Proposition de résolution tendant à compléter le réglement du Sénat pour l'application de la loi tendant à élargir les pouvoirs d'information du Parlement et à créer un office parlementaire d'évaluation des politiques publiques et de la loi organique rela

EXPOSE GENERAL

Mesdames, Messieurs,

La proposition de résolution n° 504 a pour objet d'introduire dans le Règlement du Sénat les procédures nécessaires à la mise en oeuvre de deux importantes dispositions législatives adoptées par le Parlement au cours de la précédente session :

• D'une part, le nouvel article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui accorde désormais à une commission permanente ou spéciale le droit de demander au Sénat, pour une mission déterminée et une durée n'excédant pas six mois, de lui conférer les prérogatives d'une commission d enquête (article premier de la proposition de résolution) ;

• D'autre part, le nouvel article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, issu de l'article premier de la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Plus précisément, cet article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale délimite le contenu des lois de financement de la sécurité sociale et institue un mécanisme d'irrecevabilité des amendements non conformes, qu'il importe d'organiser concrètement dans notre Règlement (article 2 de la proposition de résolution).

Les débats sur ces deux textes sont suffisamment récents pour qu'il ne soit pas nécessaire d'en rappeler la teneur en détail.

Tout au plus convient-il de souligner qu'ils contribuent, chacun dans leur domaine, à renforcer la capacité de contrôle du Parlement.

S'agissant de l'extension des pouvoirs des commissions d'enquête aux commissions permanentes ou spéciales, le paradoxe était en effet que les commissions parlementaires ne disposaient pas -dans le droit positif, tout au moins- de moyens d'investigation leur permettant de surmonter les réticences de l'administration ou des organismes susceptibles de leur fournir les renseignements nécessaires. Demeurerait, certes, le recours à la commission d'enquête, mais il s'agit d'une procédure lourde, qui doit être réservée à des affaires d'une certaine importance.

Aussi votre commission ne peut-elle que saluer l'heureuse initiative de M. Pierre Fauchon, lors de l'examen de la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 tendant à élargir les pouvoirs d'information du Parlement et à créer un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques. Ainsi que l'a souligné M. Michel Rufin dans son rapport de première lecture, le renforcement temporaire et occasionnel des pouvoirs des commissions permanentes paraît en effet mieux adapté que la création d'une commission d'enquête pour assurer un suivi régulier de l'action des administrations.

L'institution des lois de financement de la sécurité sociale par la révision constitutionnelle du 22 février 1996 a, quant à elle, pour but de permettre au Parlement de se prononcer chaque année sur l'équilibre financier de la sécurité sociale, domaine où ses compétences étaient auparavant parcellaires et occasionnelles.

La loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 n'avait cependant défini qu'un cadre général dont le législateur organique a précisé les contours, le Sénat ayant d'ailleurs apporté sa pleine contribution à une loi organique qui touchait à ses compétences et qui, comme telle, était « relative au Sénat » au sens de l'article 46, alinéa 4, de la Constitution.

Avant même d'examiner le dispositif de la proposition de résolution, votre rapporteur -qui en est aussi l'auteur- croit utile de souligner son souci de s'en tenir à un texte aussi « économe » que possible, la révision du Règlement devant à ses yeux se limiter au strict nécessaire. À cet égard, il lui a paru souhaitable d'éviter toute surcharge inutile du Règlement du Sénat, préférant s'en remettre, pour ce qui est de plusieurs détails de procédure, aux dispositions ou aux usages existants.

I. L'ARTICLE PREMIER DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION : L'EXTENSION AUX COMMISSIONS PERMANENTES OU SPÉCIALES DES PRÉROGATIVES DES COMMISSIONS D'ENQUÊTE

L'article 5 ter de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée dispose que :

« Les commissions permanentes ou spéciales peuvent demander à l'assemblée à laquelle elles appartiennent, pour une mission déterminée et une durée n'excédant pas six mois, de leur conférer, dans les conditions et les limites prévues par cet article, les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête par l'article 6 ci-dessous ».

Cet article 6 détermine quant à lui les prérogatives en question, qui consistent essentiellement en deux points :

• les rapporteurs des commissions d'enquête exercent leur mission sur pièces et sur lace, tous les renseignements de nature à faciliter leur mission devant leur être fournis. Ils sont pareillement habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux qui revêtent un caractère secret et qui concernent certains domaines (la défense nationale, les affaires étrangères et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État), sous réserve du principe de séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs ;

• les commissions d'enquête peuvent convoquer toute personne dont l'audition leur paraît utile, la personne étant tenue de déposer sous serment, à peine d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 500.000 francs.

Il est vrai qu'en vertu d'un nouvel article 5 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 -également issu de la loi du 14 juin 1996 précitée- le fait de ne pas répondre à la convocation d'une commission permanente ou spéciale est dorénavant puni de 50 000 francs d'amende. Cependant, cette simple obligation de comparaître devant la commission n'entraîne pas à proprement parler celle de déposer, encore moins sous serment (encore que l'expression « répondre à la convocation » puisse se prêter à plusieurs interprétations). À la limite, une personne pourrait fort bien se présenter devant la commission mais refuser de répondre aux questions qui lui seraient posées, sans s'exposer en principe à la moindre sanction pénale.

A. LES MODALITÉS DE L'EXTENSION DE CES PRÉROGATIVES AUX COMMISSIONS PERMANENTES OU SPÉCIALES

L'article premier de la proposition de résolution s'inspire pour partie des règles gouvernant la constitution des missions d'information (article 21 du Règlement du Sénat) et la création des commissions d'enquête, observation faite que les articles 5 ter et 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée posent déjà un certain nombre de règles, notamment quant à l'objet de la mission et à la durée de celle-ci.

Cet article propose d'introduire dans le Règlement du Sénat un article 22 ter comportant trois alinéas.

• Aux termes du premier alinéa, la demande d'extension des prérogatives des commissions d'enquête formulée par une commission permanente ou spéciale devrait déterminer avec précision l'objet et la durée de la mission, laquelle ne pourra excéder six mois, conformément à la loi.

• Ainsi qu'il est prévu à l'alinéa 2, la demande serait transmise au Président du Sénat qui en donnerait connaissance au Sénat lors de la plus prochaine séance publique. Sur la proposition de la Conférence des Présidents, la demande serait inscrite à l'ordre du jour du Sénat.

L'intervention de la Conférence des Présidents en ce domaine paraît on ne peut plus logique, puisqu'il s'agit d'un point touchant à l'organisation de l'ordre du jour du Sénat. Par ailleurs, il va sans dire qu'elle permettrait à chaque groupe politique d'exprimer son point de vue sur la question.

Pour le reste, le débat sur la demande d'extension serait soumis à la même procédure que celle prévue pour les demandes de missions d'information, sans qu'il soit indispensable d'introduire dans le Règlement de disposition particulière à cet effet.

• L'alinéa 3 met en oeuvre la disposition de l'article 5 ter de l'ordonnance du 17 novembre 1958 selon laquelle l'attribution de pouvoirs de contrôle ne peut avoir lieu que « dans les conditions et les limites » prévues par l'article 6 ; il importe en effet de prévoir un dispositif permettant de vérifier que ces conditions et ces limites sont bien respectées.

Il s'agira en particulier de s'assurer qu'une commission permanente ou spéciale ne risque pas d'intervenir sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires, dès lors que les commissions d'enquête elles-mêmes ne sont pas habilitées à enquêter sur de tels faits.

À cette fin, le troisième alinéa de l'article 22 ter dispose que la commission des Lois, si elle n'était pas à l'origine de la demande, aurait compétence pour émettre un avis sur la conformité de cette demande aux dispositions de l'ordonnance du 17 novembre 1958.

On retrouve mutatis mutandis le dispositif déjà prévu par l'article 11, alinéa premier, du Règlement du Sénat en ce qui concerne la création d'une commission d'enquête, la commission des Lois étant appelée à émettre son avis sur la conformité de la proposition de résolution lorsqu'elle n'en est pas saisie au fond.

On sait que l'usage est, en pareil cas, que le Président de la commission des Lois demande au Président du Sénat d'interroger le Garde des Sceaux, ministre de la Justice, sur l'existence éventuelle de poursuites judiciaires. Après avoir apprécié la suite à réserver à la réponse du Garde des Sceaux, la commission des Lois vérifie le caractère précis de la demande.

Ainsi que l'indique l'exposé des motifs de la proposition de résolution, cette procédure coutumière serait appliquée aux demandes de missions de contrôle formulées par les commissions permanentes ou spéciales, sans qu'il soit besoin de le spécifier dans le Règlement.

B. VOTRE COMMISSION DES LOIS A ESTIMÉ QUE L'EXTENSION AUX COMMISSIONS PERMANENTES OU SPÉCIALES DES PRÉROGATIVES DES COMMISSIONS D'ENQUÊTE N'IMPLIQUERAIT PAS DE LEUR APPLIQUER DU MÊME COUP L'ENSEMBLE DU RÉGIME DES COMMISSIONS D'ENQUÊTE.

Au-delà des règles de procédure permettant d'étendre aux commissions permanentes ou spéciales les prérogatives des commissions d'enquête, votre commission des Lois s'est interrogée sur la portée exacte de cette extension, qui s'opère « dans les conditions et les limites » de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

Plus précisément, vise-t-elle simplement l'étendue des prérogatives conférées aux commissions permanentes, ou englobe-t-elle aussi les autres éléments du régime des commissions d'enquête, notamment les règles de publicité et le formalisme procédural applicable à la publication ou à la non publication du rapport ?

Votre commission des Lois a considéré que l'examen des travaux préparatoires plaidait sans trop d'ambiguïté pour la première interprétation.

• Le but du législateur -et notamment du Sénat, à l'origine de cette disposition- n'était surtout pas d'instituer des « commissions d'enquête bis » ni des sortes de commissions d'enquête parallèles, mais uniquement de faciliter l'information des commissions permanentes en leur conférant, sur des sujets ponctuels et pour une durée limitée, les prérogatives des commissions d'enquête. D'ailleurs, comme le relevait M. Pierre Fauchon, rapporteur en troisième lecture, cette formule n'a pas vocation à se substituer aux commissions d'enquête, « instance la mieux adaptée à la conduite d'investigations approfondies... Bien plus, elle conforte le rôle des commissions d'enquête car elle en réserve l'usage à leur véritable objet ».

En définitive, nonobstant l'existence de prérogatives communes, les « missions de contrôle » et les commissions d'enquête proprement dites doivent demeurer deux mécanismes bien distincts, ayant chacun leur objet propre et dont le régime juridique ne se confond pas.

Dès lors, le fait que les commissions permanentes puissent se voir conférer les « prérogatives » des commissions d'enquête « dans les conditions et les limites » prévues par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 n'implique aucunement de leur appliquer du même coup l'ensemble du dispositif prévu pour les commissions d'enquête, sauf à méconnaître la différence de nature entre ces deux formules.

• Votre commission des Lois rappelle à ce propos que l'expression « dans les conditions et les limites » avait pour seul objet d'éviter que les commissions permanentes se voient confier des pouvoirs supérieurs à ceux des commissions d'enquête elles-mêmes.

D'où, par exemple, la nécessité de déterminer avec précision l'objet et la durée de la mission (elle ne pourra porter sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires car cette interdiction est opposable aux commissions d'enquête), ou la limitation à six mois de l'exercice de ces pouvoirs renforcés (à partir du moment où cette durée limite est assignée aux commissions d'enquête).

Mais votre commission n'a pas envisagé un seul instant que les autres règles suivies pour les commissions d'enquête soient également imposées aux commissions permanentes.

Au contraire, la formule proposée devait introduire un élément supplémentaire de souplesse. Comme le notait M. Michel Rufin, il était souhaitable d'accorder aux commissions permanentes certains pouvoirs d'investigation renforcés parce que « les commissions d'enquête sont lourdes à mettre en oeuvre ».

Assortir les prérogatives renforcées des commissions permanentes des mêmes éléments de lourdeur condamnerait probablement la nouvelle procédure à la désuétude.

• Il en résulte en particulier que les dispositions spécifiques aux commissions d'enquête en matière de publicité (ou de secret) des auditions et de publication du rapport -à moins que constituée en comité secret, l'assemblée ait décidé par un vote spécial de ne pas autoriser sa publication ne sauraient concerner les commissions permanentes dotées temporairement des pouvoirs renforcés d'investigation.

Autrement dit, votre commission des Lois croit pouvoir considérer que le paragraphe IV de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 ne trouvera pas à s'appliquer en pareil cas.

Etendre le régime de publicité (ou de non publicité) des travaux des commissions d'enquête aux commissions permanentes introduirait d'ailleurs un élément de distorsion dans leurs règles habituelles de fonctionnement.

En effet, les travaux des commissions permanentes ne sont en principe pas publics mais une commission permanente « peut décider la publicité, par les moyens de son choix, de tout ou partie de ses travaux » (article 16, alinéa 8 du Règlement du Sénat). Cette faculté de publicité vaut aussi bien pour les auditions que pour les autres travaux. Inversement, l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 prévoit que sauf décision spéciale, les auditions des commissions d'enquête sont publiques, tandis que leurs autres travaux sont secrets.

Imposer à une commission permanente dotée des prérogatives d'une commission d'enquête la publicité de ses auditions ne se justifierait pas, surtout sur des sujets ponctuels où il s'agirait juste de surmonter les réticences de l'administration à fournir certains renseignements. En revanche, lui imposer le secret sur ses autres travaux pourrait être inutile, voire contraire à l'objectif recherché.

• À titre de comparaison, votre commission des Lois note que l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques peut lui aussi se voir conférer les prérogatives des commissions d'enquête (article 6 ter, paragraphe VI, alinéa 2 de l'ordonnance du 17 novembre 1958). Mais, dans son cas, le législateur a expressément prévu que « lorsque la délégation bénéficie de ces prérogatives, les dispositions relatives au secret des travaux des commissions d'enquête sont applicables ».

Comme le législateur n'a pas adopté de disposition équivalente pour les commissions permanentes, rien ne justifierait de donner aux termes « dans les conditions et les limites » une interprétation extensive allant au-delà des prévisions de la loi.

Cette option est de nature à éviter tout alourdissement inutile des procédures pour s'en tenir, comme l'a souhaité l'auteur de la proposition de résolution n° 504, à une mise en oeuvre « mécanique » et a minima du dispositif législatif.