C. MESURES DIVERSES
ARTICLE 16 - Institution d'une contribution annuelle des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction
Commentaire : Le présent article crée une contribution annuelle des collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction au financement de la nouvelle avance à taux nul pour l'accession à la propriété. Cette contribution servira à alimenter le compte d'affectation spéciale n° 902-28 dont l'intitulé de recettes est redéfini par l'article 41. Tout en modifiant son assiette et son taux, le gouvernement pérennise ainsi le prélèvement opéré par la loi de finances rectificative. Celui-ci devait pourtant rester exceptionnel.
A l'occasion de la présentation de l'article 7 de la loi de finances rectificative, votre rapporteur général avait rappelé les principes et le fonctionnement de la participation des employeurs à l'effort de construction. Prélèvement obligatoire créé en 1953 dans le but de loger les salariés des entreprises à l'époque de la pénurie de logements, le " 1 % logement" présente l'immense avantage d'associer les entreprises à sa gestion, qui se fait au niveau local. Ce mode de gestion efficace, qui recueille l'assentiment des représentants patronaux et des syndicats de travailleurs, n'a pu résister longtemps à la centralisation croissante de la politique du logement. Totalement neutre sur l'équilibre budgétaire et sans effet positif sur l'économie du logement, le présent article s'inscrit dans ce mouvement au détriment des objectifs qu'il prétend servir.
I LE FONCTIONNEMENT TRADITIONNEL DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS A L'EFFORT DE CONSTRUCTION
La participation des employeurs à l'effort de construction fait l'objet du chapitre III du titre I ("Mesures tendant à favoriser la construction d'habitations") du livre troisième ("Aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat. Aide personnalisée au logement") du code de la construction et de l'habitation. Elle existe depuis 1953.
A. CHAMP D'APPLICATION ET MODALITÉS DU PRÉLÈVEMENT
Aux termes de l'article L 313-1 du code de la construction et de l'habitation, toutes les entreprises de plus de dix salariés (50 ( * )) doivent acquitter chaque année une contribution égale à 0,45 % de leur masse salariale (51 ( * )) de l'année n-1. En 1993, cela représentait 175.000 entreprises, soit 12 millions de salariés (47 % de la population active française). La collecte s'est élevée à 6,3 milliards de francs en 1993. 82 % des entreprises assujetties comptent de 10 à 49 salariés.
Le taux de prélèvement sur la masse salariale a constamment évolué à la baisse depuis 1978 : réduit une première fois à 0,9% en 1978, il a été diminué à 0,77 % en 1986 ; 0,72 % en 1988 ; 0,65 % en 1989 ; 0,55 % en 1991 et 0,45 % en 1992. L'effort des entreprises n'a cependant pas été réduit à due concurrence, puisque la différence est versée au fonds national d'aide au logement (FNAL) qui verse l'allocation de logement sociale (ALS) et contribue au versement de l'aide personnalisée au logement (APL). Cet effet de ciseaux entre une aide à la pierre et les aides personnelles est la conséquence directe de la réforme du financement du logement réalisée en 1977, mais aussi de la poussée des besoins de financement sociaux liée à la montée du chômage.
Bien qu'elle soit un prélèvement obligatoire, cette participation n'est pas recouvrée comme un impôt : les employeurs peuvent, au choix, l'affecter directement aux utilisations prévues par la réglementation (prêts aux salariés, réservations de logements locatifs sociaux à leur profit) ou bien verser les sommes correspondantes à des organismes agréés (les collecteurs du "1 %" logement). Cette seconde solution est massivement choisie : selon le compte du logement (52 ( * )) , sur 6,4 milliards de francs de collecte en 1993, 96 % étaient reversés à un organisme collecteur. Sur cette dernière somme, 90 % sont recouvrés par les 177 comités interprofessionnels du logement (CIL), 5 % par les chambres de commerce et d'industrie et 5 % par les bailleurs et établissements financiers spécialisés dans le logement social. C'est dire que l'essentiel du prélèvement (86,4 %) est le fait des CIL.
B. L'UTILISATION DE LA PARTICIPATION
Aux termes de l'article R 313-12 du code de la construction et de l'habitation, les fonds collectés sont utilisés au financement de la résidence principale des salariés. Cette résidence peut être locative, ou en accession à la propriété.
Quand aux modalités, les fonds du "1% logement" sont utilisés de deux manières principales : en prêts aux salariés pour financer une accession à la propriété ; en subventions et prêts aux constructeurs sociaux en contrepartie desquels les entreprises obtiennent le droit de réserver des logements pour leurs salariés. En 1993, les prêts aux personnes physiques se sont élevés à 7 milliards de francs (estimés à 9,2 milliards de francs en 1994) et les financements au logement locatif à 6,3 milliards de francs. La somme des deux excède largement la collecte d'une année, car s'y ajoutent les remboursements des prêts accordés les années précédentes, dont le montant s'établit actuellement au niveau d'une année de collecte.
Quant aux finalités, deux fractions de la collecte sont réservées à des emplois prioritaires. D'une part, un neuvième (le "l/9e prioritaire", soit 11,11 %) est réservé au financement du logement des travailleurs immigrés et de leurs familles aux termes de l'article L 313-1. Cela a représenté 943 millions de francs d'investissements en 1993 (ce qui excède l/9e de la collecte, du fait des remplois de prêts remboursés). D'autre part, 9 % de la collecte sont réservés au financement des familles défavorisées (le "9 % insertion sociale") aux termes d'une convention conclue en 1989 entre l'État et les partenaires sociaux, mise en oeuvre par une charte cosignée par l'État et l'Union interprofessionnelle du logement (UNIL) qui regroupe les collecteurs. Les financements réalisés concernent pour l'essentiel des logements foyers pour le locatif, et, pour l'accession, les accédants ayant un plafond de ressources inférieur à 60 % des plafonds des prêts locatifs aidés (plafonds donnant accès aux logements HLM) ou qui connaissent des difficultés pour faire face aux charges de leur accession. Cette partie a représenté 1,25 milliards de francs d'investissement en 1993, montant excédant largement les obligations des entreprises et des collecteurs. Elle a concerné 11 500 familles.
L'utilisation du reste de la collecte ne fait pas l'objet de prescriptions tenant à la situation des ménages considérés.
En 1993, 127 000 familles ont pu bénéficier d'un prêt d'accession ou pour réaliser des travaux, et 177 000 logements locatifs ont pu être construits ou réhabilités.
II - LA PÉRENNISATION DU PRÉLÈVEMENT OPÉRÉ EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE
Le présent article pérennise le prélèvement "exceptionnel" effectué en 1995 aux termes de l'article 7 de la loi de finances rectificatif.
A. LE PRÉCÉDENT DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE
L'article 7 de la loi de finances rectificative de l'été donnait une base légale à un prélèvement d'un milliard de francs décidé par le Gouvernement à l'automne 1994. Initialement, ce prélèvement avait une logique budgétaire puisqu'il s'agissait de financer une partie du besoin de financement des aides à la personne en 1994, ce qui permettait de réduire à due concurrence le déficit budgétaire. Il n'avait été finalement accepté par les partenaires sociaux que parce qu'il était le résultat d'une transaction : le "1 % logement" était menacé d'une nouvelle réduction de son taux, qui serait passé de 0,45 % à 0,3 % ou 0,25 % de la masse salariale, et ce de façon permanente. Dans ce contexte, le prélèvement d'un milliard de francs était un moindre mal.
Bien que ce prélèvement ait entre temps changé d'affectation - il doit désormais alimenter une partie du financement de la réforme de l'accession à la propriété - il était difficile de le refuser dès lors qu'il avait été initialement accepté, et qu'il devait être exceptionnel. Il y avait, de plus, un risque réel d'insuffisance de moyens pour le lancement de la réforme, dont les modalités précises n'étaient pas encore connues, ce qui devait absolument être évité compte tenu de l'impérieuse nécessité de sa mise en place rapide et de sa réussite pour une économie du logement en plein désarroi.
B. UNE PÉRENNISATION DU PRINCIPE AVEC DES MODALITÉS DIFFÉRENTES
Le présent article pérennise le principe du prélèvement sur le "1 % logement" en faveur de l'accession à la propriété réformée par la nouvelle avance à taux nul (voir le commentaire de l'article 7).
Par rapport au régime du prélèvement institué par la loi de finances rectificative, trois éléments sont identiques, et trois éléments sont différents.
Comme pour le précédent prélèvement, la recette ainsi obtenue sera affectée au compte d'affectation spéciale 902-28, dont l'intitulé de recettes doit être modifié en conséquence par l'article 41 du présent projet. De même, les modalités de versement, de recouvrement, de contrôle, contentieux, garanties et sanctions sont identiques et se réfèrent au régime de la taxe sur les salaires (53 ( * )) . Enfin, les assujettis restent les même : il s'agit de 800 collecteurs de la participation, dont les principaux sont les 177 collecteurs interprofessionnels du logement (CIL).
Les trois différences portent sur l'assiette, le taux et la périodicité du prélèvement. La modification d'assiette est l'innovation principale : il ne s'agit plus seulement du produit de la collecte de l'année précédente, car s'y ajoute celui des remboursements de prêts à moyen et long terme. Actuellement, ces deux ressources sont d'un montant sensiblement égal. Cette modification d'assiette permet d'avoir une meilleure visibilité à moyen terme de la recette, car l'aléa des remboursements est très inférieur à celui des cotisations. En conséquence, le taux est abaissé : de 16 % de l'assiette "cotisations" il passe à 6,8 % de l'assiette "cotisations + remboursements". Le taux est réduit de plus de la moitié puisque le rendement du prélèvement doit passer d'environ 1 milliard de francs à environ 900 millions de francs. Enfin, la périodicité du prélèvement change : d'exceptionnel en 1995, il devient annuel.
III - UN DISPOSITIF HAUTEMENT CONTESTABLE
La pérennisation du nouveau prélèvement n'était pas totalement inattendue, bien qu'elle fût soigneusement masquée lors de la présentation du b collectif budgétaire. La création d'un compte d'affectation spéciale, le 902-28, ne concordait pas avec l'idée d'une recette unique, un CAS ayant vocation à être régulièrement alimenté pour fonctionner. Le masque était formé par son intitulé de recettes, qui tendait à accréditer cette idée, bien qu'elle fût une créature très étrange au regard des principes budgétaires. Ce masque n'aura pas tardé à tomber, et l'article 41 modifie l'intitulé de recettes du CAS 902-28.
Porteur de beaucoup d'inconvénients et d'aucun avantage pour le financement du logement, le présent prélèvement gagnerait à être remplacé par une obligation contractuelle faite aux collecteurs de verser eux-mêmes la nouvelle avance.
A. LES INCONVÉNIENTS DU PRÉLÈVEMENT
Le prélèvement annuel sur le "1 % logement" présente trois inconvénients principaux : il aura un coût sans générer de flux financier supplémentaire en faveur du logement ; il menace à terme l'équilibre du "1 %" appelé par ailleurs à financer la sécurisation des prêts d'accession sociale (PAS) ; il suscite l'opposition des partenaires sociaux.
Tout d'abord, il faut remarquer que ce nouveau prélèvement menace à terme l'équilibre du "1 % logement". Il fait suite aux réductions successives du taux de la participation, et à la "convention accession" qui a conduit des collecteurs à prêter en 1994 davantage que leurs ressources. Il est concomitant de la participation des collecteurs au dispositif de sécurisation des prêts d'accession sociale (PAS), qui devait leur coûter entre 400 et 500 millions de francs en 1996. Toutes ces sollicitations vont remettre en cause l'équilibre du système : sa capacité à participer au bouclage des financements de logements sociaux (par prêt locatif aidé), sa capacité à financer les prêts employeurs traditionnels. Il ne pourra plus à l'avenir conserver les marges de manoeuvre qui lui permettent quand le besoin s'en fait sentir de participer à un plan de relance (54 ( * )) . Or, toute politique de relance du secteur se fonde sur la capacité du "1 % logement" à remplir ses missions traditionnelles d'appui au logement social, et à ses marges d'effort supplémentaire.
Ensuite, ce nouveau prélèvement présente l'inconvénient de bureaucratiser un système de financement cogéré jusqu'à maintenant par les partenaires sociaux. La grande originalité de la participation des employeurs à l'effort de construction est d'être un impôt aux emplois duquel des contribuables, à savoir les entreprises, sont associés. Ce système donne satisfaction aux partenaires sociaux, car il les implique dans le logement des salariés. Il permet aux entreprises de vérifier l'utilité immédiate du prélèvement opéré sur elles, puisqu'elles bénéficient de droits à loger leurs salariés dans le parc social, ou de la possibilité de les faire accéder à la propriété.
Dépourvu de cette originalité, le prélèvement opéré par le présent article transforme une fois encore le 1 % logement en une taxe sur la masse salariale de plus : facteur d'aggravation du coût du travail sans contrepartie pour les entreprises. Une fois n'est pas coutume, les syndicats patronaux et ceux des travailleurs se sont unis pour s'opposer au prélèvement et proposer une autre solution.
Enfin, il convient de relever le caractère singulier de ce nouveau prélèvement obligatoire, qui porte sur... un autre prélèvement obligatoire ! Pour critiquable que soit la réaffectation d'une partie des cotisations des entreprises au FNAL, du moins ne transitait-elle pas par un second recouvrement. Ce double recouvrement suscitera des frais supplémentaires. Outre ce coût supplémentaire, il faut également tenir compte du coût économique du retard entre le prélèvement initial sur les entreprises et l'utilisation des sommes correspondantes au moins un an plus tard. Ceci occasionnera un retard dans les rentrées fiscales liées aux opérations réalisées.
Pour s'opposer à cet argument, on pourrait admettre que les frais supplémentaires occasionnés par le double prélèvement ne sont pas supérieurs aux frais de gestion des collecteurs de la participation. Ces frais de gestion, globalement relativement élevés (1,8 milliard de francs en 1993) sont souvent mis en avant pour expliquer que les collecteurs ne sont pas des financeurs performants du logement. Ces frais sont néanmoins à rapprocher de ceux du FNAL (1,3 milliards de francs) dont les modalités de gestion sont beaucoup moins complexes (il ne gère pas de prêts) même si les montants en cause sont plus importants (34 milliards de francs d'aides) (55 ( * )) . Surtout, on ne voit pas en quoi ce prélèvement annuel pourrait contribuer à réduire ces frais de gestion. Il va plutôt les augmenter dans un premier temps au moins : les collecteurs devront faire face à leurs coûts fixes, tandis que de son côté l'administration devra mettre en place personnels et procédures pour gérer le nouveau prélèvement.
A supposer que ce prélèvement ne génère par lui-même aucun frais supplémentaire, son effet sur l'économie du logement serait au mieux neutre : les 900 millions de francs prélevés seront autant de prêts à l'accession à la propriété et au secteur locatif que les collecteurs ne pourront plus réaliser. Compte tenu des caractéristiques des prêts du 1 % logement (très faible taux : 1 à 3 %, longue durée), leur substituer des avances à taux nul ne présente pas une différence considérable.
Cette neutralité sera-t-elle durable ?
A terme, le gouvernement ne sera-t-il pas tenté de faire porter sur le 1 % logement la totalité du poids de la réforme de la l'accession à la propriété On a vu (voir le commentaire de l'article 7) que cette réforme ne présente pas une des caractéristiques souhaitées par les services du budget, à savoir une parfaite maîtrise budgétaire. Celle-ci pourrait être atteinte si l'avance à taux nul était entièrement financée par le compte d'affectation spéciale n° 902-28, puisqu'un CAS ne peut dépenser davantage qu'il n'a de recettes.
On pourrait, ajuste raison, objecter deux arguments à cette position : d'une part, l'absence de prélèvement sur le 1 % logement occasionnerait un coût supplémentaire de 900 millions de francs au budget de l'État, si l'on souhaite verser 120.000 avances en 1996 ; d'autre part, ce prélèvement permettra la mobilisation d'environ 1,5 milliard de francs ()56 ( * )) en faveur du logement par le système bancaire. Ces objections n'effacent pas les arguments précédents, mais expliquent que votre rapporteur général propose d'associer les collecteurs au versement de l'avance plutôt que de supprimer purement et simplement ce prélèvement. Il n'est en effet pas illégitime que le " 1 %" logement prenne une part substantielle à la réforme de l'accession à la propriété.
B. AVANTAGES D'UNE PARTICIPATION DIRECTE DES COLLECTEURS DU I % LOGEMENT À LA DISTRIBUTION DE L'AVANCE SANS INTÉRÊT
Votre rapporteur général propose que les collecteurs du 1 % distribuent directement une partie des avances à taux nul. Il s'agirait d'environ 14.000 prêts, pour un montant global d'environ 1,8 milliard de francs ( 57 ( * ) ) . Chaque prêt donnerait lieu au calcul d'un équivalent subvention au cas où il aurait été distribué par le système bancaire, à l'exception toutefois de la marge d'1,4 % qui ne serait pas octroyée aux collecteurs. En fin d'exercice, si ces derniers n'avaient pas versé un montant total de 900 millions de francs d'équivalents subvention, ils reverseraient la différence au Trésor Public. L'ensemble du processus serait soumis au contrôle de l'établissement public "agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction" (ANPEEC).
Cette proposition ne présente aucun des inconvénients du prélèvement, et présente en outre trois avantages supplémentaires.
Tout d'abord, le versement direct des avances évite l'atrophie du système à terme. Les 900 millions de francs d'équivalents subvention seront versés sous forme d'avance à taux nul : ils seront donc recyclés dans le système au lieu d'être définitivement perdus comme dans le cas du prélèvement (58 ( * )) . Certes, la capacité du système à faire face à de nouvelles sollicitations resterait sérieusement entamée mais la situation budgétaire de notre pays exige une mobilisation immédiate de l'ensemble des ressources au moindre coût pour les finances publiques.
Ensuite, cette proposition entrave le mouvement de bureaucratisation du financement du logement, à la satisfaction des partenaires sociaux qui préfèrent un dispositif conventionnel permettant aux entreprises de continuer à loger leurs salariés. Un système conventionnel serait beaucoup plus efficace. Il suffit pour s'en convaincre de jeter un regard rétrospectif sur la "convention accession" signée par le précédent gouvernement. (59 ( * )) Il ne faut pas en outre négliger la fuite possible devant le prélèvement : comme elles y ont droit, les entreprises peuvent être tentées de gérer elles-mêmes le logement de leurs salariés et ainsi faire échapper leurs cotisations à la quote-part du prélèvement, pour maintenir leurs droits intacts.
Enfin, cette proposition présenterait un intérêt budgétaire : il n'y aurait pas de second recouvrement, ni de réaffectation à gérer ; il n'y aurait aucune marge à verser aux collecteurs, et surtout, les avances ainsi distribuées ne souffriraient d'aucune sensibilité aux taux d'intérêt de marché, étant refinancées sur prélèvement obligatoire et non sur ressources de marché (60 ( * )) . Quel que soit le niveau des taux, le coût de chaque avance versée selon ce dispositif resterait constant.
Les trois avantages supplémentaires seraient les suivants : une distribution universelle sans inconvénient concurrentiel, une plus grande efficacité de la distribution, une meilleure adéquation aux besoins de la politique sociale du logement.
Le ministre du logement a souhaité avec raison mettre fin au monopole des prêts aidés par l'État, qui ne se justifiait que par la gestion d'une pénurie, le contingentement étant par nature plus aisé avec deux ou trois établissements qu'avec plusieurs. Cependant, en opérant un prélèvement sur le 1 % logement, le gouvernement se prive de son appui pour cette distribution, alors qu'en l'associant, il la rend réellement universelle. Certes, les collecteurs de la participation des employeurs ne sont pas établissements de crédit. Mais leur activité est prévue par l'article 11 de la loi bancaire. Et leur association à la distribution de l'avance ne présenterait aucun inconvénient concurrentiel : le prêt principal est nécessairement accordé par un établissement de crédit, et les distributeurs de l'avance ne peuvent se faire concurrence sur elle (61 ( * )) . On peut ajouter sur ce point que les établissements de crédit pourraient davantage financer de prêts principaux dès lors qu'ils auraient moins de ressources à mobiliser pour financer l'avance à taux nul (62 ( * )) .
Plus universelle, la distribution sera également plus efficace. Actuellement, les seuls organismes qui distribuent des prêts d'accession de faible montant unitaire (entre 50.000 et 100.000 F) de très faible rémunération (de 1 % à 3 %) sont les collecteurs du 1 % logement. Pas les banques, qui auront besoin d'acquérir un savoir-faire particulier dans ce domaine, car l'avance exigeront des modalités particulières de gestion. De ce point de vue, le savoir-faire est du côté des collecteurs : ce type de prêt est le coeur de leur métier. Peut-être auront-ils un effort à faire du coté du recouvrement, moins efficace aujourd'hui que chez les banques du fait d'une tradition "sociale".
Enfin, cette proposition permettrait une meilleure adéquation de la réforme de l'accession aux besoins de la politique du logement. La réforme relève sensiblement les plafonds de ressources pour bénéficier de l'aide de l'État, et c'est une bonne chose. Mais le système bancaire généraliste est traditionnellement tourné vers une clientèle réputée sans risque. 67 % des ménages bénéficiaires de prêts du "1 % logement" perçoivent moins de 3 SMICs contre 55 % de la population désormais éligible à l'avance à taux nul. Cette solution présenterait donc l'avantage de favoriser l'accession des familles modestes, qui pourraient être touchées parla disparition du PAP. En outre, les avances à taux nul octroyées dans ce cadre pourrait l'être de préférence à des locataires de logements sociaux, de façon à favoriser la mobilité résidentielle recherchée par le ministre du logement. Cette option n'est évidemment pas possible dans le système bancaire. Enfin, la solvabilité d'ensemble des ménages modestes et moyens vis-à-vis du système bancaire serait renforcée, puisqu'ils pourraient s'adresser à lui déjà munis d'un prêt traditionnel "1% logement" et d'une avance à taux nul (soit environ 200.000 francs de financement peu coûteux).
Pour tout cet ensemble de raisons, votre rapporteur général vous invite à adopter un amendement permettant de substituer au prélèvement prévu la possibilité pour les collecteurs de verser directement les avances.
Décision de votre commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 50 A l'exception des exploitations agricoles, mais y compris les établissements publics à caractère industriel et commercial
* 51 Selon la définition de l'article 231 du code général des impôts relatif à la taxe sur les salaires.
* 52 Compte du logement 1995 - page 283.
* 53 Seule la date de versement diffère : le 1 er juillet au lieu du 1 er octobre.
* 54 Le professeur Michel Mouillart évalue à 1,5 milliard de francs par an à l'horizon 2000 la diminution des ressources stables du système, et à 1,2 milliard de francs par an la réduction des prêts à long terme.
* 55 Une étude de KPMG-Peat Marwick pour l'union nationale interprofessionnelle du logement (UNIL) en décembre 93 a abouti à la conclusion que les coûts de gestion des CIL étaient comparables à ceux de banques régionales de taille analogue pour l'activité de prêts au logement.
* 56 Selon les calculs du professeur Michel Mouillart
* 57 Il s'agirait de substituer un dispositif équivalent au prélèvement de 900 millions de francs. Celui-ci représente environ 14.000 équivalents subvention, la subvention moyenne par avance à taux nul étant estimée à 65.000 F. Si l'on considère une moyenne - très haute - de 130.000 F par avance, on aboutit à un coût total d'1,8 milliard de francs pour les collecteurs. Cette hypothèse est élevée : le professeur Mouillart table plutôt sur 1,5 milliard de francs.
* 58 Le professeur Mouillart évalue à 1,5 milliard de francs le surcroît de ressources à long terme ainsi généré pour le 1 % logement par rapport au scénario fondé sur le prélèvement.
* 59 En vigueur du 1er septembre 93 au 1er septembre 1994, cette convention prévoyait une majoration des prêts 1 % associés aux PAP et aux PAS 4 milliards de prêts ont été distribués, concernant à 56,2 % des ménages d'employés et d'ouvriers.
* 60 Le coût de la bonification croit avec les taux d'intérêt. Un point de taux supplémentaire occasionnerait 19.200 avances en moins dans l'hypothèse où elles seraient toutes distribuées par le système bancaire du fait du coût marginal de chaque avance.
* 61 L'avance ne peut financer que 20% de l'opération : le recours à un prêt principal (hors 1% logement et épargne logement) sera très souvent nécessaire.
* 62 1,5 milliard de francs de ressources disponibles supplémentaires selon le Pr.Mouillart.