REMARQUES LIMINAIRES
Deux remarques liminaires doivent être faites quant à la forme de ce projet de loi.
En premier lieu, il convient d'observer que la volonté du Gouvernement de présenter des textes brefs a conduit, d'une part, à un Usage abusif de la législation par référence et, d'autre part, à regrouper au sein de mêmes articles des dispositions sans rapports évidents les unes avec les autres. Cette évolution n'est pas satisfaisante.
En effet, le recours à la législation par référence, susceptible d'être, dans quelques cas, d'une grande utilité (homogénéité des définitions), est dans le cas présent doublement critiquable.
D'une part, il conduit à une absence de lisibilité, qui porte Préjudice à un bon examen du texte et peut induire à de graves confusions entre les concepts (les entreprises d'investissement sont-elles des établissements de crédit ?). En effet, certaines obligations tout à fait essentielles imposées aux entreprises d'investissement sont posées dans un titre de coordination, par simple extension des obligations existantes applicables aux établissements de crédit.
D'autre part, il altère significativement la cohérence des lois existantes. En l'occurrence, si le projet de loi soumis à votre examen était adopté en l'état, la loi bancaire qui fait l'objet d'environ une quarantaine de modifications, ne mériterait plus vraiment son titre de "loi bancaire" et les Praticiens seraient en droit de penser que le législateur a mal travaillé.
De même, le regroupement de dispositions diverses au sein d'un même article pourrait conduire à une législation financière obscure et compliquée. Une loi plus courte n'est pas forcément synonyme d'une loi mieux faite et, de ce point de vue, ce n'est pas le nombre des articles qu'il convient de prendre en compte, mais le contenu normatif qui s'y rattache. Au demeurant, il convient de rappeler, à l'instar du rapporteur général de votre commission ( ( * )6) que la complexité est souvent mère de l'instabilité juridique.
En second lieu, il convient de souligner le caractère peu satisfaisant de l'architecture du projet de loi soumis à votre examen.
En particulier, le contenu du titre II (les marchés financiers) et son articulation avec les titres suivants laissent perplexes.
En effet, ce titre regroupe, d'une part, les dispositions applicables au Conseil des marchés financiers et, d'autre part, celles applicables aux marchés réglementés. Cela peut conduire le lecteur non averti à penser que les compétences du CMF se réduisent au contrôle des marchés réglementés, alors que sa vocation est aussi de contrôler les intermédiaires, qu'ils exercent leur profession sur un marché réglementé ou pas.
Ce regroupement semble d'autant plus critiquable que le titre III, (contrôle des prestataires de services d'investissement) contient également des dispositions relatives au contrôle du CMF sur ces prestataires.
Par ailleurs, le titre V "dispositions diverses", contient des dispositions relatives à la COB qui exerce également un contrôle sur les prestataires de services d'investissement.
Enfin, comme cela a déjà été évoqué, certaines dispositions essentielles relatives à l'extension des compétences du comité de la réglementation bancaire et de la commission bancaire aux prestataires de services d'investissement figurent dans un chapitre intitulé "dispositions de coordination".
Il eût été préférable, pour la bonne compréhension du texte, de bien mettre en évidence les différents concepts que sont les instruments, les services, les marchés réglementés, les prestataires et les autorités de contrôle.
Afin de ne pas allonger les délais de discussion de ce texte attendu par l'ensemble des professionnels depuis trop longtemps déjà, et compte tenu également de son intégration dans le futur code monétaire et financier qui devrait sans doute être soumis à l'examen du Parlement, lors de la prochaine session ordinaire, votre commission n'a pas jugé utile de vous proposer de modifier l'architecture actuelle du texte, ce qui aurait conduit à un nombre considérable d'amendements de pure forme.
Néanmoins elle émet le souhait qu'au moment de la codification de cette loi, le Gouvernement prenne en compte ces remarques afin de ne pas reproduire dans l'architecture du nouveau code monétaire et financier, les faiblesses, voire les incohérences, du texte soumis à votre examen.
Ces premières remarques étant faites, il importe néanmoins de saluer l'amélioration significative du projet de loi aujourd'hui soumis à * examen du Sénat par rapport à l'avant-projet de loi soumis à concertation à la fin de l'été 1995.
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* (6) Voir sur ce point commentaire sous l'article 13 du projet de loi de finances rectificative pour 1995 (dispositions fiscales applicables au Nouveau marché) ; Rapport Sénat, n° 132 (1995-1996) p 109 et suivantes.