Projet de loi relatif à la "fondation du patrimoine"

Rapports législatifs

Rapport n° 273 (1995-1996), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier - Nature juridique de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article définit le statut juridique de la « Fondation du patrimoine ».

La définition proposée comporte trois éléments : la « Fondation du patrimoine » est une personne morale de droit privé à but non lucratif ; elle est soumise aux règles régissant les fondations reconnues d'utilité publique ; elle peut cependant déroger à ces règles dans la mesure où le prévoit le présent projet de loi.

Chaque composante de cette définition appelle un commentaire particulier.


• La « Fondation du patrimoine » est une personne morale de droit privé à but non lucratif

À la vérité, et dès lors que la « Fondation du patrimoine » obéit aux règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique sous réserve des seules dérogations prévues par le projet de loi, cette précision peut paraître superfétatoire.

La section de l'intérieur du Conseil d'État s'attache en effet, pour formuler un avis favorable à la reconnaissance d'utilité publique qui conditionne l'accession des fondations à la capacité juridique, à vérifier notamment que la finalité poursuivie par ces organismes est d'intérêt général et dépourvue de but lucratif. Il en résulte donc que toutes les fondations reconnues d'utilité publique constituent des personnes morales de droit privé à but non lucratif.

En introduisant néanmoins cette précision dans la loi, les auteurs du projet de loi ont entendu signifier que les dérogations admises dans le cas particulier au droit classique des fondations reconnues d'utilité publique n'altéraient pas ces caractéristiques fondamentales. Ce faisant, ils écartent tout risque d'interprétation divergente, source potentielle de contentieux.

* La « Fondation du patrimoine » est soumise aux règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique

Le rattachement de la « Fondation du patrimoine » aux fondations reconnues d'utilité publique emporte plusieurs types de conséquences.

* L'accession de la « Fondation du patrimoine » à la capacité juridique est subordonnée à autorisation administrative. Comme le rappelle en effet l'article 11 du présent projet de loi, la « Fondation du patrimoine »n'accédera à la personnalité morale qu'à compter de la publication au Journal officiel du décret en Conseil d'État prononçant sa reconnaissance d'utilité publique et approuvant ses statuts.

Cette reconnaissance pourra lui être retirée dans les mêmes formes si elle ne devait plus remplir les conditions nécessaires à la réalisation de son objet.

* La « Fondation du patrimoine » est créée pour une durée illimitée. Les fondations reconnues d'utilité publique se caractérisent en effet par l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à l'objet qu'elles se sont fixées. C'est la raison pour laquelle les règles de dévolution des biens de la « Fondation du patrimoine », également précisées à l'article 11 du présent projet de loi, garantissent la pérennité de cette affectation.

* L'organisation de la « Fondation du patrimoine » devra se conformer, autant que faire se peut, aux statuts-types élaborés par la section de l'intérieur du Conseil d'État. Cette organisation sera précisée dans les statuts de la « Fondation », qui devront être approuvés par décret en Conseil d'État.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, l'organisation et le fonctionnement de la « Fondation du patrimoine » ne devraient s'éloigner des règles généralement applicables aux fondations d'utilité publique que dans la stricte mesure où le justifient les dérogations prévues par le présent projet de loi.

* La « Fondation du patrimoine » devra enfin se plier aux obligations comptables imposées à l'ensemble des fondations reconnues d'utilité publique par l'article 18 (alinéa 5) de la loi n° 87-571 modifiée du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.

Ces obligations portent sur la nécessité d'établir des comptes annuels (bilan, compte de résultat et annexes) selon les principes définis par le code de commerce et sur la nomination d'un commissaire aux comptes, désigné et exerçant ses fonctions dans les conditions définies par la loi du 24 juillet 1966 relative aux sociétés commerciales.


• La « Fondation du patrimoine » déroge aux règles traditionnelles des fondations reconnues d'utilité publique dans les limites et les conditions prévues par le présent projet de loi

Parmi ces dérogations, qui feront l'objet d'un examen détaillé ci-après, trois sont particulièrement importantes.

La première réside dans la faculté offerte aux personnes physiques ou morales, publiques ou privées, d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine » moyennant le versement d'une cotisation annuelle.

La deuxième résulte du mode original d'engagement des fondateurs au sein de la « Fondation du patrimoine » : au versement traditionnel d'une dotation initiale en capital dont les revenus doivent suffire à garantir le fonctionnement de la fondation, le projet de loi propose de substituer un mécanisme particulièrement astucieux fondé sur la responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine ». Parce qu'ils seront tenus, à proportion de leur part dans l'apport initial, des dettes de cet organisme, les fondateurs seront contraints d'alimenter durablement les comptes de la « Fondation » afin d'en garantir la continuité.

La troisième, qui constitue la contrepartie de la précédente, est qu'à la différence des fondations classiques indépendantes de leurs fondateurs, la « Fondation du patrimoine » restera placée sous contrôle direct de ses fondateurs, qui disposeront ensemble de la majorité absolue au sein de son conseil d'administration.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 - Objet de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article précise les buts de la « Fondation du patrimoine ».

Visant, de façon générale, à promouvoir la connaissance, la préservation et la mise en valeur du patrimoine national, la « Fondation du patrimoine » poursuit plus spécifiquement trois objectifs :

- contribuer à l'identification, à la conservation et à la mise en valeur du patrimoine de proximité ;

- participer à la sauvegarde des monuments, protégés ou non protégés, des ensembles mobiliers ou des éléments remarquables des espaces naturels ou paysagers menacés de destruction, de dispersion, ou de dégradation en procédant éventuellement à leur acquisition ;

- concourir à la mise en valeur et à la présentation au public du patrimoine national, qu'il soit public ou privé, protégé ou non protégé.

II . Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel qui tend à réécrire cet article afin de hiérarchiser et de clarifier la présentation des missions confiées à la « Fondation du patrimoine ».

À l'instigation de son rapporteur, elle a souhaité mettre en relief la vocation première de la « Fondation du patrimoine » à l'égard de la reconnaissance et de la mise en valeur du patrimoine non protégé. C'est en effet en ce domaine que les lacunes du dispositif institutionnel sont actuellement les plus cruellement ressenties et que la création de la « Fondation du patrimoine » devrait se révéler la plus décisive.

Il lui a par ailleurs semblé que la rédaction du troisième alinéa de cet article était de nature à introduire une confusion sur la portée réelle des missions de la future fondation à l'égard du patrimoine bâti, mobilier ou naturel menacé de destruction, de dispersion ou de dégradation. Comme l'a rappelé opportunément le ministre de la culture lors de la présentation du projet de loi à la presse, la « Fondation du patrimoine » n'aura pas vocation, à la différence du National Trust britannique, à acquérir et à gérer de nombreuses propriétés. Elle aura, certes, la faculté de se porter acquéreur d'éléments menacés du patrimoine national dans les cas où cette acquisition apparaîtra nécessaire pour en assurer la sauvegarde, en demandant à l'État de recourir éventuellement et en dernier recours, aux procédures d'expropriation pour cause d'utilité publique ou de préemption en vente publique ; toutefois, cette acquisition ne devrait revêtir qu'un caractère provisoire et conservatoire, l'objectif étant que la « Fondation du patrimoine » puisse céder ce bien à une personne, publique ou privée, qui s'engagerait à en assumer la conservation.

Enfin, votre commission a estimé que la contribution apportée par la « Fondation du patrimoine » à la mise en valeur et à la présentation au public du patrimoine national ne ressortait pas suffisamment clairement de la rédaction actuelle.

Article 3 - Apports constitutifs de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Les dispositions prévues par cet article figurent parmi les plus novatrices du projet de loi. Elles s'écartent très sensiblement du droit classique des fondations reconnues d'utilité publique sur deux points fondamentaux. Les apports initiaux constitutifs de la « Fondation du patrimoine » n'ont avec la dotation initiale des fondations classiques qu'une parenté éloignée. La possibilité offerte aux personnes physiques ou morales d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine » par le versement d'une cotisation annuelle réalise par ailleurs la synthèse entre deux régimes juridiques considérés jusqu'à présent comme antinomiques.

a) Les apports constitutifs versés par les fondateurs

La « Fondation du patrimoine » sera constituée initialement par les apports de ses fondateurs, personnes publiques ou privées. Le nom ou la raison sociale de ces derniers, ainsi que le montant de leurs apports respectifs, seront consignés dans les statuts de la future « Fondation », qui devront être approuvés par décret en Conseil d'État.

Compte tenu des missions qui seront imparties à la « Fondation du patrimoine », on peut imaginer que ces apports seront versés pour l'essentiel en numéraire. Mais rien ne s'oppose en réalité à ce qu'ils soient également constitués de biens immobiliers (siège social et/ou immeubles de rapport), mobiliers ou de droits immatériels (droits d'auteur ou brevets).

Les dispositions prévues par le quatrième alinéa de cet article assurent par ailleurs la pérennité de l'affectation de ces apports à l'objectif poursuivi. D'une part, en subordonnant le retrait des fondateurs, par cession ou échange des droits qu'ils détiennent au sein de la « Fondation », à autorisation administrative délivrée dans des conditions de forme relativement contraignantes (décret en Conseil d'État pour les fondateurs « initiaux » ; décret simple pour les fondateurs qui auraient rejoint ultérieurement la « Fondation du patrimoine »). D'autre part, en organisant la répartition des droits détenus par un fondateur, en cas de disparition de celui-ci, entre les autres fondateurs, dans des conditions qui devront être définies par les statuts de la future « Fondation ».

Jusqu'à ce point, la « Fondation du patrimoine » peut être rapprochée des fondations classiques, qui consistent en « l'affectation irrévocable (par une ou plusieurs personnes physiques ou morales) de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif » (article 18, premier alinéa, de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat).

Elle en diffère cependant assez sensiblement à plusieurs égards.


• D'après les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur, et bien que cette particularité n'apparaisse pas explicitement à la lecture du texte proposé par le projet de loi, les apports initiaux de la « Fondation du patrimoine » ne présenteront qu'une analogie très lointaine avec la dotation initiale des fondations classiques.

En effet, alors que la dotation initiale d'une fondation reconnue d'utilité publique est immobilisée -ses revenus pouvant seuls servir à financer les actions définies par la fondation-, il ne saurait être question de geler les apports initiaux de la « Fondation du patrimoine ».

Dans le premier cas, c'est en effet le souci de garantir la pérennité de l'institution qui justifie l'immobilisation de la dotation initiale : les biens constitutifs de la fondation doivent produire des revenus suffisants pour assurer le financement perpétuel de ses activités. C'est la raison pour laquelle la section de l'intérieur du Conseil d'État exige actuellement la réunion d'une dotation initiale minimale de cinq millions de francs pour accorder la reconnaissance d'utilité publique à laquelle est subordonnée l'accession des fondations à la personnalité juridique.

Dans le second cas, comme l'a souligné le ministre de la culture, « plus que l'immobilisation d'une importante somme d'argent, c'est l'engagement durable des fondateurs au sein même de la « Fondation du patrimoine » qui garantira la continuité de son action ». Cet engagement durable reposera notamment sur la responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine » que vous propose d'instituer l'article 4 du projet de loi.


• À la différence également du droit des fondations classiques, de nouveaux fondateurs pourront venir élargir le cercle des fondateurs originels de la « Fondation du patrimoine ». Leur admission sera prononcée par décret simple, dans les conditions prévues par les statuts. Cette faculté constitue un autre gage de la pérennité de la « Fondation du patrimoine ».

b) La possibilité d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine »

Le dernier alinéa de cet article offre aux personnes physiques ou morales la faculté d'adhérer directement à la « Fondation du patrimoine », dans les conditions prévues par ses statuts et moyennant le versement d'une cotisation annuelle dont le montant sera fixé par le conseil d'administration.

Justifiée par la volonté de favoriser la mobilisation et le soutien populaires en faveur de la conservation et de la mise en valeur du patrimoine bâti ou paysager, cette possibilité, inspirée du National Trust britannique, déroge au droit français des fondations. Elle situe la « Fondation du patrimoine » à mi-chemin entre deux régimes juridiques a priori antinomiques : la fondation reconnue d'utilité publique, personne morale constituée de biens affectés à la réalisation d'une oeuvre et gérée par un conseil d'administration ; l'association, groupement de personnes contrôlé par une assemblée générale, qui est l'émanation de la volonté de ses membres.

Toutefois, en précisant que le montant des cotisations annuelles versées par les adhérents directs sera fixé par le conseil d'administration, et que l'adhésion ouvre le droit aux avantages fixés par les statuts, les auteurs du projet de loi ont volontairement tiré la « Fondation du patrimoine » vers le droit des fondations classiques. Il en résulte que la volonté des adhérents directs ne s'exprimera pas au sein d'une assemblée générale, mais dans le cadre du conseil d'administration au sein duquel leurs représentants devraient, avec les représentants des collectivités locales et des assemblées parlementaires, détenir un tiers des voix. Il faut enfin ajouter qu'à la différence des associations classiques dans lesquelles l'adhésion est libre, l'adhésion directe à la « Fondation du patrimoine » sera réglementée par les statuts de cette dernière.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 - Responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article institue une responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine ». Par dérogation aux règles de droit commun, il prévoit toutefois que cette responsabilité ne sera pas solidaire mais proportionnelle à la part de chaque fondateur dans les apports.

Par ailleurs, et dans le souci d'éviter les poursuites abusives, le second alinéa précise qu'elles ne pourront être valablement engagées à l'encontre des fondateurs que lorsque les créanciers auront préalablement et vainement poursuivi la « Fondation du patrimoine ».

Le mécanisme de responsabilité instauré par cet article est plus subtil qu'il n'y paraît à première vue : il constitue le gage de la permanence de la « Fondation du patrimoine ». Tenus pour responsables des dettes de cette institution, les fondateurs seront contraints, dans la pratique, d'en alimenter régulièrement les comptes. Majoritaires au sein du conseil d'administration, ils conserveront toutefois le contrôle des dépenses exposées par la future « Fondation ».

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement qui tend à limiter la responsabilité des fondateurs à l'égard des dettes de la « Fondation du patrimoine » au montant de leur apport respectif.

Article 5 - Insaisissabilité des biens culturels appartenant à la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article organise la protection des monuments, édifices, ensembles mobiliers ou éléments remarquables des espaces naturels ou paysagers acquis par la « Fondation du patrimoine » à l'égard de ses créanciers, en leur conférant le statut de biens insaisissables.

Cette protection exorbitante du droit commun, justifiée par l'intérêt général de la mission confiée à la « Fondation du patrimoine », ne sera toutefois pas opposable aux créanciers du précédent propriétaire disposant de droits régulièrement inscrits sur le bien au moment de son acquisition par la « Fondation du patrimoine ».

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 - Conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

À l'instar des fondations reconnues d'utilité publique, la « Fondation du patrimoine » sera administrée par un conseil d'administration.

Cependant, la spécificité de ladite « Fondation » nécessite qu'elle déroge aux règles classiques de composition du conseil d'administration 1 ( * ) formalisées par la jurisprudence administrative et qui figurent dans les statuts-types proposés par le ministère de l'intérieur aux établissements sollicitant une reconnaissance d'utilité publique en qualité de fondation.

Ces dérogations justifient qu'un article soit consacré par le présent projet de loi à la composition du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine ».


• La première est fondamentale : alors que le ou les fondateurs d'une fondation reconnue d'utilité publique perdent d'emblée le contrôle de leur fondation 2 ( * ) , le septième alinéa de cet article prévoit que les fondateurs de la « Fondation du patrimoine » disposeront ensemble de la majorité absolue des voix au sein de cet organe de décision.

Qui plus est, chaque fondateur se verra attribuer un nombre de voix proportionnel à sa part dans les apports constitutifs de la « Fondation du patrimoine », dans la limite toutefois du tiers des droits de vote.

Cette entorse au droit classique des fondations tend à favoriser l'implication durable d'entreprises mécènes au sein de la future institution en offrant deux garanties essentielles aux fondateurs : celle, tout d'abord, que la « Fondation du patrimoine » ne constituera pas un instrument au service d'une politique définie par l'État mais financée sur fonds privés ; celle, ensuite, qu'ils conserveront la faculté d'orienter les actions mises en oeuvre.

À la différence des fondations classiques, le conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine » n'accueillera pas de personnalités qualifiées. D'une part, parce que le choix du mode de désignation de ces personnalités qualifiées aurait soulevé, dans le cas d'espèce, un certain nombre de difficultés. D'autre part et surtout, parce ce qu'il convenait d'assurer la représentation des membres adhérents de la fondation au sein de cet organe. Le sixième alinéa (4°) de cet article précise que ces représentants seront élus par les membres. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, les représentants des membres adhérents pourraient détenir un tiers des voix au sein du conseil d'administration.

ï Plus classiquement, le cinquième alinéa (3°) de cet article prévoit la représentation de l'État au sein du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine ». Cette représentation devrait toutefois rester largement minoritaire, puisqu'elle ne devrait pas, selon les informations dont dispose votre rapporteur, excéder un sixième des voix (contre le tiers de celles-ci au sein de l'organe de décision d'une fondation reconnue d'utilité publique classique).

ï Le quatrième alinéa (2°) de cet article associe enfin les assemblées parlementaires à la politique définie par la future « Fondation » : un député et un sénateur siégeront à son conseil d'administration.

Le dernier alinéa de cet article renvoie aux statuts de la « Fondation du patrimoine », qui devront être approuvés par décret en Conseil d'État, la détermination des conditions de désignation et de renouvellement des membres. Il précise que ces fonctions sont exercées à titre gratuit.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté quatre amendements à cet article.


• Le premier tend à aligner le mode de désignation du président de la« Fondation du patrimoine » sur le droit classique des fondations reconnues d'utilité publique, en confiant cette responsabilité au seul conseil d'administration. Il convient que celui-ci puisse librement élire son président, en son sein ou en faisant appel à une personnalité extérieure. La philosophie libérale qui sous-tend la constitution de la « Fondation du patrimoine », son statut de personne morale de droit privé et la composition de son conseil d'administration paraissent en effet mal s'accommoder d'une nomination du président par la puissance publique, dut-elle intervenir sur proposition du conseil.


• Le deuxième tend à assurer la représentation des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine ». Sa mission première étant de contribuer à l'identification, la conservation et la mise en valeur du patrimoine de proximité, les orientations définies par la future « Fondation » ne manqueront pas d'avoir des effets sur l'aménagement culturel et touristique du territoire. Il convient dès lors que les élus locaux puissent être associés à la définition de cette politique. On observera en outre que les communes, propriétaires d'un très grand nombre d'édifices non protégés (églises rurales, baptistères, lavoirs, halles, ...) seront intéressées au premier chef par les actions définies par la « Fondation du patrimoine ».

ï Le troisième vise à inscrire dans la loi la proportion de voix qui sera attribuée au sein du conseil d'administration aux représentants des membres adhérents, des collectivités territoriales et des assemblées parlementaires. Il convient en effet d'empêcher que l'équilibre envisagé actuellement par le ministère de la culture puisse être remis en cause à la faveur de l'élaboration ou d'une modification ultérieure des statuts de la « Fondation du patrimoine ».

ï Le quatrième tend à instituer, auprès du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine », un conseil d'orientation, composé notamment de représentants des associations oeuvrant à la défense et à la mise en valeur du patrimoine et de personnalités qualifiées.

Investi d'un rôle consultatif, cet organe pourrait, semble-t-il, contribuer utilement à éclairer ou à orienter les décisions du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine » ou de son bureau exécutif.

Un fort mouvement associatif, auquel votre rapporteur tient ici à rendre hommage, s'est en effet développé autour de la sauvegarde et de la mise en valeur du patrimoine bâti ou paysager. Plus de six mille associations oeuvreraient aujourd'hui à l'échelon national, régional ou local. Or, ces associations ont acquis en la matière une expérience et des compétences réelles dont il serait regrettable qu'elles ne puissent bénéficier à la « Fondation du patrimoine ».

De la même façon, il ne manque pas en France de personnalités averties ayant, à un titre ou à un autre, conduit une réflexion approfondie sur la sauvegarde du patrimoine ou sur le développement du mécénat, et qui pourraient contribuer à éclairer par leurs observations, leurs suggestions ou leurs mises en garde les travaux du conseil d'administration.

Article 7 - Ressources de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi


• Le premier alinéa de cet article détermine les ressources dont pourra disposer la « Fondation du patrimoine » pour financer ses activités.

L'énumération proposée revêt un caractère limitatif.

Les ressources de la « Fondation du patrimoine » seront donc constituées :

des revenus de ses biens ;

Tout comme les fondations reconnues d'utilité publique, la « Fondation du patrimoine » pourra disposer d'immeubles de rapport, dont les revenus serviront à financer son fonctionnement et ses activités.

des produits du placement de ses fonds ;

La « Fondation du patrimoine » pourra détenir des valeurs mobilières et procéder à des placements financiers ; les intérêts et les dividendes qui en seront issus serviront à alimenter ses comptes.

des cotisations annuelles versées par ses membres adhérents ;

des subventions publiques qui pourraient lui être attribuées par l'État, les régions, les départements, les communes et leurs établissements publics ;

des dons et des legs ;

La « Fondation du patrimoine » pourra recevoir, dans les conditions prévues par l'article 910 du code civil, c'est-à-dire sous réserve d'y être expressément autorisée par la puissance publique, des dons ou des legs effectués sous forme notariée.

En particulier, et puisque la future fondation n'aura pas vocation, à la différence du national trust britannique, à devenir un important propriétaire, il est hautement souhaitable que l'administration s'oppose systématiquement à l'acceptation des dons ou des legs qui comporteraient une clause d'affectation irrévocable d'immeubles, de sites paysagers ou d'ensembles mobiliers à son patrimoine.

La « Fondation du patrimoine » pourra également bénéficier de dons manuels, c'est-à-dire de libéralités permettant de transférer la propriété d'un bien par simple tradition, en le remettant de la main à la main. Ces dons peuvent porter sur des meubles corporels (meubles meublants, objets d'art ou de collection), sur des titres au porteur, ou plus simplement sur des sommes d'argent en espèces, en chèques ou par virement ;

de « toutes recettes provenant de son activité ».

Sans toutefois pouvoir se lancer dans des activités lucratives prohibées par son statut, la « Fondation du patrimoine » sera habilitée à percevoir des recettes.

Celles-ci auront deux origines distinctes.

La « Fondation du patrimoine » pourra tout d'abord facturer ses prestations de services, les recettes correspondantes étant soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

Elle pourra également percevoir des « recettes pour activités accessoires », résultant de l'activité commerciale subsidiaire des personnes morales dont la gestion présente un caractère désintéressé.

La jurisprudence et la doctrine administrative considèrent traditionnellement que la réalisation d'actes payants n'est pas de nature à remettre en cause le caractère désintéressé de la gestion d'un organisme, dès lors que les cinq conditions suivantes sont effectivement réunies :

- l'activité exercée doit entrer strictement dans le cadre de l'activité générale désintéressée de l'organisme et contribuer par sa nature et non simplement financièrement à la réalisation de cet objet ;

- la gestion de l'organisme ne doit procurer aucun avantage matériel direct ou indirect aux fondateurs, dirigeants ou membres de l'association ;

- la réalisation d'excédents de recettes ne doit pas être systématiquement recherchée ;

- lorsque des excédents de recettes existent, ceux-ci doivent être réinvestis dans l'oeuvre ;

- l'oeuvre doit enfin présenter une utilité sociale en assurant la couverture de besoins qui ne sont pas normalement ou suffisamment pris en considération par le marché.

À titre d'exemples, parmi les recettes que la « Fondation du patrimoine » sera habilitée à percevoir, on peut citer l'institution d'un droit d'entrée dans les monuments ou les sites qu'elle aura acquis dans l'exercice de sa mission de sauvegarde et dont elle assurera temporairement la gestion ou la facturation des dépliants, guides ou catalogues édités en vue d'assurer la promotion, la connaissance et la mise en valeur du patrimoine bâti ou paysager.


• Le deuxième alinéa de cet article soumet la « Fondation du patrimoine » aux dispositions de l'article 19-3 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 1 ( * ) sur le développement du mécénat, qui définit la capacité juridique et financière des fondations d'entreprise.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté deux amendements à cet article.


• Le premier tend à compléter l'énumération des ressources autorisées de la « Fondation du patrimoine » afin d'y faire expressément figurer les versements des fondateurs. D'après les indications fournies à votre rapporteur par le ministère de la culture, les apports constitutifs de la « Fondation du patrimoine » n'auront pas vocation à être immobilisés, à la différence de la dotation initiale des fondations reconnues d'utilité publique qui présente le caractère d'un capital intangible. Par ailleurs, la pérennité de la « Fondation du patrimoine » reposant sur l'engagement durable des fondateurs, ces derniers seront nécessairement amenés à alimenter par des versements réguliers les comptes de l'établissement. Or la rédaction actuelle du premier alinéa de cet article pourrait fonder une interprétation restrictive de la volonté du législateur, aboutissant à exclure les versements des fondateurs des ressources dont la « fondation » pourra légalement disposer pour financer ses activités.


• Le deuxième réécrit le second alinéa de cet article. Pour des motifs d'importance inégale, le renvoi à l'article 19-3 de la loi du 23 juillet 1987 a paru inopportun.

La soumission partielle de la « Fondation du patrimoine » au régime juridique applicable aux fondations d'entreprise, que le législateur a voulu totalement distinct de celui des fondations reconnues d'utilité publique, paraît être de nature à accroître la confusion des genres et à accréditer la thèse selon laquelle la « Fondation du patrimoine » serait un « objet juridique non identifié » 2 ( * ) . Or, loin de créer une personne sui generis empruntant à des régimes juridiques aussi divers que variés, les auteurs du projet de loi ont délibérément choisi de rattacher la « Fondation du patrimoine » au droit classique des fondations reconnues d'utilité publique, sous réserve des seules dérogations prévues par le texte soumis à votre approbation.

Par ailleurs, l'article 19-3 de la loi du 23 juillet 1987 renvoie lui-même à l'article 19-8 3 ( * ) de cette loi définissant les ressources autorisées de la fondation d'entreprise, dont certaines dispositions s'inscrivent en contradiction avec celles que prévoit le premier alinéa du présent article. Il en va ainsi par exemple de l'interdiction faite à la fondation d'entreprise de faire appel à la générosité publique ou de recevoir des dons ou des legs, dont la violation est sanctionnée par le retrait de l'autorisation administrative à laquelle est subordonnée sa création.

Il semblerait en réalité qu'au travers de la référence à l'article 19-3 de la loi du 23 juillet 1987 les auteurs du projet de loi aient essentiellement visé à empêcher la « Fondation du patrimoine » d'exercer les droits de vote attachés aux actions des sociétés commerciales détenues ou contrôlées par les fondateurs qu'elle pourrait être amenée à posséder.

L'amendement de réécriture que vous propose d'adopter votre commission poursuit donc ce seul objectif.

Article 8 - Recours à des prérogatives de puissance publique

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article ouvre la possibilité à la « Fondation » de devenir propriétaire -au moins provisoirement- d'un immeuble, d'un monument naturel ou d'un site classé ou en voie de classement, ou encore d'un ensemble mobilier, soit dans le cadre des procédures d'expropriation prévues par l'article 6 de la loi de 1913 et la loi du 2 mai 1930, soit en exerçant le droit de préemption en vente publique prévu par la loi du 31 décembre 1921 1 ( * ) .

La procédure prévue est la suivante :

- l'État « mène » les procédures « à la demande ou avec l'accord » de la « Fondation » « au bénéfice et à la charge de celle-ci » : l'État garde donc l'initiative du recours à l'expropriation ou à la préemption, la « Fondation » assumant alors -si elle en est d'accord- la charge de l'indemnité d'expropriation ou se portant acquéreur, et devenant propriétaire du bien exproprié ou préempté ;

- la « Fondation » peut ensuite céder « de gré à gré » le bien dont elle est devenue propriétaire, sous condition que l'acquéreur l'utilise « conformément aux prescriptions d'un cahier des charges annexé à l'acte de cession ».

Ce dispositif présente certainement un intérêt : il permet à l'État, si la Fondation en est d'accord, de se décharger sur elle du soin d'assumer la charge financière liée à l'expropriation ou à la préemption, il permet à la Fondation, si l'État le juge opportun, de devenir propriétaire et gestionnaire, au moins temporairement, d'un bien menacé.

Il pose cependant, tel qu'il est présenté, deux problèmes :

- la substitution de la « Fondation », personne de droit privé, au propriétaire exproprié, ne peut se justifier que si la « Fondation » est investie de la mission de service public correspondant à la sauvegarde de l'intérêt public qui légitime l'expropriation. Si celle-ci ne devait avoir pour effet que de substituer un propriétaire privé à un autre propriétaire privé, sans apporter de garanties supplémentaires de respect de l'intérêt public on pourrait en effet s'interroger sur sa finalité ;

- si la « Fondation » n'est pas investie d'une mission de service public, on voit mal sur quel fondement elle peut être autorisée à imposer à un éventuel cessionnaire des servitudes correspondant à la sauvegarde de l'intérêt public qui a motivé l'expropriation ;

- enfin, il paraît souhaitable -et logique- que les cessions à un tiers -public ou privé- des biens acquis par la « Fondation » en application de cet article soient entourées des mêmes garanties, pour l'acquéreur comme pour l'ancien propriétaire, que les cessions de biens expropriés par des collectivités publiques (État, département ou communes).

II. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement substituant au second alinéa de l'article deux alinéas nouveaux afin :


• de prévoir que la « Fondation » gérera les biens acquis par préemption ou expropriation conformément à un cahier des charges définissant la mission de service public dont elle sera investie et les conditions dans lesquelles elle devra l'assurer : cette mission, qui justifie le transfert de propriété du bien à la « Fondation », doit en effet être précisée aussi bien dans l'intérêt de la « Fondation » que dans celle de l'État expropriant.


• d'aligner les conditions de cession par la « Fondation » des biens préemptés ou expropriés à son profit sur celles applicables à la cession des biens expropriés par les collectivités publiques expropriantes. Ces conditions, prévues à l'article 9-2 de la loi du 31 décembre 1913 1 ( * ) , apportent en effet toutes garanties de respect à la fois des intérêts publics en jeu et du droit de propriété :

- il prévoit d'imposer à l'acquéreur le respect d'un cahier des charges conforme à un cahier des charges type approuvé par décret en Conseil d'État ;

- si le cessionnaire est une personne privée, le « principe et les conditions de la vente sont approuvées par décret en Conseil d'État », et l'ancien propriétaire est « mis en mesure de présenter ses observations ».

- si le cessionnaire est une personne publique, il ne pourra céder à son tour le bien qu'après que le ministre chargé des affaires culturelles a été appelé à formuler ses observations, à peine de nullité de la vente.


• de soumettre la « Fondation », comme les personnes publiques propriétaires de biens classés, à l'obligation de recueillir les observations du ministre chargé des affaires culturelles avant de procéder à l'aliénation du bien acquis après expropriation ou préemption.

Article 9 - Fondations abritées au sein de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose d'offrir à la « Fondation du patrimoine » la faculté d'accueillir en son sein des « fondations filiales » dépourvues de la personnalité juridique.

La création d'une fondation, c'est-à-dire l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général à but non lucratif, n'aboutit pas forcément à la création d'une personne morale.

Le droit des fondations permet en effet aux fondateurs de créer, sous forme de dons ou de legs sub modo à une personne morale, une fondation auprès d'une fondation reconnue d'utilité publique préexistante, dont les statuts ont été agréés à l'effet de recevoir des versements pour le compte d'oeuvres d'intérêt général. La fondation se concrétise alors comme un compte individualisé au sein de la fondation-mère ; elle ne donne pas lieu à la création d'une personne morale distincte.

Jusqu'en 1987, seule la Fondation de France détenait de ses statuts la faculté de gérer de tels comptes ; la pratique administrative reconnaissait cependant le même avantage à l'Institut de France. L'article 5 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat a ouvert plus largement cette capacité aux fondations reconnues d'utilité publique agréées préalablement à cet effet.

Le présent article vous invite donc à considérer que les dérogations apportées par le projet de loi au droit commun des fondations reconnues d'utilité publique ne font pas obstacle à ce que la « Fondation du patrimoine » puisse accueillir des « fondations filiales ».

Il pose toutefois une condition : que l'oeuvre poursuivie par l'auteur du don ou du legs assorti de charge se rattache aux missions de la « Fondation du patrimoine ».

Enfin et conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article 20 de la loi précitée du 23 juillet 1987 relatif à la protection de l'appellation de fondation, il rappelle que les fondations abritées par la « Fondation du patrimoine » pourront légalement utiliser l'appellation de fondation.

Concrètement, les dispositions de cet article présentent un intérêt certain. Elles permettront, par exemple, aux propriétaires d'un monument historique d'ouvrir un compte particulier au sein de la « Fondation du patrimoine », en y affectant irrévocablement des biens, des droits ou des revenus à l'entretien de leur bien immobilier. La création d'une telle fondation présente deux avantages : elle garantit la pérennité de l'oeuvre considérée et permet de décharger les générations futures de cette contrainte ; elle transfère à la « Fondation du patrimoine » la responsabilité de la gestion de cet entretien.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 - Régime fiscal de la « Fondation du patrimoine »

I . Commentaire du texte du projet de loi

Afin de mettre la « Fondation du patrimoine » à l'abri d'une interprétation restrictive des services fiscaux, cet article vise explicitement à faire bénéficier la future « Fondation » des dispositions du code général des impôts applicables aux fondations reconnues d'utilité publique.

Parmi ces dispositions, il convient de distinguer entre celles qui ont trait à la taxation des revenus des activités ou du patrimoine de la fondation, d'une part, et celles qui sont relatives à la fiscalité des dons faits à ces organismes, d'autre part.

1. La fiscalité applicable aux revenus de la « fondation »

Plus en réalité que leur statut juridique, c'est l'absence de but lucratif qui détermine la fiscalité applicable aux revenus des activités ou du patrimoine d'une fondation reconnue d'utilité publique. À l'exception en effet des dispositions du III de l'article 219 bis du code général des impôts (instituant au bénéfice des seules fondations reconnues d'utilité publique un abattement de 100.000 francs sur le montant dû de l'impôt sur les sociétés), le régime fiscal des fondations reconnues d'utilité publique ne diffère pas de celui des associations sans but lucratif en général, et des associations reconnues d'utilité publique en particulier.


• Impôt sur les sociétés

Sans entrer ici dans le détail des dispositions prévues par le code général des impôts, l'on retiendra que lorsque l'activité de la fondation est totalement dépourvue de but lucratif -ou que ses activités industrielles ou commerciales présentent un caractère accessoire non susceptible de remettre en cause sa gestion désintéressée 1 ( * ) -, les excédents de recettes correspondants ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés.

Dans cette hypothèse, la fondation reste soumise à l'impôt sur les sociétés quant aux revenus qu'elle tire de son patrimoine (location d'immeubles, revenus agricoles ou forestiers, revenus des valeurs mobilières), dans les conditions prévues par l'article 206-5 du code général des impôts. Le taux d'imposition est toutefois inférieur au taux normal (33,3 %) : il est, selon les cas, égal à 24 % ou à 10 % des revenus nets, les fondations reconnues d'utilité publique bénéficiant encore d'un abattement forfaitaire de 100.000 francs sur le montant de l'impôt à verser. Il faut enfin mentionner plusieurs cas d'exonération totale, concernant notamment les revenus tirés des bâtiments ruraux, les revenus fonciers, agricoles ou forestiers concourant directement à l'objet de la fondation, les dividendes provenant d'actions de sociétés françaises.

En revanche, dès lors que la fondation accomplit des actes industriels ou commerciaux ne répondant pas à la qualification d'activité accessoire, les revenus correspondants sont soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.


• Taxe sur la valeur ajoutée

Les fondations reconnues d'utilité publique ne sont généralement pas soumises à la TVA.

Toutefois, lorsque la fondation est amenée à accomplir, dans l'exercice de sa mission des actes identiques à ceux que réalisent les entreprises (accueil rémunéré de malades ou de personnes âgées, visites payantes, éditions et vente d'ouvrages,...), les activités correspondantes sont soumises à la TVA dans les conditions de droit commun.

Il faut cependant mentionner deux cas d'exonération prévus par l'article 261 du code général des impôts. Ils concernent les recettes de six manifestions de bienfaisance ou de soutien par an organisées par les fondations présentant un caractère social, éducatif, sportif ou philanthropique, d'une part, et les opérations réalisées par des fondations à caractère social ou philanthropique dès lors que les prix pratiqués ont été homologués par la puissance publique ou que des opérations analogues ne sont pas couramment réalisées à des prix comparables par des entreprises commerciales, d'autre part.

2. Le régime fiscal des dons ou des legs faits aux fondations

Les dons et les legs effectués auprès de fondations reconnues d'utilité publique sont encouragés par un dispositif fiscal particulièrement incitatif.


• Les particuliers bénéficient, dans les conditions définies par l'article 200 du code général des impôts, d'une réduction d'impôt sur le revenu à raison des versements ou des dons effectués au profit « d'oeuvres ou organismes, d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue ou des connaissances scientifiques françaises ».

Lorsque l'organisme bénéficiaire desdits dons ou versements est une association ou une fondation reconnue d'utilité publique, la réduction d'impôt atteint 40 % des sommes versées dans la limite de 5 % du revenu imposable (le plafond étant fixé à 1,25 % dans les autres cas).

Dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale, la proposition de loi déposée par M. Michel Péricard 1 ( * ) proposait de porter de 40 à 50 % le taux de la réduction d'impôt consentie et à 5,25 % le plafond de déductibilité admis dans le cas des versements effectués au bénéfice d'organismes d'utilité publique. Au cours de sa séance publique du 12 mars, le Sénat a, sur la proposition de son rapporteur, M. Jacques Oudin, porté à 6 % ce plafond de déductibilité.


• L'article 238 bis du code général des impôts permet aux entreprises de déduire de leurs bénéfices imposables, dans la limite de 3 %o de leur chiffre d'affaires, les versements effectués au bénéfice d'organismes d'utilité publique poursuivant l'un des objectifs d'intérêt général énumérés ci-dessus.

La proposition de loi précitée tend à porter à 3,25 %o le plafond de déduction des dons consentis à ces organismes.


• Enfin, l'article 795 du code général des impôts exonère des droits de mutation à titre gratuit notamment « les dons et les legs consentis aux établissements (...) d'utilité publique, dont les ressources sont exclusivement affectées à des oeuvres scientifiques, culturelles ou artistiques à caractère désintéressé ».

II. Position de la commission

Votre commission des affaires culturelles a adopté cet article sans modification.

Article 11 - Création et dissolution de la « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Conformément au droit classique des fondations reconnues d'utilité publique, le projet de loi subordonne l'accession de la « Fondation du patrimoine » à la personnalité morale à la publication au Journal officiel du décret en Conseil d'État lui accordant la reconnaissance d'utilité publique et approuvant ses statuts.

Il précise que la reconnaissance d'utilité publique pourra lui être retirée, dans les mêmes formes, si elle ne remplissait plus les conditions nécessaires à son objet.

Il propose enfin de soumettre au respect des dispositions prévues par les articles 19-11 et 19-12 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 1 ( * ) , c'est-à-dire aux règles applicables aux fondations d'entreprise, la dissolution de la « Fondation du patrimoine ».

II. Position de la commission

Les dispositions relatives à la création et au retrait de la reconnaissance d'utilité publique prévues à cet article peuvent paraître quelque peu superflues, en ce sens qu'elles ne comportent aucune novation au regard des règles classiques applicables aux fondations reconnues d'utilité publique. La référence aux articles 19-11 et 19-12 de la loi précitée du 23 juillet 1987 paraît en revanche inopportune.

En effet, et de la même façon qu'à l'article 7 (ressources de la « Fondation du patrimoine »), la soumission partielle de la future « Fondation » au régime particulier des fondations d'entreprise est susceptible d'introduire un élément de confusion inutile dans la définition de son statut juridique.

Qui plus est, certaines des dispositions prévues par l'article 19-11 susvisé s'inscrivent en contradiction avec les règles régissant la « Fondation du patrimoine ». Alors que cette dernière est constituée pour une durée indéterminée, l'article 19-11 de la loi précitée du 23 juillet 1987 prévoit, outre le retrait de l'autorisation administrative à laquelle est subordonnée leur création, deux cas de dissolution des fondations d'entreprise : l'arrivée du terme (les fondations d'entreprise étant constituées pour une durée déterminée supérieure ou égale à cinq ans) ; le retrait amiable de l'ensemble des fondateurs, sous réserve qu'ils aient intégralement versé les sommes qu'ils s'étaient engagés à payer (la fondation d'entreprise repose en effet sur un engagement pluriannuel des entreprises fondatrices, destiné à financer un programme d'action préalablement établi).

Enfin, la référence aux articles 19-11 et 19-12 n'apporte aucune garantie supplémentaire au regard des règles classiques applicables à la dissolution des fondations reconnues d'utilité publique auxquelles serait, dans le silence de la présente loi, soumise la « Fondation du patrimoine ». Les statuts-types, élaborés par le ministère de l'intérieur à l'attention des établissements sollicitant la reconnaissance d'utilité publique en tant que fondation, prévoient en effet la nomination d'un ou plusieurs commissaires chargés de la liquidation des biens de la fondation et d'en attribuer l'actif net à un ou plusieurs établissements publics, fondations ou associations reconnues d'utilité publique poursuivant un objectif similaire.

Les délibérations correspondantes du conseil d'administration doivent être transmises sans délai au ministre de l'intérieur et au ministre compétent. Elles ne sont valables qu'après avoir été approuvées par le Gouvernement.

En cas de carence du conseil d'administration ou à défaut d'approbation de ses décisions par l'autorité de tutelle, la dévolution des biens de la fondation dissoute intervient par décret.

Votre commission des affaires culturelles a, pour ces motifs, adopté un amendement de suppression de la dernière phrase du second alinéa de cet article.

Article 12 - Tutelle exercée sur la « Fondation du patrimoine »

I . Commentaire du texte du projet de loi

Cet article précise les modalités d'exercice de la tutelle administrative à laquelle est soumise la « Fondation du patrimoine ».

Pour s'assurer de la régularité du fonctionnement de la « Fondation du patrimoine », l'autorité administrative est habilitée à se faire communiquer tous documents et à procéder à toute investigation utile. Elle est destinataire du rapport d'activité et des comptes (compte de résultat, bilan et annexes) annuels de la « Fondation du patrimoine ».

Ces pouvoirs sont comparables à ceux qui sont traditionnellement octroyés aux pouvoirs publics pour exercer leur tutelle sur les fondations reconnues d'utilité publique.

Si l'on considère par ailleurs que la proportion des représentants de l'État au sein du conseil d'administration de la « Fondation du patrimoine » sera inférieure de moitié à ce qu'elle est traditionnellement, le contrôle de l'administration sur la future « Fondation » sera, contrairement à ce que certains ont pu craindre, en définitive allégé.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 - Soumission de la « Fondation du patrimoine » au contrôle de la Cour des comptes

I . Commentaire du texte du projet de loi

Cet article soumet explicitement la « Fondation du patrimoine » au contrôle de la Cour des comptes.

Dans la mesure où la « Fondation du patrimoine » est habilitée à recevoir des dons ou des legs et qu'elle pourrait amenée à faire appel à la générosité publique, en lançant par exemple une campagne nationale de souscription en faveur de la restauration d'un monument historique ou d'un site naturel, il est vraisemblable qu'elle y aurait été soumise indépendamment des dispositions du présent article comme entrant dans le champ d'application de l'article L.111-8 du code des juridictions financières.

Dans un souci de clarté et de transparence, il ne paraît pas inutile toutefois de rappeler ici expressément l'existence de ce contrôle, qui paraît de nature, dans le contexte actuel, à rassurer les bienfaiteurs potentiels.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 - Protection de l'appellation de « Fondation du patrimoine »

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article protège l'appellation de « Fondation du patrimoine » et en réserve l'exclusivité à la future fondation.

Il prévoit de sanctionner pénalement d'une amende de 15.000 francs toute personne qui contreviendrait aux dispositions qu'il prévoit.

II . Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

* 1 Représentants du ou des fondateurs : 1/3 ; représentants de l'État : 1/3 ; personnalités qualifiées : 1/3.

* 2 Ils peuvent tout au plus désigner leurs représentants au sein du conseil d'administration (soit 1/3 au plus des membres) et, éventuellement procéder de leur vivant à leur renouvellement.

* 1 Le texte de cet article se trouve annexé à la fin du présent rapport.

* 2 Emmanuel de Roux - Le Monde du 15 février 1996.

* 3 Le texte de cet article se trouve annexé à la fin du présent rapport.

* 1 Le texte des articles correspondants se trouve annexé à la fin du présent rapport.

* 1 Le texte de cet article se trouve annexé à la fin du présent rapport.

* 1 Les critères retenus par la doctrine et la jurisprudence pour admettre le caractère de « recette accessoire » sont rappelés ci-dessus : voir commentaire sous l'article 7 (ressources de la Fondation du patrimoine).

* 1 Sénat n° 179 (1995-1996)

* 1 Le texte de ces articles se trouve annexé à la fin du présent rapport.

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