II. APPRÉCIATIONS
Le budget annexe de l'aviation civile suscite de plus en plus de réserves. Celles-ci se fondent sur des analyses juridiques et financières. Mais elles proviennent aussi de considérations d'opportunité.
Le projet de budget pour 1996 illustre le bien-fondé de ces réserves à plus d'un titre.
Comme beaucoup vient d'une confusion dans un même budget d'activités différentes dans leur nature, il est à envisager très sérieusement des solutions visant à remédier à cette situation et à accroître la transparence des activités et des financements de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC).
A. LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVIL : "UN PAVILLON QUI ABRITE BIEN DES MARCHANDISE"
Malgré la précision de l'article 20 de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances qui dispose :
"Les opérations financières des services de l'État que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes. "
Le budget annexe de l'aviation civile retrace bon nombre d'opérations de cette nature, en particulier et surtout, les prestations de services rendus par la navigation aérienne. Mais, les autres sont relatives à des activités d'une autre sorte que celles qui sont de nature à figurer dans un budget annexe.
La Cour des Comptes a pu observer que "la formule du BAAC, budget annexe "élargi" englobant d'autres tâches de nature régalienne antérieurement prises en compte dans le cadre du budget général de l'État, s'est effectuée dans des conditions qui ne respectent pas l'obligation de n'affecter le produit des redevances perçues qu'au seul financement des services rendus ".
Il en allait ainsi des dépenses de contrôle technique.
Il en va également ainsi d'un certain nombre de dépenses de sûreté et de sécurité.
Il en va enfin ainsi de toutes les dépenses correspondant à l'accomplissement d'une mission de service public destinée à satisfaire des motifs d'intérêt général.
Par un arrêt du 10 février 1995, le Conseil d'État a considéré que les dépenses de contrôle technique étaient des dépenses liées à une mission de service public d'intérêt général. Il en a conclu qu'elles ne pouvaient être financées par des redevances pour service rendu.
La redevance pour contrôle technique a été supprimée ce qui fait que la portée de l'arrêt du Conseil d'État ne vaut que pour le passé.
Le projet de loi de finances comporte un article 63 qui vise à tirer les conséquences de cet arrêt en demandant la validation rétroactive des titres de perception émis pour recouvrer les ressources levées au titre de la redevance de contrôle technique. Il opère ainsi une sorte de transmutation rétroactive de la redevance en question en une taxe.
Ce faisant, le projet de loi de finances résout peut-être un problème financier, mais laisse en suspens de graves questions.
A plusieurs reprises, l'attention du gouvernement a été attirée sur la dérive du budget annexe de l'aviation civile. Ces avertissements répétés ont concerné les recettes et les dépenses.
La place prise dans le budget annexe de l'aviation civile par des dépenses d'intérêt général amène d'abord à se demander si leur rattachement au budget annexe de l'aviation civile n'est pas injustifiée.
Plus grave, elle a pour conséquence de remettre en cause l'ensemble du budget annexe de l'aviation civile dès lors que nombre des opérations financières qu'il retrace ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans un budget annexe.
Ces difficultés qui fragilisent le système de financement des activités de la DGAC - v. infra - s'avivent à mesure que se développent lesdites activités.
Sans préjuger des solutions juridictionnelles qui n'ont pas été apportées, les dépenses de plus en plus importantes de sûreté et de sécurité aéroportuaires peuvent être considérées comme engagées en vue de satisfaire des objectifs d'intérêt général (1 ( * ))
Loger de telles dépenses dans le budget annexe de l'aviation civile c'est abusé de cette formule budgétaire.
Votre rapporteur estime qu'il serait judicieux afin d'améliorer la transparence du budget annexe de l'aviation civile, de créer un fonds de sûreté et sécurité aériennes qui regrouperait les dépenses et les recettes y afférentes.
Il s'agirait d'un premier pas visant à isoler les missions d'intérêt général assumées par la DGAC.
* 1 Les seules dépenses de sûreté considérées au sens strict s'élèvent à 235,6 millions de francs dans le projet de BAAC pour 1996.