N° 79
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE OUVERTE LE 28 AVRIL 1959
Annexe au procès-verbal de la séance du 9 juin 1959.
RAPPORT
FAIT
au nom de la Commission des Lois constitutionnelles, de Législation, du Suffrage universel, du Règlement et. d'Administration générale (1) ;
a) sur la proposition de résolution de MM. Pierre de LA GONTRIE, Étienne RESTAT et des membres du groupe de la gauche démocratique, tendant à modifier l'article 7 de la Résolution portant Règlement provisoire du Sénat ;
b) tendant à compléter et à modifier le Règlement provisoire du Sénat.
Par M. Marcel PRÉLOT
Sénateur.
(1) Cette Commission est composée de : MM. Raymond Bonnefous, président ; Fernand Verdeille, Pierre de La Gontrie, Marcel Prélot, vice-présidents ; Max Monichon, Gabriel Montpied, Étienne Rabouin, secrétaires ; Paul Baratgin, Georges Boulanger, Raymond Brun, Marcel Champeix, Adolphe Chauvin, André Chazalon, Jacques Delalande, Émile Dubois, René Enjalbert, André Fosset, Jean Geoffroy, Lucien Grand, Émile Hugues, Léon Jozeau-Marigné, Paul-Jacques Kalb, Waldeck L'Huillier, Pierre Marcilhacy, Marcel Molle, Louis Namy, Jean Nayrou, Joseph Perrin, Guy Petit, Philippe de Raincourt, Paul Ribeyre, Jean-Paul de Rocca Serra, René Schwartz, Edgar Tailhades, Modeste Zussy.
Voir le numéro Sénat : 40 (1958-1959)
Mesdames, Messieurs,
Le cadre de ce rapport, comme aussi des délibérations de la Commission qui l'ont précédé, se trouve très exactement tracé par l'article A de votre Règlement provisoire :
Article A.
« Le présent Règlement sera applicable provisoirement.- » Il sera transmis, éventuellement modifié, au Conseil Constitutionnel chargé d'en constater la conformité à la Constitution, conformément à l'alinéa premier de l'article 61 de celle-ci
« Cette transmission devra intervenir avant le 15 juin 1959. »
En vertu de ce préambule, le Règlement, pris en forme de résolution par le Sénat le 16 janvier 1959 et applicable provisoirement, doit être [sous réserve de la constatation par le Conseil Constitutionnel de sa conformité à la Constitution], le Règlement définitif du Sénat.
Il n'y avait donc pas lieu, pour votre Commission, de remettre en chantier, comme il a été fait dans l'autre assemblée, la résolution soigneusement élaborée en janvier dernier, document, comme le soulignait notre prédécesseur M. Marcilhacy, riche de toute l'expérience du Sénat de la troisième République et du Conseil de la quatrième.
Ce texte, toujours selon l'article A, pouvait être, entre le 16 janvier et le 15 juin 1959, éventuellement modifié. C'est de ce droit, pour elle d'ailleurs permanent, dont a usé votre Commission des lois constitutionnelles.
Elle n'est intervenue, cependant, qu'avec une grande sobriété non seulement pour la raison qui vient d'être rappelée de la valeur en elle-même du Règlement dit provisoire, mais par suite aussi de la brièveté du cadre chronologique fixé à son travail. Le texte devant être transmis au Conseil Constitutionnel avant le 15 juin 1959, il eût été peu raisonnable de remettre hâtivement en cause les procédures longuement étudiées naguère par la Commission spéciale ; il eût été non moins inopportun d'ouvrir sur celles-ci une controverse constitutionnelle, puisqu'aussi bien la décision du Conseil Constitutionnel doit désormais intervenir dans un très court délai.
A cet égard, votre commission a nettement marqué, dans sa séance du 27 mai, son opposition à la recherche de nouvelles procédures, en refusant de prendre en considération un texte de son rapporteur qui permettait, selon un voeu de M, le Premier Ministre, d'ouvrir un débat non sanctionné par un vote à la suite d'une déclaration gouvernementale.
Les modifications au Règlement du 16 janvier 1959 qui vous sont proposées se situent donc, hors de toute controverse, sur le seul plan des compléments indispensables et des améliorations techniques.
Les compléments indispensables regardent les dispositions intéressant les deux assemblées :
1° Élection des Sénateurs de la Communauté ;
2° Élection des membres de la Haute Cour de Justice et saisine de la Haute Cour ;
3° Propositions de référendum ;
4° Commissions mixtes paritaires.
Ces textes sont examinés plus loin dans leur détail, mais nous constatons, dès maintenant, que les conversations entre les présidents et rapporteurs des deux Chambres ont été couronnées d'un plein succès. Les termes adoptés en commun sont, suivant les cas, identiques ou analogues. Ils nous paraissent susceptibles d'assurer entre les deux branches du Parlement une fructueuse collaboration.
Les modifications apportées aux articles de notre Règlement touchent :
1° Les commissions ;
2° Le vote par division ;
3° Les questions.
Certaines de ces modifications sont modestes, mais la valeur d'un règlement tient autant qu'à la justesse de son inspiration et qu'à la rigueur de sa structure au fini des détails, car c'est de ceux-ci que, dans le concret, dépend la marche quotidienne des travaux d'une assemblée.
Un règlement est toujours perfectible. A l'expérience, d'autres modifications apparaîtront sans doute utiles ; la Commission sera toujours prête à accueillir les suggestions qui lui seront faites à cet égard. Pour aujourd'hui, elle vous demande d'accepter celles dont, si l'on peut dire, la maturité a fait l'unanimité de votre Commission.
OBSERVATIONS SUR LES ARTICLES COMPLETANT LE RÈGLEMENT ET TABLEAU COMPARATIF DES TEXTES MODIFIANT LE RÈGLEMENT
I. -- Dispositions complétant le Règlement.
1° Election des Sénateurs de la Communauté.
(Art. 76 bis .)
1. Le Sénat élit dans son sein quatre-vingt-treize membres du Sénat de la Communauté. Soixante-dix-huit sont pris parmi les Sénateurs élus des départements métropolitains ; dix parmi les Sénateurs élus des départements d'Algérie, des Oasis et de la Saoura ; deux parmi les Sénateurs élus des départements d'Outre-Mer et trois parmi les Sénateurs élus des Territoires d'Outre-Mer.
2. Par accord entre l'Assemblée Nationale et le Sénat un double tirage au sort, effectué avant l'élection, sous l'autorité des Bureaux des deux Assemblées, détermine les départements d'Outre-Mer, puis les Territoires d'Outre-Mer dont la représentation est assurée par l'Assemblée Nationale, respectivement pour deux et, deux sièges, et par le Sénat respectivement pour deux et trois sièges.
3. Il est procédé à l'élection dans les formes suivantes :
a) En ce qui concerne celle des sénateurs des départements métropolitains, les candidatures présentées par les groupes sont déposées à la présidence quarante-huit heures au moins avant la séance publique prévue pour la désignation. Vingt-quatre heures au moins avant cette même séance, les présidents des groupes, se réunissent afin d'établir une liste unique de soixante-dix-huit candidats reflétant, dans toute la mesure du possible, la physionomie du Sénat.
Avant l'ouverture de cette séance, des oppositions peuvent être formulées. Si trente sénateurs au moins ont fait opposition, il est alors procédé à un scrutin en séance plénière au suffrage plurinominal.
Si aucune opposition ne se manifeste dans les conditions pré vues à l'alinéa précédent, la liste des candidats présentés est élue.
b) En ce qui concerne les sénateurs des départements d'Algérie, des Oasis et de la Saoura, et les sénateurs des départements ou des territoires d'outre-mer, l'élection a lieu en assemblée plénière, par deux autres scrutins distincts, au suffrage plurinominal.
Les candidatures doivent être déposées à la Présidence vingt-quatre heures au moins avant l'ouverture du scrutin.
4. A peine de nullité, les bulletins de vote pour le premier scrutin ne doivent pas comporter plus de soixante-dix-huit noms de sénateurs de la Métropole.
Les bulletins du second scrutin ne doivent pas comporter plus de dix noms de sénateurs des départements d'Algérie, des Oasis et de la Saoura.
Les bulletins du troisième scrutin ne doivent pas comporter plus de deux noms de sénateurs des départements d'outre-mer et plus de trois noms de sénateurs des territoires d'outre-mer, chacun devant représenter un département ou un territoire différent.
5. Les noms des sénateurs élus Sénateurs de la Communauté sont communiqués par le Président du Sénat au Président de la
Communauté et au Premier Ministre de la République.
6. En cas de vacance, le remplacement a lieu dans les conditions fixées aux alinéas 3 et 4 ci-dessus.
OBSERVATIONS
Le problème de la répartition des sièges des Sénateurs de la Communauté, puis de leur élection, se présente ainsi :
L'ordonnance du 19 décembre 1958 qui porte loi organique relative à la représentation du Parlement au Sénat de la Communauté dispose, dans son article 3, que les désignations des Sénateurs de la Communauté doivent assurer d'une manière équitable la représentation des départements d'Algérie, des Oasis et de la Saoura, des départements d'outre-mer et `des territoires d'outremer.
Dans le cas présent, une représentation équitable ne peut être fondée que sur une répartition proportionnelle des sièges.
Avec 93 sièges à pourvoir parle Sénat, la répartition proportionnelle des sièges, fondée sur le nombre des Sénateurs représentant les différentes collectivités territoriales s'établit comme suit :
-- Métropole 79
-- Algérie + Oasis et Saoura 10
-- D. O. M. 2
-- T. O. M 2
Par lettre du 30 avril 1959, le ministre délégué auprès du Premier Ministre, a attiré l'attention du Président du Sénat sur l'intérêt qui s'attacherait à ce que chacun des départements ou territoires d'outre-mer puisse être représenté individuellement au Sénat de la Communauté.
(Je rappellerai que les départements d'outre-mer sont au nombre de 4 et que les territoires d'outre-mer sont au nombre de 5 qui sont : les Comores, la Côte des Somalis, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Pierre et Miquelon.)
Or, la représentation purement proportionnelle de ces départements et territoires est de 3 à l'Assemblée Nationale et de 4 au Sénat, donc de 7 au total.
Votre Commission et la Commission spéciale du Règlement de l'Assemblée Nationale ont pensé que si l'on acceptait le point de vue de M. Soustelle, il fallait que les deux Assemblées du Parlement désignent 9 Sénateurs de la Communauté au titre de ces 9 territoires ou départements.
Les deux commissions ayant pris contact se sont mis d'accord sur la solution suivante :
-- 4 sièges des départements et territoires d'outre-mer seraient pourvus par l'Assemblée Nationale ;
-- 5 sièges seraient pourvus par le Sénat, ce qui ramène à 78 sièges la représentation des Sénateurs de la métropole.
La Commission de l'Assemblée Nationale a fait valoir, à cet égard, que le Sénat qui dispose de 93 représentants au Sénat de la Communauté est, en fait, avantagé par rapport à l'Assemblée Nationale qui dispose aussi de 93 représentants, mais pour un effectif de Députés beaucoup plus important.
Ce point admis, les Commissions ont estimé que la seule ventilation possible entre les sièges pourvus par l'Assemblée Nationale et ceux pourvus par le Sénat devait se faire par un double tirage au sort déterminant les départements, puis les territoires dont la représentation sera assurée, par l'Assemblée Nationale respectivement pour deux et deux sièges, et par le Sénat respectivement pour deux et trois sièges.
En ce qui concerne l'élection proprement dite, chaque Assemblée est maîtresse d'adopter les dispositions qui lui conviennent et votre Commission vous propose le système défini à l'alinéa 3 qui s'efforce de garantir à tous les groupes une représentation proportionnelle à leur importance, au Sénat de la Communauté.
2° Élection des membres de la Haute Cour de Justice.
(Art. 76 ter. )
1. Le Sénat élit douze juges titulaires et six juges suppléants de la Haute Cour de Justice dans le mois de la première séance qui suit son renouvellement total et ultérieurement chaque renouvellement partiel
2. Il est procédé, au scrutin secret plurinominal, d'abord à l'élection des membres titulaires, puis des membres suppléants.
Les candidatures doivent faire l'objet d'une déclaration à la Présidence vingt-quatre heures au moins avant le scrutin.
3. A chaque tour de scrutin, sont élus, dans l'ordre des suffrages, les candidats ayant obtenu un nombre de voix au moins égal à la majorité absolue des membres composant le Sénat.
Il est procédé, pour les juges titulaires et pour les juges suppléants, à autant de tours de scrutin qu'il est nécessaire jusqu'à ce que tous les sièges soient pourvus.
En cas d'égalité des voix pour les derniers sièges à pourvoir, les candidats sont proclamés élus par rang d'âge, en commençant par le plus âgé jusqu'à ce que tous les sièges soient pourvus.
3° Saisine de la Haute Cour de Justice.
(Art. 76 quater. )
1. Aucune proposition de résolution portant mise en accusation devant la Haute Cour de Justice n'est recevable si elle n'est signée par le dixième, au moins, des membres composant le Sénat.
2. Le Bureau du Sénat prononce d'office l'irrecevabilité des propositions de résolution contraires aux dispositions de l'alinéa précédent ou non conformes à l'article 18 de l'ordonnance n° 59-1 du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de Justice.
3. Les propositions de résolution visées ci-dessus et déclarées recevables par le Bureau et celles transmises par le Président de l'Assemblée Nationale sont renvoyées à une commission de trente membres élue spécialement pour leur examen, en conformité de l'article 10 du Règlement
OBSERVATIONS
L'ordonnance n° 59-1 du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de Justice, réglemente la désignation par l'Assemblée Nationale et le Sénat des juges titulaires et des juges suppléants de cette haute juridiction.
L'article nouveau du Règlement, que votre commission vous propose, n'est que la reproduction de ces règles législatives, qui prévoient elles-mêmes dans le détail la façon dont il sera procédé à ces élections.
Sans doute les délais dans lesquels il doit être procédé à cette élection, fixés par l'ordonnance et reproduits dans le Règlement ne seront-ils pas respectés pour la première élection qui aura lieu prochainement ; mais cette élection ne peut être faite avant que le Conseil Constitutionnel ait approuvé notre Règlement.
En ce qui concerne la saisine de la Haute Cour de Justice, votre Commission vous propose, afin que les poursuites ne puissent être engagées à la légère : qu'un dixième au moins des membres composant le Sénat signent toute proposition de résolution portant mise en accusation devant la Haute Cour. Le recevabilité de cette proposition sera contrôlée par le Bureau, compte tenu, d'une part, du nombre de signatures nécessaires, et, d'autre part, des dispositions de l'article 18 de l'ordonnance précitée. La proposition sera ensuite [étudiée par la Commission de 30 membres, élue spécialement pour son examen, selon la procédure prévue par l'article 10 du Règlement.
4° Propositions de référendum.
Article 66 A.
1. Toute motion tendant à soumettre au référendum un projet de loi portant sur les matières définies à l'article 11 de la Constitution doit être signée par au moins trente Sénateurs dont la présence est constatée par appel nominal.
Elle ne peut être assortie d'aucune condition, ni comporter d'amendement au texte du projet de loi.
2. Par dérogation aux dispositions de l'article 29, cette motion est discutée dès la première séance publique suivant son dépôt.
3. La clôture de la discussion peut être prononcée dans les conditions prévues par l'article 31 du Règlement.
Article 66 B.
1. L'adoption par le Sénat d'une motion concluant au référendum suspend, si elle est commencée, la discussion du projet de loi
2. La motion adoptée est transmise sans délai au Président de l'Assemblée Nationale accompagnée du texte auquel elle se rapporte.
3. Le délai pour l'adoption de la motion est, par accord des deux Assemblées, fixé à trente jours. Si l'Assemblée Nationale n'adopte pas la motion dans ce délai, la discussion reprend devant le Sénat au point où elle avait été interrompue. Aucune nouvelle motion portant sur le même projet de loi n'est alors recevable.
4. Le délai de trente jours est suspendu en dehors des sessions ordinaires. Il cesse également de courir si l'inscription à l'ordre du jour de la discussion de la motion à l'Assemblée Nationale est empêchée par la mise en oeuvre de la procédure prévue à l'article 48 de la Constitution.
Article 66 C.
1. Lorsque le Sénat est saisi par l'Assemblée Nationale d'une motion concluant au référendum, cette motion est immédiatement renvoyée à la Commission saisie du projet visé.
2. La discussion de cette motion est inscrite à la première séance utile. Le Sénat doit statuer dans les conditions de délai prévues à l'article précédent.
OBSERVATIONS
L'article 11 de la Constitution prévoit que, sur proposition du Gouvernement, pendant la durée des sessions, ou sur proposition conjointe des deux Assemblées publiée au Journal Officiel, le Président de la République peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, comportant approbation d'un accord de communauté ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.
Il est donc nécessaire d'organiser dans le Règlement la procédure de vote conjoint par les Assemblées des motions invitant le Président de la République à recourir au référendum, c'est-à-dire à la décision populaire dans une question d'importance particulière.
La notion de proposition conjointe a conduit votre Commission et la Commission spéciale de l'Assemblée Nationale à adopter, en la matière, des règles identiques pour les deux Assemblées. Ces règles comportent essentiellement : 1° l'exigence d'un nombre de signatures suffisant pour garantir le sérieux des motions tendant à conclure au référendum ; 2° un certain nombre de dispositions permettant un vote rapide et destinées à empêcher que des procédés dilatoires mettent en échec le libre jeu d'un article important de la Constitution.
5° Commissions mixtes paritaires.
Article 12 du Règlement actuel
Alinéa 3 nouveau.
Dans les mêmes conditions, sont désignés sept suppléants. Ceux-ci ne sont appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux Assemblées. L'ordre d'appel est celui de leur élection.
Article 66 D.
1. Les commissions mixtes paritaires se réunissent, sur convocation de leur doyen, alternativement par affaire dans les locaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat.
2. Elles fixent elles-mêmes la composition de leur Bureau.
3. Elles suivent dans leurs travaux les règles ordinaires applicables aux commissions. En cas de divergence entre les Règlements des deux Assemblées, celui de l'Assemblée où siège la commission prévaut.
4. Les conclusions des travaux des commissions mixtes paritaires font l'objet de rapports imprimés, distribués dans chacune des deux Assemblées et communiqués officiellement, par les soins de leurs Présidents, au Premier Ministre.
Article 66 E.
L'examen d'un texte dont le Sénat est saisi est immédiatement suspendu lorsque le Gouvernement fait part de son intention de provoquer la réunion d'une commission mixte à son sujet.
Article 66 F.
Si le texte établi par la commission mixte est soumis par le Gouvernement en premier lieu à l'Assemblée nationale, le Sénat l'examine ensuite dans les formes ordinaires, réserve faite des dispositions de l'article 45, alinéa 3 de la Constitution.
OBSERVATIONS
Les dispositions concernant les commissions mixtes paritaires ont été étudiées en commun avec la commission correspondante de l'Assemblée Nationale, l'accord est intervenu facilement.
Votre Commission, dont la suggestion a été suivie par l'Assemblée Nationale, vous propose d'abord de compléter l'article 12 du Règlement actuel en prévoyant la nomination, en même temps que les sept membres titulaires des commissions mixtes, de sept membres suppléants. Pour que les travaux des commissions mixtes gardent tout leur sens, il importe, en effet, que tout au long de leurs travaux, elles conservent strictement un caractère paritaire, ce qui serait impossible si l'on ne pouvait compenser, par le jeu des suppléances, des absences justifiées mais imprévues dans les délégations de l'une ou l'autre Assemblée.
Par ailleurs, les articles complémentaires nouveaux disposent que les commissions mixtes se réuniront, sur convocation de leur doyen, alternativement dans l'une ou l'autre Assemblée, l'alternance jouant par affaire et non pas, bien entendu, pour chaque séance de travail.
Les règles habituelles des travaux des commissions s'appliqueront aux travaux des commissions mixtes paritaires dont les conclusions feront l'objet de rapports distribués dans les deux Assemblées.
Il vous est demandé, enfin, de préciser, mais cela va de soi, que la réunion d'une commission mixte paritaire provoquée par le Gouvernement pour l'étude d'un texte interrompt l'examen par le Sénat du projet visé.
Sur un seul point votre Commission n'a pas cru devoir épouser la position de l'Assemblée Nationale. Il s'agit de l'article 113, premier alinéa, du Règlement de celle-ci (rapport supplémentaire n° 117 de M. Habib-Deloncle).
Ce texte est le suivant :
« Si le Gouvernement n'a pas soumis le texte élaboré par la commission mixte paritaire à l'approbation du Parlement dans les quinze jours du dépôt du rapport de la commission mixte, l'Assemblée qui, avant la réunion de la commission, était saisie en dernier lieu du texte en discussion, peut en reprendre l'examen conformément à l'article 45, alinéa premier, de la Constitution. »
Si l'on comprend parfaitement le but recherché par les auteurs de ce texte, sa constitutionnalité apparaît douteuse car il n'appartient pas au Règlement d'une Assemblée d'enfermer le Gouvernement dans des délais qui ne sont pas prévus dans la Constitution.
Par ailleurs, l'application pratique de ces dispositions' paraît de nature à susciter des difficultés.
Pour ces motifs, cette disposition du Règlement de l'Assemblée Nationale ne se retrouve pas dans les propositions de votre Commission.
6° État de siège. -- Déclaration de guerre.
Article 66 G .
Le Sénat donne les autorisations visées aux articles 35 et 36 de la Constitution dans la forme prévue par l'article 49 de la Constitution, dernier alinéa.
OBSERVATIONS
L'article 35 de la Constitution prévoit que la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement.
L'article 36 de la Constitution prévoit que l'état de siège, décrété en Conseil des Ministres, ne peut être prorogé au-delà de douze jours que par autorisation du Parlement.
Quelle forme doivent revêtir ces autorisations en ce qui concerne le Sénat ? Votre commission a estimé, compte tenu de la rapidité avec laquelle devront être prises les décisions dans une période critique, que la procédure à retenir devrait être celle prévue par le dernier alinéa de l'article 49 de la Constitution, c'est-à-dire la demande présentée par le Premier Ministre au Sénat d'approuver une déclaration de politique générale.
L'Assemblée Nationale, dans l'article 129 de son Règlement, a prévu que les autorisations visées aux articles 35 et 36 de la Constitution ne pouvaient résulter, en ce qui la concerne, que d'un vote sur un texte exprès d'initiative gouvernementale se référant auxdits articles. Cette précision est fournie au Sénat au cas où il souhaiterait que les Règlements des deux Assemblées soient identiques sur ce point.