au logement dans les ressources prises en considération pour l'attribution de l'allocation de parent isolé (API).

Ensuite, il a souligné les principales caractéristiques de la réforme des aides au logement annoncée mais qui est d'ordre réglementaire. Il a rappelé, à cet égard, que cette réforme, selon les estimations, devrait permettre d'économiser 600 millions de francs en 1997 et aurait, en particulier, pour conséquence d'unifier les deux aides personnalisées au logement APLI et APL2.

Il a, d'ailleurs, mentionné que ladite réforme suscitait encore certaines interrogations et critiques, notamment de la part du conseil d'administration de la CNAF dans la mesure où celui-ci craignait qu'elle n'ait « un impact à la baisse pour les familles modestes ». Il a précisé que le président de la CNAF, M. Jean-Paul Probst, lui avait fait part personnellement de ses inquiétudes, déplorant notamment le fait que, alors que cette réforme devait entrer en vigueur au 1er janvier 1997, la CNAF n'ait pas encore connaissance des nouveaux barèmes des aides au logement, qui ne devaient lui être communiqués qu'à la fin de ce mois.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a, ensuite, évoqué la Conférence nationale de la famille qui s'est tenue pour la première fois depuis la loi du 25 juillet 1994, le 6 mai 1996.

A cet égard, il a estimé que le Parlement aurait pu être plus étroitement associé à cette conférence ainsi qu'aux groupes de travail qui ont été constitués à son issue. Considérant qu'une telle manifestation instaurait un mécanisme de concertation et d'échange nécessaire, il a souhaité qu'elle soit solennisée en inscrivant son principe au sein du code de la famille et de l'aide sociale.

Il a, ensuite, rappelé que la réunion du 6 mai 1996 avait été suivie par la mise en place de cinq groupes de travail qui devraient prochainement remettre leurs conclusions. A cet égard, il a fait part à la commission de ses regrets dans la mesure où il aurait souhaité pouvoir disposer de ces conclusions avant d'examiner le présent projet de loi.

En conclusion, il a estimé nécessaire d'être vigilant sur les conséquences de la réforme des aides au logement.

Il a, également, souhaité que le Parlement soit davantage associé aux travaux de la Conférence de la famille et que les aides à la petite enfance puissent être réexaminées pour être à la fois simples et équitables. Il a souligné la nécessité de mettre en oeuvre le plus tôt possible le deuxième volet de la loi relative à la famille concernant les aides aux jeunes adultes tout en précisant combien il était attentif à la dérive financière de l'application du premier volet de celle-ci. Cependant, eu égard à l'amélioration des ressources de la branche famille, grâce à l'élargissement de l'assiette de la CSG qui permettra à ladite branche de bénéficier de 3,1 milliards de francs supplémentaires, il a proposé à la commission d'adopter le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, en ce qui concernait les dispositions relatives à la famille et aux prestations familiales.

Enfin, M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, a procédé à l'examen de la situation de ladite branche ainsi que de celle des retraités. A titre liminaire, il a rappelé que, dans un monde incertain où la perspective du chômage angoissait les moins de 60 ans, les retraités pouvaient apparaître aux yeux de certains comme des nantis dans la mesure où, précisément, ils ont des revenus garantis. Or, selon lui, la situation globale des retraités apparaissait rien moins qu'homogène même si les trente dernières années avaient vu leur niveau de vie général s'améliorer.

Il a constaté parallèlement que les retraités souhaitaient être consultés sur les mesures les concernant ainsi qu'une plus grande reconnaissance institutionnelle avec, notamment, une participation au Conseil économique et social. Il a précisé que, sur ce point, le Président de la République venait de leur donner satisfaction.

Ensuite, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a souhaité dresser un état des lieux, envisageant, dans un premier temps, les conséquences de la réforme des retraites du régime général du 22 juillet 1993.

Rappelant que l'indexation sur les prix à la consommation était une mesure qui avait, immédiatement, un fort impact positif sur la situation financière de la CNAVTS, il a souligné le fait que les deux autres dispositions de la loi de 1993, soit le passage à 160 trimestres et aux 25 meilleures années pour obtenir une retraite à taux plein, très progressives, avaient eu, en conséquence au départ, peu d'influence sur le solde financier de la même caisse. Il a, toutefois, attiré l'attention de la commission sur le fait que l'impact de ces deux mesures devrait s'accroître progressivement au fil des années. Estimé à un milliard de francs en 1996 et 1997, il atteindrait 4 milliards en l'an 2000 et 28 milliards en l'an 2010.

S'agissant des autres régimes, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillese, a dressé un tableau de leur situation à l'horizon 2010-2015. Il a ainsi souligné que, comme pour le régime général, existerait une dégradation plus ou moins importante du rapport cotisants/retraités selon les régimes, résultant d'une baisse des cotisants et d'un accroissement des retraités. Selon lui, seuls la SNCF et les exploitants agricoles enregistreraient une baisse du nombre de leurs retraités, alors que l'action combinée des deux paramètres précités rendrait la situation de la CNRACL et du régime des fonctionnaires extrêmement préoccupante. Il a rappelé, à cet égard, que les difficultés du régime des fonctionnaires venaient d'être mises en exergue dans un récent rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale dit rapport « de Courson ». Il a mentionné, à l'appui de son analyse, que, globalement, les cotisants à la CNRACL et chez les fonctionnaires verraient leur nombre se stabiliser alors que le nombre des retraités serait multiplié par 2,8 pour le premier régime et croîtrait de 80 % pour le second.

S'agissant des cotisants des régimes complémentaires, il a remarqué que l'évolution de l'Association des régimes de retraites complémentaires (ARRCO) serait quasiment identique à celle du régime général alors que l'Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) verrait l'évolution de ses cotisants liée à celle du taux d'encadrement tandis que le nombre des retraités affiliés à ce même régime croîtrait fortement.

Globalement, à partir de 2005, et surtout de 2010-2015, il a mentionné que l'AGIRC et l'ARRCO subiraient les effets de l'arrivée à la retraite des enfants du baby-boom.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, a, ensuite, analysé les trois dispositions du plan du 15 novembre 1995 qui concernaient la branche vieillesse.

Tout d'abord, rappelant qu'il y était envisagé de déroger au mode de revalorisation des retraites institué par la loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de vieillesse et à la sauvegarde de la protection sociale, et qu'il était prévu d'augmenter les pensions de retraite uniquement en fonction de l'évolution des prix prévisionnels pour 1996, soit 2,1 % sans rattrapage, il a souligné que l'inflation constatée en 1995 s'était avérée plus faible que prévu et qu'il n'y avait donc pas eu besoin d'un rattrapage positif De fait, il a précisé qu'au 1er janvier 1996, les pensions de retraite avaient été finalement revalorisées de 2 %, ce qui comprenait à la fois l'inflation anticipée, soit 2,1 % et un rattrapage négatif de 0,1 %.

Pour 1997, il a, par ailleurs, fait remarquer que le mécanisme légal aurait dû aboutir à un taux de revalorisation de 1,1 % au 1er janvier, résultant d'une inflation prévisionnelle de 1,3 % et d'un rattrapage négatif de 0,2 % au titre de 1996. Mais il a précisé, qu'en fait, cette revalorisation devrait être un peu supérieure puisque s'élevant à 1,2 %, sans doute, selon lui, pour ne pas ajouter à l'accroissement des prélèvements sur les retraités.

Ensuite, il a rappelé que le plan dit « Juppé » prévoyait d'harmoniser les conditions de prise en compte des durées d'activité pour le calcul des droits à pension. Toutefois, il a constaté que cette disposition n'avait finalement pas été mise en oeuvre car la parfaite coordination inter-régimes qu'elle supposait avait soulevé d'importants problèmes qui n'étaient pas apparus solubles.

Enfin, il a souligné que la troisième disposition concernait le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui devait augmenter sa contribution à la branche vieillesse au titre des validations de période de chômage, de 50 %, rappelant que ladite disposition devrait apporter à cette branche 11 milliards de francs en 1996 comme en 1997.

Par ailleurs, dans la mesure où existaient désormais une Conférence nationale de la famille et une Conférence nationale de la santé, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a suggéré de permettre aux retraités et personnes âgées de pouvoir s'exprimer sur les mesures les concernant dans le cadre d'une conférence annuelle abordant l'ensemble des problèmes relatifs à la vieillesse et aux retraites.

Evoquant, ensuite, les perspectives d'évolution dans son domaine de compétence, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a estimé nécessaire que soient accrues l'efficacité et la cohérence des actions des caisses de sécurité sociale à destination des personnes âgées dans le cadre de la coordination prévue par le texte sur la prestation spécifique dépendance. Cela lui est apparu, en effet, indispensable dans un contexte budgétaire très contraint. A cet égard, l'article premier A inscrit en exergue de la proposition de loi instituant une prestation spécifique dépendance lui a semblé porteur d'une nouvelle logique : instituer une coordination entre les aides existantes grâce au partenariat des différents acteurs. Il a rappelé, à cet égard, que les expérimentations en matière de dépendance dans douze départements avaient démontré que le partenariat entre les départements et les caisses de sécurité sociale pouvait fonctionner à la satisfaction de tous y compris et surtout des usagers.

Il a, également, tenu à remarquer que cette coordination était souhaitée aussi bien par les départements que par la CNAVTS et que la coordination des aides pouvait être une chance pour les caisses de sécurité sociale, régimes de base et même régimes complémentaires, afin de remettre à plat les actions financées par leurs fonds d'action sociale respectifs.

Enfin, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a précisé à la commission que la proposition de loi sur l'épargne-retraite, dont la discussion générale avait eu lieu le 30 mai 1996, serait débattue dans ses articles à l'Assemblée nationale, le 21 novembre 1996, dans le cadre de la fenêtre mensuelle ouverte aux initiatives parlementaires.

Rappelant qu'un texte dans ce domaine était souhaitable, il a tenu à déclarer que les retraites par répartition devaient rester le socle de notre système de retraite.

Il a, ensuite, précisé que l'utilité essentielle, à son sens, du débat du 30 mai 1996, dans la mesure où les propositions du rapporteur de l'Assemblée nationale étaient connues depuis longtemps, avait été de permettre au ministre concerné, M. Jean Arthuis, de préciser les intentions du Gouvernement. Il a relevé, à cet égard, que le Gouvernement était d'accord avec nombre de points de la proposition de loi comme le caractère facultatif des plans d'épargne-retraite, la sortie en rente, et non en capital, et le fait que les actifs des fonds devraient comporter une forte proportion d'actions.

En revanche, il a noté que, sur trois points, le ministre de l'économie et des finances avait choisi d'autres options que celles de ladite proposition de loi, à savoir limiter le bénéfice des dispositions aux salariés du secteur privé, ne pas permettre que les salariés puissent souscrire directement des plans auprès des compagnies d'assurances, et préférer la gestion externe.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a constaté que le ministre de l'économie et des finances avait souhaité reporter la création de dispositions attractives sur le plan fiscal à la prochaine loi d'orientation sur les prélèvements obligatoires et au projet de budget pour 1997.

Toutefois, il a fait remarquer qu'en l'état actuel du texte, le projet de budget ne comptait pas de dispositions sur ce point.

Il a donc souhaité que le Gouvernement, notamment sur le plan fiscal, fasse des propositions précises afin de favoriser l'épargne-retraite ainsi que la prévoyance individuelle en matière de dépendance, dans le cadre de l'examen de la proposition de loi, le 21 novembre prochain.

En conclusion, considérant la volonté du présent Gouvernement de rompre avec certains errements du passé où les mesures annoncées n'étaient pas financées et sous réserve que soient adoptés deux amendements, l'un ayant trait à la création d'une Conférence nationale des personnes âgées, l'autre au financement de places de services de soins infirmiers à domicile indispensables pour favoriser le maintien à domicile des personnes âgées qui le souhaitaient, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a proposé à la commission d'adopter le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a estimé que l'objectif essentiel de la commission devait être que les travaux du Parlement n'aggravent pas le déficit initial présenté par le Gouvernement pour 1997. A cet effet, il a annoncé un ensemble de propositions visant, d'une part, à mieux maîtriser les dépenses et, d'autre part, à dégager des recettes nouvelles. L'excédent sur ces recettes permettra en outre de créer une provision susceptible de financer la réalisation de certains objectifs définis par la Conférence nationale de santé. Il a évoqué enfin, deux amendements importants, concernant respectivement la CNRACL et le secteur médico-social.

M. François Autain a félicité les trois rapporteurs pour la qualité de leurs propos. Il a estimé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale apparaissait comme un projet trop financier. Observant que la situation financière de la sécurité sociale pour 1997 n'était pas présentée en équilibre, il s'est interrogé sur la constitutionnalité du projet de loi, l'article 34 de la Constitution faisant référence aux conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

Après avoir évoqué le désarroi des médecins, qui constatent le décalage entre les promesses qui leur avaient été faites et les réalisations, il a souligné les inégalités entre groupes sociaux et les inégalités régionales devant la santé. Il a regretté que le projet de loi ne prévoie rien pour réduire les inégalités entre groupes sociaux et a rappelé le faible niveau des taux de remboursement pratiqués par la sécurité sociale.

M. Claude Huriet a critiqué les organismes de prévision économique, qui se sont gravement trompés en 1996. Il a estimé que les conférences de la santé, de la famille, de la vieillesse et des comptes de la sécurité sociale devraient se voir confier une même mission d'éclairer le Parlement et le Gouvernement.

Après avoir regretté que le projet de loi de financement se contente de prévoir des mesures de maîtrise comptable des dépenses, il a suggéré que les rapporteurs mettent l'accent sur l'insuffisance des outils de connaissance de la protection sociale.

M. Louis Souvet a demandé si des simulations avaient été réalisées au sujet de la proposition de soumettre à cotisations sociales certaines indemnités de licenciement.

M. Guy Fischer a interrogé M. Charles Descours, rapporteur, sur l'étendue du champ du médico-social. Il a souhaité attirer l'attention sur les risques de la réforme des aides au logement, en particulier pour les personnes peu favorisées qui vivaient dans les grands ensembles.

M. Jean-Louis Lorrain a appelé l'attention sur le prélèvement d'un milliard de francs opéré sur la branche accidents du travail, sur les économies réalisées sur les fonds consacrés à la formation professionnelle par alternance et sur le devenir de l'aide médicale.

M. Alain Vasselle a interrogé M. Charles Descours, rapporteur, sur les raisons du non assujettissement du produit de la vente des métaux précieux, bijoux et objets d'art à la CSG, des effets pour le FSV du transfert des droits sur les alcools et sur la pertinence des statistiques d'assurance maladie correspondant à la période estivale. Il a regretté par ailleurs que le bénéfice de l'allocation parentale d'éducation (APE) n'ait pas été ciblé sur les familles nombreuses.

M. Bernard Seillier a demandé une correction du rapport portant sur l'intégration possible du BAPSA dans la loi de financement de la sécurité sociale en suggérant plutôt une référence à l'unification progressive des régimes.

M. Henri Belcour s'est interrogé sur la portée réelle de la politique de promotion des médicaments génériques, sur la place des mutuelles dans l'équilibre prévu par le projet de loi et sur les sanctions qui seront opposées aux médecins.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a évoqué la situation financière des petits régimes qui méritent une attention particulière compte tenu des déficits qu'ils génèrent et qui ne sont pas pris en compte dans le présent projet de loi.

Répondant aux orateurs, M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que, si le projet de loi apparaissait comme essentiellement financier, un rapport comprenant de nombreuses données sanitaires était annexé à la loi. Il a souhaité que ce rapport soit mieux intégré dans le texte du projet de loi.

Répondant à M. François Autain, il a rappelé que le projet de loi de finances comportait un article d'équilibre sans que le budget de l'Etat soit en équilibre. Il a estimé que les conférences générales de santé devraient se saisir de la question des inégalités devant la santé et considéré que le problème de l'insuffisance des taux de remboursement des dépenses de santé concernait surtout la médecine ambulatoire.

M. Charles Descours, rapporteur, a fait siens les propos de M. Claude Huriet sur les erreurs commises par les organismes de prévision économique et la nécessité de disposer de meilleurs outils pour appréhender le fonctionnement de la protection sociale.

Il a ensuite indiqué à M. Louis Souvet que l'amendement concernant les indemnités de licenciement ne visait que celles qui vont au-delà des montants prévus par la loi et les accords collectifs et à M. Guy Fischer que le champ des institutions médico-sociales était déterminé par la loi du 30 juin 1975.

Répondant à M. Jean-Louis Lorrain, il a estimé que l'assurance maladie supportait effectivement des charges indues qui devraient relever de la branche accidents du travail, mais qu'il proposerait un amendement au dispositif proposé par le Gouvernement afin de plafonner l'indemnisation prévue par le projet de loi.

Répondant à M. Alain Vasselle, il a indiqué que les droits sur les alcools feraient l'objet d'une répartition entre la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) et le FSV, que l'absence de taxation des objets d'art visait à éviter leur exportation et que les chiffres concernant l'assurance maladie au cours de l'été devaient être comparés aux chiffres correspondants de l'année dernière.

Il a ensuite justifié auprès de M. Bernard Seillier ses propos sur le BAPSA par les remarques faites par la Cour des Comptes.

Il a précisé à M. Henri Belcour que si les médicaments génériques pouvaient procurer des économies pour l'assurance maladie, leur promotion correspondrait surtout à une modification de la structure des prix des médicaments tendant à mieux rémunérer l'innovation et que la contribution exceptionnelle demandée aux médecins allait leur revenir sous forme d'aide à l'informatisation.

A titre liminaire, M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que l'objectif était bien de faire en sorte que la loi de financement adoptée par le Parlement ne fasse pas ressortir un déficit aggravé par rapport au texte initial, en rappelant que le coût des amendements adoptés à l'Assemblée nationale avait accru celui-ci de 950 millions de francs.

M. Alain Vasselle s'est interrogé sur le nombre de créations d'emplois induit par la mise en oeuvre de l'allocation parentale d'éducation (APE) dès le deuxième enfant. Il a, par ailleurs, regretté qu'ait été instituée une condition d'activité pour le bénéfice de l'APE, ce qui en privait, par là-même, nombre de mères au foyer.

M. Louis Souvet a souhaité, à propos du choix gouvernemental, de ne pas laisser les salariés souscrire des plans individuels d'épargne-retraite, que l'on favorise la responsabilisation de nos concitoyens.

M. Guy Fischer s'est inquiété des conséquences de la réforme des aides au logement dans la mesure où il a estimé que, si elle pouvait permettre aux plus pauvres d'avoir un peu plus, elle risquait de diminuer les aides aux personnes simplement modestes et à celles qui habitent les grands ensembles.

En réponse à M. Alain Vasselle, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a précisé qu'il n'existait pas d'étude sur l'impact en matière d'emploi de l'APE dès le deuxième enfant. En revanche, il a mentionné qu'une femme sur trois qui demandait l'APE dès le deuxième enfant était au chômage et que, donc, il y avait un effet certain sur le nombre des demandes d'emploi et un effet transfert des Associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC) vers la CNAF, toutefois difficile à mesurer précisément.

En réponse à M. Guy Fischer, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a déclaré comprendre ses préoccupations et a précisé qu'il serait vigilant quant aux conséquences réelles sur les familles modestes de la réforme des aides au logement.

Puis la commission a abordé l'examen des articles du projet de loi.

A l'article premier , elle a adopté deux amendements au rapport mentionné à cet article, l'un rédactionnel, l'autre annonçant la création dès 1997, de 2.000 places de services de soins infirmiers à domicile.

Après l'article premier bis, elle a adopté un amendement prévoyant que les rapporteurs des commissions des affaires sociales pourront contrôler de façon permanente sur pièces et sur place l'exécution des dispositions des lois de financement de la sécurité sociale et de se faire communiquer toute information ou document utile.

En conséquence, elle a supprimé les articles premier bis, premier ter et premier quater .

Aux articles 2, 3 et 4, elle a adopté des amendements de coordination.

Après l'article 4 et avec une rectification suggérée par M. Jean-Pierre Fourcade, président, elle a adopté un article additionnel instaurant un encadrement des dépenses du secteur médico-social à l'issue d'un large débat dans lequel sont intervenus MM. Jean Madelain, Claude Huriet, Guy Fischer, Alain Vasselle et André Jourdain.

A l'article 6, elle a adopté un amendement de toilettage de l'article L. 136-1 du code de la sécurité sociale.

Après l'article 7, et à l'issue d'un large débat dans lequel sont intervenus MM. Jean-Pierre Fourcade, président, Claude Huriet, Jean Madelain et Guy Fischer, elle a adopté un amendement prévoyant l'assujettissement à cotisations sociales, pour la partie qui excède le minimum légal ou conventionnel, des indemnités de licenciement et de mise à la retraite versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail.

A l'article 8, elle a adopté un amendement de précision.

A l'article 12, elle a adopté un amendement purement rédactionnel.

A l'article 14, elle a adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle.

A l'article 20, elle a également adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle.

A l'article 25, elle a adopté un amendement plafonnant le versement prévu à cet article de la branche accidents du travail vers la branche maladie.

A l'article 30, elle a adopté un amendement plafonnant pour chaque régime les transferts de compensation qu'il verse par rapport au montant de ses prestations.

A l'article 32, après l'intervention de M. Guy Fischer, elle a adopté un amendement de précision.

A l'article 33, elle a également adopté un amendement de précision concernant les prestations familiales visées par cet article.

A l'article 34, après l'intervention de M. Claude Huriet, elle a adopté un amendement de suppression.

Après l'article 34, elle a adopté deux articles additionnels, l'un prévoyant la réunion chaque année d'une conférence nationale des personnes âgées, l'autre codifiant la conférence annuelle de la famille dans le code de la famille et de l'aide sociale.

Puis elle a approuvé le projet de loi ainsi amendé.