N°77
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 29
OUTRE-MER
Rapporteur spécial : M. Roland du LUART
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(1) Cette commission est composée de MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10ème législ ) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413.
Sénat : 76 (1995-1996).
Lois de finances.
CHAPITRE PREMIER L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE LA NATION ET DE L'EUROPE EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER
I. L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR 1995
Les crédits votés pour 1995 dans le cadre de la loi de finances s'élevaient à 2,46 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et à 1,12 milliard de francs en autorisations de programme.
A. LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 4 AOÛT 1995
Le solde des ouvertures et annulations de crédits résultant de l'arrêté du 28 juin 1995 et de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 (n° 95-885) s'est établi, pour le budget des départements et territoires d'outre-mer, à + 296,8 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et à - 3,6 millions de francs en autorisations de programme.
Les dépenses ordinaires et crédits de paiement ont ainsi été majorés, en net, de plus de 12 % , cependant que les autorisations de programme subissaient une amputation très faible, de quelques dixièmes de points, par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale.
La suppression de certaines autorisations de programme était justifiée par le décalage croissant constaté, ces dernières années, entre le niveau élevé de celles-ci et le faible rythme de consommation des crédits de paiement correspondants, cependant que le très fort « coup de pouce » accordé aux dépenses ordinaires et aux crédits de paiement consacrait la montée en charge du FEDOM (Fonds pour l'emploi dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon) ainsi que le bon avancement des opérations liées au Pacte de progrès pour la Polynésie française.
1. Les ouvertures de crédits
Elles se sont élevées à un peu plus de 337 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et à 106,5 millions de francs en autorisations de programme, soit respectivement 13,7 % et 9,5 % du montant des dotations initiales.
Elles se sont concentrées pour une part largement prépondérante sur deux chapitres :
- Le chapitre 44-03 « Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon » (FEDOM), qui n'avait été doté en loi de finances initiale que de 135 millions de francs, a reçu 150 millions de francs supplémentaires destinés à la mise en oeuvre du Plan Emploi dans les départements d'outre-mer.
Il a été indiqué, à titre officieux, à votre commission des finances, que cette enveloppe supplémentaire de 150 millions de francs devait être répartie à raison de 106 millions de francs au titre des contrats emploi-solidarité et de 44 millions de francs pour le financement de l'impact de l'augmentation du SMIC, décidée au 1er juillet 1995, sur les mesures en faveur de l'emploi contenues dans la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte (loi Perben).
- Le chapitre 68-90 « Subvention au fonds d'investissement pour le développement économique et social » a bénéficié d'une majoration de près de90 % de sa dotation initiale en crédits de paiement grâce, en premier lieu, à l'apport d'une nouvelle enveloppe de 119 millions de francs.
Cet abondement devait permettre de financer plus rapidement qu'initialement prévu des actions relevant du contrat de développement de la Polynésie française mentionné à l'article 8 de la loi n° 94-99 du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française. Les autorisations de programme correspondantes avaient déjà été votées dans le cadre de la loi de finances initiale ou de lois de finances antérieures.
Parallèlement, sur le même chapitre (68-90), ont été ouverts 100 millions de francs en autorisations de programme et 55 millions de francs en crédits de paiement pour la couverture d'un programme complémentaire de logements en milieu diffus ajouté au volet logement du contrat de développement.
Les autres majorations de crédits demandées dans le cadre de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 ont porté sur des montants plus modestes :
- Le chapitre 31 -90 « Rémunérations des personnels » a été abondé pour 1,83 million de francs en vue de financer l'extension aux personnels du service militaire adapté (SMA), pris en charge par le budget des DOM-TOM, de la nouvelle bonification indiciaire (NBI).
Il s'est agi en réalité d'une régularisation, cette mesure d'extension ayant pu être couverte jusqu'alors par des redéploiements internes.
- L'accroissement de plus de 40% des dotations du chapitre 37-91 « Frais de justice - Réparations civiles » a été justifié par le constat de l'insuffisance des montants inscrits en loi de finances initiale.
- Aucun détail n'a été livré sur les motifs de la majoration de 10 millions, soit 2,8 % de la dotation initiale, dont a bénéficié, en crédits de paiement uniquement, le chapitre 68-01 « Subvention au fonds d'investissement des départements d'outre-mer (section générale) ».
« Ajustement aux besoins », nécessité « d'honorer les engagements de l'État immédiatement exigibles » sont les réponses apportées sur ce sujet à votre commission des finances.
En réalité, ces ouvertures de crédits de paiement seuls, sans autorisations de programme correspondantes, reflètent la gestion catastrophique du FIDOM (cf. chapitre II du présent rapport) qui s'est traduite ces dernières années par le gel de crédits de paiement corrélés à des autorisations de programme qui avaient pourtant bel et bien été engagées précédemment. Le ministère de l'Outre-mer tente ainsi, par petits morceaux, de "récupérer" auprès du ministère de l'économie et des finances, les crédits de paiement nécessaires.
- Enfin, 6,5 millions de francs ont été ouverts en autorisations de programme uniquement sur le chapitre 67-54 « Subventions d'équipement aux collectivités pour les dégâts causés par les calamités publiques ».
L'objet de cet abondement a été l'indemnisation des collectivités locales pour les dégâts subis suite au cyclone Debby en Martinique, à la sécheresse en Guadeloupe et à la dépression tropicale William en Polynésie.
L'indemnisation des particuliers a fait, par ailleurs, l'objet d'un financement grâce à l'ouverture d'autorisations de programme au titre du fonds de secours, pour un montant de 48,8 millions de francs, sur le chapitre 67-02 du budget des charges communes, réparti à hauteur de :
• Guadeloupe : 30 millions de francs
(sécheresse - à partir de février 1994) ;
• Martinique : 6,8 millions de francs
(tempête Debby - 9 septembre 1994) ;
• Polynésie française : 10 millions
de francs (tempête William - janvier 1995) ;
• Nouvelle-Calédonie : 2 millions de francs
(sécheresse - 1994).
2. Les annulations de crédits
Le « gel » décidé par le gouvernement de M. Balladur en début d'exercice avait immobilisé une masse d'environ 104 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement.
Les annulations inscrites dans l'arrêté du 28 juin 1995 n'ont porté cependant que sur 40,3 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et sur 110,1 millions de francs en autorisations de programme, soit respectivement 1,6 % et 9,9 % des dotations initiales.
Comme cela a été dit plus haut, la relative « défaveur » qui a affecté les autorisations de programme a été largement justifiée par le décalage croissant, constaté au cours des derniers exercices sur le FIDOM, entre leur évolution et celle plus lente, des crédits de paiement correspondants qui avaient été auparavant victimes d'opérations de régularisation.
Les chapitres du budget des départements et territoires d'outre-mer peuvent être répartis en quatre catégories au regard des effets de l'arrêté d'annulation du 28 juin dernier.
a) Les chapitres épargnés par les annulations
N'ont subi aucune annulation, outre les chapitres relatifs aux personnels, les chapitres 34-03 « Frais de réceptions et voyages exceptionnels », 34-42 « Service militaire adapté-Alimentation », 34-93 « Postes, télécommunications et remboursements à diverses administrations », 34-95 « Dépenses informatiques, bureautiques et télématiques », 37-10 « Administration préfectorale.-Dépenses diverses », 37-91 « Frais de justice.-Réparations civiles », 44-02 « Subventions à diverses compagnies de transport », 46-93 « Secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques », 57-91 « Équipement administratif » et 68-93 « Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie ».
Ces chapitres ont été présentés comme correspondant à des priorités de l'action du ministère de l'Outre-mer. Dans le cas très particulier du chapitre 57-91 « Équipement administratif », l'absence d'annulation a également été justifiée par le fait que les lignes correspondantes ont systématiquement pati, au cours des derniers exercices, des différentes régulations budgétaires décidées en début d'exercice et confirmées ultérieurement par arrêté d'annulation.
b) Les chapitres ayant subi des annulations pour un montant inférieur à celui décidé dans le cadre du gel du début d'exercice
Le chapitre 34-96 « Moyens de fonctionnement des services » n'a été amputé qu'à hauteur de 2,4 % des dotations inscrites en loi de finances initiale. Cette relative « bienveillance » a été, comme pour le chapitre 57-91, expliquée par le fait que cette ligne a toujours été placée en première position lors des opérations de régulation budgétaire conduites depuis 1991, au point de perdre environ 25 % de son montant exprimé en francs constants entre la loi de finances pour 1990 et la loi de finances pour 1995.
Par ailleurs, les deux chapitres, FIDOM et FIDES, du titre VI bénéficiant d'ouvertures en crédits de paiement ont subi des contractions de leurs autorisations de programme, le chapitre 68-01 « Subvention au fonds d'investissement des départements d'outre-mer (section générale) » dans une proportion de 15,9 % de la dotation initiale, le chapitre 68-90 « Subvention au fonds d'investissement pour le développement économique et social » dans une proportion de 7,2 % de cette même dotation initiale.
C'est sur le premier de ces deux chapitres qu'un effort tout particulier a été fait de « resynchronisation » des autorisations de programme et des crédits de paiement, le décalage croissant entre les unes et les autres trouvant son explication, d'une part, dans le poids des régulations budgétaires pratiquées au cours des derniers exercices et, d'autre part, dans le faible taux d'aboutissement de certains investissements conduits outre-mer.
c) Les chapitres sur lesquels l'arrêté d'annulation a confirmé le gel décidé en début d'exercice
Ils sont très minoritaires.
Il s'est agi des chapitres 41-52 « Subventions de caractère facultatif en faveur des collectivités locales et de diverses organismes des départements d'outre-mer », 46-94 « Action sociale et culturelle », 58-01 « Infrastructures de Guyane », 67-51 « Travaux d'intérêt local » pour la fraction hors mesures non reconductibles qui a été préservée de toute annulation, 68-03 « Subvention au fonds d'investissement des départements d'outre-mer
(Sections régionale et départementale) », 68-05 « Recherche scientifique dans les territoires d'outre-mer » et 68-92 « Subventions au fonds d'investissement pour le développement économique et social ».
L'annulation a porté sur 10 % des dépenses ordinaires et 25 % des autorisations de programmes et des mesures nouvelles en crédits de paiement.
d) Les annulations de constatation
Deux chapitres seulement ont été concernés par ces annulations qui procédaient d'un simple constat de moindre dépense :
- La réduction de 15,5 % de la dotation inscrite sur le chapitre 41-51 « Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales des départements d'outre-mer » résultait mécaniquement de la baisse de la compensation versée par l'État aux collectivités locales en contrepartie des exonérations de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Les motifs de cette baisse constatée en cours d'exercice étaient identiques à ceux de la contraction de la compensation versée par l'État aux collectivités de métropole au titre ce ces mêmes exonérations de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties : suppression de l'exonération de deux ans pour les constructions neuves et crise immobilière se traduisant par un solde négatif des entrées et des sorties dans les dispositifs d'exonération.
- L'annulation de 5 millions de francs (3,4 % de la dotation initiale) sur le chapitre 41-91 « Subventions aux budgets locaux des territoires d'outre-mer et à divers organismes » relevait, là encore, du simple ajustement aux besoins réels tels que constatés en cours d'exercice.
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Détail des annulations de l'arrêté du 28 juin sur les titres III et IV (en francs) Chapitre 34-96 MOYENS DE FONCTIONNEMENT DES SERVICES 2.900.000 Article 12 : Organismes internationaux 485 Article 14 : Service de l'information et des relations publiques 36.472 Article 15 : Commandement du S.M.A. 16.758 Article 16 : Service du Haut Fonctionnaire de défense 6.104 Article 17 : Archives 10.953 Article 18 : Secrétariat permanent du Conseil du Pacifique Sud 35.521 Article 19 : Coopération régionale Caraïbes-Guyane 48.000 Article 40 : Service militaire adapté dans les départements d'outre-mer 2.260.563 Article 50 : Bureaux d'études dans les départements d'outre-mer 18.880 Article 60 : Service militaire adapté dans les territoires d'outre-mer 421.113 Article 81 : Moyens de sécurité civile 10.823 Article 83 : Dépenses afférentes à diverses élections outre-mer 262 Article 84 : Formation professionnelle des personnels de l'administration centrale 24.844 Article 85 : Formation professionnelle des personnels des services de l'État dans les DOM 2.812 Article 86 : Formation professionnelle des personnels des services de l'État dans les TOM 6.410 Chapitre 41-51 SUBVENTIONS DE CARACTÈRE OBLIGATOIRE EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES DES DOM 5.900.000 Article 10 : Subventions obligatoires 5.900.000 Chapitre 41-52 SUBVENTIONS DE CARACTÈRE FACULTATIF EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET DE DIVERS ORGANISMES DES DOM 300.000 Article 10 : Collectivités locales 300.000 Chapitre 41-91 SUBVENTIONS AUX BUDGETS LOCAUX DES TOM ET A DIVERS ORGANISMES 5.000.000 Article 21 : Terres australes et antarctiques françaises 3.000.000 Article 22 : Terres australes et antarctiques - Recherche 2.000.000 Chapitre 46-94 ACTION SOCIALE ET CULTURELLE 11.130.000 Article 10 : Activités sportives et de jeunesse dans les DOM 98.000 Article 20 : Migrants originaires des DOM 6.000.000 Article 31 : Préformation et formation professionnelle des DOM et des collectivités territoriales 94.000 Article 32 : Bourses en faveur des étudiants mahorais 119.000 Article 33 : Action culturelle dans les DOM 130.000 Article 50 : Action sociale dans les TOM 824.000 Article 60 : Préformation et formation professionnelle dans les TOM 27.000 Article 70 : Activités sportives et de jeunesse dans les TOM 34.000 Article 80 : Action culturelle dans les TOM 208.900 Article 92 : Action sociale en Nouvelle-Calédonie 3.551.000 Article 93 : Secrétariat permanent du Conseil Pacifique Sud 44.100 |