Article 17 - Règlement général du CM F
Commentaire : cet article détermine les compétences réglementaires du Conseil des marchés financiers. Il prévoit également que celui-ci puisse prendre des décisions de portée générale ou individuelle par l'application de son règlement général. Il prévoit, enfin, que le Conseil puisse agréer des "contrats-types" d'opérations sur instruments financiers.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le paragraphe I de cet article prévoit le champ d'application du pouvoir réglementaire dont disposera le CMF.
Le règlement général est homologué par le ministre de l'économie.
Ce paragraphe doit être rapproché des articles 17 et 18 de la proposition. Comme on peut le voir sur le tableau ci-après, les deux champs d'application ne se recoupent que partiellement.
Le projet de loi et la proposition s'accordent sur les points suivants :
- la fixation des règles de déontologie, d'organisation, d'administration, de contrôle et de sécurité (à la différence de la nature professionnelle) ;
- la fixation des règles concernant tout ou partie des métiers auxiliaires ; - la délivrance des cartes professionnelles ; - la fixation des contrôles ; - les conditions d'intervention du fonds de garantie.
Le projet de loi prévoit en plus de la proposition :
- les règles applicables aux entreprises de l'Union intervenant en libre prestation ou en libre établissement ; cette disposition se réfère à l'article 11 point 2. de la directive qui prévoit que : "sans préjudice des décisions à prendre dans le cadre d'une harmonisation des règles de conduite, la mise en oeuvre et le contrôle du respect de celles-ci demeurent de la compétence de l'Etat membre où le service est fourni."
- les conditions dans lesquelles le CMF propose la création ou la suppression d'un marché réglementé (dans la proposition, cette prérogative incombait au Conseil supérieur de l'investissement) ;
- les conditions de dérogation à l'obligation de concentration (alors que dans Proposition, c'était la loi elle-même qui fixait ces dérogations) ;
- les règles spécifiques applicables aux marchés à terme sur denrées et marchandises ;
- les modalités du fonctionnement administratif.
La proposition de loi prévoyait par ailleurs :
- les règles de capital (qui seront fixées par le CRB dans le projet de loi) ;
- les règles prudentielles de solvabilité et de liquidité (idem) ;
- les règles d'agrément ;
- les règles relatives à la communication des opérations hors marché ;
- les conditions dans lesquelles des participations peuvent être prises ;
- les conditions dans lesquelles le CMF perçoit auprès des entreprises d'investissement les ressources nécessaires à son fonctionnement (autonomie financière) ;
- les conditions dans lesquelles les El non dotées de la personnalité morale peuvent être agréées ;
- les conditions dans lesquelles le CMF agrée les agences de notation ;
- les règles concernant la forme et le contenu de la publicité des EI.
Ces compétences n'ont plus lieu d'être, compte tenu de l'organisation des contrôles proposée par le projet de loi et acceptée par votre commission.
En revanche, l'article 17 de la proposition prévoyait également le régime des opérations financières qui sont définies à l'article 25 du projet de loi.
Par ailleurs l'article 28 de la proposition de loi prévoyait l'intervention de règlements particuliers sur les points suivants :
1° règles relatives à l'admission aux négociations des valeurs mobilières et à leur radiation ; [FM2]
2° les règles relatives au fonctionnement du marché et à la suspension des cotations ;[FM3]
La définition de ces deux séries de règles, actuellement définies par l'article 6 de la loi boursière, incombe dans le projet de loi aux entreprises de marché (paragraphe II de l'article 22).
3° les règles auxquelles sont soumises les opérations traitées sur le marché, notamment l'exécution et le compte rendu des ordres|FM4| ;
Cette compétence est reprise d'une certaine manière par le 6° du présent article.
4° les règles relatives à l'enregistrement des opérations, ainsi que celles relatives à la forme et aux délais précis dans lesquels doivent être fournies les informations visées à l'article 70 ; [FM5]
Cette compétence est confiée aux entreprises de marché par le paragraphe I de l'article 22.
5° les règles relatives à la compensation, à la liquidation et, le cas échéant, à la garantie de bonne fin des opérations, accordées par les entreprises d'investissement ou les établissements de crédit.
Cette compétence est reprise d'une certaine manière par le 9° du présent article.
Ces rappels sont importants, dans la mesure où la compétence réglementaire du CMF est une compétence d'attribution et doit donc être définie avec précision.
A cet égard, il convient de souligner l'ambiguïté que fait peser l'adverbe "notamment" utilisé au premier alinéa de l'article. En effet, soit il s'agit d'une compétence d'attribution et il y a bien lieu de préciser quelles sont ces attributions, soit il s'agit d'une compétence de principe et, dans ce cas, la fixation de quelques principes généraux eût suffi.
Le paragraphe II prévoit que le CMF puisse prendre des décisions de portée générale ou individuelle pour l'application de son règlement général 1 exercice de ses autres compétences définies par la loi.
Le paragraphe III donne compétence au CMF pour agréer des contrats-types d'opérations sur instruments financiers.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, il s'agit de donner compétence au CMF pour définir une sorte de norme "NF" pour les contrats-types, sans pour autant conférer à celui-ci un pouvoir de réglementation qui serait, par construction, antithétique de la notion de marché de gré à gré.
II. POSITION DE LA COMMISSION
S'agissant du paragraphe I relatif au pouvoir d'attribution du CMF, les observations suivantes doivent être faites :
1) Il serait souhaitable de supprimer le terme "notamment", utilisé dans le premier alinéa qui n'est pas compatible avec une compétence d'attribution.
2) Dans la mesure où votre commission vous propose d'accepter la compétence de principe du Comité de la réglementation bancaire (qu'elle vous propose par ailleurs de renommer : "Comité de la réglementation financière") pour la définition des règles prudentielles et de la Commission bancaire (qu'elle vous propose par ailleurs de renommer Commission financière) pour le contrôle prudentiel, il convient d'accepter que les règles prudentielles (montant du capital, règles relatives à la liquidité, à la solvabilité, à l'équilibre de la structure financière et à la sécurité) échappent à la compétence du CMF-Toutefois, l'intégralité du bloc prudentiel, qui ne se réduit pas au triptyque ci-dessus mentionné, doit être dans ce cas reconstitué au profit du CRF.
3) Il serait souhaitable de viser les entreprises de marché plutôt que les "sociétés organisatrices des transactions sur les marchés réglementés". Il vous sera proposé de définir la notion d'entreprises de marché à l'intérieur du chapitre suivant relatif aux marchés réglementés. Cette référence, ainsi que celle aux prestataires de services d'investissement, permettrait une certaine économie de mots.
4) D'une manière générale, il serait souhaitable de distinguer les règles relatives aux intervenants de celles relatives aux opérations.
5) Dans le 1°, il serait préférable d'utiliser le terme de "règles de conduite" utilisé par l'article 11 de la directive, plutôt que celui de règles "déontologiques", dans la mesure où la déontologie relève traditionnellement de la profession elle-même et non des autorités publiques ou professionnelles. Par ailleurs, les règles de sécurité relèvent de la réglementation prudentielle et non des règles de conduite.
6) Le 2° a trait aux conditions d'exercice des fonctions de teneur de comptes, de conservateur et de dépositaire d'instruments financiers. Ces métiers constituent des services auxiliaires au sens de l'article 3 du projet de loi. Il serait préférable de donner au CMF une compétence générale pour l'ensemble de ces métiers. Cette réglementation porte sur les prestataires de services d'investissement, mais aussi sur les entreprises de marché et les chambres de compensation.
7) 7) Les 3° et 4° devraient faire l'objet de modifications rédactionnelles compte tenu des indications données plus haut.
8) Le 6° pourrait être supprimé dans la mesure où il n'apporte rien. En effet, réglementer la fourniture, sur les marchés réglementés, de services d'investissement par les prestataires de services d'investissement revient à dire que l'on réglemente les conditions dans lesquelles les prestataires peuvent exercer, ce qui a déjà été dit au 1°.
9) Par coordination avec la suppression du II de l'article 5, (obligation pour les transmetteurs d'ordre de ne pas être ducroire) il serait souhaitable d'insérer, dans les dispositions relatives aux intermédiaires, les conditions dans lesquelles certains prestataires de services d'investissement peuvent intervenir en qualité de non-ducroire sur des marchés non réglementés.
10) Dans le 7°, il n'est pas nécessaire de viser les contrats à terme sur denrées ou marchandises, dans la mesure où ils sont inclus dans la définition des instruments financiers. En revanche, il serait souhaitable, dans la mesure où il importe que les marchés réglementés adoptent des règles minimales afin d'assurer un haut niveau de qualité et de sécurité, de rajouter que le règlement général du CMF doit préciser les règles minimales d'organisation auxquels sont soumis les marchés réglementés.
11) Dans le 9°, le terme "statuts" à une double acception. Il peut viser les statuts au sens du droit commercial ou les "règles de compensation". C'est bien entendu, la deuxième acception qui doit être privilégiée.
12) Le 10°, relatif aux fonds de garantie, trouverait mieux sa place dans les règles relatives aux intermédiaires, puisque l'on suppose que ces fonds seraient susceptibles d'intervenir en garantie d'opérations ayant eu lieu aussi bien sur des marchés de gré à gré que sur des marchés réglementés.
13) Le 12° doit être distingué des deux précédentes catégories. Il convient de noter qu'il aurait pu également être inséré sous forme d'article additionnel dans la partie relative à la composition du CMF.
14) Enfin, il serait souhaitable d'inclure dans ce même article les dispositions de l'article 6 bis de la loi boursière relatives aux "opérations financières", qui sont définies à l'article 25 du projet de loi.
On pourrait également s'interroger sur la nécessité du 11° dans la mesure où, d'une part, les contrats à terme sur denrées ou marchandises sont inclus dans la définition des instruments financiers et, d'autre part, leurs règles sont incluses dans les règles établies par l'entreprise de marché et approuvée par le CMF (se reporter au commentaire de l'article 22).
S'agissant des paragraphes II et III, votre commission vous propose de les supprimer pour les raisons suivantes :
- elle vous propose de reprendre intégralement le contenu du paragraphe II dans un article additionnel avant l'article 17 ;
- le paragraphe III ne relève pas des attributions réglementaires du CMF. Par ailleurs, le terme d'agrément est inadéquat. Ce paragraphe trouverait mieux sa place dans une division spécifique dédiée aux compétences non réglementaires du CMF. En outre, l'avis de la Banque de France apparaît souhaitable pour certifier des contrats-types portant sur des instruments négociés sur le marché monétaire.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter une nouvelle rédaction de cet article, en tenant compte des observations ci-dessus énoncées.