N° 164
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SÉNAT
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PREMIÈRE SESSION ORDINAIRE DE 1992-1993 |
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Annexe au procès-verbal de la séance du 19 décembre 1992. |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de résolution présentée par MM. Lucien NEUWIRTH, Ernest CARTIGNY, Jacques HABERT, Daniel HOEFFEL, Marcel LUCOTTE, Charles PASQUA, tendant à organiser les modalités d'une assistance juridique du Sénat au profit des collectivités locales,
Par M. Lucien NEUWIRTH,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; Charles de Cuttoli, François Giacobbi, Germain Authié, Bernard Laurent, vice-présidents ; Charles Lederman, René-Georges Laurin, Raymond Bouvier, secrétaires ; Guy Allouche, Alphonse Arzel, Jacques Bérard, Pierre Biarnès, Christian Bonnet, Didier Borotra, Philippe de Bourgoing, Camille Cabana, Guy Cabanel, Jean Chamant, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Étienne Dailly, Luc Dejoie, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Jean-Marie Girault, Paul Graziani, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Pierre Lagourgue, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Lucien Neuwirth, Charles Ornano, Georges Othily, Robert Pagès, Albert Pen, Michel Rufïn, Jean-Pierre Tizon, Georges Treille, Alex Türk, André Vallet.
Voir le numéro:
Sénat :401 (1992-1993).
Collectivités locales
Ejus est interpretari legem
cujus est condere
(Commentateurs sur le Code Justinien)
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner la proposition de résolution présentée par M. Lucien Neuwirth, Ernest Cartigny, Jacques Habert, Daniel Hoeffel, Marcel Lucotte et Charles Pasqua, tendant à organiser les modalités d'une assistance juridique du Sénat au profit des collectivités locales (1992-1993, n° 40).
En cosignant cette proposition de résolution, les présidents des Groupes de la majorité sénatoriale ont entendu marquer l'attachement du Sénat aux collectivités locales, notamment aux communes, dont il est le représentant parlementaire en vertu de l'article 24 de la Constitution.
Toutefois, dans le prolongement de cette fonction de représentation parlementaire, le « Grand Conseil des communes de France » doit aussi pouvoir exercer à leur égard une véritable fonction de conseil, face à la multiplicité et à la complexité croissante de la législation.
De fait, les lois de décentralisation et tous les textes intervenus en matière d'administration locale depuis dix ans ont accordé des droits nouveaux aux collectivités locales, mais les ont aussi soumises à des obligations et à des procédures de toutes sortes devant lesquelles elles sont souvent désemparées, faute d'information et surtout d'une assistance juridique suffisante.
Un « dialogue juridique » s'est ainsi établi entre l'État et les collectivités locales, notamment dans le cadre du contrôle de légalité de leurs actes. Mais ce dialogue est trop souvent déséquilibré au détriment des collectivités, et notamment des petites communes qui n'ont pas les ressources nécessaires pour se doter de services juridiques propres.
La présente proposition de résolution contribuerait précisément à remédier à cet état de fait.
I. L'INSUFFISANCE MANIFESTE DES MOYENS JURIDIQUES DES PETITES COLLECTIVITÉS LOCALES
Les maires des petites communes - et parfois ceux des villes plus importantes - sont confrontés à de graves difficultés juridiques suscitées par des textes chaque jour plus nombreux, plus complexes et trop souvent difficiles à interpréter.
C'est ainsi par exemple que d'importantes lois récentes, comme la réforme du statut de l'élu local ou la loi sur l'administration territoriale de la République, comportaient de nombreux articles dit « de codification » dont il est impossible de comprendre immédiatement la portée sans se référer aux textes antérieurs qu'elles modifiaient.
Ce travail, déjà difficile pour des spécialistes, représente une tâche considérable pour les élus locaux et les secrétaires de mairies.
Devenues plus autonomes que jadis, les collectivités locales sont aussi devenues plus fragiles face à un ordre normatif de plus en plus envahissant. En dépit des précieux liens qui peuvent s'établir au sein des associations départementales des maires, les communes sont isolées face à l'État et à son représentant dans le département.
La difficulté s'accroît encore en cas de contentieux dans le cadre du contrôle de légalité, puisque cette procédure met en présence d'un côté les communes livrées à elles-mêmes, et, d'autre part, les services spécialisés du préfet et, le cas échéant, des ministères.
Or un dialogue juridique ne peut être constructif que s'il s'établit entre des instances disposant de ressources équivalentes. Faute de quoi la tutelle en amont, supprimée en 1982, risque fort de réapparaître subrepticement en aval et sous une autre forme, mais avec des effets identiques.
Ainsi que le rappellent à juste titre les auteurs de la proposition de résolution, certaines initiatives d'assistance juridique aux communes ont certes été prises.
Les signataires de la proposition de résolution ont ainsi observé que l'article 23 de la loi du 2 mars 1982 autorise les départements à apporter aux communes qui le leur demandent un soutien à l'exercice de leurs compétences.
Encore convient-il de noter que les départements eux-mêmes sont souvent confrontés à des difficultés d'un même ordre. Beaucoup d'entre eux n'ont d'ailleurs pas mis en place de service juridique propre à répondre aux attentes des communes.
On peut aussi évoquer les concours apportés par la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur. Ces concours sont eux aussi très utiles, mais trouvent leurs limites dans la nécessaire indépendance que les communes doivent pouvoir conserver vis-à-vis de l'État.
De très longue date, les commissions permanentes du Sénat aident également les sénateurs à résoudre les difficultés juridiques que ceux-ci leur soumettent. Parmi toutes ces difficultés, beaucoup concernent les collectivités locales où les sénateurs exercent leurs mandats locaux.
Certaines commissions adressent également des notes aux sénateurs sur tel ou tel texte récent. Ainsi la commission des Lois a adressé cette année à chaque sénateur plusieurs notes de synthèse sur la loi relative à l'administration territoriale de l'État, les conditions d'exercice des mandats locaux ou encore sur les nouvelles structures de coopération intercommunale.
Sur le plan administratif, le Sénat a pris une autre initiative importante en créant en octobre 1975 une Division des Collectivités locales, dont l'activité de conseil et d'étude s'accroît d'année en année et rend les plus grands services aux sénateurs - c'est-à-dire avant tout aux communes qui se sont adressées à eux pour tenter de clarifier tel ou tel dossier complexe.
C'est ainsi que depuis dix-sept ans, cette division examine un nombre croissant de dossiers : d'environ 230 par an à sa création, ce chiffre a progressé pour atteindre actuellement plus de 800 dossiers - indépendamment des notes ponctuelles ou des études que la division adresse aux sénateurs de sa propre initiative et qui alimentent l'information des collectivités locales.
Ce sont des initiatives de ce type que les auteurs de la présente proposition de résolution vous proposent de formaliser et de prolonger, en instituant au sein du Bureau du Sénat une délégation spécialisée.
Il ne s'agit pas, bien sûr, de supprimer les formes traditionnelles d'aide à l'exercice du mandat sénatorial. Mais en plus de cette assistance informelle, les collectivités locales sauraient désormais qu'elles peuvent trouver auprès du Sénat, dans un cadre réglementaire précis, un concours officiel, doté de la technicité juridique adéquate.
La délégation du Bureau pourrait ainsi faire appel aux commissions permanentes ou, selon les circonstances, à la Division des collectivités locales.
Les avis et les conseils donnés aux communes dans ce nouveau cadre y gagneraient en autorité, puisqu'ils seraient désormais avalisés par une instance du Sénat lui-même, dûment instituée par son Règlement, et non plus dans le cas de la Division des collectivités territoriales par un simple service administratif : ces avis refléteraient véritablement l'opinion du Sénat.
La proposition qui nous est faite répond certes aux attentes des collectivités locales, mais s'inscrit aussi dans le droit fil de propositions émises par des organes de l'État extérieurs au Parlement.
C'est ainsi par exemple que le groupe Décentralisation du Commissariat général du Plan préconise dans un rapport présenté le mois dernier d'instituer une structure de dialogue entre l'État et les collectivités locales. Parmi les différentes institutions susceptibles de remplir cette mission, les auteurs du rapport mentionnent en premier lieu le Sénat lui-même.
De toute évidence, le Sénat ne saurait manquer d'assumer toutes les facettes de sa mission constitutionnelle de représentant des collectivités locales : il est aussi leur interlocuteur privilégié et le défenseur de leurs intérêts, au même titre que les députés à l'égard des citoyens.
Telle est la philosophie de la proposition qui nous est présentée, puisqu'elle enrichira les liens entre le Sénat et les collectivités locales en leur permettant de défendre dans de meilleures conditions leurs droits face à l'État.