N° 326
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 24 avril 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de modernisation des activités financières,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur.
Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président : Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents : Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires : Alain Lambert, rapporteur général : Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët
Voir les numéros
Sénat : Première lecture : 157. 254. 264 et T.A . 93 (1995-1996)
Deuxième lecture : 318 (1995-1996)
Assemblée nationale (l0ème législ.) Première lecture 2650. 2692 et T.A 518.
Marchés financiers.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de modernisation des activités financières soumis à votre examen a été déposé en première lecture sur le Bureau du Sénat. Afin que cet examen soit aussi approfondi que possible, le Gouvernement n'a pas souhaité déclarer l'urgence sur ce texte qui nous revient donc en deuxième lecture, après avoir été modifié par l'Assemblée nationale.
Au cours de la première lecture, de nombreuses et importantes modifications ont été adoptées par le Sénat. Il peut sembler nécessaire d'en rappeler succinctement la teneur avant de présenter les modifications apportées par l'Assemblée nationale et la position finalement retenue par votre commission des Finances.
On rappellera que le projet initial comportait 63 articles. Presque tous ont été modifiés par le Sénat en première lecture. Par ailleurs le Sénat a supprimé 13 articles et a en inséré 47 nouveaux. Le texte issu des travaux du Sénat comportait donc 97 articles.
L'Assemblée nationale, en première lecture, a adopté conformes 44 articles et a accepté de surcroît les 13 suppressions proposées par le Sénat. Elle a supprimé 4 articles et modifié les 49 autres. Enfin, elle a inséré 6 articles additionnels. Le projet de loi comporte donc désormais 99 articles, dont 59 restent en discussion.
I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
Le Sénat a souhaité que ce projet de loi prenne la forme d'une loi "complète" (la loi financière), qui soit le pendant de la loi bancaire pour les métiers du titre et susceptible d'être lue sans nécessiter de recourir à une multitude de textes antérieurs. C'est dire que, dans toute la mesure du possible, le recours à la législation par référence a été écarté. À cet égard il convient de rappeler qu'à l'initiative de votre commission des Lois le dispositif pénal, largement inspiré de la loi bancaire, a été, d'une part, incorporé dans le corps même de ce texte et, d'autre part, adapté aux spécificités de la matière.
Sur le fond, le Sénat est parvenu à dégager, en accord pour l'essentiel avec le Gouvernement, une nouvelle synthèse aboutissant, d'une part, à une reconnaissance plus affirmée de l'autonomie des métiers du titre et, `autre part, à une plus grande prise en compte de la spécificité de la gestion au sein de ces métiers.
A. LA RECONNAISSANCE PLUS AFFIRMÉE DE L'AUTONOMIE DES MÉTIERS DU TITRE
Cette reconnaissance a été obtenue au travers, d'une part, de la valorisation du statut des entreprises d'investissement et de l'émergence du concept de prestataire de services d'investissement et, d'autre part, de la clarification du rôle respectif des autorités de contrôle.
1. La valorisation du statut des entreprises d'investissement et l'émergence du concept de prestataire de services d'investissement
Afin d'éviter que le statut nouveau des entreprises d'investissement, destiné à accueillir l'ensemble des intermédiaires financiers qui ont pour vocation exclusive d'exercer un ou plusieurs métiers du titre, ne soit un statut mineur le Sénat avait prévu d'accorder l'accès au marché interbancaire aux entreprises d'investissement. En raison de la difficulté de se référer dans la loi à une notion (le marché interbancaire) qui n'est définie qu'au travers du règlement du Comité de la réglementation bancaire et compte tenu des engagements pris par le ministre de l'économie et des finances, le Sénat s'était contenté de donner compétence à cette autorité, présidée par le ministre de l'économie et des finances, pour préciser les conditions dans lesquelles cet accès pourrait s'effectuer.
Afin que les conditions de concurrence entre les établissements de crédit et les entreprises d'investissement ne soient pas perturbées par des distorsions statutaires, il a semblé également important à la Haute assemblée que la pondération des engagements (ou "cookage") soit identique entre les deux catégories. Au demeurant, il s'agit là d'un problème qui se pose à l'ensemble des pays européens et sur lequel nos amis britanniques ont déjà apporté, dans leur droit interne, des solutions similaires à celles préconisées par le Sénat. Pour les mêmes raisons, et bien qu'il s'agisse là d'un problème d'ordre réglementaire, l'intention du législateur ne semble souffrir d'aucune contestation.
Par ailleurs, les conditions de l'agrément des entreprises d'investissement ont été clarifiées afin, d'une part, de bien faire la distinction entre l'agrément de banque et celui de prestataire de services d'investissement et, d'autre part, d'introduire la notion essentielle de pondération de l'exigence en capital en fonction de la nature du métier exercé.
Toujours dans le souci d'assurer l'autonomie des métiers du titre par rapport aux métiers du crédit, le Sénat a souhaité non pas supprimer le statut des maisons de titres, mais le détacher de la catégorie des établissements de crédit dans laquelle il se trouve, en quelque sorte par accident, afin de le fondre avec celui des entreprises d'investissement.
En outre, dans le but d'assurer une représentation professionnelle forte des entreprises d'investissement le Sénat a opté pour la création d'une Association française des entreprises d'investissement (AFEI), affiliée à l'actuelle association des établissements de crédit (AFEC), dont le nom avait été également changé pour prendre en compte l'élargissement du champ de ses compétences (Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement).
Enfin, le Sénat avait souhaité tirer toutes les conséquences de l'émergence du concept de prestataire de services d'investissement, déjà contenu de façon sous-jacente dans le projet de loi et dont l'utilité est de mettre en évidence la ligne de partage entre les métiers tout en prenant en compte la spécificité de notre situation économique.
2. La clarification du rôle respectif des autorités de contrôle
À cet égard, la Haute assemblée avait adopté deux séries de modifications.
En premier lieu, elle a souhaité modifier le nom et la composition des autorités bancaires désormais chargées de contrôler l'ensemble formé par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement. En particulier, la présence du Président du Conseil des marchés financiers au sein de ces instances a été assurée. En revanche, la composition de la Commission bancaire n'a pas été modifiée, afin d'attendre les résultats des missions d'information qui, tant du côté du Gouvernement que de celui du Parlement, réfléchissent à la question.
En second lieu, le Sénat avait souhaité clarifier les missions respectives de l'autorité publique et de l'autorité professionnelle en modifiant l'article premier de l'ordonnance de 1967. Dans la mesure où ces deux autorités partagent un large champ de compétences, il a semblé en effet indispensable de spécialiser le rôle de chaque autorité : la COB a pour mission première de veiller à la protection des investisseurs ; le CMF a en charge le contrôle des intermédiaires.
Dans le même ordre d'idées, le Sénat a souhaité fixer dans la loi la composition du CMF en s'efforçant de trouver le meilleur équilibre possible entre les différents intervenants.
B. UNE PLUS GRANDE PRISE EN COMPTE DE L'AUTONOMIE DE LA GESTION AU SEIN DES MÉTIERS DU TITRE
Une réflexion de place vient d'être lancée par le ministre de l'économie et des finances sur l'autonomie des métiers de la gestion, non seulement vis-à-vis des métiers du crédit, mais aussi des métiers du titre. Le Sénat a donc souhaité ne pas trop anticiper sur les résultats de cette réflexion.
Pour autant, la Haute assemblé a souhaité s'assurer du respect de la loi d'airain selon laquelle un même métier doit être soumis à une même règle et contrôlé par une même autorité, ceci afin d'assurer la plus grande protection possible aux investisseurs sur les marchés financiers français et éviter que s'instaure une gestion "à deux vitesses".
Dans cette perspective, le Sénat a donné compétence à la COB pour délivrer l'approbation des programmes d'activité des gestionnaires pour compte de tiers. La COB sera désormais également en charge d'élaborer et de contrôler les règles de bonne conduite applicables à l'ensemble des gestionnaires.
Afin de ne pas bouleverser les habitudes actuelles et de conserver l'incitation à la filialisation, qui constitue néanmoins la voie d'avenir, le Sénat a maintenu le statut des sociétés de gestion de portefeuille. Toutefois son arrimage à celui des entreprises d'investissement a été établi de façon plus affirmée.
Enfin, le Sénat a souhaité individualiser sous l'appellation de Comité consultatif de la gestion financière, la commission existant auprès de la COB et dont le projet de loi prévoyait de renforcer les pouvoirs et la représentativité. Les voies de la réforme sont ainsi en partie esquissées pour donner naissance à un Conseil de la gestion financière, autorité professionnelle faisant pendant au CMF, et regroupant les compétences actuellement dévolues au Conseil de discipline des OPCVM.
Dans un autre ordre d'idées, le Sénat, en première lecture, a adopté des modifications non négligeables comme, par exemple, la définition des instruments financiers, la mise en évidence du concept d'entreprises de marché ou encore l'assouplissement des conditions d'approbation des règles de ces entreprises. Mais ces modifications ne jouent pas un rôle primordial dans l'équilibre du projet.