II. UN DISPOSITIF DESTINÉ À SIMPLIFIER ET HARMONISER LES PROCÉDURES DOUANIERES
La convention s'efforce de fixer un cadre général destiné non seulement à regrouper l'ensemble des règles relatives à l'admission temporaire, mais aussi à intégrer, le cas échéant, les facilités qui pourraient être accordées à d'autres marchandises dans l'avenir. Aussi pose-t-elle d'abord les principes communs au régime de l'admission temporaire avant de déterminer dans cinq annexes, d'une part la forme des documents douaniers normalisés et d'autre part, les différentes catégories de biens bénéficiant de l'admission temporaire.
A. UN RÉGIME DOUANIER FAVORABLE ENTOURÉ DE CERTAINES GARANTIES
. Le principe
L'admission temporaire se caractérise d'une part par la suspension des droits et taxes à l'importation, et d'autre part par la levée des restrictions économiques à l'importation.
La convention ne fait pas obstacle en revanche, aux limites traditionnelles liées aux considérations d'ordre public ou de santé publique (art. 19).
. Conjurer les risques de détournement de la procédure
L'admission temporaire ne peut-elle être détournée de sa fin et constituer un moyen de faire entrer sur le territoire en franchise de droits, des marchandises destinées en fait à la consommation sur place ?
Ce risque est toutefois sérieusement encadré par le dispositif de la convention. Au premier rang des garanties figurent naturellement les conditions de délais de réexportation prévues précisément par chaque annexe pour les différentes catégories de produits visés.
Les autorités douanières nationales peuvent toutefois accorder des délais plus longs ou les proroger (art. 7-2).
L'admission temporaire se dénoue normalement par la réexportation des marchandises (et des moyens de transport), au terme des délais fixés (art. 9).
L'apurement peut toutefois être obtenu également par le placement sous un autre régime douanier suspensif, comme le régime de transit douanier (art. 12). Ce type de régime a pour effet d'allonger les délais de séjour sur le territoire douanier, mais d'interdire, à l'exception des manipulations liées à l'entretien courant, l'utilisation habituelle des biens qui demeurent d'ailleurs sous contrôle douanier.
L'admission temporaire peut se conclure également par la mise à la consommation (art. 13). Dans ce dernier cas cependant, comme le prévoit d'ailleurs le code des douanes communautaires, les marchandises concernées doivent répondre à tous les critères définis -et notamment le paiement des droits acquis- pour une importation définitive.
Enfin, dans l'hypothèse où les produits bénéficiant de l'admission temporaire ont subi des dommages liés à un accident ou un cas de force majeure, l'apurement peut alors résulter, selon la décision des douanes, soit du paiement des droits, soit de l'abandon des marchandises aux autorités compétentes du territoire, soit, enfin, de la destruction sous contrôle officiel, la consommation des pièces récupérées étant alors soumise au régime douanier de droit commun (art. 14).
Les infractions au régime de l'apurement de l'admission temporaire obéissent en droit français, à une gradation qui peut aller d'un abus au régime de l'admission temporaire, à l'importation sans déclaration, voire à la contrebande si les faits sont plus graves. La convention (art. 20) laisse aux législations nationales le soin de définir les sanctions correspondantes.
A titre préventif, la convention donne aux autorités douanières la faculté de subordonner l'octroi de l'admission temporaire à la constitution d'une garantie -dont le montant ne peut dépasser le droit de douane correspondant (art. 4). Cette garantie sera requise en fait pour tous les biens qui, compte tenu de leur nature, de leur valeur, ou de leur destination, pourraient présenter des risques de détournement tandis que seuls les biens à faible valeur feront l'objet d'une procédure simplifiée de placement.
. Une forme d'institutionnalisation
La convention prévoit la constitution d'un comité de gestion chargé d'assurer une interprétation uniforme de la convention, mais aussi, de proposer, si nécessaire, des amendements (art. 22).
Le comité de gestion s'est réuni la première fois en mai 1996. Il a décidé de ne proposer aucun changement avant que le nombre d'États adhérents ne soit suffisant pour permettre une approche complète des difficultés d'application du texte dans son architecture actuelle.
Le comité de gestion peut également, à l'initiative des parties, faire des recommandations pour le règlement d'un différend.
. Une simplification des procédures
La convention fixe dans sa première annexe, le modèle de formulaires douaniers (titres d'admission temporaire pour les marchandises et) pour les moyens de transport) qui ont vocation à se substituer à l'ensemble des documents douaniers nationaux requis au titre de l'admission temporaire. Ces titres destinés aux autorités douanières sont émis par des « associations » agréées par la partie contractante et chargée de se porter garante du paiement des droits de douane en cas de non-observation des conditions fixées pour d'admission temporaire. Un titre d'admission temporaire permet de la sorte à la fois d'assurer l'indentification des marchandises concernées, et de garantir, le cas échéant, le paiement des droits requis.
L'adhésion à la convention emporte au moins l'acceptation des deux annexes parmi lesquelles, obligatoirement, l'annexe A relative au titre d'admission temporaire. C'est souligner l'importance attachée par les négociateurs à la simplification des procédures.
*
Le texte fixe les conditions de ratification et d'adhésion à la convention et à son entrée en vigueur. La convention prévoit que les États peuvent formuler des réserves aux annexes qu'elle accepte (art. 29). C'est ainsi que le Conseil de l'Union européenne a exprime des réserves sur cinq articles d'ordre très technique contenus dans les annexes tout en approuvant un texte auquel il a conformé, il faut le rappeler, le code des douanes communautaires.
Il convient enfin de souligner que les dispositions de la convention d'Istanbul s'appliqueront pour la France à l'ensemble de son territoire, y compris les territoires d'outre-mer dont les assemblées locales ont été consultées.