Rapport n° 421 (1995-1996) de M. Pierre HÉRISSON , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 12 juin 1996

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• EXPOSÉ GÉNÉRAL
  
  • I. UNE NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA LOI ROYER
    
    • A. EN DÉPIT DES AMÉLIORATIONS APPORTÉES AU DISPOSITIF EN MATIÈRE D'ÉQUIPEMENT COMMERCIAL, LA PRÉÉMINENCE DE LA GRANDE DISTRIBUTION S'AFFIRME TOUJOURS DAVANTAGE
      
      • 1. L'évolution du dispositif réglementaire
        
      • 2. L'évolution de l'appareil commercial
        
      • 3. La prééminence croissante de la grande distribution
        
      • 4. Des conséquences contrastées
        
    • B. À 23 ANS, LA LOI ROYER MÉRITE D'ÊTRE REFORMÉE
      
      • 1. La loi Royer présente un certain nombre de lacunes
        
      • 2. Une réforme en trois étapes
        
    • C. LE TITRE PREMIER DU PRÉSENT PROJET DE LOI
      
      • 1. Le projet de loi initial
        
      • 2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
        
      • 3. La position adoptée par votre commission
        
  • II. LA PROMOTION DE L'ARTISANAT
    
    • A. L ARTISANAT : UN ATOUT POUR LA FRANCE QU'IL CONVIENT DE VALORISER
      
    • B. PROMOUVOIR LA QUALIFICATION ARTISANALE
      
    • C. RENFORCER L'IDENTITE DE L'ARTISANAT
      
  • III. UNE CLARIFICATION DU RÉGIME DES SOLDES, LIQUIDATIONS, VKNTES AU DÉBALLAGE ET VENTES D'USINES
    
    • A. UNE RÉFORME JUSTIFIÉE
      
    • B. LA POSITION ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
      
  • IV. DISPOSITIONS DIVERSES
    
• EXAMEN DES ARTICLES
  
  • TITRE PREMIER - Mesures relatives à l'équipement commercial
    
  • Article premier - Principes d'orientation de l'équipement commercial
    
  • Article 2 - Modification de l'article 3 de la loi du 27 décembre 1973
    
  • Article 3 - Modification d'intitulé
    
  • Article 4 - Critères des décisions d'autorisation et présentation des projets
    
  • Article 5 - Projets soumis à autorisation
    
  • Article 6 - Modification de l'article 29-1 de la loi du 27 décembre 1973
    
  • Article 7 - Modification de la composition des commissions départementales d'équipement commercial
    
  • Article 8 - Modalités de vote au sein des commissions départementales d'équipement commercial
    
  • Article 9 - Procédure devant les commissions départementales d'équipement commercial
    
  • Article 10 - Commission nationale d'équipement commercial
    
  • Article 10 bis (nouveau) - Dispositif transitoire
    
  • Article 10 ter (nouveau) - Ventes d'armes et de munitions aux particuliers
    
  • TITRE II - Dispositions relatives à la qualification professionnelle exigée pour l'exercice de certaines activités
    
  • CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS CONCERNANT LA QUALIFICATION PROFESSIONNELLE EXIGÉE POUR L'EXERCICE DE CERTAINES ACTIVITÉS
    
  • Article 11 - Obligation de qualification professionnelle
    
  • Article 11 bis (nouveau) - Rapport au Parlement sur les conditions d'exercice de la profession de restaurateur
    
  • Article 12 - Conditions d'exercice de la profession de coiffeur (articles 3, 3-2 et 5 de la loi n° 46-1173 du 23 mai 1946)
    
  • CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ARTISANAT
    
  • Article 13 - Immatriculation au répertoire des métiers Définition de l'artisanat
    
  • Article 13 bis (nouveau) - Création d'une catégorie « Artisans d'art » au sein des chambres de métiers
    
  • Article 14 - Protection de la qualité artisanale
    
  • Article 15 - Nantissement du fonds artisanal
    
  • CHAPITRE III - DISPOSITIONS COMMUNES
    
  • Article 16 - Sanctions pénales
    
  • Article 17 - Abrogation de la loi n° 56-1096 du 30 octobre 1956 et de l'article 35 ter du code de l'artisanat
    
  • TITRE III - MESURES DIVERSES
    
  • CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS CONCERNANT LES LIQUIDATIONS, VENTES AU DÉBALLAGE ET SOLDES
    
  • Article 18 - Régime des liquidations
    
  • Article 19 - Ventes au déballage
    
  • Article 20 - Pratiques de soldes
    
  • Article 20 bis (nouveau) - Annonces de réduction de prix
    
  • Article 20 ter (nouveau) - Ventes directes aux consommateurs
    
  • Article 21 - Sanctions pénales
    
  • Article 22 - Décret d'application
    
  • Article 23 - Abrogation de diverses dispositions
    
  • CHAPITRE II - DISPOSITION RELATIVE AUX HALLES ET MARCHÉS COMMUNAUX
    
  • Article 24 - Consultation des organisations professionnelles sur les créations, transferts et suppressions des halles et des marchés (Article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales)
    
  • CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PRESTATIONS DE MATERNITÉ DES CONJOINTES COLLABORATRICES
    
  • Article 25 - Prestations de maternité des conjointes collaboratrices
    
  • CHAPITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES
    
  • Article 26 (nouveau) - Règles concernant les publicités des professionnels
    
  • Articles 27 (nouveau) et 28 (nouveau) -Prix des prestations dans le secteur du transport routier de marchandises
    
• ANNEXES
  
  • ANNEXE N° 1 - LA RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE DE GRANDES SURFACES COMMERCIALES DANS QUELQUES PAYS D'EUROPE
    
  • ANNEXE N° 2 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
    

N° 421

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juin 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif au développement et à la promotion du commerce et de l 'artisanat.

Par M. Pierre HÉRISSON,

Sénateur.

¹ Celle commission est composée de MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy. Gérard César, Louis Minetti, vice présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin. Louis Moinard, secrétaires , Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Marc Pastor, Jean Pépin, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Mme Danièle Pourtaud, MM. Jean Puech, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet, Jean-Pierre ViaI.

Voir les numéros

Assemblée nationale (l0ème législ) : 2749. 2787 et T.A. 538

Sénat 381 (1995-1996)

Commerce et artisanat.

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi, soumis à l'examen de notre Haute Assemblée, a été examiné en première lecture par l'Assemblée nationale les 22 et 23 mai dernier.

Il traduit l'ambition du Gouvernement d'aider les commerçants et artisans à sortir de la crise actuelle et à résoudre certaines difficultés structurelles. Cette ambition avait inspiré le « plan PME-artisanat pour la France », présenté par le Premier ministre à Bordeaux le 27 novembre dernier, et que le présent projet de loi tend à mettre en oeuvre.

En proposant une adaptation de la réglementation applicable à ces secteurs pour tenir compte de l'évolution de leurs pratiques, ce texte se propose, d'une part, de mieux maîtriser le développement de la grande distribution et, d'autre part, de promouvoir l'artisanat.

Ce faisant, il répond également aux préoccupations des Français en termes d'emploi, d'environnement et d'aménagement du territoire.

Votre commission ne peut, dans ces conditions, que saluer la démarche qui l'inspire.

Au cours de ses travaux, elle a été animée du souci d'améliorer la réglementation tant des implantations commerciales que celle concernant le secteur artisanal, tout en cherchant à éviter de tomber dans le piège d'une économie administrée qu'elle ne souhaite pas voir mise en place, sans oublier de tenir compte de l'intérêt des consommateurs.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA LOI ROYER

A. EN DÉPIT DES AMÉLIORATIONS APPORTÉES AU DISPOSITIF EN MATIÈRE D'ÉQUIPEMENT COMMERCIAL, LA PRÉÉMINENCE DE LA GRANDE DISTRIBUTION S'AFFIRME TOUJOURS DAVANTAGE

1. L'évolution du dispositif réglementaire

La loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, dite loi Royer, avait pour objectif de permettre un développement équilibré des différentes formes de commerce et de protéger le petit commerce d'une croissance désordonnée des nouvelles formes de distribution.

En soumettant à autorisation les ouvertures ou extensions de surfaces de ventes supérieures à 1.000 m ² pour les villes de moins de 40.000 habitants et de 1.500 m ² pour les villes de plus de 40.000 habitants, la loi Royer a certes permis d'éviter un « écrasement brutal » du petit commerce et de ralentir, en les étalant dans le temps, les implantations de grandes surfaces.

Les surfaces de vente ont cependant connu un développement très important et près de 19 millions de mètres carrés ont ainsi été autorisés depuis l'entrée en vigueur de la loi, avec une croissance particulièrement importante jusqu'en 1993.

Le dispositif, a, en réalité, entraîné des prises de décisions au coup par coup, sans réelle prise en compte par les commissions départementales d'urbanisme commercial (CDUC) de leurs conséquences en termes d'emplois, d'aménagement du territoire ou d'environnement.

La loi du 3 janvier 1993, dite loi Sapin, a substitué à ces instances des commissions départementales d'équipement commercial (CDEC), dont la composition est différente (quatre élus pour deux représentants des professionnels et un représentant des consommateurs). Elle a, par ailleurs, supprimé la procédure d'appel auprès du ministre chargé du commerce et institué la commission nationale d'équipement commercial (CNEC), composée de 7 hauts fonctionnaires et personnalités.

Elle a également eu pour mérite de mettre en place les observatoires départementaux d'équipement commercial, dont les travaux doivent être pris en compte par les CDEC pour émettre une décision sur les demandes d'autorisation.

Autre novation, a priori positive : l'étude d'impact, dorénavant exigée des demandeurs d'autorisation depuis le décret du 16 novembre 1993, aide les membres des commissions à apprécier l'impact économique et social des projets de leurs conséquences sur l'appareil commercial existant. Ce renforcement des conditions de dépôt des demandes a sans doute freiné quelques velléités.

Mais, on ne peut cependant qu'estimer décevant le bilan de ces réformes.

2. L'évolution de l'appareil commercial

Au total, à l'issue de la pause décrétée par le Premier ministre M. Edouard Balladur, le 25 avril 1993, le rythme des autorisations est reparti sur une base accélérée et inquiétante, comme l'illustre le tableau ci-dessous :

AUTORISATIONS ACCORDÉES DE 1990 À 1995

* Situation provisoire au 22 mai 1996

En outre, entre le 1er janvier et le 22 mai 1996, environ 158.000 m ² ont fait l'objet d'une autorisation, ce qui porte à plus de 2 millions le nombre de m ² autorisés entre 1993 et mai 1996.

3. La prééminence croissante de la grande distribution

Depuis les années 80, le paysage commercial français s'est profondément transformé. Le phénomène le plus spectaculaire a été l'essor des grandes surfaces : hypermarchés ^{1 ( * )} , supermarchés, mais aussi grandes surfaces spécialisées de bricolage, d'électroménager, d'articles de sport ou même d'habillement...

Dans l'ensemble, entre 1982 et 1992, le nombre de magasins couvrant une surface de vente de plus de 400 m ² a progressé de 51%. Parallèlement, le nombre de points de vente de moins de 400 m ² s'est réduit de 11 %.

Les hypermarchés et supermarchés se sont particulièrement imposés dans la distribution française. Avec les magasins populaires, de moins en moins nombreux, l'ensemble des grandes surfaces à prédominance alimentaire a réalisé 41 % du chiffre d'affaires du commerce de détail en 1994, contre 23 % en 1980. Sur le seul marché alimentaire, leur part est passée de 36 % à 69 %. Les commerces d'alimentation générale de proximité et, dans une moindre mesure, les magasins alimentaires spécialisés (bouchers, fruits et légumes...) ont surtout souffert de cette concurrence : entre 1980 et 1994, leur chiffre d'affaires en volume a régressé respectivement de - 46 % et de - 28 %. Les boucheries de proximité, par exemple, n'occupent plus que 30 % des parts de marché.

La France se trouve ainsi avoir l'équipement de grandes surfaces de commerce de détail le plus développé de l'ensemble de la Communauté européenne, avec 1,5 hypermarché pour 100.000 habitants (chiffres 1991).

Au premier janvier 1995, elle disposait de 1.048 hypermarchés, dont 253 de plus de 7.500 m ² .

4. Des conséquences contrastées

Soulignons, tout d'abord, que la modernisation de l'appareil commercial français qui a accompagné le développement de la grande distribution présente des aspects positifs :

- elle a permis de contenir l'inflation et, à ce titre, a été encouragée par les pouvoirs publics ;

- elle a apporté aux consommateurs une diversité de choix et un confort d'achat, en proposant « tout sous le même toit ».

À cet égard, une étude de l'observatoire Celelem, de 1994, montre que 81 % des consommateurs jugent essentielle l'étendue du choix des produits qui leur sont proposés dans les commerces ;

- elle a fait de la distribution française un secteur performant et dynamique qui se développe à l'étranger.

• L'impact du développement de la grande distribution s'avère plus discutable et plus délicat à déterminer sur l'emploi.

L'étude d'impact qui est annexée au présent projet de loi se fonde sur une récente étude de l'INSEE pour tenter de l'évaluer.

On peut, en première analyse, estimer que l'évolution de l'appareil de distribution a eu un impact positif. En effet, au cours de la période 1980-1994, les effectifs employés dans le commerce de détail à prédominance alimentaire se sont accrus de 54.000 personnes, soit environ + 4.000 personnes par an. Ce résultat repose entièrement sur les hypermarchés et les supermarchés qui ont créé 243.500 emplois nets, alors que les commerces alimentaires traditionnels perdaient 189.500 emplois nets.

Deux éléments amènent à penser que les effets réels sur l'emploi de la grande distribution sont encore plus importants :

- d'une part, l'abaissement des prix pratiqués par les grandes surfaces a permis de dégager des moyens supplémentaires de nature à encourager la consommation, ce qui a soutenu l'activité et donc l'emploi ;

- d'autre part, les grandes surfaces ont beaucoup recours à certains services comme la publicité ou l'informatique et sous-traitent de nombreuses activités, comme le nettoyage ou le gardiennage. On estime que leur développement a induit, entre 1980 et 1994, la création d'environ 10.000 emplois dans les services.

On pourrait conclure de l'ensemble de ces observations que la grande distribution est globalement créatrice d'emplois. Ce jugement mérite cependant d'être nuancé pour plusieurs raisons :

- La progression de 243.500 emplois dans les hypermarchés et les supermarchés s'explique pour plus de 70 % par des prises de parts de marché et les créations d'emploi auraient été plus nombreuses si la structure de la distribution ne s'était pas déformée au profit des grandes surfaces. On estime, en effet, que ce phénomène a entraîné la perte de 95.500 emplois sur la période 1980-1994, soit environ 7 000 emplois en moins chaque année.

- Les grandes surfaces utilisent beaucoup les emplois à temps partiel et cet élément amène à relativiser les gains annoncés. Ainsi, entre 1989 et 1993, le nombre de personnes employées dans le commerce de détail à prédominance alimentaire a augmenté de 4 000, mais le nombre d'emplois en équivalent plein temps aurait diminué de 2 000 à 3 000 personnes.

- Les statistiques ne prennent pas en compte certaines destructions d'emplois dans le commerce de proximité, comme les aides familiales.

Au total, il est loin d'être évident que le développement de la grande distribution a été positif pour l'emploi.

Sur ce point, l'étude d'impact précitée conclut qu'« une lecture directe du solde d'emplois créés par la distribution est sujette à un grand nombre d'incertitudes, qui renversent une appréciation positive initiale ».

• Par ailleurs, les conséquences sur l'urbanisme et l'environnement sont clairement négatives.

Attirées par l'espace, le faible coût du foncier etc..., les grandes surfaces se sont multipliées à la périphérie des villes, enlaidissant nos entrées de ville.

Elles ont entraîné un processus de dévitalisation des centres-villes et contribué à la désertification des zones rurales.

B. À 23 ANS, LA LOI ROYER MÉRITE D'ÊTRE REFORMÉE

1. La loi Royer présente un certain nombre de lacunes

- Le dispositif malthusien mis en place par la loi Royer n'a pas permis de maintenir un équilibre satisfaisant entre les différentes formes de commerce.

- En outre, le développement des « hard discount » rend inadéquat le niveau des seuils d'autorisation.

Rappelons que le « hard discount » est un magasin en libre-service d'une surface comprise entre 300 m ² et 1.200 m ² , la majorité se situant entre 600 et 800 m ² . Ce type de magasin comporte entre 600 et 1.200 références, soit huit à dix fois moins qu'un supermarché.

L'assortiment est limité aux produits de très grande consommation comprenant généralement peu de produits frais ^{2 ( * )} , pour la plupart à marque propre, présentés au consommateur le plus souvent dans leur conditionnement d'origine sur des palettes, dans le cadre d'une logistique rigoureuse, pratiquement industrielle, ce qui induit un minimum de manutention et réduit considérablement les frais de personnel, estimés à environ 5,5 % (contre 7 à 8 % dans un supermarché classique).

Avec un chiffre d'affaires d'environ 40 milliards de francs en 1995, le poids du « hard discount » s'est affirmé ces dernières années.

Si le nombre d'ouvertures de supermarchés de moins de 1.000 m ² tend à se stabiliser, la proportion de « hard discount » s'accroît quant à elle.

Ainsi, en 1994, ils ont représenté l'essentiel des ouvertures de supermarchés.

Depuis 1989, le poids de ce type de magasins n'a ainsi cessé de s'affirmer : 7 % des supermarchés ouverts en 1989, 22 % en 1990, 75 % en 1993, 82% en 1994.

La contribution des « hard discount » est plus faible en terme de surface : 75 % des ouvertures, contre 82 % en nombre de magasins. Les supermarchés de « hard discount » se caractérisent, en effet, par leur petite taille : ceux ouverts en 1994 ont une surface de vente moyenne de 680 m ² , contre 1.039 m ² pour les supermarchés classiques.

Ainsi, le développement de cette forme de commerce a contribué à une nette modification des caractéristiques des nouveaux supermarchés. De 1986 à 1994, la part des magasins ayant une surface de vente inférieure à 1.000 m ² s'est fortement accrue : elle est passée de 45 % à 86 % en nombre de magasins et de 27 % à 76 % en surface de vente.

Le fait que des supermarchés de maxidiscompte, souvent situés en centre-ville, occupent généralement des surfaces inférieures à 1.000 m ² , à l'inverse des supermarchés classiques, explique que les seuils d'autorisation actuellement retenus par la loi Royer soient devenus inadéquats et méritent donc d'être révisés à la baisse.

Parmi les autres carences de la loi, on peut citer :

- le manque de maîtrise des conséquences de l'implantation des très grosses unités ;

- l'absence de contrôle des changements d'activité. Rien ne s'oppose à ce qu'un magasin de grande surface (type bricolage ou jardinerie), soit transformé, dès l'autorisation, en un commerce d'une toute autre nature, dont les conséquences sur le tissu commercial local peuvent être pourtant importantes ;

- l'inefficacité des sanctions : les surfaces illicites, très nombreuses, ne sont sanctionnées que par une contravention de 10.000 francs maximum par jour de constatation effective de l'infraction.

Dans ce contexte, lors de la présentation du plan de soutien en faveur des PME à Bordeaux, le 27 novembre 1995, le Premier ministre a clairement manifesté sa volonté de réformer, dans un sens restrictif, le dispositif de la loi Royer. Cette réforme se fera en trois étapes, dont le présent projet de loi constitue la deuxième.

2. Une réforme en trois étapes

• Première étape : la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

Rappelons que cette loi comporte des dispositions provisoires applicables pour une période de six mois, qui prévoient notamment :

- un gel des créations de magasins de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 300 m ² ;

- une autorisation préalable pour toute extension d'un magasin dont la surface de vente est supérieure à 300 m ² ;

- le contrôle des changements d'activités pour les magasins dont la surface excède certains seuils (300 m ² pour l'ouverture d'un magasin à dominante alimentaire, 1.500 m ² dans tous les autres cas) ;

- une autorisation préalable pour les créations d'ensembles de salles de cinéma de plus de 2.000 places.

• Deuxième étape : le présent projet de loi

Celui-ci fera l'objet d'une présentation ci-après.

En résumé, il pérennise les principales dispositions adoptées par le Parlement dans la loi précitée. En outre, il réforme plus en profondeur la loi Royer, en modifiant notamment la composition et les modalités de vote au sein des commissions d'équipement commercial.

Il prévoit l'élaboration d'un programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales

• Troisième étape : la généralisation de schémas d'équipement commercial

La mise en place de schémas territoriaux d'équipement commercial devrait permettre de maîtriser l'évolution des surfaces commerciales et de l'adapter aux réalités locales.

Sur un territoire donné, dont le périmètre reste à définir), pour une durée déterminée, vont être définis des objectifs précis d'équipements commerciaux, à l'instar de ce que sont les plans d'occupation des sols pour l'aménagement du territoire.

Cette ultime étape sera celle de la décentralisation.

Lorsqu'ils auront été élaborés et rendus publics dans des conditions qui seront déterminées par décret en Conseil d'État, une loi devra préciser les modalités selon lesquelles ces schémas serviront de cadre à l'implantation des équipements commerciaux et se substitueront au régime d'autorisation administrative préalable actuellement en vigueur.

Le Gouvernement déposera sur le bureau des assemblées, avant le 31 décembre 1997, un rapport sur la mise en place et le contenu prévisionnel de ces schémas, à partir des éléments qui auront été collectés par les observatoires départementaux d'équipement commercial.

À titre comparatif, votre rapporteur a jugé intéressant de joindre au présent rapport une annexe présentant brièvement la réglementation en matière de grandes surfaces commerciales dans quelques pays d'Europe.

C. LE TITRE PREMIER DU PRÉSENT PROJET DE LOI

1. Le projet de loi initial

Les dispositions du présent projet de loi s'articulent en trois titres, dont le premier comporte les mesures relatives à l'équipement commercial. Ce titre prévoit essentiellement :

- l'abaissement définitif à 300 m ² du seuil des surfaces de vente nécessitant une autorisation préalable, afin notamment que les pouvoirs publics soient en mesure d'appréhender les conséquences potentielles de leur création sur l'équilibre des formes du commerce et sur l'emploi (article 5 du projet de loi) ;

- la pérennisation de l'autorisation préalable pour les changements d'activité des grandes surfaces, dont le seuil est de 300 m ² si l'activité est à dominante alimentaire, porté à 2000 m ² dans les autres cas (contre 1.500 m ² dans la loi d'avril 1996) (article 5) ;

- la nécessité d'obtenir une autorisation pour la réouverture d'un magasin de plus de 300 m ² fermé depuis plus de deux ans (article 5) ;

- la même exigence pour la création ou l'extension d'une

station-essence annexée à un magasin ou à un ensemble de magasins de plus de 300 m ² (article 5) ;

- la réutilisation d'un magasin de plus de 300 m ² libéré à la suite d'un transfert (article 5) ;

- l'interdiction de présenter une nouvelle demande d'autorisation pour le même projet pendant un an à compter de la date de la décision de la commission nationale (article 9) ;

- l'obligation d'une enquête publique préalable, spécifique à l'urbanisme commercial, pour les unités de plus de 6.000 m ² (article 4) ;

- le renforcement de la répression des infractions en cas d'exploitation illégale de surfaces commerciales (article 5) ;

- le rééquilibrage de la représentation des professionnels par rapport aux élus dans la composition des commissions départementales d'équipement commercial (CDEC), sans remettre en cause la présence du représentant des consommateurs, et la modification des règles de vote dans le but d'obtenir une plus grande sélectivité des commissions et de faciliter l'exercice des recours par les opposants éventuels au sein de la commission (articles 7 à 10).

Le projet de loi propose ainsi d'abaisser de sept à six le nombre de membres des CDEC, par la suppression de l'un des maires des deux communes les plus peuplées de l'agglomération. Par ailleurs, il prévoit qu'une autorisation sera accordée si elle recueille quatre votes favorables sur six ;

- l'élaboration d'un programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales, qui devra être défini par le Gouvernement avant fin 1996, et de schémas de développement commercial (article premier).

Ce programme sera élaboré en concertation avec les professionnels. Il exposera les priorités publiques en matière de localisation des activités, de pratiques commerciales, de respect de l'environnement et d'adaptation aux besoins réels des consommateurs, au regard desquels seront examinés les projets.

Les commissions d'équipement commercial auront connaissance de ce document qui, ajouté aux éléments fournis par les travaux des observatoires départementaux, leur permettront d'éclairer leur décision. Les préfets, président des CDEC seront chargés d'exposer les principes de ce programme au cours des séances.

2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté l'essentiel du dispositif proposé par le projet de loi. Les principales modifications qu'elle lui a apportées sont les suivantes :

- à l'article 4, concernant les critères des décisions d'autorisation et la présentation des projets, elle a précisé la portée des schémas de développement commercial et demandé au Gouvernement de déposer sur le bureau des assemblées parlementaires, avant le 31 décembre 1997, un rapport sur la mise en place et le contenu prévisionnel de ces schémas ;

- à l'article 5, qui définit les projets soumis à autorisation, elle a étendu cette exigence :

- d'une part, à la création d'établissements hôteliers, de résidences de tourisme et de résidences hôtelières d'une capacité supérieure à 20 chambres, résultant d'une construction nouvelle ou de la transformation d'un immeuble existant :

- d'autre part, aux projets de constructions nouvelles ou de transformation d'immeubles existants entraînant la création d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques comportant plus de 1.500 places. L'Assemblée nationale a soumis l'examen de ces projets par les CDEC à la prise en compte de critères spécifiques.

Le tableau ci-après permet de comparer les projets soumis à autorisation en vertu de la loi du 26 décembre 1973, puis de la loi du 12 avril 1996 le régime applicable aux interventions et enfin du présent projet de loi tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.

TABLEAU PRÉSENTANT LES PROJETS SOUMIS À AUTORISATION

- à l'article 9, qui définit la procédure applicable devant les commissions départementales d'équipement commercial, l'Assemblée nationale a ramené de 3 à 2 le nombre de membres de la CDEC pouvant prendre l'initiative d'un appel, l'un devant être un représentant des élus et l'autre un représentant soit des organismes consulaires, soit des organisations de consommateurs ;

- à l'article 10, relatif à la commission nationale d'équipement commercial, elle a étendu à cette commission la règle du vote à la majorité qualifiée prévue à l'article 8 pour les commissions départementales. Elle a fixé cette majorité à 5 votes positifs sur 8 ;

- elle a adopté deux articles additionnels :

. l'article 10 bis comportant des dispositions transitoires ;

. l'article 10 ter limitant les conditions dans lesquelles des armes et des munitions peuvent être vendues aux particuliers.

3. La position adoptée par votre commission

Votre commission estime nécessaire de rendre plus rigoureux le dispositif actuel. Elle souligne toutefois son souci de trouver un équilibre entre le principe fondamental de la liberté du commerce et de l'industrie et les préoccupations légitimes en termes d'emploi, d'aménagement du territoire et d'environnement qui inspirent le présent projet de loi.

Par ailleurs, convaincue que ce dernier ne suffira pas, à lui seul, à restaurer l'équilibre souhaitable entre les différentes formes de commerce et à redynamiser les « villes-centres », elle estime que le dispositif proposé devrait rapidement s'accompagner :

- de mesures indispensables au développement des commerces de proximité. Celui-ci exige une meilleure accessibilité : parkings faciles d'accès et gratuits, schémas de circulation, etc... ;

- d'une réforme de la taxe professionnelle perçue sur les implantations et extensions de grandes surfaces, d'hôtels ou de complexes cinématographiques, de façon à en améliorer le dispositif de péréquation ;

- de mesures incitant les enseignes à créer des petites surfaces commerciales en zone rurale et à respecter des formes environnementales.

Votre commission a été animée du souci d'améliorer la réglementation des implantations commerciales, sans pour autant tomber dans le piège d'une économie administrée qu'elle ne souhaite pas voir mise en place. Dans cet esprit, les principaux amendements qu'elle vous proposera sur le titre premier du présent projet de loi sont les suivants :

• à l'article 5, qui définit les projets soumis à autorisation :

- s'agissant de la nécessité d'obtenir une autorisation pour la réouverture d'un magasin de plus de 300 m ² fermé depuis plus de deux ans, elle vous proposera, en cas de location et lorsque la surface de vente n'excède pas 2.000 m ² , de ne faire courir ce délai qu'à compter du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux :

- elle vous proposera de soumettre à autorisation les extensions d'hôtels existants, mais de relever le seuil applicable (aux créations, transformations et extensions) pour le fixer à 30 chambres (contre 20) ou à 60 lits hors de la région Ile-de-France), et à 50 chambres ou 100 lits dans cette dernière. Elle vous proposera, par ailleurs, d'exclure les résidences de tourisme, les résidences hôtelières, ainsi que les départements d'outre-mer de ce dispositif.

Elle vous proposera de demander au Gouvernement de déposer un rapport sur l'impact de cette mesure, sur l'évolution du parc hôtelier, ainsi que sur les conditions d'exercice des professions de restaurateur et d'hôtelier, au plus tard le 30 septembre 1998 ;

- votre commission vous proposera de soumettre les extensions de complexes cinématographiques à autorisation, dès lors qu'elles entraîneront la constitution de complexes supérieurs au seuil, qu'elle a maintenu à 1.500 places de spectateur. Elle a également prévu de créer des commissions départementales d'équipement cinématographique, auxquelles sera soumis l'examen des projets concernant ce secteur, et de préciser les critères sur le fondement desquels ces commissions devront statuer. Elle vous proposera, enfin, d'adapter la composition de la commission nationale d'équipement commercial, lorsque celle-ci se réunira pour statuer en appel sur ce type de dossiers.

Votre commission vous proposera de regrouper l'ensemble de ces dispositions dans un chapitre II bis relatif à l'équipement cinématographique ;

- elle vous proposera, par ailleurs, de ne pas soumettre à autorisation les regroupements de surface de vente de magasins voisins, lorsqu'ils n'entraînent pas la création de surfaces de vente supplémentaire et qu'ils n'excèdent pas 2.000 m ² , ou 300 m ² lorsque l'activité nouvelle est à dominante alimentaire. Cette disposition permettra notamment aux commerces de centre-ville de se moderniser
•

• à l'article 7, relatif à la composition des commissions départementales d'équipement commercial, votre commission vous proposera de relever de 7 à 8 le nombre des membres des CDEC. Il s'agit :

- d'une part, de maintenir la participation des quatre élus (notamment des maires des deux communes les plus peuplées de l'agglomération) ;

- d'autre part, de rétablir la parité entre les élus et les socio-professionnels (représentants des professionnels et des consommateurs), en prévoyant la participation du président de la chambre départementale d'agriculture, au même titre que les deux autres chambres consulaires ;

• par voie de conséquence, à l'article 8 (relatif aux modalités de vote au sein des CDEC), elle vous proposera de fixer la majorité qualifiée à 5 votes favorables sur 8 ;

• suivant la même logique, à l'article 9 qui fixe la procédure applicable devant les CDEC. elle vous proposera de maintenir à 3 le nombre de membres de la CDEC nécessaire pour établir un recours auprès de la commission nationale ;

• enfin, elle vous proposera d'assouplir le dispositif adopté par l'Assemblée nationale à l'article 10 ter relatif aux ventes d'armes et de munitions aux particuliers.

II. LA PROMOTION DE L'ARTISANAT

La deuxième ambition du projet de loi -qui fait l'objet de son titre II- est d'assurer la promotion du secteur artisanal, dont le rôle apparaît essentiel pour le développement économique, l'emploi et l'équilibre territorial de notre pays.

A. L ARTISANAT : UN ATOUT POUR LA FRANCE QU'IL CONVIENT DE VALORISER

La place de l'entreprise artisanale dans notre société, sa capacité d'adaptation aux aléas de la vie économique, son rôle essentiel en matière d'emploi, sa contribution au maintien de la qualité de la vie et au développement du tissu social, sont largement reconnus.

Avec 800.000 entreprises (dans 250 métiers du bâtiment, de la production, des services et de l'alimentation), qui emploient chacune jusqu'à 10, voire 15 salariés, l'artisanat occupe aujourd'hui 2.400.000 personnes et réalise plus de 750 milliards de chiffre d'affaires.

En 10 ans, de 1985 à 1995, le nombre de salariés du secteur de l'artisanat a, malgré la crise, augmenté de 100.000, passant de 1.200.000 à 1.300.000.

L'artisanat est la première entreprise d'insertion des jeunes. En effet, les entreprises artisanales forment 6 apprentis sur 10 et 5 jeunes en contrat de qualification sur 10.

Le secteur de l'artisanat souffre cependant d'un manque de reconnaissance et de prise en compte de ses spécificités.

D'où l'ambition du présent projet de loi de promouvoir l'artisanat.

B. PROMOUVOIR LA QUALIFICATION ARTISANALE

L'accès aux métiers de l'artisanat s'effectue par l'apprentissage, la qualification préalable ou la formation professionnelle continue.

Sans remettre en cause la tradition française de la liberté d'installation, le présent projet de loi propose cependant d'introduire une obligation de qualification dans le secteur artisanal pour un nombre plus important d'activités qu'aujourd'hui.

Votre commission soutient cette démarche, dont l'impact sur l'emploi sera bénéfique à un double titre :

- elle favorisera la création d'entreprises de qualité, dont la pérennité sera mieux assurée. En effet, les statistiques montrent que le taux de survie des entreprises créées est plus élevé lorsque leur fondateur bénéficie d'une qualification ;

- par définition, elle encouragera la création d'emplois qualifiés et stables.

En revanche, elle ne souhaite pas généraliser l'exigence d'une qualification à l'ensemble des activités artisanales. En effet, le secteur de l'artisanat doit pouvoir poursuivre sa fonction essentielle d'insertion des jeunes, sans être totalement enfermé dans un carcan contraignant.

• C'est ainsi que l'article 11 propose d'imposer une qualification aux personnes exerçant des activités susceptibles de mettre en cause la santé ou la sécurité des personnes.

Ces professions font l'objet d'une liste limitative, que l'Assemblée nationale a complétée pour viser notamment la préparation ou la fabrication de glaces alimentaires, la construction, l'entretien et la réparation des bâtiments, ainsi que les activités liées aux réseaux, gaz, chauffage, installations électriques...

Votre commission vous proposera d'englober ces dernières activités dans une terminologie à la fois plus large et plus synthétique de façon à viser : « la construction, l'entretien et la réparation des bâtiments, ainsi que les activités de travaux publics et privés ».

À cet article, votre commission vous proposera, par ailleurs, de supprimer la condition de l'exercice effectif des activités visées pour qu'une personne soit réputée justifier de la qualification requise. Elle a. en effet, considéré que les personnes ayant choisi d'exercer ces métiers dans le passé ne devraient pas être soumises à de nouvelles règles d'entrée dans ces professions plus rigoureuses et de nature à perturber l'exercice de leur activité.

• L'article 12 modifie la réglementation applicable à la profession de coiffeurs.

Datant de 1906, celle-ci doit aujourd'hui être adaptée à l'évolution des pratiques dans ce secteur d'activité (apparition de la franchise, exploitation de plusieurs salons par une chaîne à salons multiples, développement de la coiffure à domicile...).

Dictées par le souci de garantir la sécurité des clients, les dispositions proposées tendent notamment à renforcer les exigences en matière de qualification pour l'exercice de ce métier.

L'Assemblée nationale a modifié ce dispositif :

- d'une part, pour supprimer la condition d'exercice effectif de cette activité pendant six ans pour pouvoir faire valider son expérience professionnelle, ce qui permet d'assouplir le dispositif qui ne sera applicable qu'aux personnes entrant dans le métier ;

- d'autre part, pour renforcer les exigences en matière de qualification applicables à la coiffure à domicile, qui échappe aujourd'hui à toute réglementation.

Votre commission vous proposera de confirmer cette position.

C. RENFORCER L'IDENTITE DE L'ARTISANAT

Le projet de loi a également pour ambition d'affirmer l'identité du secteur artisanal, en permettant notamment aux consommateurs de mieux identifier les entreprises et les produits relevant réellement de ce secteur.

Tel est l'objet du chapitre II du titre II dont :

- l'article 13 confère une valeur législative au répertoire des métiers, qui constitue le fondement du statut artisanal ;

L'Assemblée nationale a complété cet article, de façon notamment à confier au décret le soin de fixer les conditions du maintien, à titre temporaire ou non (droit de suite) des entreprises dépassant le seuil de dix salariés.

- l'article 14 regroupe les dispositions tendant à protéger de manière plus efficace les titres d'artisan et de maître-artisan et à assurer une protection de l'utilisation du mot « artisan » et des termes et expressions dérivés ;

L'Assemblée nationale a adopté des dispositions complétant cet article. Votre commission vous proposera cependant de supprimer certaines d'entre elles concernant les conditions dans lesquelles les conjoints collaborateurs ou associés, ou les associés, peuvent se voir reconnaître la qualité d'artisan.

- l'article 15 améliore le statut de l'entreprise artisanale en prévoyant que le fonds artisanal pourra faire l'objet d'un nantissement, en garantie de prêts, comme c'est le cas pour le fonds de commerce.

III. UNE CLARIFICATION DU RÉGIME DES SOLDES, LIQUIDATIONS, VKNTES AU DÉBALLAGE ET VENTES D'USINES

A. UNE RÉFORME JUSTIFIÉE

La loi du 30 décembre 1906 a prévu un régime d'autorisation municipale pour les opérations de ventes de marchandises neuves sous forme de soldes, liquidations, ventes au déballage.

Ce régime est devenu au fil des ans d'application difficile.

Dans la pratique, on constate, une utilisation abusive du terme « soldes » pour des opérations de ventes sans réduction de prix effective, les liquidations se sont multipliées sous de faux prétextes, et les ventes au déballage se sont développées notamment aux abords des grandes surfaces, constituant ainsi un détournement des règles contraignantes relatives à l'équipement commercial.

La réforme proposée par le présent projet de loi a l'intérêt d'améliorer la lisibilité et la validité du dispositif juridique en donnant une définition légale à ces méthodes de vente. Elle permettra, en outre, d'améliorer la loyauté de la concurrence entre les acteurs du commerce dans l'exercice de pratiques de vente correspondant à un écoulement accéléré de marchandises (soldes et liquidation) ou effectuées sur des emplacements non habituellement destinés au commerce (vente au déballage).

Mieux qualifier ces opérations particulières, qui sont de nature à affecter la concurrence loyale entre les entreprises commerciales, et les soumettre à un régime d'autorisation plus strict sont les deux objectifs qui inspirent les articles 18 à 23 (chapitre premier du titre III du projet de loi).

B. LA POSITION ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale n'a que peu modifié les propositions formulées par le Gouvernement dans ce chapitre, qu'elle a en revanche souhaité compléter par l'adoption de deux articles additionnels.

• S'agissant des principales modifications apportées au projet de loi initial :

- à l'article 19, sur les ventes au déballage, l'Assemblée nationale a décidé d'exonérer du dispositif les professionnels réalisant des ventes sur la voie publique et disposant d'une permission de voirie ou d'un permis de stationnement.

Votre commission vous proposera, par souci de cohérence, de viser dans le dispositif les camions-bazars qui ne disposeraient pas de tels permis ;

- à l'article 20, relatif aux soldes, l'Assemblée nationale a prévu que les périodes de soldes -qui seront d'une durée maximale de six mois au cours de deux périodes par an- seraient fixées par année civile, ceci dans le but de fixer au 1er janvier au plus tôt la date de début des soldes d'hiver.

Votre commission vous proposera de supprimer cette disposition par trop restrictive.

• S'agissant des deux articles additionnels :

- l'Assemblée nationale a introduit, sur la proposition du Gouvernement, un article 20 bis qui confie au pouvoir réglementaire le soin d'encadrer de façon beaucoup plus rigoureuse les annonces de réductions de prix et d'interdire, dans certains secteurs, les réductions de prix exprimées en pourcentage ou accompagnées de la mention du prix antérieurement pratiqué.

Il s'agit de lutter contre certaines annonces trompeuses pour le consommateur et susceptibles de désorganiser le marché.

Votre commission vous proposera d'adopter cet article sans modification ;

- l'Assemblée nationale a, par ailleurs, adopté un article 20 ter qui introduit une réglementation des ventes réalisées par les magasins d'usine.

Votre commission vous proposera d'adopter une nouvelle rédaction de cet article, plus claire et moins restrictive

IV. DISPOSITIONS DIVERSES

• Le projet de loi propose deux dispositions diverses :

- l'article 24, qui prévoit la consultation des professionnels intéressés préalablement aux délibérations du conseil municipal concernant des opérations de création, de transfert ou de suppression des halles et marchés communaux. Votre commission s'en félicite ;

- l'article 25. qui répond au souci louable d'aligner le régime des prestations maternité des conjointes collaboratrices sur celui des femmes chefs d'entreprises.

• En outre, sur l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit trois articles nouveaux à la fin du projet de loi, qui font l'objet du nouveau chapitre IV du titre III :

- l'article 26 vise à encadrer les démarches publicitaires des professionnels souhaitant promouvoir leurs produits ou services auprès des consommateurs, dans le but de mieux lutter contre le travail clandestin ;

- les articles 27 et 28, qui n'ont pas de lien direct avec l'objet du présent projet de loi, encadrent la pratique de prix abusivement bas dans le secteur du transport routier de marchandises. Votre commission s'était déjà inquiétée de ce problème à l'occasion de la première lecture du projet de loi relatif à la loyauté et à l'équilibre des relations commerciales.

Elle vous proposera d'adopter ces articles sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER - Mesures relatives à l'équipement commercial

Article premier - Principes d'orientation de l'équipement commercial

L'article premier du présent projet de loi refond l'article premier de la loi du 27 décembre 1993 d'orientation du commerce et de l'artisanat, dite loi Royer, qui a posé les principes de l'urbanisme commercial.

Il ne remet pas en cause le principe de la liberté d'entreprendre dans le cadre d'une concurrence claire et loyale inscrite au fronton de cet article. Il modifie et complète les dispositions de cet article en affichant un triple objectif :

- compléter les principes devant orienter la politique d'équipement commercial, en précisant les exigences en matière d'aménagement du territoire et en ajoutant notamment aux principes existants :

- le développement de l'emploi.

- la protection de l'environnement.

- la modernisation des équipements commerciaux ;

- le confort d'achat des consommateurs ;

- viser non seulement les implantations et extensions d'entreprises commerciales et artisanales, mais aussi les transferts et changements d'activité ;

- donner une base législative au programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales.

• Les nouveaux principes d'orientation de l'équipement commercial

- Le a) de l'article premier du présent projet de loi propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article premier de la loi Royer. Il maintient les fonctions attribuées jusqu'ici au commerce et à l'artisanat (satisfaction des besoins des consommateurs, amélioration de la qualité de vie, animation de la vie urbaine et rurale, augmentation de la compétitivité de l'économie), se bornant ici à apporter des améliorations rédactionnelles au texte.

Surtout, il prévoit que le commerce et l'artisanat ont pour nouvelle fonction, clairement énoncée par la loi, de participer au développement de l'emploi.

- Cette priorité de l'emploi fait également l'objet du b) de l'article modifiant le dernier alinéa de l'article premier de la loi Royer, qui précise que les pouvoirs publics devront notamment s'assurer que l'essor du commerce et de l'artisanat ne soit pas préjudiciable à l'emploi.

Elle est également en parfaite cohérence avec l'introduction de représentants du ministère chargé de l'emploi dans les commissions départementales d'équipement commercial (CDEC) et dans la commission nationale d'équipement commercial (CNEC), en vertu des articles 7 et 10 du projet de loi, tout comme avec l'article 4 qui ajoute « l'impact éventuel du projet en termes d'emploi », dans les critères devant être pris en compte pour accorder les autorisations.

Votre commission se félicite de cette nouvelle exigence à laquelle devront répondre les projets en matière d'équipement commercial et artisanal. Ces secteurs recèlent, en effet, d'importants gisements d'emplois et il importe que ce critère de l'emploi soit pris en compte de façon prioritaire à l'occasion de 1'examen des demandes d'autorisation.

- Le c) de l'article premier complète l'article premier de la loi Royer par trois nouveaux alinéas, dont les deux premiers complètent les exigences en matière d'équipement commercial.

Le premier de ces alinéas propose en fait une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 3 de la loi, qui indique actuellement que « les implantations d'entreprises commerciales et artisanales doivent s'adapter aux exigences de l'aménagement du territoire, notamment à l'équilibre des agglomérations et au maintien des activités en zones rurales et de montagne ».

Cet alinéa remplace en fait la notion d'équilibre des agglomérations par celle de « rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre ville et dans les zones de redynamisation urbaine ».

Il complète donc le texte en vigueur, de façon à mieux prendre en compte les deux priorités actuelles que sont la revitalisation des centres villes (menacés par le développement de la grande distribution à la périphérie des villes) et le développement des quartiers en difficulté.

Cet alinéa pose également pour nouvelle exigence en matière d'équipement commercial : la protection de l'environnement.

L'excellent rapport ^{3 ( * )} de notre collègue M. Dupont sur les entrées de ville nous montre à quel point une telle disposition s'avère nécessaire.

Le deuxième alinéa introduit par le c) de l'article prévoit trois nouveaux principes d'orientation :

- la modernisation des équipements commerciaux. Il s'agit d'un élément essentiel. En effet, la sévérité accrue du dispositif institué par le projet de loi ne doit pas empêcher la modernisation des surfaces commerciales. D'après les renseignements fournis à votre rapporteur, celle-ci s'avère nécessaire à l'issue de dix années d'exploitation, environ :

- le confort d'achat des consommateurs. N'oublions pas que la satisfaction du consommateur doit être un objectif essentiel de la politique d'équipement commercial :

- l'amélioration des conditions de travail des salariés. Cet objectif est également d'importance. Il convient de favoriser la création d'emplois, mais d'emplois de qualité.

Le projet de loi a donc pour mérite d'actualiser les principes devant guider les décisions en matière commerciale. Il indique ainsi clairement que les secteurs du commerce et de l'artisanat doivent contribuer au relèvement des défis auxquels notre pays est confronté dans les domaines de l'emploi, de l'environnement, de la politique de la ville et de l'aménagement du territoire.

• Les nouvelles opérations visées

Le projet de loi initial prévoyait que ces principes devraient s'appliquer aux cas d'implantation ou d'extension d'entreprises commerciales ou artisanales. Sur la proposition de M. Jean Paul Charié et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité viser également les cas de transfert et de changement d'activité. Cet ajout est parfaitement justifié, dans la mesure où ces cas sont dorénavant soumis à autorisation en vertu de l'article 5 du projet de loi.

Toutefois, dans un souci de précision et de cohérence avec ce dernier, votre commission vous propose d'adopter un amendement précisant que l'on vise les « transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité ».

• Le programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales

Le dernier alinéa de l'article premier prévoit que, dans le respect des orientations qu'il a définies, le Gouvernement arrête un programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales. Celui-ci sera rendu public avant le 31 décembre 1996, cette dernière précision, utile, ayant été apportée par l'Assemblée nationale.

Celle-ci a, en outre, adopté un amendement tendant à imposer la consultation préalable des organisations consulaires, des organisations professionnelles des secteurs concernés et de celles représentatives des consommateurs.

On imagine mal que le Gouvernement puisse arrêter un tel programme sans consulter les partenaires intéressés. Mais il n'apparaît pas souhaitable de fixer dans la loi les modalités de cette consultation, d'autant que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale est très large, puisqu'elle vise notamment l'ensemble des organisations professionnelles. Elle risquerait donc d'exposer les décisions concernées à des recours contentieux au motif que le Gouvernement aurait pu oublier de consulter telle ou telle organisation.

C'est pourquoi, votre commission vous propose de supprimer cette disposition relative à la consultation préalable.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 - Modification de l'article 3 de la loi du 27 décembre 1973

Comme cela a été indiqué ci-dessus, l'article premier du projet de loi (dans son alinéa c) intègre dans le dispositif de l'article premier de la loi Royer les dispositions actuelles du premier alinéa de l'article 3 de ce texte. En conséquence, l'article 2 abroge cet alinéa.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 - Modification d'intitulé

Cet article opère un changement de l'intitulé du chapitre II du titre III de la loi du 27 décembre 1973 et propose de remplacer l'expression « Les équipements commerciaux et l'urbanisme commercial » par « L'équipement commercial ».

Cette modification traduit le souci croissant de faire apparaître la spécificité de la réglementation relative à l'implantation de surfaces commerciales par rapport aux règles d'urbanisme.

Déjà dans cet esprit, la loi du 27 décembre 1993 avait modifié la dénomination des commissions départementales et nationale qui sont devenues « d'équipement commercial » et non plus « d'urbanisme commercial ».

De même, l'article 4 du projet de loi supprime l'obligation de joindre aux demandes d'autorisation un certificat d'urbanisme déclarant que le terrain peut être utilisé pour l'opération envisagée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4 - Critères des décisions d'autorisation et présentation des projets

Cet article modifie l'article 28 de la loi Royer (dont la rédaction actuelle résulte de l'article 31 de la loi du 29 janvier 1993, dite loi Sapin), qui définit les critères pouvant fonder les décisions des CDEC ainsi que les modalités de présentation des dossiers de demande d'autorisation, et précise quels sont les documents de référence.

• Les critères devant fonder les décisions en matière d'équipement commercial

Les CDEC doivent préciser les critères qu'elles prennent en considération pour arrêter leur décision, dans le cadre des principes définis aux articles premier et 4 da la loi Royer. Le projet de loi ne fait plus référence à l'article 3, puisque les dispositions de son premier alinéa ont été intégrées dans l'article premier.

Il s'agit des critères visés ou mentionnés à l'article 28 de la loi Royer que reprend et complète le a) de l'article 4 du présent projet de loi.

Les deux premiers critères sont repris dans leur rédaction actuelle, à savoir :

- l'offre et la demande globales pour chaque secteur d'activité dans la zone de chalandise concernée ;

- la densité de l'équipement en moyennes et grandes surfaces dans cette zone.

Les deux autres critères existants ont été modifiés. Il s'agit de :

- l'effet potentiel du projet sur l'appareil commercial et artisanal de cette zone et sur l'équilibre souhaitable entre les différentes formes de commerce.

Le projet de loi propose de viser désormais l'effet du projet non seulement sur la zone, mais aussi sur les agglomérations concernées. Cette précision est utile, car une zone de chalandise peut concerner plusieurs agglomérations, dont l'équipement commercial sera donc susceptible d'être affecté par le projet ;

- la nécessité d'une concurrence suffisante au sein de chaque forme de commerce et d'artisanat.

Sur les propositions de la commission de la production et des échanges et de M. Jean-Paul Charié, l'Assemblée nationale a substitué à cette expression celle de « conditions d'exercice de la concurrence au sein du commerce et de l'artisanat ».

Cette modification n'est pas exclusivement rédactionnelle, dans la mesure où, d'une part, elle n'exige plus l'existence d'une concurrence suffisante et, d'autre part, n'impose plus d'évaluer l'exercice de la concurrence au sein de chaque forme de commerce, c'est-à-dire par exemple de s'assurer qu'une enseigne ne se trouve pas en situation de quasi-monopole dans une zone.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement précisant qu'il s'agit bien de prendre en considération les conditions d'exercice de la concurrence au sein de chaque forme de commerce et d'artisanat. La rédaction retenue par l'Assemblée nationale est, en effet, redondante avec l'alinéa précédent qui vise l'équilibre souhaitable entre les différentes formes de commerce.

Enfin, le projet de loi initial introduisait un cinquième critère lié à « l'impact éventuel du projet en termes d'emploi ». Sur la proposition de M. Jean-Paul Charié, et contre les avis du Gouvernement et du rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant le terme « éventuel » et précisant que l'impact doit être évalué en terme d'emplois « salariés et non salariés ».

Sur ce point, votre commission vous propose de réintroduire le terme « éventuel ».

Il apparaît, en effet, préférable de parler d'impact « éventuel », dans la mesure où, eu égard à la faiblesse du seuil dorénavant retenu (300 m2), les projets de faible importance n'auront pas nécessairement de conséquences réelles en termes d'emplois. En outre, votre commission juge nécessaire de prévoir une procédure allégée pour ces projets, dont les initiateurs pourraient, par exemple, ne pas se voir imposer une évaluation obligatoire des conséquences du projet sur l'emploi.

En revanche, la précision tenant au caractère salarié ou non des emplois concernés paraît utile, même si l'expression initiale englobait de facto l'ensemble des emplois. On évoque, en effet, les créations ou destructions d'emplois salariés ; on connaît moins bien l'impact de l'évolution de la distribution sur les emplois non salariés, plus difficile à appréhender.

• Les documents de référence

Les décisions des CDEC doivent donc se fonder sur les critères mentionnés ci-dessus, mais aussi se référer à certains travaux et documents.

Le a) de l'article modifie l'antépénultième alinéa de l'article 28 de la loi Royer.

En premier lieu, il précise que les commissions devront se référer aux travaux des observatoires départementaux d'équipement commercial. Le texte en vigueur était plus contraignant, puisqu'il disposait qu'elles devaient « prendre en compte » ces travaux.

Cependant, à l'issue de l'ensemble des étapes ^{4 ( * )} de la réforme, les décisions seront plus encadrées qu'à l'heure actuelle, dans la mesure où des schémas territoriaux d'équipement commercial serviront de cadre à l'implantation des surfaces commerciales et sont ainsi destinés à se substituer au régime d'autorisation administrative institué par la loi Royer.

Par ailleurs, le projet de loi complète les missions dévolues à ces observatoires. Celles-ci sont définies par le décret n° 93-306 du 9 mars 1993 Il s'agit :

- d'établir, par commune, un inventaire des équipements commerciaux d'une surface de vente égale ou supérieure à 400 m2 ;

- d'établir, par commune, la liste des magasins de commerce de détail et des établissements artisanaux d'une surface de vente inférieure à 400 m2 ;

- d'analyser l'évolution de l'appareil commercial du département ;

- d'établir un rapport annuel.

Le projet de loi initial proposait d'ajouter à ces missions l'élaboration, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, de schémas d'équipement commerciaux, lesquels seront rendus publics.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui fait l'objet du dernier alinéa du a) de l'article, limitant cette dernière mission des observatoires départementaux à la « préparation des éléments des schémas ».

Ceux-ci participeront donc à l'élaboration des schémas, mais n'auront pas la responsabilité de cette dernière.

L'expression retenue est cependant peu heureuse sur le plan rédactionnel. C'est pourquoi, votre commission vous propose d'adopter un amendement précisant que l'observatoire « collecte les éléments nécessaires à l'élaboration des schémas ».

Cet alinéa renvoie les modalités d'élaboration et de publicité des schémas -qualifiés de « développement commercial »- à un décret en Conseil d'État.

Il a, en outre, pour mérite de préciser que les schémas prendront en considération, s'il y a lieu, les orientations des directives territoriales d'aménagement et des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire.

Rappelons qu'en application de l'article L.111-1-1 du code de l'urbanisme, ces directives peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'État en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires.

En vertu de l'article 6 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire, les schémas régionaux précités expriment les orientations fondamentales en matière d'environnement, de développement durable, de grandes infrastructures de transport, de grands équipements et de services d'intérêt général.

Le dernier alinéa du a) de l'article prévoit enfin que le Gouvernement déposera sur le bureau des assemblées parlementaires un rapport sur la mise en place et le contenu prévisionnel des schémas, ceci avant le 31 décembre 1997.

Ce rapport sera donc élaboré à l'issue d'une période d'expérimentations locales. Il devrait permettre de répondre à quatre questions fondamentales, encore en suspens, et relatives :

- au périmètre des schémas (agglomérations, département ou région...) ;

- au caractère public de l'instruction (consultation simple ou enquête publique) ;

- à la détermination du niveau et de la mesure du seuil de saturation en matière d'équipement commercial ;

- à la valeur juridique des schémas.

C'est à l'issue de ce rapport que la troisième phase de la réforme pourra donc être engagée.

• La présentation des dossiers de demande d'autorisation.

L'Assemblée nationale a introduit un a bis) à l'article premier, dans le but de supprimer une référence obsolète au code de l'urbanisme.

Elle a ensuite adopté le b) de l'article, qui supprime l'obligation pour le demandeur de joindre à sa demande un « certificat d'urbanisme déclarant que le terrain peut être utilisé pour l'opération envisagée. »

Cette simplification accroît l'autonomie de la réglementation de l'équipement commercial par rapport au droit de l'urbanisme et tend surtout à supprimer une fausse garantie. En effet, un certificat d'urbanisme ne vaut que pour une situation juridique donnée et peut devenir obsolète à la suite d'un changement de situation découlant, par exemple, de la modification d'un plan d'occupation des sols. Or, l'expérience montre que de telles modifications peuvent être motivées par le souci de favoriser ou d'empêcher telle opération d'urbanisme. Dès lors, un certificat d'urbanisme ne saurait garantir avec certitude qu'un terrain pourra être utilisé pour une opération donnée.

Le c) de l'article dispose que toute demande concernant la création d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial d'une surface de vente supérieure à 6.000 m2 devra être accompagnée « des conclusions d'une enquête publique portant sur les aspects économiques, sociaux et d'aménagement du territoire du projet, souscrite dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'État. » Il précise également que lorsqu'une enquête publique est nécessaire dans le cadre de l'instruction du permis de construire en application de l'article premier de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement (enquête dite Bouchardeau), elle est réalisée conjointement avec l'enquête exigée du fait du présent projet de loi.

Il est fait ici référence à un mécanisme, organisé par l'article 4 du décret n° 85-543 du 23 avril 1985 qui permet, lorsqu'une même opération doit normalement donner lieu à plusieurs enquêtes dont l'une au moins au titre de la loi du 12 juillet 1983, que ces dernières soient organisées conjointement sous la direction d'un même commissaire enquêteur par la même autorité, à savoir le préfet. Chacune des enquêtes menées conjointement garde cependant son objet propre, ce qui signifie :

- que l'arrêté unique d'ouverture d'enquête doit préciser l'objet de chacune des enquêtes regroupées ;

- que le commissaire enquêteur, lorsqu'il émet son avis, se prononce sur chacun de ces objets.

Ce mécanisme des enquêtes conjointes met donc en place un dispositif équivalant pratiquement à la fusion des enquêtes et permettra d'éviter les obstacles qui pourraient naître de l'exigence de deux enquêtes différentes pour un même projet. Surtout, il a pour mérite d'alléger sensiblement la procédure.

Ce recours à l'enquête publique pour les équipements commerciaux les plus importants apporte une garantie de transparence en permettant, dans ces hypothèses, une instruction publique des dossiers.

Le seuil de 6.000 m ² semble tout à fait justifié, seuls les dossiers d'importance méritant en effet une enquête publique.

En l'état actuel du parc commercial français, on peut estimer à environ un tiers le nombre d'hypermarchés qui auraient été concernés si une telle disposition leur avait été appliquée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 5 - Projets soumis à autorisation

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 29 de la loi Royer qui définit les projets soumis à l'autorisation.

Etaient concernées, avant l'adoption de la loi du 12 avril 1996 précitée :

- les créations de magasins de commerce de détail résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant, d'une surface de plancher hors oeuvre supérieure à 3.000 m ² ou d'une surface de vente supérieure à 1.500 m ² , ces seuils étant ramenés respectivement à 2.000 m ² et 1.000 m ² dans les communes de moins de 40.000 habitants ;

- les extensions de magasins ayant déjà atteint les surfaces mentionnées ci-dessus ou devant les atteindre du fait de la réalisation du projet si ce dernier porte sur une surface de vente supérieure à 200 m ² .

En outre, en application de l'article 29-1 de la loi Royer, les ensembles commerciaux composés de plusieurs unités commerciales situées sur un même site sont soumis aux mêmes règles.

Enfin, une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d'instruction ou dans sa réalisation, subit des modifications substantielles dans la nature du commerce ou des surfaces de ventes ou si la ou les enseignes sont modifiées.

• Le paragraphe I du texte proposé pour l'article 29 modifie ce dispositif dans un double objectif :

- de simplification : par la suppression des seuils de population et de la distinction entre surface de plancher hors oeuvre et surface de vente ;

- de durcissement par un abaissement des seuils, un élargissement des hypothèses dans lesquelles une autorisation est nécessaire et la suppression de la franchise de 200 m ² en dessous de laquelle les projets d'extension ne nécessitaient pas d'autorisation.

• Le 1° de ce paragraphe fixe un nouveau seuil de 300 m ² de surface de vente pour la création d'un magasin de commerce de détail.

Ce seuil unique remplace définitivement les seuils actuels et se situe au niveau où il avait été fixé à l'occasion de la mise en vigueur du gel, par la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Les seuils précédemment fixés en surface hors-oeuvre, pour les créations, sont définitivement abandonnés. Il s'agit là d'une heureuse simplification, dans la mesure où ils étaient inutiles.

• Le 2° dispose que les extensions ayant pour effet de porter au-delà de ce même seuil de 300 m ² la surface de vente des magasins doivent être elles-mêmes autorisées dès le premier mètre carré.

La possibilité d'une extension de 200 m ² « en franchise », d'une application et d'un contrôle difficiles et à laquelle la loi du 12 avril 1996 précitée a mis fin, est définitivement supprimée. En effet, son maintien n'aurait pu se justifier eu égard aux nouveaux seuils retenus.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que l'utilisation de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, qui ne serait pas soumis aux dispositions de l'article 19 du présent projet de loi relatif aux ventes au déballage, sera considéré comme une extension au sens de cet alinéa. Il s'agit là de viser, par exemple, la commercialisation de produits sous des chapiteaux installés sur des parkings de grandes surfaces.

• Le 3° applique les mêmes règles à la création ou à l'extension d'un ensemble commercial d'une surface de vente totale supérieure à 300 m ² ou devant dépasser ce seuil du fait de l'opération envisagée. L'assimilation des ensembles commerciaux aux magasins de commerce de détail pour l'application de la loi Royer résultait jusqu'à présent de l'article 29-1 de ce texte, introduit par l'article 2 de la loi du 31 décembre 1990.

• Le 4° institue un régime spécifique pour les installations de distribution au détail de carburants.

Jusqu'à présent les stations-service ne relevaient de la loi Royer que si leur surface dépassait les seuils ou si elles dépendaient d'un ensemble dépassant ces seuils.

Désormais, toute station service, quelle que soit sa surface, devra faire l'objet d'une autorisation si elle est annexée à un magasin de commerce de détail ou à un ensemble commercial de plus de 300 m ² .

En cas de création d'une grande surface comprenant des installations de distribution de carburants au détail, deux dossiers devront être déposés. La CDEC les examinera séparément et pourra décider, par exemple, d'autoriser la grande surface mais pas la station-service. La disparition rapide des stations-service en zone rurale justifie cette disposition. Le maintien d'un réseau de distribution de carburants suffisamment dense est, en effet, essentiel au regard des impératifs de l'aménagement du territoire. Il est cependant précisé que cette mesure ne s'appliquera pas aux stations-service situées dans le domaine public des autoroutes et des routes express qui resteront régies par le code de la voirie routière. Cette exclusion est par ailleurs cohérente avec l'article L.111-1-4 du code de l'urbanisme qui interdit toute construction aux abords immédiats des axes routiers à grande circulation.

Votre commission juge cette précision utile, car de nature à permettre d'éviter un détournement de la loi.

• Le 5° prévoit que les locaux commerciaux pour lesquels l'activité de commerce de détail a bénéficié d'une autorisation de transfert nécessiteront désormais une nouvelle autorisation pour pouvoir être utilisés pour une autre activité de commerce de détail.

L'Assemblée nationale a précisé que cette règle s'appliquait quelle que soit la date à laquelle a été autorisé le transfert, ceci dans le but de viser également le cas de locaux dont le transfert aurait été autorisé par une autorisation antérieure à la présente loi et que le propriétaire souhaiterait rouvrir au public.

Jusqu'à présent, à l'occasion d'opérations présentées comme des transferts d'activité, il n'existait pas de garantie juridique que le magasin cédé ne serait pas réexploité pour un autre commerce de détail.

Cette sévérité accrue du dispositif permettra de lutter contre un autre détournement de la loi, consistant pour un commerçant à ouvrir un magasin en arguant d'un transfert d'activité, puis à réutiliser l'espace ainsi libéré à des fins commerciales.

• Le 6° soumet à autorisation la réouverture au public d'un commerce de détail de plus de 300 m ² dont les locaux ont cessé d'être exploités pendant deux ans. Cet alinéa reprend les dispositions de l'article 39 du décret n° 93-306 du 9 mars 1993.

Cependant, dans les circonstances actuelles où l'activité commerciale est durement touchée par la crise, où les procédures collectives sont longues et nombreuses, ou les processus de recommercialisation des locaux vides sont complexes, cette disposition risque d'avoir des conséquences très lourdes pour les propriétaires bailleurs de locaux commerciaux.

Or, cette disposition ne permet pas de distinguer le cas où l'inexploitation est du fait du locataire, de celui où elle résulte de la volonté du propriétaire.

Appliquer le délai au propriétaire qu'une procédure en cours met dans l'incapacité de récupérer la disposition de son local pour le remettre en location serait particulièrement inéquitable : en effet, le redressement judiciaire ou la liquidation judiciaire du preneur, le défaut d'exploitation ou encore le départ du preneur sont des circonstances totalement indépendantes de la volonté du propriétaire-bailleur.

C'est pourquoi, votre commission vous propose d'adopter un amendement qui complète cet alinéa et prévoit que, en cas de location et lorsque la surface de vente n'excède pas 2.000 m ² , ce délai ne court que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux.

• Le 7° de l'article soumettait à autorisation les changements de secteur d'activité.

Il a été supprimé par l'Assemblée nationale qui a reporté ses dispositions, en les modifiant sur le plan rédactionnel, à la fin du paragraphe I.

Avant d'évoquer ces cas, l'Assemblée nationale a, en effet, visé deux nouveaux types d'opérations qu'elle a souhaité assujettir au régime de l'autorisation.

• Elle a, en premier lieu, adopté un amendement de M. Voisin, introduisant un 8° pour viser les « projets de constructions nouvelles ou de transformation d'immeubles existants entraînant la création d'établissements hôteliers d'une capacité supérieure à vingt chambres ». Le Gouvernement aurait souhaité fixé ce seuil à cinquante chambres.

L'Assemblée nationale a ainsi voulu lutter contre la prolifération des hôtels de type économique à la périphérie des agglomérations.

Dans l'excellent rapport pour avis ^{5 ( * )} sur le budget du tourisme pour 1996, présenté par notre collègue M. Charles Ginésy, au nom de la commission des Affaires économiques, celle-ci s'était inquiétée de l'existence d'une surcapacité hôtelière sur le territoire français et avait souhaité que l'offre hôtelière soit mieux maîtrisée.

Elle s'était cependant interrogée sur l'opportunité de résoudre ce problème par le biais d'un dispositif malthusien, tel que celui qui nous est proposé aujourd'hui.

En outre, l'Assemblée nationale a complété ce dispositif, en adoptant un sous-amendement de MM. Martin-Lalande et Merville, tendant à soumettre également à autorisation, les projets entraînant la création de résidences de tourisme ou de résidences hôtelières.

Relevons que tant le Gouvernement que la commission de la Production et des Échanges se sont montrés défavorables à cette extension du dispositif, au motif notamment qu'elle allait au-delà de l'objectif fixé

En outre, le ministre a indiqué l'intention de M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme, d'annoncer, le 15 juin prochain, un programme comportant des mesures relatives à l'offre hôtelière.

Dans le but de situer le secteur concerné, l'encadré ci-dessous précise les situations et importances respectives des différents types d'hôtellerie (indépendante, intégrée, chaînes volontaires...).

Le seuil de vingt chambres, retenu par l'Assemblée nationale, apparaît nettement trop bas.

Il correspond, par exemple, à un hôtel deux étoiles de 800 m2.

Quelques éléments statistiques permettent de donner un cadre au débat sur le seuil pertinent qu'il conviendrait de retenir.

Au 1er janvier 1995, la France comptait environ 20.000 hôtels de tourisme, représentant une capacité de 600.000 chambres.

Ces hôtels comportent donc chacun en moyenne 30 chambres.

Mais, la situation varie sensiblement selon la zone géographique envisagée. Cette moyenne est de :

- 27 chambres sur le territoire français hors Ile-de-France (soit 18.000 hôtels, pour une capacité de 480.000 chambres) ;

- 53 chambres en Ile-de-France (soit 2.200 hôtels, pour 120.000 chambres, c'est-à-dire environ 10% du nombre total d'hôtels, mais 20 % de la capacité totale en nombre de chambres).

Dans ce contexte, votre commission a souhaité relever le seuil, sans pour autant raisonner avec le prisme déformant d'une vision réduite à la situation de la région parisienne.

En outre, si la capacité hôtelière est généralement évaluée en nombre de chambres, il est également souhaitable de la fixer en nombre de lits, de façon à éviter un détournement de la loi, sachant qu'une règle forfaitaire veut qu'une chambre est équivalente à deux lits.

Sur cette base, votre commission vous propose d'adopter un amendement fixant le seuil d'autorisation à 30 chambres ou 60 lits pour l'ensemble du territoire, à l'exception de la région Ile-de-France où elle l'a fixé à 50 chambres ou 100 lits, et des départements d'outre-mer qu'elle a souhaité exclure du dispositif.

Par ailleurs, le dispositif serait incomplet et contourné s'il ne visait pas également les extensions d'hôtels, ce que prévoit cet amendement.

Enfin, votre commission vous propose de ne pas viser dans ce dispositif les résidences de tourisme ou les résidences hôtelières.

L'encadré ci-dessous fournit une définition de ce concept et une évaluation du parc concerné.

Au cours des vingt dernières années, ces nouvelles formules d'exploitation se sont considérablement développées.

Après une implantation dans les stations touristiques, dans lesquelles elles ont contribué à l'animation des sites, généré de nombreuses activités complémentaires (restaurants, commerces, activités sportives et culturelles) -elles-mêmes créatrices d'emplois indirects-, les résidences s'étendent désormais à de nouveaux marchés, notamment urbains.

La forte croissance constatée du parc des résidences traduit l'adéquation de ce nouveau concept aux marchés de l'hébergement touristique et sa capacité à s'adapter non seulement à l'évolution des conditions économiques, mais aussi aux exigences nouvelles de la clientèle.

Par ailleurs, cette formule d'hébergement correspond à un marché nouveau et complémentaire à l'existant et à un type spécifique de clientèle.

L'application du dispositif aux résidences de tourisme (qui comprennent aussi, on l'a vu, les résidences hôtelières) risque de ralentir et de pénaliser l'évolution du parc, au moment où les constructions de résidences de type hôtelier répondent, par le mode de gestion et de commercialisation, à une demande en pleine évolution.

De plus, une telle mesure irait à l'encontre des intérêts des hôteliers eux-mêmes, dans la mesure où le concept de résidence peut apparaître comme une réponse à l'évolution et à la transformation de structures traditionnelles d'hébergement existantes, parfois obsolètes.

C'est pourquoi, votre commission a proposé de les exclure du dispositif.

• En second lieu, dans un 9°, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission et de M. de Saint-Ellier pérennisant une disposition de la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, soumettant à autorisation des commissions départementales d'équipement commercial les créations de complexes cinématographiques de plus de 1.500 places, seuil que la loi précitée avait cependant fixé à 2.000 places, comme l'avait alors souhaité le Sénat.

La multiplication de ces multicomplexes accroît la dévitalisation des coeurs des villes, en attirant la population vers la périphérie. Elle a nécessairement un impact sur la vie commerciale des villes concernées, dont les restaurants et autres lieux de vie ou de spectacles deviennent plus ou moins « boudés ».

Il existe actuellement 30 complexes comptant entre 1.500 et 2.000 places. À l'exception de deux d'entre eux, situés dans des communes de la banlieue parisienne, ils sont tous situés au centre d'agglomérations importantes ou de villes moyennes. À titre d'exemple, on peut citer les salles de Gaumont au centre de Metz, les salles de Perpignan, Colmar, Reims. Avignon, Rouen ou Dunkerque.

Votre commission vous propose de maintenir à 1.500 places le seuil au-delà duquel la création d'un complexe cinématographique sera soumis à autorisation.

Elle vous propose d'adopter un amendement tendant à insérer un chapitre II bis dans le titre premier de la loi Royer, spécifiquement consacré aux équipements cinématographiques.

Il a pour objet de :

1) créer une commission départementale d'équipement cinématographique chargée de statuer sur les demandes d'autorisation concernant des projets portant sur :

- la création d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques comportant plus de 1.500 places, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ;

- l'extension d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques ayant déjà atteint le seuil de 1.500 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Précisons que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale était incomplet, puisqu'il ne visait pas les extensions ;

Cette commission comprend 8 membres, la différence avec la CDEC étant que le président de la chambre départementale d'agriculture est remplacé par un membre du comité consultatif de la diffusion cinématographique désigné par son président, ayant la qualité de magistrat ;

2) préciser la liste des critères que la commission devra prendre en considération pour statuer, qui visent à la prise en compte de l'offre et de la demande globale de spectacles cinématographiques, de la densité d'équipement dans la zone, l'effet potentiel du projet sur la fréquentation des salles, de l'équilibre souhaitable entre les différentes formes d'offres de spectacles cinématographiques, de la préservation d'une animation culturelle et économique suffisante, etc...

3) prévoir que la commission départementale d'équipement cinématographique autorise les projets par un vote favorable de cinq de ses membres et que les autorisations sollicitées sont accordées par place de spectateur ;

4) adapter la composition de la commission nationale d'équipement commercial lorsque celle-ci sera amenée à statuer en appel sur les décisions des commissions départementales. Dans ce cas :

- un membre du corps des inspecteurs généraux du ministère chargé de la culture, désigné par le ministre, remplace le membre du corps des inspecteurs généraux de l'équipement mentionné au sixième alinéa de l'article 33 ;

- une personnalité compétente en matière de distribution cinématographique, de consommation ou d'aménagement du territoire, désignée par le ministre chargé de la culture, remplace la personnalité désignée par le ministre du commerce en vertu du septième alinéa de l'article 33.

En outre, le commissaire du Gouvernement est nommé par le ministère chargé de la culture.

5) pour le reste, le dispositif qui vous est proposé est calqué sur les dispositifs du chapitre II relatif à l'équipement commercial.

• Les deux derniers alinéas du paragraphe I de l'article 5 du présent projet de loi reprennent les dispositions du 7° (supprimé). Votre commission vous propose de les regrouper dans le 9°, qui ne comporte donc plus que ces dispositions. Ils soumettent à autorisation tout projet de changement de secteur d'activité d'un commerce :

- à partir du seuil de 300 m ² de surface de vente, si le nouveau commerce est à dominante alimentaire,

- à partir du seuil de 2.000 m ² de surface de vente dans les autres cas.

Ce double seuil permettra de prendre en compte des besoins spécifiques des commerces exigeant une surface d'exposition importante (équipement de la personne, meubles et électroménager, bricolage et entretien, culture et sports, automobiles et accessoires).

Notons que le seuil retenu pour les commerces non alimentaires est supérieur à celui adopté dans le cadre de la loi du 12 avril 1996 précitée, qui était de 1.500 m ² .

Cette disposition a pour but de lutter contre les détournements de la loi observés par le passé en ce domaine. En effet, le droit en vigueur (article 29 de la loi Rover) ne prévoit de soumettre à autorisation les changements d'activité et les modifications d'enseignes que lorsque le projet est en cours d'instruction ou de réalisation. Or, les exemples ne manquent pas de transferts d'activité ayant pour objet de contourner l'esprit de la loi, notamment lorsqu'ils concernent des transformations de surfaces commerciales qui exigent beaucoup d'espace (comme les meubles, les voitures, les bateaux) en grandes surfaces non spécialisées.

On a vu ainsi des magasins de grande surface autorisés au titre d'une activité donnée être transformés immédiatement en un commerce d'une autre nature, dont le dossier, s'il avait été examiné par la commission départementale, n'aurait pas nécessairement été autorisé.

De tels abus sont inacceptables. C'est pourquoi, votre commission soutient le dispositif proposé par le présent projet de loi, étant entendu qu'i' ne s'agit pas ici de figer la nécessaire adaptation de l'activité commerciale à l'évolution du marché, mais de la mieux contrôler.

Rappelons que le problème de la connaissance de l'activité des commerces d'une surface de 300 à 400 m ² et des changements d'activité des magasins a été réglé dans le cadre de la loi du 12 avril 1996 précitée. En effet, sur la proposition de votre commission des Affaires économiques et de la commission des finances, le Sénat avait introduit un article tendant à assujettir au régime déclaratif de l'ORGANIC ^{6 ( * )} les magasins exploitant plus de 300 m ² , auquel étaient jusqu'ici seuls soumis les magasins d'une surface supérieure à 400 m ² (qui sont assujettis au paiement de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat).

Les commerces de plus de 300 m ² devront donc tous déclarer la surface de leurs locaux destinés à la vente au détail, leur secteur d'activité, ainsi que la date d'ouverture de leur établissement, étant bien entendu que ne seront redevables de la taxe que ceux d'une surface supérieure à 400 m ² .

Enfin, votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à ne pas soumettre à autorisation les regroupements de surfaces de vente de magasins voisins, sous réserve que soient remplies les conditions suivantes :

- qu'ils n'entraînent pas la création de surfaces de vente supplémentaires ;

- qu'ils n'excèdent pas un certain seuil fixé à :

- 300 m ² lorsque l'activité est à dominante alimentaire ;

- 2.000 m ² dans les autres cas.

Le regroupement de magasins est, tant dans les rues commerçantes qu'en centre commercial, une tendance qui découle de l'évolution des concepts de magasins.

Ces regroupements constituent un facteur de modernisation et de rationalisation des exploitations ; ils valorisent les fonds trop petits qui, en l'état, sont d'exploitation malaisée et trouvent difficilement preneur.

Bien que les regroupements de magasins ne soient pas créateurs de surfaces supplémentaires, ils seraient paradoxalement soumis à un régime d'autorisation aussi restrictif que les créations et extensions de surfaces de vente.

Ceci place les boutiques de galeries marchandes et de rues commerçantes qui souhaitent procéder à des regroupements limités, dans une situation d'inégalité par rapport aux grandes surfaces. Ces dernières ont toute liberté, et c'est bien normal, pour modifier librement la dimension de leurs différents rayons en vue de les adapter aux évolutions du marché, alors que le regroupement de deux boutiques dans le cadre de la même démarche est soumis à l'autorisation de la CDEC.

La dimension de la plupart des regroupements et la brièveté du délai dans lequel ils doivent être décidés, alliée à la procédure longue et lourde des décisions de CDEC, pourraient avoir pour effet d'empêcher certaines opérations souhaitables, notamment en centre-ville.

Le dispositif du projet de loi ne doit pas empêcher la modernisation des commerces de taille modeste, en particulier dans les « villes-centres ». Toutes ces raisons justifient l'amendement exposé ci-dessus, qui introduirait un paragraphe additionnel après le paragraphe I de l'article.

• Les paragraphes II et III de l'article 5 prévoient que ne sont pas soumis à autorisation d'exploitation commerciale deux types d'activité soumis à une réglementation spécifique :

- les pharmacies, ce qui est logique, puisqu'elles font déjà l'objet d'une législation particulière permettant de maîtriser leur développement pour des motifs liés à la santé publique. Elles ne seront pas non plus prises en compte pour l'application des dispositions relatives aux ensembles commerciaux ;

- les halles et marchés, couverts ou non. établis sur le domaine public et dont la création est décidée par les conseils municipaux.

Cette exclusion n'est pas nouvelle, mais elle résultait d'une doctrine administrative. Il est utile de la mentionner dans la loi.

• Le paragraphe IV regroupe plusieurs dispositions relatives au régime juridique de l'autorisation d'exploitation commerciale.

Plusieurs d'entre elles sont reprises du droit existant :

- l'autorisation doit être délivrée avant l'octroi du permis de construire ou avant la réalisation du projet si le permis de construire n'est pas exigé (précision apportée au premier alinéa de l'article 29 actuel) :

- une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d'instruction ou dans sa réalisation, subit des modifications substantielles dans la nature du commerce ou des surfaces de vente ou en cas de modification de la ou des enseignes (dispositions prévues aux cinquième et sixième alinéas de l'article 29).

La seule nouveauté apportée par ce paragraphe est d'indiquer que les autorisations sont accordées par mètre carré de surface de vente. Cette précision est importante pour le régime des sanctions applicables. À l'heure actuelle, les infractions à l'article 29 de la loi Royer sont passibles d'amendes pour contraventions de cinquième classe d'un montant maximum de 10.000 francs, particulièrement faible si on le compare au rendement moyen du mètre carré d'une grande surface alimentaire (environ 80.000 francs de chiffre d'affaires annuel).

Le fait de préciser que l'autorisation est accordée par mètre carré de surface de vente permettra de sanctionner les infractions à partir du premier mètre carré non autorisé et d'appliquer une amende pour chaque mètre carré exploité sans autorisation et ceci pour chaque jour d'exploitation.

Le projet de loi pérennise ici une disposition déjà introduite par l'article 89 de la loi du 12 avril 1996 précitée.

Ce nouveau régime de sanctions s'appliquera à toutes les infractions constatées après l'entrée en vigueur de la loi.

Il convient cependant de tenir compte du régime applicable aux secteur de l'hôtellerie dans la formulation de l'autorisation accordée.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter un amendement précisant que les autorisations sont accordées par mètre carré de surface de vente, « par chambre ou par lit ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 6 - Modification de l'article 29-1 de la loi du 27 décembre 1973

Cet article abroge le premier alinéa de l'article 29-1 de la loi Royer dont le contenu a été intégré dans l'article 29 par l'article 5 du projet de loi.

Votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

Article 7 - Modification de la composition des commissions départementales d'équipement commercial

Dans son paragraphe a), cet article commence par proposer une modification du rôle imparti au préfet au sein des CDEC. Il propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 30 de la loi Royer dans le but de préciser que le préfet, qui préside la commission sans prendre part au vote, « émet un avis sur les projets examinés en se référant notamment au programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales et au schéma de développement commercial mentionné à l'article 28 », cette dernière précision ayant été introduite par l'Assemblée nationale. Le Gouvernement a ainsi souhaité garantir que les commissions auront connaissance des orientations fixées par ce programme avant de prendre leurs décisions.

Votre commission estime cependant qu'une telle disposition créerait une ambiguïté sur le rôle du préfet. Présidant la commission sans prendre part au vote, celui-ci doit veiller à la sérénité des débats et garder une nécessaire neutralité. Il ne serait donc pas souhaitable qu'il émette un avis, qui serait nécessairement un avis d'influence.

C'est pourquoi, votre commission vous propose d'adopter un amendement indiquant que le préfet « informe » la commission des orientations précitées, terme plus conforme à la nature de l'intervention du préfet.

Par ailleurs, cet article propose de modifier la composition des CDEC traduisant la volonté d'une part, de rééquilibrer les intérêts représentés et, d'autre part, de prendre en compte les effets potentiels des projets sur l'emploi.

• Le souci de rééquilibrer les intérêts représentés

Comme l'illustre le tableau ci-après, la loi du 3 janvier 1993, dite loi Sapin, avait considérablement réduit le nombre de membres des CDEC, qui était alors passé de 20 à 7 : quatre élus, deux représentants des professionnels et un des consommateurs.

Ce tableau récapitule l'évolution de la composition des CDEC entre 1973, 1993 et aujourd'hui, avec les propositions avancées par le présent projet de loi.

Cette baisse significative était tout à fait souhaitable. Son résultat est cependant décevant, dans la mesure notamment où les élus s'accordent parfois pour autoriser les projets souhaités par leurs pairs, en attendant un « renvoi d'ascenseur ».

Face à ce constat, le projet de loi propose de rééquilibrer les différentes catégories représentées. Votre commission s'en félicite.

Deux solutions auraient pu être retenues pour ce faire :

- augmenter le nombre des représentants des professionnels et des consommateurs ;

- diminuer le nombre des élus.

C'est cette seconde solution qu'a retenue le Gouvernement, en réduisant de 7 à 6 le nombre des membres de la commission, réalisée par la suppression du maire de la deuxième commune la plus peuplée de l'arrondissement (ou de l'agglomération, en cas d'agglomération multicommunale comportant au moins cinq communes). Les élus seraient donc désormais à parité avec les socio-professionnels.

Tel est l'objet du paragraphe b) qui modifie le I de l'article 30. relatif à la composition des CDEC dans les départements autres que celui de Paris :

Le paragraphe c) procède au même type de modification dans le II de l'article 30 relatif à la composition de la CDEC de Paris, en ramenant de deux à un le nombre de conseillers d'arrondissement siégeant dans cette instance.

Votre commission vous propose de retenir plutôt la première solution évoquée. Elle estime, en effet, nécessaire que les maires des deux communes les plus peuplées de l'arrondissement continuent à prendre part aux décisions de la CDEC. Un projet d'équipement pouvant entraîner des conséquences sur la vie commerciale de leur territoire, on voit mal pourquoi on les excluerait totalement d'un processus de décision qui les concerne au premier chef.

Votre commission défend également la nécessité de mettre le nombre des élus à parité avec celui des socio-professionnels.

Dans cet esprit, elle vous propose d'introduire un huitième membre dans les commissions départementales, qui serait le président de la chambre d'agriculture dont la circonscription territoriale comprend la commune d'implantation, ou son représentant.

Dans le département de Paris, il s'agirait du président de l'association permanente des chambres d'agriculture.

Ces dispositions -qui font l'objet de deux amendements- permettraient ainsi de conforter l'action et la représentativité de nos trois chambres consulaires.

Ces trois établissements publics ont, en effet, toute la légitimité nécessaire pour participer aux décisions d'équipement commercial. Les chambres d'agriculture, jusqu'ici absentes du débat, sont pourtant concernées par l'implantation des surfaces commerciales à un double titre :

- le secteur agricole intervient en amont comme producteur. Ainsi toute la filière de l'amont (la production) à l'aval (les consommateurs) sera représentée. Notons que la production l'était déjà, mais incomplètement, au travers des deux autres chambres consulaires ;

- les implantations peuvent avoir une incidence sur l'évolution de l'ensemble de la vie économique de la zone géographique concernée.

Le paragraphe d) précise enfin que le responsable du service départemental de l'emploi assiste aux séances des CDEC aux côtés des responsables des services déconcentrés de l'équipement et de la concurrence et de la consommation. Sa présence confirme le souhait de lier davantage les décisions en matière d'équipement commercial à la politique de l'emploi.

Sur la proposition de sa commission de la production et des échanges, l'Assemblée nationale a complété très utilement le paragraphe d) de l'article 7, en précisant que les modalités de présentation des demandes d'autorisation seront fixées par décret en Conseil d'État et qu'elles seront simplifiées pour les demandes ne conduisant pas à des surfaces de vente supérieures à 1.000 m ² .

II faut, en effet, avoir conscience qu'avec la réduction du seuil, des projets de taille très modeste seront soumis à autorisation. Il importe donc de ne pas soumettre ce type de projet aux mêmes formalités lourdes et relativement contraignantes que les dossiers importants. Il ne faut pas traiter de la même façon un marchand de chaussures de centre-ville et une grande enseigne.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 - Modalités de vote au sein des commissions départementales d'équipement commercial

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 31 de la loi Royer qui diffère sur trois points de la rédaction actuelle :

- Tout d'abord, elle supprime la précision selon laquelle la CDEC se prononce par un vote à main levée, le décret d'application de cet article devant préciser que désormais les votes se feront à bulletin secret même si. conformément à ce qu'indique la dernière phrase de l'article, le procès-verbal indiquera -comme auparavant- le sens du vote émis par chacun des membres.

- Ensuite, il prévoit que les autorisations ne pourront être accordées que par un vote favorable de quatre des membres de la commission sur six. L'exigence d'une telle majorité qualifiée est notamment destinée à lutter contre les absentions. La mise en place d'une forte majorité pour accorder les autorisations d'exploitation commerciale pourra effectivement contraindre ceux qui, jusqu'à présent, se réfugiaient dans une prudente abstention à exprimer leurs préférences. Ceci s'avère positif pour la clarté des débats, mais rendra plus difficiles les décisions d'autorisation, d'autant plus que l'article 7 a ramené de 4 à 3 le nombre des élus locaux siégeant dans les CDEC.

En cohérence avec l'amendement proposé à l'article 7, qui tend à porter à huit le nombre des membres des commissions départementales, votre commission vous propose d'adopter un amendement fixant le vote à la majorité qualifiée à cinq voix favorables sur huit.

- Enfin, la rédaction proposée fait disparaître la précision selon laquelle les procès-verbaux doivent être signés par le président et le secrétaire. Cette indication relève effectivement du domaine réglementaire et sera reprise dans le décret prévu pour l'application de cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 - Procédure devant les commissions départementales d'équipement commercial

Dans la rédaction proposée par le projet de loi initial, cet article modifiait sur deux points l'article 32 de la loi Royer qui concerne notamment les modalités d'instruction et d'appel des décisions des CDEC :

- d'une part, le délai laissé aux commissions départementales pour statuer et à l'issue duquel le silence de la commission vaut octroi de l'autorisation, est porté de trois à quatre mois. Cette disposition se justifie par le fait que l'abaissement des seuils va environ doubler le nombre des dossiers soumis aux CDEC, qui ne pourront les traiter aussi rapidement que par le passé. Elle permet, en outre, d'harmoniser les délais applicables aux CDEC avec ceux prévus pour la CNEC ;

- d'autre part, il complète l'article 32 par un alinéa indiquant qu'en cas de rejet d'une demande d'autorisation pour un motif de fond, le même pétitionnaire ne pourra, pendant un an, déposer une nouvelle demande concernant le même projet. Il s'agit d'éviter le dépôt de demandes répétitives susceptibles d'encombrer les commissions, ce qui est particulièrement souhaitable au moment où leur charge de travail va augmenter de manière significative.

L'expression « motif de fond » est certes imprécise. Elle permet en fait d'éviter de pénaliser un demandeur qui aurait vu son projet repoussé pour une raison de forme mineure.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Jean-Paul Charié complétant le a) de cet article sur deux points :

- il prévoit en premier lieu que la CDEC devra statuer sur les demandes d'autorisation visées à l'article 29, mais aussi sur celles visées à l'article 29-1. Cette modification est inutile, dans la mesure où les dispositions du premier alinéa de l'article 29-1 qui vise les ensembles commerciaux ont été intégrées dans l'article 29 par l'article 5 du présent Projet de loi.

Votre commission vous proposera, par conséquent, de supprimer le 1° du a) de cet article ;

- il dispose, en second lieu, que la CDEC devra dorénavant statuer en se référant non seulement aux dispositions de l'article 28 de la loi Royer, relatif aux critères des décisions des commissions, mais aussi à celles de l'article premier, qui définit les principes d'orientation de l'équipement commercial.

Par ailleurs, le texte initial ne prévoyait pas de modifier les m odalités d'appel des décisions des CDEC définies au deuxième alinéa de l'article 32 de la loi Royer. Il maintenait par conséquent la faculté de saisine de la CNEC par le préfet, trois membres de la commission ou le pétitionnaire, ceci dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision.

Cependant, M. Patrick Hoguet a, à juste titre, relevé que le maintien de ce dispositif, allié au vote à la majorité qualifiée de quatre voix sur six introduisait un déséquilibre flagrant en fonction du sens du vote. En effet :

- en cas d'approbation d'une implantation, le recours auprès de la CNEC aurait été rendu quasiment impossible, sauf pour un des membres ayant voté pour l'autorisation à se déjuger et à se rallier aux deux membres ayant voté le rejet ;

- en cas de refus du projet, le recours aurait à l'inverse été rendu quasi-automatique, trois membres au moins ayant voté contre.

Afin de résoudre ce problème réel, l'Assemblée nationale a écarté la solution -proposée par M. Hoguet- qui aurait consisté à abaisser purement et simplement de trois à deux le nombre de membres de la commission départementale pouvant saisir la commission nationale.

En effet, l'appel aurait alors été quasi systématique.

Elle a retenu une autre solution, qui aménage en réalité la précédente et n'est pas. elle non plus, sans poser de problèmes. Elle résulte d'une rédaction proposée par le Gouvernement et modifiant l'amendement présenté par M. Hoguet dans un a bis).

Ce dernier prévoit que la décision de la CDEC pourra faire l'objet d'un recours auprès de la commission nationale par deux de ses membres, mais dont l'un doit être un représentant des élus et l'autre un représentant des socioprofessionnels (c'est-à-dire des organisations consulaires ou des consommateurs).

Avec une telle rédaction, on risque en réalité de faire du représentant des consommateurs l'arbitre du recours.

Votre commission vous ayant proposé de faire passer de 7 à 8 le nombre des membres de la CDEC et de fixer la majorité qualifiée à 5 voix favorables, il lui paraît cohérent de maintenir à 3 le nombre de membres nécessaires pour établir un recours auprès de la commission nationale. Elle vous propose, par conséquent, d'adopter un amendement de suppression du a bis) de l'article.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 10 - Commission nationale d'équipement commercial

Cet article modifie la composition et les modalités de vote de la commission nationale d'équipement commercial profondément bouleversés par la loi du 29 janvier 1993, dite loi Sapin, qui a transformé la commission nationale en autorité administrative chargée de statuer sur les recours formés à rencontre des décisions des commissions départementales, rompant ainsi avec son statut traditionnel d'instance consultative chargée d'éclairer la décision du ministre.

Cette loi a, par ailleurs, modifié la composition de la commission afin de garantir son objectivité, sa neutralité et son indépendance. Depuis lors, elle n'est plus la transposition, au niveau national, des commissions départementales. En application de l'article 33 de la loi Royer, elle comprend sept personnes nommées par décret pour une durée de trois ans non renouvelable :

- deux magistrats (un membre du Conseil d'État et un membre de la Cour des comptes désignés respectivement par le vice-président du Conseil d'État et le premier président de la Cour des comptes) ;

- deux hauts fonctionnaires (un membre de l'inspection générale des finances et un membre du corps des inspecteurs généraux de l'équipement désignés par leurs responsables de service) ;

- trois personnalités qualifiées en matière de distribution, de consommation ou d'aménagement du territoire, l'une étant désignée par le président de l'Assemblée nationale, l'autre par le président du Sénat et la troisième par le ministre chargé du commerce.

• Le paragraphe I de l'article 10 modifie ce dispositif sur deux points :

- d'une part, il prévoit que les membres de la CNEC seront nommés pour une durée de six ans non renouvelable et renouvelés par moitié tous les trois ans. La commission pourra ainsi inscrire son action davantage dans la continuité et conserver une mémoire de sa jurisprudence passée, ce que ne permet pas un renouvellement total tous les trois ans ;

- d'autre part, il porte le nombre des membres de cette instance de sept à huit, pour permettre à une personnalité qualifiée en matière d'emploi, désignée par le ministre chargé du travail, de participer à ses travaux.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, de façon à étendre à la commission nationale la règle du vote à la majorité qualifiée prévue à l'article 8 pour les commissions départementales.

Pour qu'un projet soit autorisé, il faudra donc un vote favorable de cinq membres sur huit.

À juste titre, l'Assemblée nationale a en revanche souhaité garantir la confidentialité des décisions de la commission, gage nécessaire de son indépendance.

Cette disposition, qui figure dans le c) du paragraphe I est tout à tait cohérente avec le reste du texte.

• Le paragraphe II de cet article met en place des mesures transitoires également inspirées par le souci de favoriser une continuité de la jurisprudence de la CNEC. Il est ainsi proposé que les membres de la commission dont le mandat vient à expiration le 26 septembre 1996, en application de l'article 92 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 précitée (qui a prorogé de six mois le mandat des membres nommés le 27 mars 1993), puissent être nommés une nouvelle fois.

Il est également prévu qu'un tirage au sort désignera ceux des membres de la commission entrant en fonction le 27 septembre 1996 qui seront renouvelés au bout de trois ans, étant entendu que sur les quatre personnes concernées, deux devront être issues du collège des personnalités qualifiées.

Article 10 bis (nouveau) - Dispositif transitoire

Le projet de loi initial n'apportait aucune indication sur les modalités permettant d'assurer la transition entre la réglementation actuellement applicable et celle mise en place par le texte, à l'exception des précisions apportées par le paragraphe II de l'article 10 sur la commission nationale d'équipement commercial.

Afin de compléter cette lacune, et sur la proposition de sa commission de la production et des échanges, l'Assemblée nationale a introduit cet article, inspiré des dispositions de l'article 37 de la loi du 29 janvier 1993 précitée, et prévoyant notamment que :

- les demandes d'autorisation enregistrées avant la publication de la présente loi et non encore examinées par les CDEC doivent faire l'objet d'un nouvel enregistrement ;

- la commission nationale d'équipement commercial, lorsqu'elle se prononcera sur des décisions de commissions départementales prises avant l'entrée en vigueur du projet de loi, se déterminera en fonction de la réglementation applicable au moment où ces décisions ont été prises ;

- le délai de quatre mois imparti aux CDEC pour statuer sur les demandes d'autorisation court à compter du décret d'application de la présente loi.

Ce même délai imparti à la CNEC court à compter de la publication du décret portant nomination de ses membres.

Cet article vise donc à organiser la sortie du « gel » des implantations ou extensions de surfaces commerciales et à organiser la transition entre la réglementation en vigueur et cette mise en place par le présent projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10 ter (nouveau) - Ventes d'armes et de munitions aux particuliers

Introduit par l'Assemblée nationale sur la proposition de M. Durand, cet article tend à interdire la vente d'armes et de munitions aux particuliers par des commerces non spécialisés dont la surface de vente est supérieure à 300 m ² et ne disposant pas d'un armurier professionnel diplômé employé à temps complet.

L'objectif est d'encadrer la vente libre d'armes et vise en réalité quelques rares cas de rayons d'armes ouverts dans certains magasins de grande distribution.

On voit mal cependant l'intérêt de fixer un seuil, ce qui paradoxalement autoriserait une telle vente dans un magasin non spécialisé de moins de 300 m ² !

Par ailleurs, on ne peut imposer la présence d'un armurier diplômé, alors qu'il n'existe pas encore de filière de formation reconnue dans ce secteur. C'est pourquoi, votre commission vous propose d'adopter un amendement supprimant à la fois le seuil précité et l'exigence de la présence d'un armurier professionnel diplômé.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

TITRE II - Dispositions relatives à la qualification professionnelle exigée pour l'exercice de certaines activités

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS CONCERNANT LA QUALIFICATION PROFESSIONNELLE EXIGÉE POUR L'EXERCICE DE CERTAINES ACTIVITÉS

Ce chapitre tend à modifier les conditions de qualification exigées pour l'exercice de certaines professions, et notamment celle de coiffeur.

Article 11 - Obligation de qualification professionnelle

Jusqu'à présent, les réglementations professionnelles dans le secteur de l'artisanat étaient l'exception. Sont ainsi réglementées, par exemple, les professions de la coiffure, du transport par taxis, véhicule de remise et ambulance, du déménagement, du contrôle technique automobile.

Cette liberté d'installation est conforme à la tradition française et aux principes constitutionnels, contrairement à ce qui prévaut dans certains pays de l'Union européenne, comme en Allemagne notamment.

Sans remettre en cause cette tradition libérale, le présent projet de loi propose d'introduire une obligation de qualification dans l'entreprise pour un nombre plus important d'activités. En effet, l'évolution des techniques et l'ouverture du marché à des composants de plus de en plus diversifiés et sophistiqués renforcent les risques inhérents à certaines prestations, réparations ou fabrications. Le consommateur n'étant pas en mesure d'appréhender ces derniers, le projet de loi prévoit que désormais, dans chaque entreprise, la présence effective et permanente d'une personne responsable du contrôle des prestations et fabrications, garantisse un niveau minimal de sécurité, lorsque le risque encouru le justifie.

Ce rôle sera assuré dans la plupart des cas. et notamment dans les entreprises artisanales, par le chef d'entreprise.

Mais il peut l'être également par un salarié, un conjoint collaborateur ou un associé.

En règle générale, l'obligation de qualification dans l'entreprise est déjà satisfaite puisque la très grande majorité des professionnels est titulaire d'un diplôme ou d'un titre professionnel et, dans le cas contraire, d'une expérience professionnelle longue et qualifiante. Dans ce cas. les dispositions prévues permettront de poursuivre une démarche qualité indispensable à la dynamisation de l'artisanat.

Votre commission se félicite de cette obligation de qualification, qui devrait contribuer à une meilleure pérennité des entreprises.

On constate, en effet, aujourd'hui que de nombreuses entreprises disparaissent dans les cinq ans suivant leur création, souvent par manque de préparation du chef d'entreprise. L'obligation de qualification dans le métier, associée au stage d'initiation à la gestion des chambres de métiers qui a été instauré en 1982, devrait à la fois permettre de dissuader les porteurs de projets manifestement irréalisables et donner aux nouveaux chefs d'entreprises les armes nécessaires pour l'accomplissement de leur projet.

Le texte est également empreint de pragmatique puisque, en l'absence de diplôme, il permettra de valider un titre obtenu par la formation continue ou une simple expérience professionnelle.

Le projet de loi tend à garantir la nécessaire continuité des activités économiques concernées.

À cette fin, l'article 11 prévoit que l'obligation de qualification professionnelle :

- n'est pas une obligation générale s'appliquant à l'ensemble du personnel. Il est seulement exigé que l'activité soit exercée, soit par une personne qualifiée, soit sous contrôle lorsque les tâches sont effectuées par du personnel non qualifié ;

- ne concerne que certains secteurs d'activité pouvant avoir des incidences sur la santé ou la sécurité des consommateurs ;

- devra respecter un principe de proportionnalité entre la complexité de l'activité ou les risques qu'elle peut présenter et le niveau de qualification exigée.

À cet égard, les décrets d'application qui fixeront les conditions concrètes de mise en oeuvre de cette obligation, devront intervenir activité par activité, de manière à tenir compte des spécificités propres à chacun des métiers concernés, et ceci en étroite concertation avec les différents organismes professionnels représentatifs.

• Le paragraphe I de l'article précise la portée de l'obligation de qualification professionnelle.

- s'agissant des entreprises et des personnes concernées :

Il faut souligner qu'il vise certaines activités quelque soient le statut juridique et les caractéristiques de l'entreprise. Toutes les entreprises des secteurs concernés, grandes ou petites, à caractère industriel, artisanal ou commercial sont donc soumises à cette obligation de qualification professionnelle.

Cette dernière concerne soit directement les personnes exerçant les activités, soit celles qui exercent sur elles un contrôle permanent et effectif.

Le chef d'entreprise n'est donc pas soumis lui-même à cette obligation, si une autre personne qualifiée est présente dans l'entreprise.

- s'agissant des activités concernées, le projet de loi initial prévoyait que cette qualification ne concernerait que les métiers suivants :

. l'entretien et la réparation des véhicules et des machines ;

. la mise en place, l'entretien et la réparation des matériels et équipements destinés à l'alimentation en gaz et au chauffage des immeubles et aux installations électriques ;

. le ramonage ;

. les soins esthétiques à la personne autres que médicaux et paramédicaux ;

. la réalisation de prothèses dentaires ;

. la préparation ou la fabrication de produits frais, de boulangerie, pâtisserie, boucherie, charcuterie ou poissonnerie.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements tendant à compléter cette liste en visant d'autres activités susceptibles de mettre en jeu la sécurité des personnes :

. la construction, l'entretien et la réparation des bâtiments ;

. la mise en place, l'entretien et la réparation des réseaux et équipements utilisant des fluides ;

. la fumisterie ;

. la préparation ou la fabrication de glaces alimentaires ;

. l'activité de maréchal-ferrant.

Se livrer à l'établissement d'une liste de cette nature relève toujours d'un exercice difficile et votre rapporteur s'est interrogé sur son principe même.

Il eut pu sembler assez logique de fixer le cadre général dans la loi et de confier au pouvoir réglementaire le soin d'établir la liste. Cependant, s'agissant d'une atteinte au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, une telle délégation de pouvoir accordée ainsi au Gouvernement eut été excessive. Le choix fait par celui-ci dans le projet de loi est donc plus respectueux de notre Constitution.

Il ne faudrait pas cependant, au fil des amendements adoptés par l'une ou l'autre des assemblées parlementaires, que l'on aboutisse à une liste tellement longue qu'elle tende à généraliser une règle que l'on souhaite réserver aux activités mettant réellement en jeu la sécurité des consommateurs.

Dans cet esprit, votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait voulu viser l'ensemble des métiers nécessaires à la construction, l'entretien et la réparation des bâtiments. Cette disposition permettra de valoriser l'image du secteur auprès du public et elle correspond à une demande de longue date de la profession.

Elle rend d'ailleurs certaines autres mentions de la liste redondantes, telle que la fumisterie.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à remplacer les troisième, quatrième et cinquième alinéas par une rédaction à la fois plus synthétique et plus globale, pour viser « la construction, l'entretien et la réparation des bâtiments, ainsi que les travaux publics et privés ».

Elle vous propose, en revanche, de maintenir l'obligation de qualification pour la préparation ou la fabrication de glaces alimentaires, qui peut mettre en jeu la santé des consommateurs.

Le Gouvernement a adopté, à juste titre, une démarche pragmatique, précisant qu'il convenait d'avancer dans la direction tracée par l'article 11 progressivement, de nouvelles professions pouvant venir compléter cette liste ultérieurement.

Dans cet esprit, votre commission n'a pas souhaité exiger la qualification professionnelle pour les professionnels de la restauration. On verra ultérieurement que l'article 11 bis (nouveau) prévoit l'élaboration d'un rapport sur cette profession aux multiples facettes, rapport que votre commission a préféré prévoir à l'article 5, comme on l'a vu.

• En outre, le paragraphe II bis, introduit par l'Assemblée nationale sur la proposition de M. Germain Gengenwin, prévoit que le Gouvernement présentera au Parlement, dans un délai de deux ans. un rapport établissant le bilan des dispositions de l'article 11 et incluant, le cas échéant, l'actualisation de la liste.

Il faut cependant relever que c'est au Parlement et non au rapport qu'il appartiendra éventuellement de procéder à cette actualisation, le rapport étant seulement destiné à élaborer, le cas échéant, des propositions. Pour rectifier cette expression malheureuse, votre commission vous proposera d'adopter un amendement rédactionnel.

• Le paragraphe II précise les modalités d'application de cet article et organise une entrée en vigueur progressive de l'obligation de qualification professionnelle.

Le premier alinéa prévoit que chacune des activités visées fera l'objet d'un décret en Conseil d'État pour régler la mise en oeuvre du principe de l'obligation de qualification professionnelle. Il s'agit d'adapter les exigences en matière de qualification en fonction du degré de complexité de l'activité concernée et des risques qu'elle peut présenter pour la sécurité ou la santé des personnes.

Un équilibre devra, en effet, être trouvé de façon à la fois à garantir la protection du consommateur et à éviter un dispositif trop malthusien, qui pourrait aboutir à une sorte de numérus clausus peu souhaitable.

Ces décrets devront faire l'objet de l'avis préalable :

- du Conseil de la concurrence auquel les articles 5 et 6 de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence reconnaissent une large mission de consultation ;

- la commission de la sécurité des consommateurs, puisqu'on souhaite garantir cette dernière :

- l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie, l'assemblée permanente des chambres de métiers, ainsi que les organisations représentatives des professionnels, puisqu'il s'agit d'encadrer l'exercice des activités de leurs ressortissants.

On ne peut que se féliciter de l'ampleur des consultations ainsi prévues par le projet de loi.

• Le paragraphe II prévoit un dispositif qui donne des gages de sérieux sur le niveau de la qualification sans être trop contraignant.

Les diplômes délivrés par l'Education nationale et les titres homologués décernés par les différents organismes assurant des formations seront pris en compte de même que l'expérience professionnelle acquise. Les modalités de validation de cette expérience professionnelle, permettront ainsi, une fois les procédures nécessaires accomplies, de justifier de la qualification exigée.

Votre commission vous proposera d'adopter un amendement substituant le mot « capacité » au mot « expérience ». C'est bien, en effet, la capacité professionnelle qu'il conviendra de valider, capacité pouvant résulter d'une certaine expérience professionnelle.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le niveau de qualification, tout en tenant compte de la technicité nécessaire à l'exercice des métiers, devrait être dans la plupart des cas celui du CAP.

Le deuxième alinéa du paragraphe II dispose que toute personne qui a exercé pour son propre compte ou en qualité de salarié l'un des métiers concernés par la nouvelle réglementation, pendant une durée effective de deux ans, sera réputée satisfaire aux conditions de la qualification imposée par la loi. Ainsi la plupart des chefs d'entreprises déjà installés n'auront-ils aucune formalité à accomplir pour être en règle avec la nouvelle législation.

Seul le problème des personnes ne satisfaisant à cette exigence d'un exercice effectif de la profession pendant deux ans reste posé.

Votre commission estime que s'il convient d'être plus rigoureux pour l'avenir, il ne faut cependant pas mettre dans la difficulté les personnes ayant récemment réussi à s'insérer dans la vie professionnelle sans pour autant pouvoir justifier de deux ans d'activité. C'est pourquoi, elle vous propose d'adopter un amendement supprimant cette exigence de durée.

• Le paragraphe III prévoit que les dispositions de cet article ne viennent pas contredire les dispositions législatives relatives à l'exercice de la profession de coiffeur. Cette précision est d'autant plus utile que l'on regroupe souvent, pour des facilités statistiques, les professionnels de la coiffure avec les autres professions assurant des soins à la personne. En outre, c'est dans le cadre de l'article 12 que sont proposées les adaptations à la législation sur les coiffeurs.

• À l'initiative de M. Gengenwin, l'Assemblée nationale a introduit un paragraphe IV tendant à compléter l'article 35 du code local des professions dans le but de suspendre les effets de la déclaration d'activité en attendant la décision du préfet chaque fois que cette activité est susceptible d'être interdite. Dans les départements concernés, le préfet peut, en effet, interdire l'exercice d'une telle activité aux personnes ne présentant pas un minimum de garanties de compétence ou de moralité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 bis (nouveau) - Rapport au Parlement sur les conditions d'exercice de la profession de restaurateur

Sur la proposition de M. Thierry Mariani, l'Assemblée nationale a introduit cet article additionnel, dont le paragraphe I prévoit que le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport relatif aux conditions d'exercice de la profession de restaurateur, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi.

Son paragraphe II précise que toutes les formes d'exercice de cette activité, qu'elles soient professionnelles ou non, devront être abordées dans ce rapport.

Le ministre a annoncé qu'un groupe de travail serait mis en place à cet effet, qui devra tenir compte de la diversité propre à cette profession.

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale se soit attachée à étudier ainsi les modalités d'une reconnaissance de la profession de restaurateur, sans l'encadrer brutalement dans le présent texte, en lui imposant Par exemple des exigences accrues en matière de formation.

Votre commission ayant proposé, à l'article 5, un amendement demandant au Gouvernement d'établir un rapport sur les professions de restaurateur et d'hôtelier, au plus tard pour le 30 septembre 1998, elle vous demande de supprimer cet article.

Article 12 - Conditions d'exercice de la profession de coiffeur (articles 3, 3-2 et 5 de la loi n° 46-1173 du 23 mai 1946)

Voici cinquante ans que la loi n° 46-1173 du 23 mai 1946 portant réglementation des conditions d'accès à la profession de coiffeur régit l'exercice de la coiffure.

Depuis cette date, cette profession dynamique -qui compte 53.000 salons et 200.000 actifs- a connu un développement significatif et a vu ses pratiques évoluer, justifiant une évolution de la réglementation en vigueur.

En effet, cette loi prévoyait qu'un salon de coiffure devait toujours être géré par une personne suffisamment qualifiée, titulaire d'un brevet professionnel ou d'un titre équivalent.

Or, ce métier n'est plus exercé uniquement dans le cadre du salon de coiffure individuel tel qu'il existait en 1946. Il est courant qu'une même Personne possède plusieurs salons.

Cependant, la loi de 1946 étant d'application stricte, la jurisprudence ^{7 ( * )} considère que l'exigence de qualification est remplie dès lors qu'un propriétaire dûment diplômé exploite directement un ou plusieurs salons.

À l'inverse, lorsque le salon est exploité en société, une personne morale ne pouvant être titulaire d'un diplôme, une personne diplômée doit être présente dans chaque salon.

Ainsi, les contraintes de qualification imposées sont-elles différemment mises en oeuvre selon la nature juridique de l'entreprise.

Cette situation n'est évidemment plus conforme à l'esprit de loi du 23 mai 1946 qui visait à garantir la sécurité des personnes.

Cette loi doit donc être modifiée pour prendre en compte les nouvelles modalités d'exercice du métier, liées à l'apparition de la franchise, des chaînes à salons multiples et du développement des services au domicile des particuliers. Ces derniers se sont beaucoup développés ces dernières années, ceci hors de toute réglementation, alors même que le client n'est pas toujours en mesure d'apprécier les risques qu'il encoure en faisant appel à du personnel, le cas échéant non qualifié, agissant sans aucun encadrement.

• Le paragraphe I de l'article prévoit une nouvelle rédaction de l'article 3 de la loi n° 46-1173 du 23 mai 1946 précitée, dans le cadre du remplacement des dispositions sur le contrat de gérance technique qui se sont révélées insuffisantes.

Dans un souci de protection de la sécurité du client et de respect des règles d'hygiène, le premier alinéa du texte proposé prévoit que toute entreprise de coiffure et chacun de ses établissements devront être placés sous le contrôle effectif et permanent d'une personne qualifiée titulaire soit d'un brevet des chambres de métiers, soit du brevet professionnel de coiffure, soit d'un titre professionnel homologué par arrêté du ministre chargé de l'artisanat.

Le deuxième alinéa du texte proposé accorde aux entreprises existantes deux ans pour se mettre en conformité avec cette disposition.

Le niveau de qualification exigé est assez élevé, puisqu'elle est de niveau IV, comme c'est actuellement le cas pour le titulaire d'un contrat de gérance technique.

Le projet de loi maintient toutefois la dérogation existante en faveur des coiffeurs pour hommes exerçant à titre accessoire ou à titre complémentaire à une autre profession dans les communes de moins de 2.000 habitants, qui les dispense aujourd'hui de l'obligation de conclure un contrat de gérance technique lorsqu'ils ne sont pas suffisamment qualifiés.

Il est, en effet, nécessaire de garder cette souplesse, au moment où l'on cherche à développer la pluriactivité en milieu rural.

En outre, le troisième alinéa du texte proposé pour l'article 3 de la loi de 1996 précitée tend à autoriser, par dérogation au premier alinéa, l'exploitation des entreprises de coiffure à établissement unique par les Personnes exerçant cette activité de façon effective et à temps complet, après validation de leur expérience professionnelle par une commission nationale, dont la composition et les modalités de fonctionnement seront fixées par décret en Conseil d'État.

Cette disposition est essentielle car elle permet aux nationaux de bénéficier du principe de la validation de l'expérience professionnelle acquise, dont le bénéfice n'était pour l'instant reconnu qu'aux seuls ressortissants des autres pays de l'Union européenne, en matière d'ouverture de salons de coiffure et est en conformité avec le droit européen.

Le projet de loi initial était plus contraignant puisqu'il exigeait une durée d'exercice effectif de la profession de six ans minimum.

Sur la proposition de sa commission de la production et des échanges, l'Assemblée nationale a supprimé cette exigence.

Votre commission a adopté la même position, sachant cependant que le décret devra reprendre cette précision qui nous est imposée par la réglementation européenne. Cette rédaction montre clairement que l'expérience devra dans tous les cas faire l'objet d'une validation, qui ne sera Pas automatique.

Votre commission a adopté un amendement tendant à substituer le mot « capacité » au mot « expérience », terme plus valorisant et montrant clairement que le temps passé à l'exercice d'une activité n'est pas l'unique critère pour l'acquisition d'une qualification et de savoirs-faire.

• Le paragraphe II prévoit, dans le cadre d'un nouvel article 3-2 inséré dans la loi du 23 mai 1946 précitée, la législation applicable à la coiffure au domicile des particuliers.

Il s'agit d'une disposition totalement nouvelle, cette activité n'étant pas actuellement réglementée.

Le dispositif proposé est à la fois moins strict et plus rigoureux que pour les coiffeurs exerçant en salon ouvert au public.

Il est plus exigeant car l'obligation de qualification s'impose à tout coiffeur exerçant au domicile des particuliers.

Tel n'était pas le choix du projet de loi initial, qui prévoyait que les personnes qualifiées pouvaient « faire exercer » l'activité de coiffure à domicile par des personnes ne disposant pas nécessairement de cette qualification.

Cette disposition paraît pourtant justifiée, dans la mesure où le coiffeur à domicile exerce son activité hors du contrôle d'un autre professionnel.

Le dispositif est cependant moins rigoureux sur deux points :

- il exige seulement une qualification professionnelle de niveau V, alors que le coiffeur exerçant seul en salon accessible au public devra être titulaire d'une qualification de niveau IV.

C'est-à-dire que le coiffeur à domicile devra soit disposer d'un certificat d'aptitude professionnelle (CAP) de coiffure ou d'un diplôme prescrit pour l'exercice de la coiffure à domicile dans l'un des États de la Communauté européenne ou l'un des États parties à l'Espace économique européen, soit justifier d'une expérience professionnelle de cinq ans à temps complet, ou d'une durée équivalente à temps partiel au cours des dix dernières années, validée par la commission nationale créée pour la validation de l'expérience professionnelle des coiffeurs indépendants exerçant dans le cadre d'entreprises à établissement unique.

Ce moindre degré de qualification se justifie par le fait que le matériel utilisé à domicile est moins sophistiqué que celui employé dans les salons, les prestations n'étant pas tout à fait identiques ;

- il est relativement souple, puisqu'il prévoit -au premier alinéa- un délai d'adaptation de trois ans pour la mise en conformité avec les nouvelles obligations.

Ce délai s'explique du fait que cette activité peut être exercée aujourd'hui tout à fait librement et qu'il convient donc de laisser aux personnes concernées le temps de s'adapter et, le cas échéant, de suivre une formation.

• Le paragraphe III prévoit le régime des sanctions applicables en cas d'infraction à l'obligation de qualification professionnelle des coiffeurs.

S'agissant de l'exercice de la coiffure dans le cadre d'établissements ouverts au public, le projet de loi maintint à 50.000 francs le montant maximum de l'amende encourue et institue les peines complémentaires de la fermeture pour une durée de cinq ans au plus des établissements utilisés pour commettre l'infraction, ainsi que de l'affichage ou de la diffusion de la décision dans les conditions prévues à l'article 131-35 du code pénal.

Il introduit, par ailleurs, une novation en instituant une responsabilité pénale des personnes morales, sanctionnée par une amende dont le maximum fixé selon les modalités prévues à l'article 131-38 du code pénal serait égal au quintuple de celui applicable aux personnes physiques, soit 250.000 francs, ainsi que par l'affichage de la décision et la fermeture temporaire ou définitive des établissements concernés.

Des sanctions similaires sont prévues en cas d'infraction aux nouvelles dispositions sur la qualification des coiffeurs exerçant au domicile des particuliers.

L'infraction est définie de manière stricte et vise clairement l'exploitant d'une entreprise fonctionnant en violation de la loi. Sont en effet mentionnés le fait d'exercer à titre indépendant la coiffure à domicile sans avoir la qualification requise et le fait de faire exercer cette activité par une personne elle-même non qualifiée.

• Enfin, le paragraphe IV de l'article habilite des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à rechercher et à constater les infractions évoquées, selon les modalités prévues aux articles L. 121-2 et L. 222-2 du code de la consommation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ARTISANAT

Article 13 - Immatriculation au répertoire des métiers Définition de l'artisanat

L'artisanat français n'a pas une identité clairement reconnue et définie dans des textes, mais son contenu se décline à partir d'un élément fédérateur qui est le répertoire des métiers auquel il est obligatoire d'être immatriculé. Les conditions d'immatriculation étaient fixées jusqu'à présent par voie réglementaire par le décret n° 83-487 du 10 juin 1983 modifié. L'article 13 du projet de loi donne désormais une valeur législative au répertoire des métiers, contribuant ainsi au renforcement du régime juridique de l'artisanat.

• Le premier alinéa du premier paragraphe de l'article 13 du projet de loi initial reprend l'essentiel des dispositions de l'article premier du décret n° 83-487 du 10 juin 1983 précité et précise ainsi que l'immatriculation au registre des métiers constitue une obligation tant pour les personnes physiques que pour les dirigeants sociaux des personnes morales exerçant une activité artisanale.

L'Assemblée nationale a précisé que cette obligation d'immatriculation pesait sur les personnes morales elles-mêmes et non leurs dirigeants sociaux, notamment pour des problèmes pratiques de perception de la taxe pour frais des organismes consulaires.

La portée de cette obligation est renforcée par application de l'article 16 du projet de loi qui prévoit, en cas d'infraction à cette obligation, une peine d'amende à caractère délictuel d'un montant maximum de 50.000 francs assorti de peines complémentaires, au lieu de la contravention de quatrième classe prévue par le droit en vigueur.

Cet alinéa énumère ensuite les quatre critères actuellement en vigueur pour définir les activités artisanales soumises à obligation d'immatriculation :

- L'activité doit être exercée à titre professionnel que ce soit à titre principal ou secondaire. Ainsi, l'article 3 du décret n° 83-487 du 10 juin 1983 précité ne retient pas les personnes n'exerçant une activité artisanale qu'à titre occasionnel ou pour un tiers unique.

- L'activité artisanale doit s'exercer de façon indépendante ce qui exclut du champ de la définition les ouvriers à domicile, même si ces derniers peuvent être inscrits au répertoire des métiers.

- L'activité doit s'exercer dans « le secteur de la production, de la transformation de la réparation ou encore de la prestation de service relevant de l'artisanat ».

Cette définition n'évite pas le problème de frontières, ce qui justifie la nécessité d'une liste d'activités fixée par décret en Conseil d'État et qui jusqu'à présent relevait d'un simple arrêté.

Cette définition du champ d'activité permet néanmoins d'opérer une distinction entre l'artisanat et les autres secteurs d'activités concernant des professions indépendantes. C'est ainsi que les professions libérales se caractérisent par leur activité intellectuelle, le lien personnel de confiance avec les clients et l'importance plus grande de la notion de service pour autrui. De plus, l'article 4 du décret n° 83-487 du 10 juin 1983 précité exclut de l'obligation d'immatriculation les activités à caractère spécifiquement intellectuel, ainsi que les activités médicales, paramédicales et pharmaceutiques hormis les ambulances.

De même, ces critères de définition permettent de faire la distinction entre les activités artisanales et celles qui sont artistiques, ces dernières étant caractérisées par un travail créatif important, et surtout par l'obligation de l'affiliation à la maison des artistes et au régime social des artistes.

Par ailleurs, l'article premier du décret n° 83-487 du 10 juin 1983 précité exclut les activités agricoles et piscicoles des activités de l'artisanat.

Enfin, l'identification de ces critères doit permettre de faire la distinction entre une activité artisanale et commerciale, distinction importante puisqu'elle commande le droit applicable aux actes de l'entrepreneur, même si il est explicitement prévu qu'une même activité peut entraîner une inscription au registre du commerce et des sociétés ainsi qu'au répertoire des métiers. Pour déterminer si une entreprise est strictement artisanale, on appréciera l'importance du travail manuel, la prépondérance du travail de l'exploitant lui-même, ainsi que l'absence de spéculation sur les marchandises : la commercialisation des produits ne doit avoir qu'un caractère accessoire.

L'Assemblée nationale a supprimé une précision tendant à indiquer que cette activité devait relever de l'artisanat. Etant donné les difficultés de définition évoquées ci-dessus, il apparaît souhaitable de maintenir au niveau législatif, la notion d'appartenance à l'artisanat pour justifier de l'immatriculation au registre des métiers.

Votre commission vous propose donc de rétablir cette mention.

- le dernier critère concourant à la définition d'une entreprise artisanale repose sur l'effectif de l'entreprise, qui ne doit pas excéder dix personnes. Le mode de calcul tient compte à due proportion des salariés à temps partiel et à contrat de travail intermittent et exclut de ce décompte les proches parents jusqu'au troisième degré ainsi que les handicapés et les apprentis.

La combinaison de cette disposition et du deuxième alinéa de cet article permet d'apprécier de manière souple le critère de l'effectif d'une entreprise artisanale.

• Le deuxième alinéa du paragraphe I de l'article 13 précise les modalités d'élaboration de la liste répertoriant les activités relevant de l'artisanat et fixe les conditions dans lesquelles une entreprise, ayant dépassé le seuil de dix salariés peut rester immatriculée au registre des métiers. L'application de ce droit de suite est très importante pour renforcer le secteur des métiers. Un amendement du Gouvernement adopté en séance publique fait application de ce droit de suite, notamment en cas de transmission ou de reprise d'une entreprise.

En outre, ce deuxième alinéa précise les modalités d'élaboration du décret en Conseil d'État fixant la liste des activités artisanales.

Il prévoit une consultation de l'assemblée permanente des chambres de métiers, de l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie et des organisations professionnelles représentatives, c'est-à-dire une consultation plus large que celle prévue à l'article 5 du décret n 83-487 du 10 juin 1983 précité, qui mentionne la seule assemblée permanente des chambres de métiers.

• Le paragraphe II de cet article rappelle que l'inscription au répertoire des métiers ne dispense pas les artisans pour lesquels cette formalité est obligatoire, de l'inscription au registre du commerce et des sociétés, conformément à un principe classique actuellement mentionné au deuxième alinéa de l'article 1er du décret n° 83-487 du 10 juin 1983 précité. La reprise de ce principe au niveau législatif est nécessaire, pour éliminer toute ambiguïté.

• L'Assemblée nationale a inséré un paragraphe additionnel tendant à transformer le stage d'incitation à la gestion effectué lors de l'inscription au répertoire des métiers, en application de l'article 2 de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982 relative à la formation professionnelle des artisans, en stage de préparation à l'installation. Cette modification repose sur le constat de l'inefficacité des stages d'initiation à la gestion, qui ne sanctionnent au mieux qu'une obligation de présence de trente heures. Le stage de préparation à l'installation représente cent heures de formation ce qui permet de renforcer le contenu des enseignements dispensés et éviter que cette obligation minimum ne reste qu'une formalité administrative, ne donnant aucune garantie sur l'aptitude professionnelle réelle des personnes voulant créer leur entreprise.

• Le paragraphe III de l'article 13 autorise le président de la chambre de métiers à refuser l'immatriculation ou à procéder à la radiation d'office des personnes faisant l'objet de mesures d'interdiction d'exercer certaines activités professionnelles.

Il s'agit de l'interdiction de diriger, de gérer, d'administrer ou de contrôler directement ou indirectement une entreprise commerciale ou artisanale, une exploitation agricole ou une personne morale, que la juridiction commerciale peut prononcer à la place de la faillite personnelle, en application de l'article 192 de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises et de la peine complémentaire de l'interdiction d'exercer, pour une durée qui ne peut être supérieure à cinq ans, une activité professionnelle ou sociale, prononcée en application du 11° de l'article 131-6 du code pénal, lorsque les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l'infraction.

Pour exercer ces prérogatives, le président de la chambre des métiers se voit reconnaître un accès indirect au casier judiciaire des entrepreneurs par l'intermédiaire du préfet, qui l'informe de l'existence d'une éventuelle interdiction.

• Enfin, le pragraphe IV de l'article 13 confirme au niveau législatif les spécificités du régime juridique en vigueur en Alsace-Lorraine, prévu par le titre II du décret n° 83-487 du 10 juin 1983 précité au terme duquel la première section du registre des entreprises tient lieu de répertoire des métiers.

Article 13 bis (nouveau) - Création d'une catégorie « Artisans d'art » au sein des chambres de métiers

L'article 13 bis résulte d'un amendement adopté en séance publique avec 1 avis favorable de la commission de la production et des échanges et du Gouvernement. L'objectif était de renforcer l'artisanat en favorisant la promotion des métiers d'art, qui peuvent constituer un pôle économique pour la revitalisation des centres anciens et la promotion du tourisme. Cet article institue au sein de chaque chambre de métiers une catégorie « Artisans d'art » pour les élections aux chambres de métiers.

Il convient de faire remarquer que les catégories existantes dans les chambres de métiers ont été instituées par un décret du 16 septembre 1971 ; la création de nouvelle catégorie électorale relève donc du domaine réglementaire.

Néanmoins, il est très souhaitable de pouvoir identifier et assurer la promotion des métiers d'art. Afin d'éviter les risques de confusion évoqués ci-dessus, votre commission vous propose d'adopter une nouvelle rédaction de l'article, en vue de créer, au sein du répertoire des métiers, une section spécifique pour l'immatriculation des artisans d'art, car les différentes nomenclatures d'activité sont en effet impropres à la prise en compte des éléments qualificatifs et subjectifs qui distinguent l'artisanat d'art de l'artisanat en général.

Elle vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous a soumise.

Article 14 - Protection de la qualité artisanale

L'article 14 du projet de loi confère une valeur législative à des dispositions réglementaires relatives à la protection des titres et de la qualité d'artisan (paragraphe I et II) et renforce les règles définissant l'utilisation des mentions de l'origine ou de la qualité artisanales d'un produit ou d'une activité (paragraphe III). Le non respect de ces dispositions est sanctionné par des peines renforcées prévues à l'article 16 du projet de loi.

Ce dispositif législatif s'inscrit dans le cadre d'une politique globale de promotion du label artisanal, synonyme pour le grand public d'une plus grande qualité, d'un savoir-faire et d'une approche plus personnalisée. On peut rappeler brièvement que trois initiatives viendront compléter le dispositif législatif proposé par le présent projet de loi. Il s'agit, d'une part, de l'adoption de chartes de qualité valorisant l'identité d'un métier et la qualité des produits offerts ; d'autre part, de la mise en place attendue du fonds de promotion de l'artisanat, prévu par la loi de finances pour 1992. financé par une taxe additionnelle à la taxe pour frais de chambre de métiers. Ce fonds géré de façon tripartite (chambres de métiers, organisations professionnelles. État) aura comme objectif de valoriser « l'image » des artisans dans l'opinion publique. Enfin, une université d'été des métiers sera organisée, dont les premières assises se tiendront en septembre 1996 dans le marais poitevin.

• Le paragraphe I de l'article 14 précise les critères d'attribution des qualités d'artisan et de maître-artisan. Le premier alinéa confirme que l'immatriculation au répertoire des métiers est une des conditions essentielles de l'octroi des qualités d'artisan et de maître-artisan, ce qui est d'ailleurs actuellement prévu par les articles 6 bis et 14 bis du décret n° 83-487 du 10 juin 1983 précité. Il maintient les conditions de qualification professionnelle fixées par la réglementation actuelle, en précisant qu'un décret en Conseil d'État déterminera les diplômes ou titres requis ainsi que les modalités de prise en compte de l'expérience professionnelle, qui devrait être au minimum de six ans en l'absence de tout diplôme.

Par coordination, votre commission vous propose de substituer le mot « capacité » à celui « d'expérience ».

L'Assemblée nationale a apporté des précisions de forme visant expressément les dirigeants sociaux des personnes morales, et faisant la distinction entre la qualité d'artisan ou d'artisan d'art, reconnue lors de l'inscription au répertoire des métiers et le titre de maître artisan, qui doit être attribué puisqu'il correspond à un haut niveau de qualification.

Le deuxième alinéa du paragraphe I reprend les dispositions de l'article 14 ter du décret n°83-847 du 10 juin 1983 précité permettant de reconnaître les qualités d'artisan ou d'artisan d'art et le titre de maître artisan aux conjoints collaborateurs ou associés, ainsi qu'aux associés qui participent effectivement et habituellement au fonctionnement de l'entreprise. La reconnaissance de cette qualité ou l'attribution du titre impose les mêmes exigences de diplôme ou de titre et d'expérience professionnelle. Enfin, sur un amendement de M. Edouard Leveau, l'Assemblée nationale a autorisé les maîtres artisans à la retraite à conserver l'usage de cette qualité à titre honoraire.

Votre commission vous propose d'adopter une nouvelle rédaction de cet alinéa, de façon à préciser que pour la reconnaissance de la qualité d'artisan, d'artisan d'art ou du titre de maître artisan aux conjoints collaborateurs ou associés, ainsi qu'aux associés, sont exigés des diplômes ou des titres dans les mêmes conditions que celles prévues pour l'artisan lui-même. Il est en effet apparu qu'autoriser la délivrance de la qualité d'artisan ou de maître artisan à un conjoint en se référant à sa seule expérience professionnelle ne convenait pas à l'exigence de qualification reconnue par le projet de loi. Il faut, en effet, éviter que des collaborateurs ne participant à l'activité artisanale qu'à travers des tâches de gestion ou de secrétariat ne puissent recevoir la qualité d'artisan et bien plus, se voir attribuer le titre de maître artisan, par la simple reconnaissance de leur durée d'activité professionnelle dans l'entreprise.

• Le paragraphe II renvoie, comme actuellement le dernier alinéa du décret n° 83-487 du 10 juin 1983 précité, à l'article 133 du code professionnel local pour l'attribution de la qualité de maître artisan dans les départements d'Alsace-Moselle où la législation applicable est spécifique.

L'Assemblée nationale, outre un amendement de coordination, a maintenu le titre de maître octroyé en Alsace-Moselle aux artisans.

• Le paragraphe III arrête un certain nombre de dispositions réglementant l'utilisation des mots « artisan » et « artisanal » pour la promotion des activités artisanales et des produits ou prestations de service à caractère artisanal. Il convient de souligner 1'importance de ces dispositions pour le secteur de l'artisanat, car force est de constater que les procédures de protection de la propriété industrielle ou de certification des services et produits autres qu'alimentaires prévue par la loi n° 93-949 du 13 juillet 1993 sont difficilement applicables au secteur de l'artisanat. Le dispositif législatif proposé est assorti de sanctions lourdes prévues à l'article 16 du projet de loi.

Le premier alinéa du paragraphe III prévoit que seuls les artisans ou les maîtres artisans ou les dirigeants sociaux de personnes morales ayant cette qualité pourront utiliser les termes « artisan » ou « artisanal ». Le champ d'application de cette disposition est large puisqu'il concerne a priori l'ensemble des éléments liés aux relations de l'entreprise avec sa clientèle, à savoir l'appellation, l'enseigne, ainsi que les opérations de promotion et de publicité de l'entreprise en général ou du produit et de la prestation de service en particulier.

L'Assemblée nationale a souhaité élargir le champ d'application de cette protection en indiquant qu'il convenait de réglementer l'usage de tous les mots dérivés du mot « artisan ».

Le deuxième alinéa du paragraphe III organise un régime de protection plus spécifique à l'encontre de certaines activités ou de certains produits. Il prévoit que dans des conditions fixées par décret, l'usage du terme « artisanal » pourra être subordonné au respect d'un cahier des charges qui déterminera les principes essentiels du caractère artisanal d'une activité tant par le choix des matières premières, que par les procédés et les techniques utilisés.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un alinéa additionnel précisant dans les secteurs de la boulangerie et de la pâtisserie, la définition du produit vendu sous l'appellation « artisanal », afin de défendre ce secteur d'activité menacé par la concurrence des terminaux de cuisson et les boulangeries des grandes surfaces, qui recrutent des artisans boulangers et entendent utiliser le qualificatif « artisanal », alors qu'il n'y a aucune assurance ni sur les méthodes de production, ni sur les matières premières utilisées, notamment les pâtes surgelées d'origine industrielle.

Votre commission, tout en partageant le souci qui commande cet amendement, considère qu'il s'agit d'une mesure d'ordre réglementaire et qu'il n'est pas opportun de prévoir un traitement spécifique pour une catégorie de métiers alors que tous les métiers de l'artisanat doivent être protégés par une définition claire de la qualité artisanale. En ce qui concerne le secteur de la boulangerie, le décret prévu par le présent projet de loi devrait prochainement définir ce qu'on entend par « qualité artisanale », avec cinq étapes de production identifiées.

Pour toutes ces raisons, la commission vous demande de supprimer cet alinéa.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 - Nantissement du fonds artisanal

La loi du 17 mars 1909 relative à la vente et au nantissement du fonds de commerce permet à une personne ayant la qualité de commerçant d'offrir par convention, dans le cadre d'une sûreté mobilière réelle assise sur le tonds de commerce une garantie à ses créanciers.

Ses dispositions ne sont pas applicables aux fonds artisanal conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation (chambre commercial - 29 octobre 1963). Cette distinction entre le fonds de commerce et le fonds d'artisanat repose, en quelque sorte, sur l'idée que la valeur du second dépend pour l'essentiel des qualités professionnelles de celui qui l'exploite et que la réalisation du fonds représente à cet égard un risque lié au départ de l'exploitant.

Or, depuis de nombreuses années, les représentants de l'artisanat souhaitaient la reconnaissance législative du fonds artisanal, au même titre qu'est reconnu le fonds de commerce. En effet, l'entreprise artisanale est, du point de vue de ses éléments constitutifs, très proche de l'entreprise commerciale.

Tel est l'objet de cet article qui prévoit la reconnaissance du fonds artisanal et organise son nantissement. Votre commission s'en félicite.

En effet, la possibilité de nantir le fonds artisanal devrait permettre aux artisans d'augmenter leurs capacités de crédits.

Dans ce contexte, le nantissement du fonds artisanal résulte d'un contrat, acte sous seing privé enregistré ou notarié, par lequel le débiteur -c'est-à-dire l'artisan- consent à son créancier, l'organisme de crédit le plus souvent, une garantie portant sur son fonds.

Cette garantie confère au créancier un droit de préférence sur le prix de vente. L'inscription du nantissement se fuit au Greffe du Tribunal de Commerce, comme pour le nantissement du fonds de commerce, mais dans un registre spécial des nantissements des fonds artisanaux. Ce registre tenu par le greffier du tribunal de commerce, officier public et ministériel, présente ainsi les mêmes garanties de publicité et de sécurité que celles attachées au nantissement du fonds de commerce.

• Le premier alinéa de cet article prévoit l'extension des dispositions de la loi du 17 mars 1909 précitée aux fonds exploités dans le cadre des activités professionnelles justifiant l'immatriculation au répertoire des métiers d'une personne physique ou morale n'ayant pas la qualité de commerçant.

• Le deuxième alinéa qualifie ce fonds de « fonds artisanal » et lui donne une reconnaissance légale.

• Le troisième alinéa énonce de manière limitative la liste des éléments du fonds artisanal susceptibles de nantissement, de façon à ne viser que les éléments stables. Cette liste est calquée sur celle en vigueur pour les fonds de commerce. Il s'agit de : l'enseigne et le nom professionnel, le droit au bail, la clientèle et l'achalandage, le mobilier professionnel, le matériel ou l'outillage servant à l'exploitation du fonds, les dessins et modèles ainsi que les autres droits de propriété industrielle, littéraire ou artistique qui y sont attachés.

• Le dernier alinéa de l'article, introduit par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission de la production et des échanges, vise à régler le problème de la juridiction compétente. En effet, l'application de la loi de 1909 aux fonds artisanaux implique la compétence de la juridiction commerciale pour connaître des litiges entre le débiteur et le créancier nanti, alors que les artisans relèvent de manière générale de la juridiction civile pour l'ensemble de leurs activités et de leurs relations financières. Seule la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises a attribué à la juridiction commerciale les questions de procédure collective et fait exception à ce principe.

C'est pourquoi, cet amendement préserve utilement la compétence du juge civil, sous réserve des dispositions de la loi de 1985 précitée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS COMMUNES

Article 16 - Sanctions pénales

L'article 16 du projet de loi fixe les sanctions pénales applicables en cas d'infraction aux dispositions du titre III, à l'exception de celle relatives aux conditions d'exercice de la profession de coiffeur qui sont prévues par la loin° 46-1173 du 23 mai 1946 portant réglementation des conditions d'accès à la profession de coiffeur.

Le dispositif proposé est caractérisé par un très net renforcement des sanctions prévues par rapport au droit existant.

• Le premier paragraphe prévoit une peine d'amende d'un montant maximum de 50.000 francs en cas de :

- non respect de la qualification professionnelle exigée par l'article 11 du projet de loi, que ce soit du fait de l'entrepreneur lui-même ou de l'un de ses collaborateurs. Actuellement, l'article 7 de la loi n° 56-1096 du 30 octobre 1956 punit ce délit d'une peine d'amende de 25.000 francs ;

- exercice d'une activité artisanale sans être inscrit au répertoire des métiers. Celle disposition renforce le montant de la sanction, puisque selon l'article 21 du décret n° 83-487 du 10 juin 1983 modifié, l'exercice d'une activité artisanale sans être inscrit au répertoire des métiers constitue une contravention de quatrième classe punie d'une amende de 5.000 francs. Cette infraction constitue désormais un délit.

Selon les explications données à votre rapporteur, une telle sévérité dans les peines s'inscrit dans un processus général de lutte contre le travail clandestin.

L'Assemblée nationale, tout en reconnaissant la pertinence de ce dispositif a exclu du champ d'application de cet article les infractions commises par des personnes relevant déjà d'un régime permettant l'exercice d'une profession indépendante et pour lesquelles on peut considérer que la non-inscription au répertoire des métiers relève de la négligence ou de l'infraction involontaire et ne traduit pas une intention délibérée de se livrer à un travail clandestin. Elle a également apporté une précision relative au registre des entreprises tenu par les chambres de métiers d'Alsace et de Moselle.

Enfin, est également puni d'une peine d'amende de 50.000 francs le fait de faire usage des qualificatifs d'artisan ou de l'un de ses dérivés sans détenir la qualité d'artisan, d'artisan d'art ou de maître artisan.

• Le paragraphe II de l'article institue des peines complémentaires strictes. Il s'agit, d'une part, de la peine de fermeture de l'un ou de l'ensemble des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés, et ce pour une durée qui ne peut excéder cinq ans et. d'autre part, de la peine d'affichage de la décision prononcée ou de sa diffusion prévue par l'article 131-35 du code pénal. Cette peine d'affichage, à la charge de la personne condamnée, s'exécute dans les lieux désignés par la juridiction et ne pourra excéder deux mois.

• Le paragraphe III fait application du principe de la responsabilité pénale des personnes morales dans les conditions de droit commun visées à l'article 121-2 du code pénal, en prévoyant trois peines :

- en premier lieu, en faisant application de l'article 131-38 du code pénal qui prévoit que le taux maximal de l'amende applicable aux personnes morales est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques, ce qui le porte à 250.000 francs ;

- en second lieu, la même peine de fermeture d'un ou plusieurs établissements de l'entreprise pour une durée ne pouvant excéder cinq ans :

- enfin, une peine d'affichage de la décision prononcée ou sa diffusion dans les conditions prévues par le 9° de l'article 131-39 du code pénal.

• Le paragraphe IV de l'article énumère les personnes habilitées à rechercher et à constater les infractions au paragraphe I. Sont ainsi habilitées, outre les officiers et agents de police judiciaire agissant dans les conditions de droit commun, les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Les conditions d'exercice de leur compétence sont celles fixées par les articles L. 121-2 et L.222-2 du code de la consommation qui prévoient un droit d'accès aux agents chargés du contrôle fixent notamment les règles d'établissement des procès-verbaux et autorisent les prélèvements d'échantillon.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 17 - Abrogation de la loi n° 56-1096 du 30 octobre 1956 et de l'article 35 ter du code de l'artisanat

L'article 17 du projet de loi prévoit l'abrogation, d'une part, de la loi n° 56-1096 du 30 octobre 1956 relative à l'élection aux chambres de métiers et aux métiers artisanaux et, d'autre part, de l'article 35 ter du code de l'artisanat.

L'abrogation de loi n° 56-1096 du 30 octobre 1956 se justifie pour deux raisons : les articles premier à 4 arrêtaient des dispositions ponctuelles pour l'organisation d'élections dans des chambres de métiers intervenues au plus tard en 1956. Les dispositions des articles 5 à 8, qui prévoient une exigence de qualification professionnelle pour exercer un métier relevant de l'artisanat ainsi que les sanctions au non respect de cette obligation de qualification, sont reprises dans le dispositif de l'article 11 du projet de loi.

Les dispositions de l'article 35 ter du code de l'artisanat, prévoyant des peines délictuelles pour sanctionner les inscriptions frauduleuses au registre des métiers, sont reprises à l'article 16 du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III - MESURES DIVERSES

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS CONCERNANT LES LIQUIDATIONS, VENTES AU DÉBALLAGE ET SOLDES

Ce chapitre tend à remplacer par de nouvelles dispositions les règles régissant le régime des liquidations, ventes au déballage et soldes auxquelles peuvent procéder les entreprises du secteur du commerce de détail, et actuellement fixées dans le cadre de la loi du 30 décembre 1906 sur les ventes au déballage, ainsi que du décret n° 62-1463 du 26 novembre 1962 précisant ses modalités d'application.

La révision de cette législation ancienne s'impose à plusieurs titres.

Le dispositif actuel repose sur une loi trop approximative dont le contenu, et notamment les notions de liquidation, de vente au déballage et de soldes, a dû être précisé par décret.

Il en est résulté un dispositif complexe et comportant des lacunes juridiques, autorisant le développement de certaines pratiques peu compatibles avec l'exercice d'une concurrence saine et loyale.

Ces pratiques peuvent consister, par exemple, à recourir à des ventes au déballage de façon à augmenter sa surface commerciale tout en contournant les dispositions en matière d'équipement commercial.

Certaines pratiques en matière de soldes et de liquidation des stocks peuvent déstabiliser le marché local. Il n'est certes pas question d'interdire à un commerçant de proposer des rabais importants à ses clients, mais il convient de mieux encadrer les conditions et les limites du recours à ces pratiques.

Cette réforme impose également de mieux définir ces pratiques dans la loi et de sanctionner plus efficacement les abus.

Tel est l'objet du présent titre, auquel l'Assemblée nationale a ajouté un article relatif aux ventes d'usine.

Ce dernier justifie l'adoption d'un amendement tendant à modifier l'intitulé du présent chapitre, pour tenir compte de cet ajout.

Article 18 - Régime des liquidations

Cet article vise à modifier le régime des liquidations, tel qu'il est prévu dans le cadre de la loi du 30 décembre 1906 sur les ventes au déballage, complétant la loi du 25 juin 1841 sur les ventes aux enchères, ainsi que du décret n° 62-1463 du 26 novembre 1962 précisant ses modalités d'application.

Plusieurs motifs justifient la réforme du dispositif applicable aux liquidations :

- les conditions du bénéfice de l'autorisation de vente en liquidation n'étant pas assez précises, ces opérations ont eu tendance à se développer abusivement et trop fréquemment, suscitant le mécontentement de ceux qui essaient de préserver dans leur profession une certaine déontologie ;

- les motifs pour lesquels le maire peut refuser l'autorisation ne sont pas clairement déterminés. L'étendue des pouvoirs du maire chargé de refuser ou d'accorder l'autorisation de procéder à ces opérations n'est pas clairement établie par la loi :

- la validité juridique du dispositif est remise en cause par la jurisprudence. Le décret de 1962 a imposé des conditions plus strictes qui. en définissant le champ d'application de la loi. ont excédé la compétence du pouvoir réglementaire. Ainsi, par exemple, le décret impose au vendeur de justifier de sa qualité de propriétaire des marchandises, alors que la loi n'a pas prévu une telle obligation.

• Dans ce contexte, le premier alinéa de cet article tend à donner une nouvelle définition des opérations de liquidation, considérées comme « les ventes accompagnées ou précédées de publicité et annoncées comme tendant, par réduction de prix, à l'écoulement accéléré de la totalité ou d'une partie des marchandises d'un établissement commercial à la suite d'une décision, quelle qu'en soit la cause, de cessation ou de changement d'activité, ou de modification substantielle des conditions d'exploitation ».

Cette définition est plus large que celle résultant des textes en vigueur. En effet :

- elle ne fait plus référence au caractère réellement ou apparemment occasionnel ou exceptionnel de l'opération, notion trop imprécise ;

- elle vise deux nouveaux cas permettant de solliciter une autorisation de liquidation, pourvu qu'il puisse en être justifié : le changement d'activité et la suspension saisonnière (cette dernière hypothèse ayant été introduite par l'Assemblée nationale).

• Le deuxième alinéa précise les conditions d'autorisation d'une opération.

Il maintient la nécessité de soumettre cette autorisation à l'existence d'un inventaire détaillé des marchandises à liquider, le demandeur pouvant être tenu de justifier de la provenance des marchandises par la production de factures.

Les autres conditions qu'il énonce sont plus restrictives que celles en vigueur. Ainsi :

- la notion de réduction de prix évite qu'une vente ne s'effectue au même prix avant et après l'opération de liquidation. Les opérations de liquidation sont, pour le consommateur et les commerçants, des opérations promotionnelles qui supposent une baisse du prix de vente ;

- la localisation du stock à écouler est déterminée clairement par rapport à l'établissement commercial. Cette précision évite la liquidation de marchandises détenues dans les réserves affectées à cet effet en-dehors de l'établissement commercial ;

- une modification substantielle de la structure ou des conditions d'exploitation du commerce est désormais nécessaire pour procéder à une liquidation. D'après les renseignements fournis à votre rapporteur, le décret d'application de la loi imposera une exigence relative au caractère des travaux qui doit rendre le local commercial impropre à sa destination pendant la période de liquidation. La fermeture de l'établissement pendant une durée minimum sera ainsi une condition de réalisation de l'opération et le préfet appréciera le caractère substantiel des travaux ;

- l'événement motivant la demande doit être justifié dans les six mois de la délivrance de l'autorisation. S'il ne s'est pas produit et que le commerçant a néanmoins procédé à la liquidation, il est alors passible des sanctions pénales prévues à l'article 21 du présent projet de loi. S'il n'a pas encore procédé à l'opération, celle-ci est soumise à l'obtention d'une nouvelle autorisation ;

- l'autorisation ne peut excéder deux mois. Aucune dérogation n'est désormais possible, alors que l'article 7 du décret de 1962 précité prévoyait l'octroi d'une autorisation supérieure à deux mois lorsque des circonstances particulières le justifiaient.

Par ailleurs, le deuxième alinéa de cet article confie désormais au préfet, et non plus au maire, la compétence pour accorder les autorisations de liquidations. Cette disposition permettra de prendre en compte les intérêts du commerce au niveau départemental. Elle apparaît logique, dans la mesure où le préfet est déjà compétent pour fixer les dates des soldes saisonniers.

• Enfin, le dernier alinéa reprend le principe actuellement posé par l'article premier de la loi du 30 décembre 1906, selon lequel aucune marchandise autre que ce les fleurant sur 1'inventaire ayant servi à demander la déclaration ne peut être proposée à la vente. Il s'agit d'une disposition tout à fait justifiée, puisque la liquidation tend à favoriser la vente du stock d'un commerce à la veille d'une mutation et non à réaliser des opérations de ventes promotionnelles.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 19 - Ventes au déballage

Cet article tend à modifier le régime des ventes au déballage, actuellement fixé par les dispositions de la loi du 30 décembre 1906 sur les ventes au déballage, complétant la loi du 25 juin 1841, ainsi que par le décret n° 62-1463 du 26 novembre 1962 précisant ses modalités d'application.

Cette réforme du dispositif se justifie par le fait que ces ventes, soumises à l'autorisation du maire, sont prétexte à des accommodements de la part des grandes surfaces, dénoncés par le commerce de centre-ville. En effet, la forte concurrence liée à la fréquence des extensions provisoires des surfaces de vente des commerces situées en périphérie constitue un problème récurrent.

Ces ventes se sont développées de façon excessive, notamment aux abords des établissements de la grande distribution, constituant ainsi un détournement des règles relatives à l'équipement commercial.

• Le paragraphe I de l'article modifie la définition légale des ventes au déballage ainsi que le régime de l'autorisation administrative qui les encadre.

Le premier alinéa simplifie et élargit la définition actuellement prévue par l'article 4 du décret de 1962 précité. Seraient dorénavant considérées comme des ventes au déballage l'ensemble des ventes de marchandises effectuées dans des locaux ou sur des emplacements non destinés à la vente au public de marchandises.

Sont désormais également concernées les ventes qui ne sont ni précédées, ni accompagnées de publicité et celles qui n'ont pas un caractère réellement ou apparemment occasionnel ou exceptionnel, les marchandises neuves ou d'occasion.

Il n'est plus fait référence au commerce considéré, mais aux locaux ou emplacements non destinés à la vente au public de marchandises. Il s'agit :

- de ceux dans lesquels les personnes immatriculées au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers sollicitent, pour l'activité considérée, les consommateurs. Dans ce cas, ces locaux ou emplacements doivent satisfaire, le cas échéant, aux obligations afférentes à l'équipement commercial ;

- des locaux dans lesquels les organismes sans but lucratif exercent une activité commerciale ;

- des halles et marchés soumis à droit de place.

• Le deuxième alinéa prévoit que ces ventes ne peuvent excéder deux mois par année civile, ce qui est assez rigoureux. Cette mesure concerne les ventes d'un même emplacement et d'un même local, de façon ainsi à mieux encadrer les ventes effectuées par exemple sous des chapiteaux à proximité de grandes surfaces.

• Le troisième alinéa harmonise le régime juridique des ventes au déballage avec les dispositions prévues au titre premier du présent projet de loi pour réformer la loi Royer. Dans cette perspective, il maintient la compétence du maire pour délivrer les autorisations concernant les demandes pour des surfaces totales de vente inférieures à 300 m ² . Il la transfert au préfet lorsque ces surfaces excéderont ce seuil.

• Le paragraphe II tend à exclure du régime de la vente au déballage trois types d'activités :

- les tournées de vente à domicile effectuées par les commerçants locaux, dont les règles sont spécifiques, comme le précise le 1° de l'article L. 121-22 du code de la consommation ;

- les ventes mentionnées à l'article 2 de la loi du 25 juin 1841 portant réglementation des ventes aux enchères publiques. Il s'agit des ventes prescrites par la loi ou effectuées par autorité de justice, des ventes après décès, liquidation judiciaire ou cessation de commerce, des cas de nécessité dont l'appréciation est soumise au tribunal de commerce, ainsi que des ventes à cri public des comestibles et objets de peu de valeur, connus dans le commerce sous le nom de menue mercerie ;

- les ventes réalisées sur la voie publique par des commerçants sur des surfaces inférieures à 300m ² et faisant déjà l'objet d'une autorisation, qu'il s'agisse d'une permission de voirie ou d'un permis de stationnement. Ce dernier cas a été introduit à juste titre par l'Assemblée nationale. Il vise essentiellement des camions-bazars.

Cependant, la définition prévue au premier alinéa du paragraphe I de l'article mériterait d'être complétée, pour préciser que, dans les cas où ces véhicules aménagés ne sont pas visés par les exclusions du paragraphe II, ils relèvent alors du régime de l'autorisation des ventes au déballage.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement en ce sens, de façon à éviter toute interprétation divergente sur les conditions d'exploitation des camions-bazars.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 20 - Pratiques de soldes

L'évolution des pratiques de soldes en France conduit à réformer une réglementation complexe, obsolète et trop laxiste. Avant d'évoquer le dispositif proposé par le présent projet de loi, votre rapporteur a jugé intéressant de fournir des informations sur les pratiques de nos principaux Partenaires et voisins européens en la matière. Tel est l'objet de l'encadré ci-dessous, qui montre que si l'Espagne, la Grande-Bretagne et les Pays-Bas sont très libéraux dans ce domaine, à l'inverse la Belgique, l'Italie et l'Allemagne connaissent une réglementation plus restrictive que la France.

Plusieurs raisons justifient la révision de la réglementation des soldes proposée par l'article 20 du présent projet de loi :

- les soldes trop souvent ne correspondent plus à des opérations de vente justifiées par une réduction de prix effective et leur durée excessive crée, dans l'esprit du consommateur, une certaine confusion avec les promotions qui peuvent leur être proposées à tout moment ;

- cette durée excessive des soldes contribue à la baisse des marges bénéficiaires des commerçants. Dans le contexte actuel, la durée des soldes occasionne des difficultés au secteur de la distribution, touché par le ralentissement de la consommation. La fidélisation du consommateur à ces opérations entraîne un phénomène d'attentisme qui contribue partiellement à la baisse des marges bénéficiaires des commerçants ;

- la subsistance des soldes occasionnels soumis à autorisation du maire rend la confusion encore plus grande. En effet, ceux-ci sont devenus exceptionnels et ils ont été remplacés au fil des années par les soldes saisonniers. C'est pourquoi, le projet de loi propose logiquement de les supprimer.

• Le premier alinéa du paragraphe I de l'article définit les soldes comme les ventes accompagnées ou précédées de publicité et annoncées comme tendant à l'écoulement accéléré des marchandises en stock, par une réduction de prix.

La définition retenue est plus large que celle existante s'agissant des marchandises vendues. Toute référence à des marchandises éventuellement « passées » disparaît.

Par ailleurs, le critère de la publicité, actuellement absent de la définition des soldes périodiques, est introduit. En effet, en pratique, ces ventes sont toujours accompagnées d'une publicité destinée à exercer un effet attractif sur le consommateur.

Enfin, cette définition inclut désormais la réduction de prix comme élément constitutif.

Le deuxième alinéa réduit à six semaines maximum, contre deux mois à l'heure actuelle, la durée pendant laquelle les soldes peuvent être réalisés deux fois par an.

Il maintient la disposition selon laquelle les dates des soldes sont déterminées dans chaque département par le préfet, selon les modalités fixées par décret, c'est-à-dire après consultation des organisations professionnelles, des chambres de commerce, des chambres de métiers et du comité départemental de la consommation.

L'Assemblée nationale a rendu ce dispositif encore plus restrictif en précisant, sur la proposition de sa commission de la production et des échanges et contre l'avis du Gouvernement, que ces deux périodes de soldes seraient fixées par année civile. Il s'agit ainsi de reporter la date de début des soldes d'hiver après le 1er janvier et d'éviter ainsi le démarrage de plus en plus précoce de ces soldes, bien souvent dès après Noël.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement supprimant cette précision, qui rendrait le dispositif trop restrictif.

L'autre modification introduite par cet alinéa consiste à préciser que désormais seules les marchandises détenues en stock depuis au moins un mois à la date de début de la période de soldes considérée peuvent être vendues en solde. Ces opérations de vente ont pour but de permettre au commerçant de vendre un stock de marchandises invendues et de rectifier des erreurs relatives au choix des produits. Le délai d'un mois évite le renouvellement du stock pendant la période de solde et la pratique devenue courante des faux soldes saisonniers.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement précisant que ces marchandises doivent être non pas « détenues » mais « proposées à la vente » depuis un mois, expression qui semble plus appropriée au résultat recherché.

• Le paragraphe II maintient l'interdiction d'utiliser le mot « solde(s) » ou ses dérivés pour des opérations qui n'en relèveraient pas. Cette interdiction ne tend à protéger dorénavant que les seuls soldes périodiques ou saisonniers.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 20 bis (nouveau) - Annonces de réduction de prix

Sur la proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit cet article additionnel, visant les annonces de réductions de prix.

Rappelons, tout d'abord, la réglementation applicable en ce domaine, qui repose notamment sur l'article 44 de la loi du 27 décembre 1973 sur l'orientation du commerce et de l'artisanat et l'arrêté 77-105 P du 2 septembre 1977 relatif à la publicité des prix à l'égard du consommateur.

À l'heure actuelle, toute annonce de réduction de prix doit respecter les obligations applicables à toute publicité comportant l'indication d'un prix. Ces règles sont les suivantes :

- indication de la somme effectivement payée par l'acheteur pour le produit concerné ;

- disponibilité des produits pendant la période à laquelle se rapporte la publicité ;

- garantie du prix pendant la période de publicité ;

- interdiction d'indiquer des réductions de prix qui ne seront pas effectivement accordées.

En outre, certaines mentions doivent être indiquées dans la publicité :

- à l'intérieur des magasins : elles doivent mentionner le prix réduit annoncé, le prix de référence défini comme le prix le plus bas effectivement pratiqué par l'annonceur au cours des trente derniers jours précédant le début de la publicité ;

- à l'extérieur des lieux de ventes : toute publicité comportant une annonce de réduction de prix doit préciser l'importance de la réduction, soit en valeur absolue, soit en pourcentage, par rapport à un prix de référence, ainsi que les produits ou services concernés.

Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables aux réductions de prix ne concernant qu'une partie de la clientèle, notamment pour ce qui concerne les annonces de réduction de prix non chiffrées.

Par conséquent, aucune disposition n'interdit à un commerçant de consentir des rabais à ses clients, dès lors que ces annonces de rabais n'aboutissent pas à une publicité mensongère.

L'Assemblée nationale a souhaité que soient limitées de façon beaucoup plus rigoureuse les annonces de réduction de prix, ceci par voie réglementée. Elle a, en effet, considéré que certains secteurs d'activité commerciale étaient particulièrement exposés aux pratiques de quelques commerçants qui par des annonces de réduction de prix tapageuses, concourent à la désorganisation du marché, à la fragilisation des entreprises concernées et a tromper le consommateur. À cet effet, le présent article confie au Gouvernement le soin d'interdire, pour une durée limitée, les annonces chiffrées de réduction de prix.

Un décret pris en Conseil d'État devra ainsi fixer les secteurs dans lesquels les annonces de réduction de prix aux consommateurs ne pourront s'exprimer en pourcentage ou par la mention du prix antérieurement pratiqué.

Il devra également déterminer la durée ou les conditions de cette interdiction. D'après les informations fournies à votre rapporteur, seront visées -dans un premier temps au moins- les ventes de bijoux, de cuisines et de fourrures.

L'Assemblée nationale a jugé qu'en vidant l'annonce d'un contenu chiffré, ceci permettrait d'appeler l'attention du consommateur sur les secteurs affectés par des politiques promotionnelles trop souvent suicidaires.

Il est vrai que nous avons tous à l'esprit des propositions de prix « fantastiques » de 50 %, voire de 75 % !

Votre commission vous propose d'adopter cet article, sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Article 20 ter (nouveau) - Ventes directes aux consommateurs

Les magasins d'usine ne pouvant être considérés comme des locaux non destinés à la vente, le régime des ventes au déballage n'a donc pas vocation à leur être appliqué.

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Paul Chollet, propose d'introduire une réglementation des ventes réalisées par les magasins d'usine, qui étaient du reste exclues des dispositions du décret du 15 mai 1974 réglementant les ventes directes aux consommateurs.

Il a également pour objet d'organiser une meilleure transparence de ces ventes, en définissant la nature et l'objet du magasin d'usine et les conditions de l'utilisation de la dénomination de magasin ou de dépôt d'usine. Il prévoit que celle-ci sera réservée aux producteurs vendant au public la partie de leur production non écoulée dans le circuit de distribution ou faisant l'objet de retour. Il a précisé qu'il doit s'agir exclusivement des productions de la saison antérieure de commercialisation -expression impropre et trop restrictive selon votre commission-, justifiant une vente à prix minoré.

Votre commission vous propose d'adopter une nouvelle rédaction de cet article.

• Au terme du paragraphe I de cette nouvelle rédaction, ne pourront être réalisées dans ces magasins d'usine et donc être considérées comme ventes directes aux consommateurs, que les ventes directes de produits effectuées sans intermédiaires commerciaux par un producteur satisfaisant aux obligations juridiques, fiscales et sociales nécessaires à l'exercice de l'activité de commerce de détail.

Il faut que soient donc proposée à la vente la production de l'entreprise concernée, sans autre condition quant à sa nature.

• Le second paragraphe interdit l'utilisation des mots « magasin d'usine », « dépôt d'usine » ou « dépôt de fabrique » pour des opérations qui ne relèveraient pas de celles ainsi définies.

Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 21 - Sanctions pénales

Cet article tend à renforcer sensiblement les sanctions pénales en cas d'infraction à la législation sur les liquidations, les ventes au déballage et les soldes.

En effet, les sanctions prévues par la loi du 30 décembre 1906 étaient insuffisamment dissuasives. Elles prévoyaient :

- la confiscation des marchandises mises en ventes ;

- une amende de 25.000 francs ;

- de punir la tentative comme le « délit consommé ».

Le présent article renforce donc le caractère répressif et dissuasif du dispositif :

- il porte de 25.000 à 100.000 francs le montant de l'amende ;

- il retient le principe de la responsabilité des personnes morales et ajoute à l'amende, la peine complémentaire de l'affichage. Ainsi :

. la juridiction peut ordonner l'affichage ou la diffusion de l'intégralité ou d'une partie de la décision ou d'un communiqué informant le public des motifs et du dispositif de celle-ci. Cette diffusion est à la charge du condamné ; elle est faite au Journal officiel, par la presse ou par un service de communication audiovisuel (article L. 131-35 du code pénal) ;

. le taux maximum de l'amende applicable aux personnes morales est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi qui réprime l'infraction (article L. 131-38 du code pénal), soit 500.000 francs ;

- la loi sanctionne désormais :

. le fait de réaliser des soldes en-dehors des périodes prévues à l'article 21 ou portant sur des marchandises détenues depuis moins d'un mois à la date de début de la période de soldes considérée ;

. l'usage du mot « solde » ou de ses dérivés dans les cas où cet usage ne se rapporte pas à une opération de solde définie au paragraphe I de l'article 21.

Votre commission vous propose de compléter ce dispositif pour tenir compte de la nouvelle rédaction de l'article 20 ter relatif aux ventes directes aux consommateurs qu'elle vous a soumis. Il s'agit de sanctionner également l'usage irrégulier des mots « magasin d'usine » et autres prévus à cet article.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 22 - Décret d'application

Cet article prévoit que les dispositions du présent chapitre feront l'objet, pour leur application, d'un décret en Conseil d'État.

Votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

Article 23 - Abrogation de diverses dispositions

Cet article propose l'abrogation de la loi du 30 décembre 1906 sur les ventes au déballage, aux dispositions de laquelle les articles 18 à 21 du projet de loi doivent se substituer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article modifié sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITION RELATIVE AUX HALLES ET MARCHÉS COMMUNAUX

Article 24 - Consultation des organisations professionnelles sur les créations, transferts et suppressions des halles et des marchés (Article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales)

L'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales précise que le régime des redevances, c'est-à-dire des droits de place et de stationnement, sur les halles et marchés est défini conformément aux dispositions d'un cahier des charges ou d'un règlement établi par l'autorité municipale, après consultation des organisations professionnelles intéressées.

Aucune consultation des organisations représentant le commerce non sédentaire n'est cependant prévue en cas de décision, de création, transfert ou suppression des halles ou marchés communaux, en dépit des conséquences négatives qu'elles peuvent avoir sur l'activité économique des commerces non sédentaires concernés.

Dans le but de remédier à cette situation regrettable, le présent article prévoit que les délibérations du conseil municipal correspondant à ces opérations de création, de transfert ou de suppression interviennent après avis des organisations professionnelles intéressées. Celles-ci disposeront d'un délai d'un mois pour y répondre, ainsi que l'a prévu l'Assemblée nationale.

Votre commission se félicite de cette disposition et vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PRESTATIONS DE MATERNITÉ DES CONJOINTES COLLABORATRICES

Article 25 - Prestations de maternité des conjointes collaboratrices

Cet article vise à donner aux conjointes collaboratrices des entreprises artisanales, commerciales ou libérales, le même type de prestations en espèces pour la maternité que celles perçues par les femmes chefs d'entreprises.

Les conjointes collaboratrices perçoivent actuellement des prestations en espèces pour la maternité dont le niveau est inférieur à celles dont bénéficient les chefs d'entreprise, ce qui est contraire à l'objectif tendant à reconnaître le travail des conjointes collaboratrices et à améliorer leur statut.

Les conjointes collaboratrices bénéficient actuellement de deux allocations :

- une allocation de repos maternel dont le montant est équivalent au montant du SMIC mensuel ;

-une allocation de remplacement, dont le montant est également équivalent au SMIC mensuel. Cette allocation n'est accordée qu'en cas d'embauche d'une personne pour remplacer l'intéressée pendant la période d'accouchement et son montant est insuffisant pour couvrir les frais représentés par l'emploi d'une personne travaillant à temps complet, salaire et cotisations patronales comprises.

Les femmes chefs d'entreprises, quant à elles, ont droit à des prestations plus élevées :

- une allocation de repos maternel égale au montant mensuel du plafond de sécurité sociale, soit 13.330 F au premier semestre 1996 ;

- une indemnité journalière de cessation d'activité, accordée seulement si l'intéressée s'est arrêtée 30 jours consécutifs, et dont le montant est égal à l/60ème du montant mensuel du plafond de la sécurité sociale, soit 6.665 F pour trente jours et 13.330 F maximum pour soixante jours.

Le présent article tend à accorder aux conjointes collaboratrices les mêmes prestations que celles ouvertes aux femmes chefs d'entreprises et modifie, dans ce but, l'article L. 615-19-1 du code de la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un chapitre IV nouveau, comportant trois dispositions diverses, sans lien toujours évident avec le reste du présent projet de loi. La première tend à faciliter la lutte contre le travail clandestin ; les deux autres concernent les pratiques de prix dans le secteur du transport routier de marchandises.

Article 26 (nouveau) - Règles concernant les publicités des professionnels

Cet article vise à encadrer les démarches publicitaires des professionnels souhaitant promouvoir leurs produits ou services auprès des consommateurs, par voie de diffusion d'une annonce, que ce soit :

- dans une publication, y compris service télématique (visée au paragraphe I) ;

- ou par voie d'affiche ou de prospectus (visée au paragraphe II).

Ces personnes sont tenues de mentionner sur leurs annonces ou autres publicités un numéro d'identification prévu par décret en Conseil d'État ou. pour les entreprises en cours de création, leur nom ou leur dénomination sociale, ainsi que leur adresse professionnelle.

En outre, le paragraphe III prévoit que, dans le premier cas évoqué, la personne doit communiquer ses nom et adresse au directeur de la publication ou du service télématique. Cette disposition est de nature à faciliter le contrôle des informations communiquées par cette voie par les services de contrôle, qui pourront demander à ce que les nom et adresse des annonceurs soient portées à leur connaissance pendant un délai de six mois suivant la date de publication.

Dans le deuxième cas (annonces faites par voie d'affiche ou prospectus), ces indications des nom et adresse doivent figurer directement sur les annonces concernées.

Le fait de diffuser ou de faire diffuser, par l'un des modes de publicité visés, des informations mensongères sera puni des peines prévues à l'article L. 362-3 du code du travail.

Enfin, le paragraphe IV de l'article dispose que ce dernier entrera en vigueur trois mois après la parution des décrets d'application de l'article.

L'ensemble de ces dispositions fait l'objet d'un nouvel article L. 324-11-2 que l'Assemblée nationale a ainsi introduit au code du travail.

Cet article imposera donc désormais aux personnes désirant promouvoir leur activité d'indiquer leur identité artisanale, avec leur numéro de répertoire. Ceux qui pratiquent le travail clandestin et n'ont donc pas de numéro ne pourront donc plus utiliser le Minitel ou d'autres médias.

Votre commission se félicite de ce dispositif, qui est très attendu des professionnels de l'artisanat dans la mesure où il permettra de protéger les artisans légalement inscrits au répertoire des métiers et de mieux lutter contre le travail clandestin.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Articles 27 (nouveau) et 28 (nouveau) -Prix des prestations dans le secteur du transport routier de marchandises

Sur la proposition de Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'État aux transports, l'Assemblée nationale a introduit ces deux articles, qui constituent en réalité des « cavaliers » législatifs.

Votre commission a cependant décidé de les adopter, dans la mesure où elle s'était elle-même inquiétée de la pratique de prix abusivement bas dans le secteur du transport routier. Ceci l'avait amenée à proposer au Sénat un amendement tendant à sanctionner cette pratique dans le cadre du projet de loi sur la loyauté et l'équilibre des relations commerciales.

Elle vous renvoie donc aux commentaires figurant, sur ce point, dans l'excellent rapport ^{8 ( * )} présenté par notre collègue M. Jean-Jacques Robert, au nom de la Commission des Affaires économiques, sur ce projet de loi.

Le rapporteur avait accepté de retirer cet amendement, le ministre s'étant engagé, au cours de la première lecture, à ce que le Gouvernement « trouve les solutions adéquates » d'ici la deuxième lecture au Sénat.

C'est en réalité au cours de la première lecture du présent projet de loi devant l'Assemblée nationale, que le Gouvernement a proposé des amendements de nature à répondre au problème.

Le dispositif proposé ici diffère un peu de celui qu'avait adopté votre commission.

En particulier :

- il modifie la loi du 31 décembre 1992 relative aux relations de sous-traitance dans le domaine du transport routier de marchandises (article 27 du présent projet de loi) et la loi du 1er février 1993 concernant les clauses abusives et la présentation des contrats et régissant diverses activités d'ordre économique et commercial, et plus particulièrement son titre VI relatif aux règles de concurrence et au droit des contrats pour l'activité des transports routiers (article 28 du projet), et non l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et à la concurrence ;

- il donne une définition spécifique du prix abusivement bas en sanctionnant le fait pour un donneur d'ordre de rémunérer, ou pour un prestataire de transport routier de marchandises, d'offrir ou de pratiquer des prix ne permettant pas de couvrir les charges entraînées par les obligations légales et réglementaires, notamment en matière sociale et de sécurité, ainsi que les charges de carburant et d'entretien, des amortissements ou les loyers des véhicules, les frais de route des conducteurs des véhicules, les frais de péage, les frais de document de transport, les timbres fiscaux et, pour les entreprises unipersonnelles, la rémunération du chef d'entreprise.

Ces dispositions doivent concourir à moraliser les pratiques de certains professionnels du transport et à satisfaire aux objectifs d'amélioration de la sécurité et d'un meilleur respect des règles de concurrence.

Votre commission vous propose d'adopter ces articles sans modification.

*

* *

Sous réserve des observations qu'elle a formulées et des amendements qu'elle a présentés, la Commission des Affaires économiques et du Plan vous demande d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXES

ANNEXE N° 1 - LA RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE DE GRANDES SURFACES COMMERCIALES DANS QUELQUES PAYS D'EUROPE

BELGIQUE

Les implantations commerciales sont soumises à la loi du 29 juin 1975.

Tout projet de commerce de détail, qu'il s'agisse d'une construction nouvelle, d'une extension ou d'implantation dans un immeuble non précédemment affecté à un commerce de détail, au delà de certains seuils (750 m ² en zone rurale, 1 500 m- en zone urbaine pour la surface de vente) doit obtenir une autorisation socio-économique, délivrée par le Collège des bourgmestres et échevins de la commune d'implantation, sur avis d'un comité composé de fonctionnaires de différents ministères.

La finalité principale de la loi du 29 juin 1975 est de maintenir un équilibre entre les différentes formes de commerce.

ALLEMAGNE

L'autorisation de projets commerciaux repose, entre autres, sur les dispositions en matière de planification urbanistique (contenues pour l'essentiel dans le code fédéral de la construction et dans un décret sur les terrains à bâtir)

Les grandes surfaces (superficie du magasin dépassant 1 200 m ² ) ne peuvent être construites que dans des zones centrales ou spécialement aménagées.

Outre ces contraintes générales d'urbanisme, le projet doit se conformer à la législation des Länder (en matière de construction et dans les domaines pouvant avoir une incidence sur les projets de construction)

La législation des Länder ne pose cependant aucune exigence particulière pour un bâtiment à usage de commerce.

DANEMARK

Dans les régions, des plans, établis sur la base d'une évaluation globale de la situation de la région en matière de commerces donne des indications sur :

- l'emplacement des commerces

- la dimension maximale de chaque commerce dans la zone de distribution.

La réglementation relative au commerce de détail varie selon la région.

Certains plans régionaux fixent une surface de vente au sol maximale par habitant pour les produits alimentaires.

ITALIE

Une loi du 11 juin 1971, "Discipline du commerce" régit les implantations commerciales, (ainsi qu'un décret, entré en vigueur en 1989).

Ce sont les communes qui établissent les plans de développement et d'adaptation du réseau de vente dans le but de favoriser une évolution plus rationnelle de la distribution.

Les plans d'urbanisation commerciale définissent en particulier :

- la limite maximum de surface globale pour chaque forme de distribution.

Une autorisation, délivrée par la commune, prend notamment en compte l'impact d'un projet sur le commerce traditionnel et le parti que ce dernier pourra tirer de l'ouverture du magasin.

Cette autorisation est nécessaire non seulement pour la création et l'extension de magasin mais encore pour la cession de la gestion d'un établissement.

Pour les projets dépassant certains seuils de surface, une autorisation régionale est obligatoire.

ESPAGNE

Une loi, votée en décembre 1995 impose pour les ouvertures de surfaces de vente supérieures à 2 500 m ² l'obtention d'une autorisation accordée au niveau de chaque autonomie.

PAYS-BAS

Depuis 1973, les pouvoirs publics mènent une politique en matière d'implantation de commerce en périphérie de ville (politique PDV). Cette politique ne constitue pas une réglementation mais les orientations du gouvernement quand aux critères qu'il souhaite voir respecter. Le gouvernement considère en effet que seuls certains types de commerces peuvent s'implanter en périphérie :

- des commerces de matériaux présentant des risques d'incendie et d'explosion

- des magasins qui, en raison de la nature et du volume de leur gamme de produits, ont besoin de grandes surfaces d'exposition.

Cependant, depuis juillet 1993, les autorités provinciales et communales peuvent désigner un site suffisamment étendu pour les grandes surfaces où les restrictions mentionnées ci-dessus ne sont pas totalement appliquées.

ROYAUME-UNI

Il n'existe pas de réglementation particulière aux implantations commerciales. L'implantation est subordonnée à l'obtention d'un permis de construire. Les permis concernant la création de nouveaux commerces tiennent compte d'un schéma directeur national de type indicatif mais déterminant dans l'obtention du permis.

ANNEXE N° 2 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

• Association des Chambres Françaises de Commerce et d'Industriel (ACFCI)

- M. Jean-Philippe Cavan, service juridique

- M. François-David Cravenne, relations institutionnelles

- M. Alain Dumoulin, service commerce

- M. Trémège, Président

• Association française d'étude de la concurrence (AFEC)

- M. Brault, contrôleur d'État, vice-président de l'AFEC

• Centre national cinématographique

- M. Goudineau, directeur des programmes audiovisuels et des industries de l'image

• Chambre de commerce et d'industrie de Paris (CCIP)

- M. Bellot, président

- Mme Marie-José Ranno, attachée parlementaire

• Chambre des métiers

- M. Delmas, président de la chambre des métiers de Haute-Garonne, Secrétaire du bureau de l'APCM.

- M. Rossi, directeur général

- Mme Pilon, responsable chargée de l'équipement commercial

- M. Durand, responsable de la communication

- Mme Martine Serve, attachée parlementaire

• Confédération générale des PME (CGPME)

- M. Barbey, secrétaire général

- M. Epivent, responsable du service commercial

• Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB)

- M. Brosse, secrétaire général

- M. Buguet, président

- Melle Brigitte Laurent, attachée parlementaire

• Conseil national des centres commerciaux

- M. Agostini, secrétaire général ²

- M. d'Heucqueville, président

• Conseil national du commerce (CNC)

- M. Bouquin, délégué général

- M. Dermagne, président

- M. Léonard, directeur des affaires économiques

• Conseil national des professions de l'Automobile (CNPA)

- M. de Salins, directeur

- M. Enoch, président de la commission nationale des propriétaires de stations-services au CNPA

• Fédération nationale du bâtiment (FNB)

- M. Boulanger, Secrétaire général du Conseil de l'Artisanat

- M. Ceccon, Président du Syndicat général des entrepreneurs du BTP de la Haute Savoie

- Mme Sandrine Choux, attachée parlementaire

• Fédération nationale des industries hôtelières (FNIH)

- M. Daguin, président de la Fédération nationale de la restauration française (FNRF)

- M. André Gausset, Secrétaire général

- Mme Perrin, attachée de presse

• Fédération nationale de la coiffure et professions annexes

- M. Seassari, président

• Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FGD)

- M. Bédier, président

- M. Malaterre, délégué général

• Fédération des grands magasins et maga sins populaires

- M. Georgeon, président

• Fédération nationale des centres-villes (FNCV)

- M. Lehmann, président

• Fédération autonome générale de l'industrie hôtelière touristique (FAGIHT)

- M. Jond, président

• Fédération nationale du cinéma français (FNCF)

- M. Labbé, Président

• Groupement d'achat Leclerc (GALEC)

- M. Michel-Edouard Leclerc, co-président.

• Institut national de la consommation (INC)

- Mme Agnès Chambraud, service juridique

- M. Deby, directeur

• Intermarché

- M. Gourgeon, président

- M. Rocher, secrétaire général

• M. Charles Polliand (La Gloriette-Seynod), professionnel du secteur de la boulangerie

• Pierre et Vacances

- M. Brémond, président

• Provencia

- M. Rosnoblet, président directeur général

• Que choisir

- Mme Nicolas-Etienne, responsable du service juridique

• Syndicat national des industries de la boulangerie pâtisserie (SNIBP).

- M. Rabreau, président

- Mme Watelet, déléguée général

• Syndicat National des résidences de tourisme (SNRT)

- M. Pansera, président

• Union des professions artisanales (UPA)

- M. Millet, vice-président de l'UPA et Président de la fédération nationale de la pâtisserie

ANNEXE

Loi n° 56-1096 du 30 octobre 1956,

Modifiant certaines dispositions relatives à l'élection aux chambres de métiers et aux métiers artisanaux.

Art. 1er.- L'article 5 du décret n° 55-657 du 20 mai 1955 modifiant le titre II du code de l'artisanat est abrogé.

Les membres des chambres de métiers dont la durée du mandat avait été limitée par application des dispositions de l'article 5 susvisé resteront en fonction jusqu'en novembre 1959.

Le mandat des membres des chambres de métiers d'Alsace et de Moselle, élus en 1952, est prorogé jusqu'en 1959.

Art. 2.- Il sera procédé avant le 31 décembre 1956 à des élections partielles aux chambres de métiers dans les conditions fixées par les articles 7 et 8 du code de l'artisanat.

Il sera également procédé, avant la même date, et selon les dispositions de la loi locale, au renouvellement des membres des chambres de métiers d'Alsace et de Moselle, élus en 1949.

Art. 3.- I- Les métiers représentés par la chambre de métiers de la Seine se répartissent entre les sept catégories professionnelles suivantes :

1ère catégorie. - Alimentation ;

2e catégorie. - Bâtiment ;

3e catégorie. - Bois et ameublement,

4e catégorie - Métaux, mécanique, électricité,

5e catégorie - Textiles, vêtements ;

6e catégorie - Cuir, métiers d'art et articles de Paris ;

7e catégorie - Hygiène et divers.

II. - L'article 2 du décret n° 55-1656 du 16 décembre 1955 est abrogé.

Art 4.- À titre transitoire et dans le cas où le renouvellement prévu à la présente loi n'entraînerait pas pour chaque catégorie un renouvellement de la moitié de ses membres, il sera prévu pour le renouvellement partiel suivant un tirage au sort destiné à rétablir au sein de chaque catégorie un renouvellement exact par moitié

Art. 5.- Seuls les titulaires du certificat d'artisan visé à l'article 32 du Code de l'artisanat, ou de tout diplôme reconnu équivalent par le ministre chargé de l'enseignement technique, pourront exercer les métiers pour lesquels une formation professionnelle complète est indispensable, afin de donner toutes garanties dans l'exécution des travaux.

Lorsqu'une entreprise, quelle qu'en soit la forme, n'occupera pas un effectif supérieur à celui fixé par les textes régissant l'artisanat, son personnel devra comprendre un titulaire au moins du certificat ou du diplôme visés à l'alinéa premier du présent article.

La liste de ces métiers, avec leurs spécialités connexes ou complémentaires, sera établie dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, par décrets pris sur le rapport du ministre chargé de l'artisanat, et, éventuellement, des autres ministres intéressés, après avis de l'assemblée des présidents des chambres de métiers de France, de l'assemblée des présidents de chambres de commerce et des organisations professionnelles nationales les plus représentatives qui pourront ultérieurement demander que de nouveaux décrets, pris dans les mêmes conditions, puissent compléter ladite liste.

Le Gouvernement fixera par décret les règles transitoires concernant l'application des dispositions du premier alinéa du présent article.

Sont considérées comme justifiant de leur qualification professionnelle pour le métier considéré, les personnes qui l'auront exercé pour leur propre compte antérieurement à la publication des décrets prévus au troisième alinéa du présent article.

Art. 6.- Par voie de dérogation individuelle et dans des conditions fixées par décret et pour chaque profession, les préfets pourront permettre l'exercice de l'un des métiers visés à l'article 5 ci-dessus.

Art. 7.- Les infractions à l'obligation de posséder la qualification prévue à l'article 5 ci-dessus, alinéa premier, sont punies d'une amende de 25 000 F et d'un emprisonnement de six mois ou de l'une de ces deux peines seulement.

Art. 8.- Des décrets fixeront en tant que de besoin les conditions d'application de la présente loi.

* ¹ Magasins de détail à prédominance alimentaire d'une surface de vente supérieure à 2.500 m ² .

* ² Mais il existe également des «hard discount» de produits frais, notamment dans le secteur de la boucherie. Or, en 10 ans, 60 % des boucheries ont disparu de notre territoire.

* ³ Voir le rapport pour avis n° 12 (session 1994-1995) sur le projet de loi relatif au renforcement de l'environnement, présenté par M. Ambroise Dupont au nom de la commission des affaires culturelles.

* ⁴ Voir les développements présentés dans l'exposé général.

* ⁵ Rapport n°79 - Tome XVI

* ⁶ Caisse nationale de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales.

* ⁷ Voir l'arrêt du Conseil d'État : Dame Imbert - 18février 1983.

* ⁸ Voir le rapport n° 336 - Sénat (1995-1996).