II. LA FRANCE ET LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER
Grande puissance maritime depuis toujours, « la France a eu la chance de se trouver au carrefour des intérêts qui ont triomphé dans la convention » 4 ( * ) . L'importance de son espace maritime, le deuxième du monde en superficie (avec onze millions de km² de zone économique exclusive), confère une importance particulière aux clauses de la convention de Montego Bay, notamment aux stipulations relatives à la pêche et à l'exploitation des ressources de la zone, sans omettre l'incidence du droit de la mer sur les activités relevant de la Défense .
Il convient, par ailleurs, d'examiner les conséquences budgétaires, pour notre pays, de la ratification de la convention de 1982 modifiée par l'accord du 28 juillet 1994, et de relever que la France a déjà tiré les conséquences juridiques de ce texte majeur, dont de très nombreuses stipulations sont, depuis plus d'une décennie, considérées comme s'imposant à notre droit interne.
A. LES ENJEUX CONSIDÉRABLES, POUR LA FRANCE, DE LA CONVENTION DE 1982 SUR LE DROIT DE LA MER
Votre rapporteur envisagera ci-après l'étendue de l'espace maritime français, ainsi que l'importance considérable du droit de la mer, pour la France, au regard de l'exploitation des ressources (halieutiques et minérales) des océans, et des activités relevant de la Défense.
1. Le deuxième espace maritime du monde
a) L'Outre-mer à l'origine de l'importance de l'espace maritime français
Ce sont les Départements et Territoire d'Outre-mer qui confèrent à la France le deuxième espace maritime du monde (derrière les Etats-Unis qui disposent d'une zone économique exclusive de 11,35 millions de km 2 5 ( * ) ). La superficie de cet espace, qui s'élève à 11,035 millions de km² 6 ( * ) (métropole et DOM-TOM, méditerranée non comprise) ne compterait que 340 290 km² si l'on ne retenait que la mer métropolitaine. La dimension maritime de la France, si l'on excluait les DOM-TOM, serait réduite au 45e rang mondial, derrière la Corée du Sud et avant la Libye.
La carte ci-après montre l'étendue de la zone économique française, ainsi que sa grande diversité géographique.
b) Des atouts insuffisamment exploités
Si les îles d'outre-mer sont situées dans des zones réputées pour leur richesse en produits de la mer, la plupart de ces régions sont importatrices de poissons. C'est ainsi qu'en Guyane, 16 navires français auraient, en 1982, pêché 179 tonnes de crevettes, là où 84 navires américains et japonais en pêchaient 3 042 tonnes. Les Antilles françaises importeraient 5 000 tonnes de produits de la mer pour leur consommation, alors que les ressources locales devraient permettre l'autosuffisance. Dans le Pacifique, la pêche industrielle française semble absente. « Nos zones économiques, qui sont les plus vastes du monde, ne sont fréquentées que par les Japonais, les Coréens et les Taïwanais » 7 ( * ) .
2. La pêche française et le droit de la mer
L'entrée en vigueur de la convention ne devrait pas se traduire par des conséquences économiques importantes sur les pêches maritimes françaises.
Cette affirmation vaut néanmoins plus pour la pêche dans les zones économiques exclusives, où sont déjà effectifs une réglementation et un contrôle spécifiques, que pour la pêche en haute mer, susceptible d'être plus sévèrement encadrée à l'avenir.
a) L'incidence limitée de la convention de Montego Bay sur la pêche française dans les zones économiques exclusives
Dans les zones économiques exclusives, la gestion des ressources halieutiques relève de la responsabilité des Etats côtiers, qui exercent dans ce domaine des droits souverains, sur la base de la partie V de la convention. Or 90 % des 100 millions de tonnes de poissons pêchés dans le monde sont capturés dans les zones économiques exclusives .
Selon les informations transmises à votre rapporteur, l'entrée en vigueur de la convention de 1982 ne devrait pas a priori s'accompagner de la création de nouvelles zones économiques exclusives. En effet, plus de 80 Etats ont déjà institué de tels espaces (ou des zones de pêche, juridiquement très comparables aux zones économiques exclusives en ce qui concerne les droits des Etats tiers).
En ce qui concerne la France, sur les quelque 590 000 tonnes capturées chaque année (soit environ 5,5 milliards de francs), la plus grande part (400 000 tonnes) est capturée dans les eaux communautaires, à l'intérieur de la limite des 200 milles. Le reliquat (200 000 tonnes) est pêché en haute mer ou dans les zones économiques exclusives de pays tiers, auxquelles les navires français peuvent accéder du fait d'accords conclus par Bruxelles. Mentionnons, à cet égard, que la CEE a conclu 26 accords de pêche, dont 15 avec des Etats ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), 10 avec des Etats de l'hémisphère nord, et un avec l'Argentine. En échange, ces Etats ont accès aux eaux communautaires ou perçoivent une redevance. Les accords bénéficiant aux navires français sont l'accord avec l'Argentine, l'accord avec la Norvège et les accords conclus avec les Etats ACP, qui permettent l'activité de la grande pêche thonière française, (la seconde de l'Union européenne avec 170 000 tonnes de captures en 1994, dont le tiers dans les zones économiques exclusives d'Etats tiers).
Les stipulations de la convention de Montego Bay ne devraient donc pas affecter les activités de pêche française dans les zones économiques exclusives étrangères, non seulement parce que ces activités représentent une part modeste de l'ensemble des captures françaises, mais aussi parce que le mouvement de création de zones économiques exclusives semble aujourd'hui stabilisé, sous réserve d'évolutions possibles en Méditerranée.
b) L'incidence encore incertaine de la convention de Montego Bay sur la pêche française de haute mer
La convention de Montego Bay se réfère au principe général de liberté de pêche en haute mer , sous réserve des mesures prises par les Etats en vue de la conservation des ressources biologiques . Des organisations intergouvernementales de pêche avaient, dès avant la signature de la convention, élaboré des mesures relatives à la gestion de la haute mer, comme la Commission pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (à laquelle la France est Partie). Ces organisations fixent chaque année des totaux admissibles de capture, ainsi que, entre autres mesures de conservation, la taille minimale des espèces capturées.
La sensibilisation de la communauté internationale au problème de la gestion des ressources halieutiques s'est également traduite par l'élaboration d'un code de conduite pour une pêche responsable , décidée en mai 1992 à l'initiative du Mexique, et par la réunion de la Conférence des Nations Unies sur les stocks chevauchants et les grands migrateurs (c'est-à-dire sur les espèces migrant entre les espaces maritimes relevant de la juridiction des Etats côtiers), fondée sur l'Agenda 21 adopté lors de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED) réunie à Rio en 1992. L'objet de la Conférence des Nations Unies sur les stocks chevauchants et les grands migrateurs est de préciser les conditions d'application des stipulations de la convention sur le droit de la mer à ces espèces particulières. Cette conférence a tout récemment abouti à un accord.
Les enjeux de ces négociations étaient importants, car elles s'inscrivaient dans une stratégie de certains Etats côtiers tendant à étendre les droits souverains qu'ils exercent en matière d'exploitation et de gestion des ressources halieutiques de leur zone économique à la haute mer adjacente à cette zone . Cette stratégie, qui suscite quelques positions contrastées au sein de l'Union européenne, s'exprime tant dans le cadre des organisations régionales de pêche (Commission pour la conservation des thons de l'Atlantique, Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-ouest) que dans le cadre des négociations tenues à l'ONU, et pourrait aboutir à la définition de droits spéciaux à leur profit.
A ces Etats (Canada, Russie, Norvège, Etats d'Amérique latine sauf le Venezuela et le Mexique) s'opposent la Chine, le Japon et l'Union européenne (dont la France), qui souhaitent faire appliquer de manière stricte le droit de la mer issu de la convention de 1982 modifiée par le présent accord.
Entre autres exemples de ces stratégies en contradiction avec le droit de la mer, mentionnons les causes du différend qui oppose l'Union européenne au Canada dans le domaine de la pêche dans l'Atlantique Nord.
En effet, l'exercice de la pêche dans l'Atlantique du nord-ouest est géré par l'Organisation des pêches de l'Atlantique du nord-ouest (OPANO), organisation intergouvernementale qui détermine chaque année des totaux admissibles de capture (TAC) en haute mer pour certaines espèces, ces TAC étant ensuite répartis entre Etats membres sous forme de quotas de pêche. En janvier 1995, l'OPANO a arrêté la répartition du TAC pour le flétan noir en attribuant 60,37 % (16 300 tonnes) au Canada, et 12,59 % (3 400 tonnes) à l'Union européenne, alors même que le flétan noir était pêché essentiellement par la flotte communautaire, et que le total autorisé de capture induisait une perte importante pour les flottes espagnole et portugaise, principalement concernées par cette décision.
L'OPANO avait fondé le quota attribué au Canada sur une évaluation des captures effectuées par ce pays en 1977-1991, à l'intérieur de la zone économique exclusive canadienne , ce qui revenait à admettre les droits prioritaires du Canada sur la pêche en haute mer du fait de sa zone économique exclusive. Or cette approche est contraire, semble-t-il, à l'esprit de la convention de 1982.
L'avenir de la pêche française de haute mer (120 000 tonnes par an) peut donc être infléchi, non seulement par la tendance actuelle à encadrer plus sévèrement les prises de haute mer, dans un souci général de sauvegarde de l'environnement marin, mais aussi par les ambitions, malaisément compatibles avec la convention de 1982, de certains Etats côtiers sur la haute mer.
3. La ratification de la convention préserve le titre minier acquis par la France en 1987
En dépit des réticences inspirées à la France par les stipulations relatives à l'exploitation des grands fonds marins contenues dans la partie XI de la convention, notre pays, soucieux de préserver ses intérêts pour l'avenir, s'est fait enregistrer comme investisseur pionnier , le 17 décembre 1987.
a) D'éventuelles perspectives de rentabilité à long terme
L'intérêt attaché aux nodules polymétalliques pendant les années 1970 et au début des années 1980 tenait non seulement à la haute teneur des nodules en nickel, manganèse, cobalt et cuivre, mais aussi au fait que les prix élevés atteints par ces métaux à l'époque rendaient compétitive la recherche d'exploitation des grands fonds marins (en dépit du défi technologique que constituait l'exercice, à 4 000-5 000 mètres de profondeur).
Depuis cette époque, l'effondrement des cours des métaux considérés, joint aux difficultés budgétaires et financières des Etats et des grands groupes concernés par les recherches relatives à la zone, ont considérablement reculé les perspectives d'exploitation des nodules, alors même que celles-ci paraissaient envisageables lors de l'adoption de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer. En effet, l'exploitation des nodules ne devrait être rentable qu'au moment où les cours du manganèse, du cuivre, du nickel et du cobalt retrouveront un niveau élevé. Selon un groupe d'experts réunis sous l'égide de l'ONU en décembre 1989, cette hypothèse ne devrait être envisageable qu'à l'échéance de 15-20 ans.
En dépit de ces doutes, certains pays ont maintenu, voire augmenté, leurs efforts de recherche concernant les fonds marins. Il s'agit du Japon, investisseur pionnier depuis décembre 1987, de la Chine (enregistrée en 1991) et de la République de Corée (investisseur pionnier depuis 1994). En 1991, un consortium formé par cinq pays de l'ex bloc de l'Est (Pologne, Cuba, République tchèque, Bulgarie, Roumanie) a été enregistré sous le nom d'Interocéanmétal.
Lors de l'entrée en vigueur de la convention de Montego Bay, en novembre 1994, sept investisseurs pionniers avaient été enregistrés (la France, le Japon, la Russie, l'Inde, la Chine, la Corée et Interocéanmétal), ce qui implique que chacun d'entre eux ait consacré plus de 30 millions de dollars aux activités couvertes par la Partie XI. Les États-Unis comptent se joindre à l'effort d'exploitation et d'exploration des fonds marins dès qu'ils auront ratifié la convention.
C'est donc, en dépit du caractère non immédiatement rentable de l'exploitation des fonds marins, à un intérêt soutenu pour les perspectives offertes par ceux-ci que l'on assiste actuellement.
b) La convention modifiée préserve les intérêts de la France, investisseur minier
En 1987, la France a obtenu un site minier de 75 000 km² dans le Pacifique central (zone de Clarion-Clipperton), particulièrement riche en nodules, et qu'elle avait elle-même choisi. L'IFREMER a été enregistré comme investisseur pionnier.
Notre pays possède les capacités de recherche et d'exploitation industrielle exigées par l'accès aux grands fonds marins. Les investissements déjà réalisés dans ce secteur placent la France parmi les pays les plus avancés dans la connaissance des fonds marins. Les dépenses effectuées par la France dans le domaine des nodules ont été importantes : elles se sont élevées à 434,8 millions de francs courants (840,3 millions de francs constants 1994) pour la période 1971-1993. Il a néanmoins été décidé que l'IFREMER se bornerait à une veille technologique, jusqu'à ce que les perspectives d'exploitation des nodules justifient la reprise des activités de recherche-développement et d'exploration.
Depuis 1990, les obligations incombant à la France en tant qu'investisseur pionnier ont été allégées. La convention conclue par la France avec la commission préparatoire, le 31 août 1990, dispensait la France du paiement du droit annuel d'un million de dollars à l'Autorité, dès lors que serait accomplie pour le compte de celle-ci une obligation d'exploration et de formation du futur personnel de l'Autorité. En août 1994, la Commission préparatoire de l'Autorité a décidé un nouvel allégement des obligations de la France : le droit annuel d'un million de dollars est supprimé jusqu'à l'exploitation des fonds marins, l'obligation d'explorer pour le compte de l'Autorité est suspendue.
Enfin, l'accord du 28 juillet 1994 garantit à la France un droit exclusif d'exploration pour 15 ans sur le site minier enregistré en 1987, sans qu'il soit nécessaire d'acquitter un droit supplémentaire par rapport aux formalités accomplies lors de l'enregistrement. Le certificat de conformité exigé par l'accord du 28 juillet 1994 en vue de l'obtention du contrat d'exploitation a été délivré à la France le 12 août 1994.
4. Droit de la mer et Défense
L'enjeu que présente la convention des Nations Unies dans le domaine de la Défense est extrêmement important. Il concerne, d'une part, le maintien de la liberté de circulation pour les navires de guerre , face à une tendance à l'accroissement de l'emprise des Etats côtiers sur des espaces marins de plus en plus considérables. Il vise, d'autre part, à préserver la faculté d'utiliser les océans à des fins militaires (qu'il s'agisse des manoeuvres ou de la circulation de sous-marins nucléaires), alors même que la convention affecte la haute mer à des fins pacifiques .
a) La liberté de navigation préservée
La convention de Montego Bay, ainsi que votre rapporteur l'a indiqué plus haut (voir ci-dessus, I) avalise un mouvement d'appropriation des océans qui a pris deux formes :
- d'une part, des extensions de souveraineté (par l'élargissement de la mer territoriale de 3 à 12 milles, par la consécration de la notion de mer contiguë, par la création de la notion d'eaux archipélagiques),
- d'autre part, un développement des compétences économiques des Etats côtiers (essentiellement par la création du concept de zone économique exclusive), qui témoignent d'une extension de l'emprise des Etats sur les océans.
Or, la liberté de navigation recouvre deux nécessités absolues :
- d'une part, assurer la mobilité des flottes de guerre en évitant tout isolement des théâtres maritimes,
- d'autre part, garantir la sécurité des approvisionnements et le libre accès aux ressources en maintenant la liberté des communications maritimes : rappelons que la France dépend des transports par mer pour environ 75 % de ses importations.
On constate que les nouvelles emprises des Etats riverains n'ont pas profondément affecté les règles de circulation dans l'espace marin , si l'on examine les modalités de l'exercice du droit de passage définies par la convention de 1982.
- Le droit de passage inoffensif dans les eaux territoriales permet à tout bâtiment de traverser ces eaux de manière continue et rapide. Le comportement des navires doit néanmoins être exempt de toute menace et de tout préjudice pour l'Etat côtier. Sont donc exclus des agissements tels que menace de la force, exercices ou manoeuvres militaires, collecte de renseignements au détriment de la défense ou de la sécurité de l'Etat riverain, lancement, appontement, débarquement de matériels militaires, de denrées ou de personnes en contravention avec la législation douanière, fiscale, sanitaire, ou relative à l'immigration. Les navires à propulsion nucléaire ou transportant des substances dangereuses doivent être munis de documents spéciaux et respecter des précautions particulières. Les sous-marins doivent naviguer en surface et arborer leur pavillon.
Le passage inoffensif est également le régime applicable à certaines eaux archipélagiques et, sous réserve de quelques adaptations, dans certains détroits ne représentant pas un point de passage obligé pour la circulation internationale.
- Le droit de passage en transit concerne les détroits internationaux. Il relève d'une conception plus libérale que le droit de passage inoffensif, puisqu'il permet aux navires de passer selon leur mode normal de navigation (ce qui implique, pour les sous-marins, la possibilité de passer en plongée et, pour les aéronefs, la possibilité de survol). Rappelons que l'extension de la mer territoriale à 12 milles a eu pour effet de faire passer sous souveraineté nationale 120 détroits, dont certains sont indispensables à la circulation internationale (c'est le cas en effet des détroits de Gibraltar, d'Ormuz, de Bal el Mandeb ...). Le régime du droit de passage en transit, soumis aux mêmes contraintes que le droit de passage inoffensif, permet d'éviter qu'une minorité d'Etats aient le pouvoir de condamner l'accès aux océans dont ils ne sont pas riverains.
- Notons, enfin, que la convention sur le droit de la mer préserve la liberté de navigation dans les zones économiques exclusives , où les mouvements des navires étrangers n'ont pas à être limités. En effet, l'article 58 de la convention prévoit que « tous les Etats (...) jouissent (...) des libertés de navigation et de survol et de la liberté de poser des câbles et pipelines sous-marins (...) ». Cette faculté est fondamentale pour notre Marine qui n'a pas intérêt à la dérive de la notion de zone économique vers celle de « zone de sécurité élargie » de l'Etat côtier, où les mouvements des navires étrangers seraient susceptibles de contrôles.
L'emprise accrue des Etats riverains, ainsi que la reconnaissance d'une certaine « patrimonialisation » des espaces maritimes, pourraient néanmoins faire craindre certaines restrictions de facto à la liberté de navigation des flottes de guerre.
C'est ainsi que, bien qu'aucune autorisation de passage ne soit exigée par la convention de 1982 des bâtiments de guerre traversant les eaux territoriales 8 ( * ) , certains Etats exigent une notification préalable du passage des navires de guerre étrangers. Il s'agit, par exemple, du Bangladesh, de la Chine, du Vietnam et des Emirats arabes unis qui demandent des autorisations de passage pour les navires de guerre. L'Iran subordonne le passage inoffensif dans sa mer territoriale à une autorisation préalable non seulement pour les navires de guerre, mais aussi pour les navires à propulsion nucléaire ou transportant des substances dangereuses. Ces exigences sont, en ce qui concerne les navires de guerre, contraires à la convention des Nations Unies sur le droit de la mer. L'Union européenne a ainsi récemment adressé des notes verbales à la Chine, aux Emirats arabes unis et à l'Iran pour faire connaître le désaccord de ses membres à l'égard de ces mesures.
b) L'immunité des navires de guerre
Si la thèse de l'exterritorialité du navire n'est plus admise, le statut d'immunité qui caractérise le navire de guerre est lié au fait que ce navire est la manifestation de l'Etat souverain au Droit international et se traduit par :
- l' immunité de police , qui revient à interdire tout acte d'investigation à bord d'un navire de guerre, que ce soit en haute mer ou dans les eaux et ports étrangers ;
- l' immunité de justice , qui consiste en l'impossibilité de citer le commandant d'un navire de guerre devant une juridiction étrangère, et de procéder à bord d'un navire de guerre à une mesure de justice telle que la saisie conservatoire,
- et par l'immunité de législation, qui se traduit par le fait que l'ordre juridique de l'Etat d'accueil ne peut s'appliquer au navire de guerre.
La violation des immunités d'un navire de guerre est assimilée à un acte d'agression contre l'Etat du pavillon. Or, le recours à la force dans les relations internationales, prohibé par la Charte des États-Unis, peut donner lieu à légitime défense dans le cadre de l'article 51 de celle-ci.
c) L'affectation de la haute mer à des fins pacifiques et la question des activités militaires en mer
La question de la compatibilité des manoeuvres et exercices militaires en mer avec le droit de la mer se pose du fait de l' article 88 de la convention de Montego Bay, qui affecte la haute mer à des « fins pacifiques » .
En dépit de la formulation apparemment sans équivoque de l'article 88, d'autres stipulations de la convention de 1982 évoquent les activités militaires des navires ou aéronefs, signifiant ainsi que les activités militaires en mer ne sont pas illicites. Il s'agit, d'une part, de l'article 298-1-b, qui autorise les Parties à refuser de soumettre à un arbitrage ou à une juridiction prévue par la convention tous différends relatifs aux activités militaires des navires ou aéronefs : par a contrario, ces activités apparaissent donc licites.
D'autre part, l'article 301 commente la signification de l' « utilisation des mers à des fins pacifiques » : celle-ci revient à proscrire le recours à « la menace ou à l'emploi de la force contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout Etat, ou de toute autre manière incompatible avec les principes du droit international énoncé, dans la charte des Nations Unies ». D'après l'article 301, la notion d'utilisation pacifique des mers ne vise donc pas à interdire les manoeuvres et exercices militaires en mer, mais à interdire l'emploi de la force contre un autre Etat.
Les essais nucléaires français font l'objet de contestations fondées sur leur incompatibilité avec le droit de la mer. Ces arguments 9 ( * ) s'appuient sur :
- l'article 88 de la convention de 1982, qui affecte la haute mer à des fins pacifiques,
- l'illicéité de la création d'une zone interdite à la circulation dans un périmètre de 12 milles autour de Mururoa et de Fangataufa, estimée en contradiction avec la liberté de navigation et de survol.
Au premier argument, on peut objecter que :
- une expérience n'est pas en soit un acte « non pacifique »,
- les essais nucléaires se déroulent dans les eaux intérieures françaises, c'est-à-dire dans un espace strictement soumis à la souveraineté de l'Etat côtier, et non dans la haute mer, ce qui rend inadéquate toute référence à l'article 88.
Au deuxième argument, on peut répliquer que la création d'une zone interdite est prévue par l'article 25 de la convention de 1982, qui permet à l'Etat côtier de suspendre temporairement le droit de passage inoffensif dans ses eaux territoriales (à condition de n'établir aucune discrimination entre les navires étrangers) « si cette mesure est indispensable pour assurer sa sécurité, entre autres pour lui permettre de procéder à des exercices d'armes ». La création, par la France, de la zone interdite autour de Mururoa et de Fangataufa, qui a pris la forme de l'arrêté n° 707 du 23 juin 1995 du Haut Commissaire en Polynésie, ne saurait donc être considérée comme une entrave à la liberté de navigation et de survol contraire au droit de la mer.
B. DES CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES RELATIVEMENT MODIQUES
La ratification de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer modifiée par l'accord du 28 juillet 1994 se traduit, pour notre pays, par un coût relativement peu élevé (estimé par le ministère des affaires étrangères à 650 000 dollars par an), en raison notamment du « souci d'économie » exprimé par les négociateurs de l'accord complémentaire, et inscrit dans l'annexe (section 1 - article 1) de celui-ci.
Les charges induites par la ratification de la convention de Montego Bay sont liés à la mise en place des institutions prévues par celle-ci : Commission des limites du plateau continental, Autorité internationale des fonds marins et Tribunal international du droit de la mer.
1. Une contribution limitée à la mise en place de la Commission des limites du plateau continental
La Commission des limites du plateau continental (voir supra) est chargée d'émettre des avis en vue de l'établissement des limites du plateau continental, lorsque celui-ci s'étend au-delà de 200 milles marins. Cet organisme est composé de 21 experts en géophysique, hydrographie ou géologie élus pour cinq ans par les Etats et rééligibles. Les dépenses liées à l'exercice des fonctions des experts sont financées par les Etats qui ont présenté la candidature de ceux-ci. La France n'a pas encore pris la décision de présenter une telle candidature. Par ailleurs, les dépenses imputables à la délivrance d'avis par la Commission sont à la charge des Etats ayant sollicité ces avis. La France, qui n'a pas l'intention de demander de tels avis à la Commission des limites du plateau continental, n'aurait donc à participer au fonctionnement de cette Commission que dans l'hypothèse où elle présenterait la candidature d'un expert.
2. L'Autorité internationale des fonds marins soumise à une volonté d'économie
L'accord du 28 juillet 1994 prend acte du souci des Etats parties de limiter le coût budgétaire de leur participation à l'Autorité et à ses organes subsidiaires (voir supra, I-B-2- b) ). C'est pourquoi l'Entreprise ne sera mise en place que lorsque commercera l'exploitation des fonds marins. De même, l'accord précité crée-t-il une commission des finances susceptible de veiller à éviter tout éventuel dérapage budgétaire.
Le budget de l'Autorité pour l'exercice 1994-1995 équivaut à celui de la Commission préparatoire de l'Autorité, soit 1,2 million de dollars. Une fois mises en place les structures de l'Autorité internationale des fonds marins, le budget annuel de celle-ci devrait représenter environ 2 millions de dollars. Jusqu'à la fin de 1995, le budget de l'ONU couvrira les dépenses d'administration de l'Autorité. Puis ces dépenses seront financées par les Etats-membres en fonction de leur quote-part au budget de l'ONU, du moins tant que l'Autorité internationale des fonds marins ne sera pas en mesure de s'autofinancer par ses recettes propres. Notons que les ressources financières de l'Autorité couvriront, lorsque commencera l'exploitation des fonds marins, non seulement les frais relatifs aux opérations de l'Entreprise sur les sites miniers, mais aussi les dépenses administratives, relayant ainsi, en théorie, les contributions des Etats-Parties.
3. Le Tribunal international du droit de la mer : le souci d'éviter une structure inutilement étoffée
Sur les 21 juges qui seront élus en mai 1996, un nombre limité (5,7 ou 11, selon les hypothèses entre lesquelles il convient aujourd'hui d'arbitrer) sera établi en permanence à Hambourg, siège du futur Tribunal international du droit de la mer.
La volonté d'économie qui caractérise la mise en place des organismes internationaux prévus par la convention de 1982 s'est, en effet, traduite par la décision d'étoffer le moins possible l'encadrement administratif et les effectifs permanents du Tribunal international du droit de la mer. Dans cet esprit, les juges non permanents seraient rémunérés selon un système d'indemnités journalières.
Il résulte des différentes hypothèses encore en examen un budget compris entre 5,2 millions de dollars (pour un minimum de 5 juges permanents) et 8 millions de dollars.
Pour un budget de 8 millions de dollars, la contribution française s'élèverait à 500 000 dollars environ.
Au total, l'entrée en vigueur de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer devrait se traduire par un coût budgétaire maximal de 650 000 dollars par an pour la France , le budget de ces institutions étant estimé à 10 millions de dollars environ .
C. UN TEXTE DONT LA FRANCE S'EST DÉJÀ EFFORCÉE DE TIRER LES CONSÉQUENCES JURIDIQUES
La ratification par la France de la convention de Montego Bay modifiée ne nécessitera pas d'aménagements importants de notre droit interne. En effet, la France a déjà, dans une très large mesure, tiré les conséquences de la convention de 1982 en adaptant ses lois et règlements au nouveau droit de la mer, en délimitant les espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française en fonction des critères définis par la convention de Montego Bay, et en exerçant sur son espace maritime la protection autorisée par le droit international.
1. La convention de Montego Bay et le droit interne
La ratification de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer ne donnera lieu qu'à des aménagements ponctuels et mineurs de la législation et de la réglementation françaises, car notre pays a déjà procédé aux modifications de son appareil législatif induites par la convention de 1982, qu'il s'agisse de la délimitation des espaces maritimes placés par le nouveau droit de la mer sous la souveraineté ou juridiction des Etats, ou du régime juridique des activités évoquées par la convention. En effet, la déclaration faite par la France lors de la signature de la convention exprimait la volonté de notre pays de conférer une certaine force juridique, dès la signature de la convention, aux stipulations autres que celles de la Partie XI. Cette déclaration visait à fonder la législation française à venir sur le droit international.
a) Délimitation des espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française
Avant même l'adoption de la convention de Montego Bay, en 1971, la France s'était rangée à la règle des 12 milles posée par les conventions de 1958 en adoptant une loi portant à 12 milles la limite de sa mer territoriale (loi du 24 décembre 1971 sur la mer territoriale). D'autre part, la loi (n° 77-485) du 11 mai 1977 modifiant la loi (n° 68-1181) du 30 décembre 1968 relative à l'exploration du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles avait tiré les conséquences des droits reconnus à l'Etat côtier par le droit international, et définit notamment les conditions de l'exploitation des ressources du plateau continental français par des ressortissants de la CEE.
La loi (n° 87-1157) du 31 décembre 1987 relative à la lutte contre le trafic de stupéfiants et modifiant certaines dispositions du code pénal a institué (art. 9) une zone contiguë « comprise entre douze et vingt-quatre milles marins mesurés à partir des lignes de base de la mer territoriale », où « le service des douanes peut exercer les contrôles nécessaires » aux fins de lutte contre le trafic de stupéfiants. La création de la zone contiguë française répond donc à fortiori à une vocation exclusivement douanière , et destinée à la lutte contre le trafic des stupéfiants.
La loi (n° 76-655) du 16 juillet 1976 relative à la zone économique au large des côtes du territoire de la République fixe les limites de celle-ci (jusqu'à 188 milles à partir de la limite des eaux territoriales), et dispose que la France exerce dans cet espace des « droits souverains en ce qui concerne l'exploration et l'exploitation des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, du fond de la mer, de son sous-sol et des eaux surjacentes ». Les dispositions de lois et décrets antérieurs visant à interdire la pêche aux étrangers dans les eaux territoriales s'appliquent à la zone économique. Les autorités françaises exercent dans la zone économique « les compétences reconnues par le droit international en matière de protection de l'environnement marin ».
Notons que les Etats riverains de la Méditerranée se sont abstenus, du moins jusqu'à ce jour, d'instituer une zone économique exclusive de 200 milles, même si certains pays (Algérie, Libye, Malte, Tunisie) se sont dotés de zones de pêche aux dimensions plus réduites. En effet, la situation géopolitique de la Méditerranée est à l'origine de nombreuses tensions (entre l'Espagne et le Royaume-Uni au sujet de Gibraltar, entre Malte et la Tunisie, entre la Tunisie et l'Italie, entre la Grèce et la Turquie), que la création des zones économiques aux délimitations problématiques ne pourrait qu'aggraver. C'est pourquoi la France n'envisage pas actuellement de créer une zone économique exclusive de 200 milles en Méditerranée. Cette initiative pourrait, en effet, avoir valeur de précédent et exacerber des tensions qu'il importe de calmer.
Rappelons, par ailleurs, qu'il a fallu l'intervention d'un tribunal d'arbitrage, mis en place pour délimiter les espaces maritimes de la France et du Canada, pour que soit reconnue, par décision du 10 juin 1992, la zone économique française autour de Saint-Pierre-et-Miquelon . Dès lors ont repris les négociations entre les deux pays, après une période de tension due à un contentieux relatif aux droits de pêche . Ces négociations ont conduit, en décembre 1995, à la signature d'un accord de coopération et d'un accord de pêche.
b) Le régime juridique des activités évoquées par la convention de 1982
Dans les années 1980, la législation française a défini le régime juridique des activités évoquées par la convention des Nations Unies sur le droit de la mer :
- exploration et exploitation des grands fonds marins (loi du 23 décembre 1981),
- pêche (loi du 22 mai 1985),
- recherche scientifique (loi du 11 juillet 1986),
- exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer (loi du 15 juillet 1994).
Dans un registre plus anecdotique, la loi (n° 89-874) du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes et modifiant la loi du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques applique la création d'une zone contiguë à la notion de biens culturels maritimes : ceux-ci appartiennent à l'Etat quand ils se trouvent dans le domaine public maritime ou au fond de la mer dans la zone contiguë et que leur propriétaire n'est pas susceptible d'être retrouvé.
Par ailleurs, la loi du 5 juillet 1983 réprimant la pollution par les navires adapte au droit français les engagements souscrits dans le cadre de la partie XII (protection et préservation du milieu marin) de la convention de Montego Bay. Notons que l'article 194-3 de la convention engage les Parties à prendre les « mesures tendant à limiter autant que possible (...) la pollution par les navires, en particulier les mesures visant à prévenir les accidents et à faire face aux cas d'urgence, à assurer la sécurité des opérations en mer, à prévenir les rejets, qu'ils soient intentionnels ou non, et à réglementer la conception, la construction, l'armement et l'exploitation des navires ».
Il est possible toutefois que la ratification de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer induise une modification de la loi (n° 81-1135) du 23 décembre 1981 sur l' exploration et l'exploitation des grands fonds marins , car celle-ci a été adoptée « dans l'attente de l'entrée en vigueur d'une convention internationale à laquelle la République française serait partie, fixant les règles relatives à l'exploitation des ressources minérales des fonds marins situés au-delà des limites de la juridiction nationale des Etats côtiers ». La ratification de la convention modifiée par l'accord du 28 juillet 1994 est donc susceptible d'entraîner des aménagements du régime d'autorisations d'exploration et d'exploitation de ces ressources délivrées aux personnes physiques et morales de nationalité française sur le fondement de la loi de 1981.
Pour en revenir à la loi relative à l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de contrôle en mer (15 juillet 1994), dont le projet avait été renvoyé à notre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées 10 ( * ) , il s'agissait de définir les « moyens susceptibles d'être utilisés par les administrations de l'Etat, en conformité avec le droit international, pour faire respecter le droit souverain ». C'est ainsi que certaines stipulations de la convention de Montego Bay, héritées pour la plupart du droit coutumier, voient précisées leurs conséquences sur l'habilitation des agents de l'Etat français investis de pouvoirs de police en mer. Citons, entre autres exemples, l'article 2 de la loi, qui prend acte de l'immunité en haute mer des navires d'Etat utilisés à des fins non commerciales (art. 32 de la convention) en précisant que l'exercice des pouvoirs de police s'applique aux navires étrangers dans les espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, et en haute mer, par exception à la loi du pavillon, en cas de soupçon de piraterie, de transport d'esclaves, d'émission non autorisée et de fraude au pavillon. De même, les articles 3 et 4 de la loi précisent les conditions de l'exercice de la reconnaissance et du droit de visite des navires par les commandants des bâtiments de l'Etat et les commandants de bord des aéronefs de l'Etat. De même, l'article 6 de la loi renvoie au droit international (c'est-à-dire à l'article 111 de la convention de 1982) pour déterminer les modalités de l'exercice du droit de poursuite.
Mentionnons enfin que la France envisage, ainsi que l'y autorise l'article 310 de la convention, d'assortir le dépôt de ses instruments de ratification d'une déclaration qui rappellerait l'appartenance de la France à l'Union européenne, ainsi que le transfert par la France de certaines de ses compétences à Bruxelles.
2. La convention de Montego Bay et la protection, par la France, de son espace maritime
La diversité des activités qui s'exercent en mer, et les risques particuliers qu'elles font peser sur le milieu marin, ont conduit à la mise en place de nombreuses règles de police et autorités investies du maintien de l'ordre en mer.
a) Les nombreuses missions de l'Etat en mer
L'arrêté du 30 avril 1974 portant « liste des missions en mer incombant à l'Etat et désignation de l'administration chargée de la coordination nécessaire pour chacune de ces missions » se réfère à :
- 5 missions de défense (opposition au débarquement d'agents, protection du trafic maritime et des intérêts nationaux en mer, lutte contre les mines ...),
- 17 missions de police (des pêches, des frontières, des douanes, de la santé ...),
- 3 missions de recherche (archéologie sous-marine ...),
- 9 missions de sauvegarde des biens et des personnes (évacuation sanitaire, prévention des accidents en mer ...),
- 8 missions techniques (météorologie, canalisations sous-marines ...).
La complexité de l'édifice administratif chargé de la conduite de ces missions apparaît clairement si l'on considère que 12 ministères environ participent à la mise en oeuvre de celles-ci (Intérieur, Défense, Santé, Transports, Industrie, Environnement, Agriculture ...). Cette complexité est néanmoins tempérée par l'intervention du préfet maritime, chargé de la coordination des administrations chargées d'intervenir en mer.
b) L'exercice par l'Etat de sa mission de contrôle de l'espace maritime 11 ( * )
Le service public de police en mer, auquel contribuent notamment la Marine nationale, la Gendarmerie et l'administration des affaires maritimes, vise essentiellement le maintien de l'ordre public en mer, la lutte contre la pollution et la police des pêches, en conformité avec les stipulations de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer.
La police des pêches : la réglementation internationale des pêches donne lieu à de nombreuses infractions, et donc à de nombreux conflits, illustrés de manière récurrente, entre autres exemples, par les épisodes de la « guerre du thon » ou de la « guerre de l'anchois ».
C'est ainsi qu'en 1993, les diverses administrations compétentes ont procédé à 5 256 reconnaissances et 30 opérations de déroutement dans le Golfe de Gascogne, dans le cadre de la « guerre de l'anchois » qui oppose pêcheurs français et espagnols.
En août 1990, la Marine nationale avait arraisonné et dérouté vers La Rochelle un thonier espagnol coupable des infractions suivantes : opposition au contrôle, pêche non autorisée, chalut non conforme, manque d'identification, non tenue du journal de bord.
En juillet 1993, deux chalutiers italiens ont été arraisonnés pour pêche illicite du corail dans les eaux territoriales françaises au large de la Corse, et déroutés vers le port d'Ajaccio. Les équipages, multirécidivistes de la pêche du corail dans les eaux territoriales françaises, avaient tenté d'éperonner les vedettes des administrations françaises qui s'efforçaient de les contrôler.
La lutte contre la pollution : afin d'adapter le trafic maritime aux risques de pollution, la France, conformément aux réglementations adoptées au sein de l'OMCI (Organisation internationale consultative de la navigation maritime) et à l'article 22 de la convention de Montego Bay, invite les navires-citernes de plus de 5 000 tonnes de jauge brute à éviter les bouches de Bonifacio, en raison de la densité du trafic dans ce passage étroit.
Rappelons que l'article 22 de la convention de 1982 autorise l'Etat côtier à exiger des navires étrangers qui exercent le droit de passage inoffensif dans sa mer territoriale à emprunter des voies de circulation désignées par lui. Cette faculté vaut notamment à l'égard des navires-citernes, des navires à propulsion nucléaire et des navires transportant des matières radioactives et autres substances dangereuses.
Le maintien de l'ordre public dans les eaux sous souveraineté française : l'opération d'arraisonnement, par des commandos de la Marine nationale, des navires de Greenpeace, depuis le début de septembre 1995, illustre la faculté dont dispose l'Etat côtier pour faire respecter par des navires étrangers les règles de circulation maritime édictées à l'intérieur de son espace de souveraineté. Rappelons que l'arrêté n° 707 du 23 juin 1995 du Haut commissaire français en Polynésie visait à instaurer autour de Mururoa et de Fangataufa, une zone d'interdiction de 12 milles (22 km de rayon) suspendant, conformément à l'article 19 de la convention de 1982, le droit de passage inoffensif (voir supra, II-A-4- c) ). Relevons que l'intervention de la Marine nationale s'adressait à des navires qui, n'étant pas des navires d'Etat bénéficiant d'immunités spécifiques, étaient justiciables d'une sanction dès lors qu'ils franchissaient les limites de la zone interdite. Mentionnons également que l'hélicoptère embarqué sur l'un des navires de Greenpeace contrevenait à l'interdiction de l'espace aérien national au-dessus de la zone des 12 milles et d'un site militaire protégé.
* 4 « Le nouveau droit de la mer, la France et les Départements et Territoires d'Outre-mer », groupe de travail sur la vocation océanique de la France et les DOM-TOM (présidé par le contre-amiral Sevaistre), Défense nationale , janvier 1986.
* 5 Voir note p. 34.
* 6 Evaluation établie en 1991 par l'Organisation hydrographique mondiale (voir l'annexe au présent rapport).
* 7 Groupe de travail sur la vocation océanique de la France et les DOM-TOM, op. cit. Mentionnons que la France a conclu des accords avec le Japon et la Corée pour l'accès aux zones économiques instituées autour des Territoires d'outre-mer du Pacifique (Polynésie et Nouvelle-Calédonie). L'accès des navires de ces pays à ces zones est subordonné au versement d'une redevance dont bénéficient les territoires concernés.
* 8 Voir « Liberté des mers et défense », M. Rémond Gouilloud , Défense nationale , mai 1985.
* 9 Voir Nguyen Quoc Dinh, op. cit., p. 1070.
* 10 Voir le rapport n° 488, 1993-1994, de M. Michel d'Aillières.
* 11 Voir pour plus de détail le rapport de M. Michel d'Aillières (n° 488, 1993-1994).