Art. 33 - Conditions d'application
Cet article indique que des dispositions réglementaires interviendront pour préciser les conditions d'application des articles 27 à 32 en particulier sur les modalités de la détermination du montant des dépenses versées par les départements aux personnes remplissant les conditions définies à l'article premier, c'est-à-dire de plus de 60 ans.
Si ce renvoi aux textes réglementaires est indispensable, il convient de souligner que les articles 26 et 28 prévoient déjà l'adoption de décret d'application et surtout qu'à la fin du projet de loi, l'article 42 comporte une disposition générale précisant que les mesures d'application de la loi seront prises par décret en Conseil d'État, sauf dispositions contraires. La répétition d'un tel principe dans le titre IV apparaît donc superflue.
En conséquence, la commission des Affaires sociales vous propose de supprimer cet article.
Art. 34 - Financement par le Fonds de solidarité vieillesse
Cet article comporte trois paragraphes tirant les conséquences de la participation du Fonds de solidarité vieillesse au financement de la prestation d'autonomie prévue à l'article 26 sur les dispositions du code de la sécurité sociale.
Le premier paragraphe propose de compléter l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale qui précise notamment les missions du FSV afin de confirmer qu'à titre permanent, celui-ci est chargé de participer à la prise en charge de la nouvelle prestation instituée par le présent projet de loi.
Cette précision est nécessaire puisque l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale ne fixe actuellement que deux missions du FSV : l'un à caractère permanent consistant à prendre en charge les avantages de vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale, tels qu'ils sont définis par l'article L. 135-2, l'autre à caractère exceptionnel correspondant au remboursement de la dette du régime général à l'égard de l'État constatée au 31 décembre 1993.
On constate d'ailleurs que l'article 34 propose de placer la participation au financement de la prestation d'autonomie sur le même plan que celui de la prise en charge des avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif. Si dans les deux cas, le Fonds intervient au titre de la solidarité nationale, il faut néanmoins préciser qu'initialement la volonté du législateur était de procéder à une clarification des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, cette dernière devant être déchargée des dépenses ne présentant pas un caractère direct de prestations de sécurité sociale de nature contributive. La présente loi s'inscrit dans une logique un peu différente consistant à créer une nouvelle prestation dont la nature justifie un financement de type « solidarité nationale ». Le Fonds de solidarité vieillesse confirme ainsi sa vocation à s'élargir à la prise en charge des prestations présentant un tel caractère.
Le paragraphe II précise que les dépenses financées par le Fonds font désormais l'objet de trois sections distinctes et que la première est rebaptisée : « Dépenses au titre d'avantages d'assurance vieillesse ».
Cette modification apparaît indispensable pour individualiser les dépenses déjà prises en charge par le Fonds à titre permanent. L'intitulé de la nouvelle section s'inspire directement de la rédaction du 1° de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale.
Par ailleurs, la disparition formelle de la référence au caractère permanent de cette prise en charge est compensée par la modification concernant les missions du Fonds (qui résulte du paragraphe I) rappelant que cette prise en charge est assurée à titre permanent.
Enfin, le paragraphe III introduit une nouvelle section dans l'article L. 135-2 relatif aux dépenses prises en charge par le fonds, intitulée « Participation au financement de la prestation d'autonomie ». Cette rédaction découle directement de la modification proposée au paragraphe I concernant l'élargissement des missions du Fonds visées à l'article L. 135-1. Cette section fera apparaître le montant de la contribution de la solidarité nationale au financement de la prestation d'autonomie instituée par le présent projet de loi.
Votre commission vous propose d'adopter trois amendements à cet article.
Le premier a pour objet de tirer les conséquences du projet de loi sur la composition du conseil d'administration du FSV et de son comité de surveillance.
Le conseil d'administration est, à l'heure actuelle, exclusivement composé de fonctionnaires de l'État (u nombre de sept) compte tenu de la nature de ses ressources. Ils représentent les différents ministères concernés : sécurité sociale, budget, économie et personnes âgées. Le comité de surveillance est composé, quant à lui, de quatre parlementaires, neuf représentants des ministères concernés, d'un membre de la Cour des Comptes, deux représentants de l'Inspection générale des Affaires sociales et de l'Inspection générale des finances, des présidents de conseil d'administration des caisses de retraite de base concernées et, enfin, de représentants d'associations de personnes âgées.
La représentation des élus départementaux et communaux au sein du conseil d'administration soulève une question de principe. S'agissant de ressources de nature « étatique », est-il légitime d'en confier la gestion à des élus locaux dont les collectivités seront les bénéficiaires ? Si une telle option était retenue, il faudrait par ailleurs élargir le conseil à l'ensemble des régimes de sécurité sociale bénéficiaires des ressources du fonds.
Une autre solution consiste à étendre la composition du comité de surveillance du fonds dont la création résulte d'un amendement de votre rapporteur aux représentants de collectivités territoriales concernées. Celle-ci paraît plus conforme à la séparation des tâches (gestion et contrôle) souhaitée par le législateur, sous réserve qu'on précise bien que les ministères représentés au sein du conseil d'administration ne peuvent l'être dans le comité de surveillance, afin que nul ne soit « juge et partie ».
Enfin, il paraît souhaitable de renforcer le rôle du comité afin que celui-ci puisse, le cas échéant, proposer au Gouvernement toutes mesures tendant à maintenir l'équilibre financier du Fonds. Il s'agit d'une préoccupation légitime des collectivités locales concernées par la participation financière du Fonds au financement de la prestation d'autonomie et des caisses de retraite actuellement bénéficiaires.
Le second est un amendement de coordination rédactionnelle avec l'article 26 sur les modalités de la participation du FSV au financement de la prestation d'autonomie.
Enfin le dernier amendement est très important compte tenu de l'imprécision concernant la détermination des recettes nouvelles qui seront finalement affectées au FSV pour lui permettre de faire face à la prise en charge de la prestation d'autonomie.
Votre commission vous propose de prévoir que les recettes actuellement prévues à l'article L. 135-3 -CSG et droits sur les boissons alcoolisées- seront affectées aux sections I (dépenses au titre des avantages de vieillesse) et I bis (participation au financement de la prestation d'autonomie) et l'excédent à la section II. Le FSV est ainsi autorisé à n'acquitter ses engagements en matière de remboursements à l'État (section II) qu'en dernier ressort.
Votre commission tient ainsi à manifester sa volonté de permettre au Fonds d'assumer ses missions naturelles (qualifiées de permanentes par le code de la sécurité sociale) pour lesquelles il a été institué. Le remboursement de la dette du régime général mise à la charge du Fonds pour des raisons essentiellement conjoncturelles, ne peut être satisfait qu'une fois les autres dépenses couvertes car ce sont elles qui correspondent à la vocation réelle de ce Fonds. La question du maintien de la section II est d'ailleurs posée sachant que le Gouvernement souhaite renouveler l'opération de reprise de dette réalisée fin 1993 pour le solde cumulé du régime général 94-95 qui se révèle négatif à hauteur de 120 milliards de francs.
Votre commission souhaite réaffirmer que le Fonds, financé notamment par le produit de la CSG, a une vocation spécifique dans le paysage de la protection sociale française qui est celle d'agréger les dépenses à caractère non contributif indûment mises à la charge des régimes de base de sécurité sociale.
Elle confirme également sa volonté que le Gouvernement prenne, chaque fois que ces recettes seront insuffisantes, les mesures nécessaires au maintien de l'équilibre financier du Fonds. En particulier pour l'exercice 1996, elle considère que le Gouvernement ne peut légiférer « à crédit » et qu'il devra annoncer clairement comment il compte permettre au Fonds de faire face à l'accroissement de ses charges.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
TITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES
Dans le présent projet de loi, ce dernier titre comporte neuf articles dont cinq relatifs à des dispositions transitoires. Parmi ceux-ci figure l'article 40 qui reporte, dans son premier alinéa, au 1er juillet 1997 au plus tard l'entrée en vigueur de la prestation d'autonomie en établissement.
Il faut noter, toutefois, que toutes les dispositions transitoires ne figurent pas dans ce titre puisque les dispositions financières à caractère transitoire se trouvent dans le titre IV consacré à l'ensemble des dispositions financières.