Rapport n° 362 (1995-1996) de M. Jean-Paul HUGOT , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 15 mai 1996
Disponible au format Acrobat (414 Koctets)
Tableau comparatif au format Acrobat (417 Koctets)
N ° 36 2
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
|
|
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la « Fondation du patrimoine »,
Par M. Jean-Paul HUGOT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Pierre Laffitte, Albert Vecten, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Ivan Renar, vice-présidents ; André Égu, Alain Dufaut, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Autain, Honoré Bailet, Jean Bernadaux, Jean Bernard, Jean-Pierre Camoin, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Charmant, Marcel Daunay, Jean Delaneau, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller, Alain Gérard, Pierre Jeambrun, Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Pierre Lacour, Jean-Pierre Lafond, Henri Le Breton, Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, François Mathieu, Philippe Nachbar, Sosefo Makapé Papilio, Michel Pelchat, Jean-Marie Poirier, Guy Poirieux, Roger Quilliot, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Marcel Vidal, Henri Weber.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Adopté par le Sénat le 27 mars, le projet de loi relatif à la « Fondation du patrimoine » a été examiné par l'Assemblée nationale au cours de sa séance du 30 avril dernier.
Comme le Sénat, l'Assemblée nationale a porté une appréciation globalement favorable sur un projet de loi dont l'objet est de mettre en place un acteur nouveau de la politique du patrimoine qui renouvelle aussi bien la répartition traditionnelle des rôles entre puissance publique et personnes privées que la conception même du patrimoine.
L'Assemblée nationale a retenu l'essentiel des dispositions adoptées par le Sénat et en particulier celles qui tendaient :
- à limiter la responsabilité des fondateurs au montant de leurs apports respectifs ;
- à assurer la participation des collectivités territoriales au conseil d'administration ;
- à instituer auprès du conseil d'administration un conseil d'orientation composé de représentants des associations de défense du patrimoine et de personnalités qualifiées ;
- à compléter les dispositions relatives aux ressources de la « Fondation du patrimoine » ;
- à préciser les conditions de gestion et de cession des biens acquis par la Fondation dans le cadre de la procédure d'expropriation ou de préemption.
Sept articles sur quatorze ont ainsi été votés par elle dans le texte du Sénat.
Elle a par ailleurs apporté plusieurs précisions et améliorations au texte inspirées notamment par le souci :
- de préciser les missions de la Fondation en soulignant son rôle en matière d'emploi et de formation ;
- de compléter l'énoncé des moyens d'intervention de la Fondation en prévoyant l'octroi d'aides à l'acquisition destinées aux collectivités territoriales ;
- d'ouvrir le conseil d'administration à des personnalités qualifiées ;
- de clarifier les rapports entre la « Fondation du patrimoine » et l'État en recentrant le rôle de celui-ci sur une mission de surveillance.
En tant qu'ils expriment des préoccupations très proches de celles dont avait fait part le Sénat, ces amendements ne peuvent qu'emporter un accord de principe de votre commission.
Les quelques modifications que votre rapporteur vous proposera d'apporter au texte de l'Assemblée nationale n'ont donc pas pour objet d'en remettre en cause l'esprit, et devraient pouvoir constituer la base d'un accord complet entre les deux Assemblées.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 2
Objet de la
« Fondation du patrimoine »
• Le Sénat n'avait modifié cet
article que pour hiérarchiser et clarifier la présentation de ces
missions.
• L'Assemblée nationale n'a pas
modifié l'architecture de l'article résultant des débats
du Sénat. Outre quelques ajustements rédactionnels, elle a
adopté plusieurs amendements complétant les dispositions de
l'article :
* Elle a souhaité, en premier lieu, préciser, au troisième alinéa de l'article, le rôle de la « Fondation du patrimoine » en matière d'insertion, d'emploi et de formation dans les métiers d'art et dans le secteur de la restauration du patrimoine.
On ne peut que rejoindre la préoccupation de l'Assemblée nationale de voir la « Fondation du patrimoine » jouer un rôle mobilisateur dans un secteur où il existe des métiers à préserver et des gisements d'emplois à exploiter. En partenariat avec les propriétaires, les entreprises et les associations concernés, elle devrait favoriser le développement des métiers d'art et plus généralement de l'ensemble des métiers de la restauration et de l'animation du patrimoine.
Toutefois, la rédaction de cet amendement soulève des réserves de forme. En indiquant que la « Fondation du patrimoine » met en place une politique d'insertion, d'emploi et de formation, elle semble lui confier une mission qui par sa nature et son envergure relève de l'État ou des régions. Alors que l'action de la Fondation se situe dans le prolongement de celle des pouvoirs publics et des associations qui interviennent déjà dans le domaine du patrimoine, les dispositions prévues pourraient être interprétées comme confiant à la Fondation la mission de définir une politique autonome de l'emploi et de la formation.
* L'Assemblée nationale a, en deuxième lieu, complété le quatrième alinéa de l'article pour préciser que la Fondation pourrait accorder des aides aux collectivités territoriales qui souhaiteraient acquérir des biens menacés de dégradation, de disparition ou de dispersion.
Cette possibilité était explicitement inscrite dans le texte du projet de loi présenté par le Gouvernement qui prévoyait des subventions à l'acquisition destinées à des personnes privées ou publiques.
Or, telle qu'elle est formulée par l'Assemblée nationale, cette disposition utile présente cependant l'inconvénient de concerner exclusivement les collectivités territoriales, alors que la « Fondation du patrimoine » a vocation à entretenir des relations de partenariat avec l'ensemble des acteurs susceptibles de concourir à la préservation et à la promotion du patrimoine. Il serait donc souhaitable de revenir à une rédaction proche du projet de loi initial qui prévoyait que la Fondation apporte son concours à des personnes publiques ou privées, notamment par subvention, pour l'acquisition, l'entretien, la gestion et la présentation au public de ces biens, qu'ils aient ou non fait l'objet de mesures de protection prévues par la loi.
Rappelons dans cette perspective que la « Fondation du patrimoine » a, en outre, vocation à accueillir en son sein des « fondations filiales » qui par leur objet se rattachent directement aux missions proprement patrimoniales se distinguant ainsi des fondations à caractère humanitaire qu'accueille la Fondation de France, ou culturel qu'abrite l'Institut de France.
* L'Assemblée nationale a enfin complété l'article 2 par un nouvel alinéa introduisant explicitement la faculté pour la « Fondation du patrimoine » d'attribuer un label au patrimoine non protégé.
Votre rapporteur a déjà eu l'occasion dans son rapport remis à M. Toubon sur les conditions de création d'une fondation du patrimoine français et lors de la première lecture de souligner l'intérêt d'un label de qualité attribué par la « Fondation du patrimoine ». Ce label pourrait en effet constituer un instrument de reconnaissance à l'échelon national de l'intérêt historique, artistique, naturel ou ethnologique particulier de l'édifice ou du site labellisé, sans pour autant emporter les servitudes et la protection qui caractérisent les mesures de classement et d'inscription du patrimoine protégé.
Votre rapporteur réitère cependant le souhait que la mise en place du label de la « Fondation du patrimoine » s'accompagne d'un encouragement fiscal pour inciter les propriétaires de biens labellisés à entreprendre des travaux de restauration.
En vertu des dispositions actuelles de l'article 156 II l°ter du code général des impôts, les propriétaires d'immeubles non protégés au titre des monuments historiques mais « qui font partie du patrimoine national en raison de leur caractère historique ou artistique particulier » peuvent d'ores et déjà bénéficier des avantages fiscaux prévus par cet article, dès lors que ces immeubles ont été agréés à cet effet par le ministre de l'économie et des finances.
Il conviendrait donc que les dossiers présentés à l'agrément par les propriétaires de monuments non protégés puissent être examinés avec une particulière bienveillance par les directeurs régionaux des impôts, dès lors qu'ils bénéficient du label de la « Fondation du patrimoine ». Il apparaît de ce point de vue souhaitable que soit explicitement prévu un lien entre le label et l'agrément.
•
Position de
la commission
Les trois amendements que votre commission a adoptés à cet article tiennent compte des observations qui précèdent, mais aussi du fait que la « Fondation du patrimoine » n'a pas vocation à se consacrer exclusivement au patrimoine bâti, mais qu'elle doit aussi s'attacher à la préservation et à la valorisation du patrimoine paysager. Le « patrimoine de proximité » ne comporte pas seulement, en effet, des éléments architecturaux : les paysages ruraux ou urbains sont aussi un élément essentiel du « caractère » de chaque terroir. Ils en reflètent l'histoire et la culture au même titre que le patrimoine bâti, dont ils sont d'ailleurs indissociables.
* le premier de ces amendements met l'accent sur le fait que la Fondation a vocation à concourir à l'insertion, à l'emploi et à la formation dans les métiers d'art, ainsi que dans l'ensemble des secteurs de la restauration et de la valorisation du patrimoine et des sites naturels ou bâtis ;
* le deuxième remplace les quatrième et cinquième alinéas de cet article par des dispositions inspirées de celles qui figuraient au troisième alinéa de l'article du projet de loi présenté par le Gouvernement, et qui donnent une définition plus globale des modalités d'intervention de la Fondation ;
* le troisième précise que le label de la Fondation pourra être attribué non seulement à des éléments du patrimoine architectural non protégés mais aussi à des sites naturels ou paysagers, que ces derniers fassent ou non par ailleurs l'objet de mesures de protection. Il prévoit également que le label de la Fondation est susceptible d'être pris en compte pour l'octroi de l'agrément fiscal prévu à l'article 156-II-1° ter du code général des impôts.
Article 3
Apports constitutifs
de la « Fondation du patrimoine »
• Le Sénat avait adopté sans
modification cet article.
• L'Assemblée nationale a
complété cet article par un alinéa nouveau qui
prévoit explicitement la possibilité pour les fondateurs initiaux
d'augmenter leur participation au capital de la Fondation par des apports
supplémentaires dont les montants seraient approuvés par
décret.
•
Position de
la commission
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article
5
Insaisissabilité des biens de la « Fondation du
patrimoine »
• Le Sénat avait adopté à
cet article un amendement de coordination.
• L'Assemblée nationale a adopté
cet article sans modification sous réserve d'un amendement de
cohérence et d'un amendement de rédaction remplaçant
publication régulière par publicité
régulière.
•
Position de la commission
Votre commission a adopté à cet article un amendement de coordination avec le deuxième amendement proposé à l'article 2.
Article 6
Conseil
d'administration de la « Fondation du patrimoine »
• Le Sénat avait apporté à
cet article plusieurs amendements qui tendaient :
- à prévoir que le président de la « Fondation du patrimoine » est élu par le conseil d'administration, revenant ainsi au droit classique des fondations. Cette modification est une garantie supplémentaire de l'indépendance de la « Fondation du patrimoine » par rapport aux pouvoirs publics ;
- à modifier la composition du conseil d'administration, afin de permettre aux collectivités territoriales d'y être représentées, en raison du rôle important qui est le leur en matière de patrimoine de proximité ;
- à préciser que les représentants des membres adhérents, des collectivités territoriales et des assemblées parlementaires disposent, ensemble, d'un tiers des voix ;
- à instituer aux côtés du conseil d'administration, un conseil d'orientation, composé notamment de représentants des associations et de personnalités qualifiées, et chargé d'un rôle consultatif sur la politique définie et les actions mises en oeuvre par la « Fondation du patrimoine ».
• L'Assemblée nationale n'est pas revenue
sur les principales modifications apportées par le Sénat au texte
initial : l'élection du président du conseil
d'administration, la présence de représentants des
collectivités locales au sein du même conseil ou la
création d'un conseil d'orientation. Elle a, en revanche, introduit
d'autres modifications :
- Elle a prévu le remplacement des représentants de l'État par des personnalités qualifiées désignées par l'État.
L'Assemblée nationale a souhaité que puissent siéger au sein même du conseil d'administration des personnalités qualifiées afin qu'elles contribuent à éclairer par leurs observations, leurs suggestions ou leurs mises en garde les travaux du conseil d'administration, comme c'est le cas dans les conseils d'administration des fondations reconnues d'utilité publique. Il apparaît à cet égard souhaitable qu'une de ces personnalités qualifiées soit issue du secteur associatif afin qu'elle puisse faire bénéficier le conseil de son expérience.
Ces personnalités qualifiées remplacent les représentants de l'État. Ce dernier n'est donc plus représenté en tant que tel au sein du conseil d'administration. Ces dispositions renforcent dans une certaine mesure l'indépendance de la « Fondation du patrimoine ». L'amendement de l'Assemblée nationale se situe ainsi dans la droite ligne de la position du Sénat sur la désignation du président. Il confirme la philosophie libérale qui sous-tend la constitution de la « Fondation du patrimoine » et son statut de personne morale de droit privé.
Cela étant dit, la présence de l'État demeure nécessaire à la cohérence de l'action de la Fondation avec la politique menée par l'État dans le domaine du patrimoine protégé. En outre, il sera dans les procédures faisant appel à des prérogatives de puissance publique un partenaire incontournable.
En conséquence, l'Assemblée nationale a introduit à l'article 12 une disposition prévoyant la présence de commissaires du Gouvernement aux séances du conseil d'administration avec voix consultative, qui auront la faculté de demander une seconde délibération ; celle-ci ne pourra être acquise qu'à la majorité des deux tiers. À travers ces modifications, le rôle de l'État est donc recentré sur une mission de surveillance.
- L'Assemblée nationale a supprimé les dispositions, introduites par le Sénat en première lecture, tendant à fixer à un tiers la proportion des voix détenues au sein du conseil d'administration par les représentants des membres adhérents, des collectivités territoriales et des Assemblées parlementaires.
L'objectif visé était d'assurer aux adhérents directs et aux élus locaux une représentation suffisante, de limiter la proportion des voix attribuée aux représentants de l'État à environ un sixième et, enfin, de s'assurer que cet équilibre, qui est celui actuellement envisagé par le ministère de la culture, ne puisse être remis en cause à la faveur de l'élaboration ou d'une modification ultérieure des statuts de la « Fondation du patrimoine ».
L'Assemblée nationale a jugé que le remplacement des représentants de l'État par des personnalités qualifiées rendait sans objet la répartition des voix des administrateurs autres que les fondateurs.
Pour votre commission, cependant, cette modification ne change rien à l'intérêt d'assurer aux adhérents directs et aux représentants des collectivités territoriales un poids suffisant au conseil d'administration.
•
Position de la commission
Compte tenu des observations qui précèdent, votre commission a adopté cet article sous réserve de trois amendements :
- le premier précise, au cinquième alinéa, qu'une des personnalités qualifiées désignées par l'État est issue du secteur associatif ;
- le deuxième rétablit les dispositions initiales du huitième alinéa en prévoyant que les représentants des membres adhérents, des collectivités territoriales et des assemblées parlementaires disposent ensemble d'au moins un tiers des voix ;
- le troisième est un amendement rédactionnel visant à distinguer les personnalités qualifiées désignées par l'État au sein du conseil d'administration des personnalités qualifiées qui siégeront au conseil d'orientation.
Article 12
Tutelle
exercée sur la « Fondation du patrimoine »
• Le Sénat avait adopté cet
article sans modification.
• L'Assemblée nationale a
complété cet article, comme il a été
déjà exposé à l'article 6, par un alinéa
nouveau qui prévoit la désignation par l'État d'un ou
plusieurs commissaires du Gouvernement qui assisteront au conseil
d'administration avec voix consultative. Ils pourront, en outre, demander une
seconde délibération qui ne pourra être votée
qu'à la majorité des deux tiers.
Cette disposition est la conséquence du remplacement au conseil d'administration des représentants de l'État par des personnalités qualifiées. Elle apparaît comme une solution équilibrée assurant à la fois l'indépendance de la fondation et le devoir de surveillance de l'État.
•
Position de la commission
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 13
Soumission de la
« Fondation du patrimoine »
au contrôle de la Cour
des comptes
• Le Sénat avait adopté cet
article sans modification.
• L'Assemblée nationale l'a
modifié en adoptant un amendement de forme tendant à
insérer dans le code des juridictions financières les
dispositions donnant à la Cour des comptes compétence pour
contrôler la « Fondation du patrimoine ».
•
Position de la commission
Tout en retenant la solution adoptée par l'Assemblée nationale, votre commission vous propose un amendement modifiant l'insertion de cet article dans le code des juridictions financières. Il paraît en effet préférable d'insérer cet article nouveau directement à la suite des articles 111-3 à 111-8 définissant les organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes, et non à la suite des articles 111-9 et 111-10 relatifs aux modalités d'exercice des compétences de la Cour.
Article 14
Protection de
l'appellation de « Fondation du patrimoine »
• Le Sénat avait adopté cet
article sans modification.
• L'Assemblée nationale a adopté
un amendement visant à porter de 15.000 à 25.000 francs le
montant de l'amende prévue en cas d'utilisation indue de la
dénomination de « Fondation du patrimoine ».
Le projet de loi initial prévoyait dans ce cas une amende d'un montant de 15.000 francs par référence aux dispositions similaires concernant les fondations reconnues d'utilité publique prévues par la loi n° 87-471 du 23 juillet 1987 modifiée.
L'article 329 de la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal a relevé à 25.000 francs le montant minimum des amendes délictuelles prévues par les dispositions pénales de tous les textes antérieurs. Le texte adopté par l'Assemblée nationale est donc conforme à l'intention des auteurs du texte initial.
•
Position de la commission
Votre commission a adopté cet article sans modification.
*
* *
Sous réserve de l'adoption des amendements proposés, votre commission des affaires culturelles demande au Sénat d'adopter, en deuxième lecture, le présent projet de loi.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le 15 mai 1996 sous la présidence de M. Adrien Gouteyron, président, la commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Paul Hugot, rapporteur , le projet de loi n° 339 (1995-1996), modifié par l'Assemblée nationale, relatif à la « Fondation du patrimoine ».
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
M. Ivan Renar a déclaré qu'il continuait d'envisager avec une certaine perplexité le rôle et les missions de la « Fondation du patrimoine ».
Évoquant l'exemple britannique, il a souligné que certains conflits de compétence se manifestaient entre les organismes publics et privés participant à la protection du patrimoine, celle-ci étant en fin de compte largement laissée à la bonne volonté, au dévouement et à la « loyauté » de personnes privées. Il a en conséquence dit persister à redouter que la création de la Fondation -inspirée du National Trust britannique - ne soit le signal d'un certain désengagement de l'État. Il a également regretté que ne soit pas prévue de façon explicite la participation de personnalités scientifiques au conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine ».
M. Jean-Paul Hugot, rapporteur, a souligné que la tradition française, qui fait de l'État le défenseur du patrimoine, est totalement différente de la tradition britannique, caractérisée par l'intervention de personnes de droit privée, en particulier le National Trust : en Grande-Bretagne, en effet, ce n'est guère que depuis une dizaine d'années que l'administration se préoccupe de la sauvegarde du patrimoine. Il a d'autre part noté que l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, qui substitue aux représentants de l'État au conseil d'administration des personnalités qualifiées répondait au souci exprimé par M. Ivan Renar, la compétence scientifique en matière de protection du patrimoine devant logiquement être un des critères du choix de ces personnalités.
M. André Maman a interrogé le rapporteur sur l'application du projet de loi au patrimoine français à l'étranger, et a demandé si les propriétaires concernés pourraient demander l'aide la Fondation.
Après des interventions du président Adrien Gouteyron, de MM. Pierre Laffitte, Ivan Renar et de M. Jacques Legendre, qui s'est interrogé sur la définition du « patrimoine français », M. Jean-Paul Hugot, rapporteur, a dit qu'il demanderait, lors du débat, au ministre de la culture de répondre à cette question.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles restant en discussion, au cours duquel sont notamment intervenus, outre le président et le rapporteur, MM. Pierre Laffitte, Jacques Legendre, André Maman, Roger Quilliot et Ivan Renar.
Après avoir adopté les amendements proposés par son rapporteur, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
*
* *