Proposition de résolution tendant à renforcer les moyens de contrôle des sénateurs, conforter les droits des groupes politiques, et portant diverses mesures de clarification et de simplification

---

N° 508

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 avril 2025

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation,
du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1)
sur la proposition de résolution tendant à renforcer les moyens
de contrôle des sénateurs, conforter les droits des groupes politiques,
et portant diverses mesures de clarification et de simplification,

Par Mme Muriel JOURDA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Marc-Philippe Daubresse, Jérôme Durain, Mmes Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; M. André Reichardt,
Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, Laurence Harribey, Lauriane Josende, MM. Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte,
Hervé Marseille, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mmes Anne-Sophie Patru, Salama Ramia,
M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.

Voir les numéros :

Sénat :

332 et 509 (2024-2025)

L'ESSENTIEL

La proposition de résolution n° 332 (2024-2025) tendant à renforcer les moyens de contrôle des sénateurs, conforter les droits des groupes politiques, et portant diverses mesures de clarification et de simplification a été déposée le 12 février 2025 par Gérard Larcher et Sylvie Vermeillet. Les évolutions du Règlement qu'elle prévoit sont issues d'un travail conduit par cette dernière en sa qualité de vice-présidente du Sénat en charge de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire et des conditions d'exercice du mandat de sénateur, dont les conclusions ont été adoptées par la Conférence des présidents réunie les 17 octobre et 6 novembre 2024. D'autres volets de ces conclusions sont mis en oeuvre dans le cadre de propositions de loi organique et ordinaire.

Ce texte vise notamment à :

- conforter les droits des groupes politiques, notamment en leur attribuant la « propriété » de leurs postes au sein du Bureau du Sénat, des commissions et de leurs bureaux ;

- améliorer les conditions d'exercice des missions de contrôle, en particulier en refondant la procédure d'examen des propositions de résolution européenne.

Par ailleurs, le texte comporte diverses mesures tendant à renforcer certaines exigences déontologiques, ainsi qu'à sécuriser et simplifier certaines dispositions du Règlement, tout en l'actualisant pour le rendre plus conforme aux pratiques, corriger des erreurs et supprimer des mesures obsolètes.

I. UNE MESURE FORTE POUR CONFORTER LES DROITS DES GROUPES POLITIQUES : L'INSTITUTION D'UN PRINCIPE DE « PROPRIÉTÉ » DES POSTES AU SEIN DU BUREAU DU SÉNAT ET DES COMMISSIONS

L'article 2 de la proposition de résolution prévoit d'instituer un principe d'attribution aux groupes politiques de la « propriété » de leurs postes au sein du Bureau et des commissions.

Concrètement, lorsqu'un sénateur cesse d'appartenir au groupe, il cesse dans le même temps d'appartenir à la commission permanente dont il est membre - et a fortiori à son bureau - ainsi que, le cas échéant, au Bureau du Sénat. La mesure s'applique également à l'appartenance à la commission des affaires européennes ainsi qu'à toute commission spéciale, commission d'enquête ou mission d'information.

S'agissant des postes en commission, si le groupe concerné par la défection indique qu'il ne désigne pas de candidat, il revient alors au président du nouveau groupe auquel appartient le sénateur de présenter un candidat. En d'autres termes, tout groupe concerné par une défection se trouverait dans la position de choisir de conserver ou non « son » poste au sein d'une commission permanente. S'il décide de le conserver, il lui reviendrait de désigner l'un de ses membres pour l'occuper, et donc de consentir à « perdre » un poste dans une autre commission permanente. S'il décide ne pas le conserver, il appartient au nouveau groupe du sénateur de désigner un candidat pour le remplacer, qui n'est pas nécessairement ledit sénateur.

La mesure proposée constitue une innovation importante pour renforcer les droits des groupes politiques, et éviter des situations où, du fait de changements d'appartenance de sénateurs par rapport à leur groupe initial, l'équilibre de la représentation au sein du Bureau ou des commissions se trouve modifié, mettant à mal, le cas échéant, le respect du principe de proportionnalité au sein de ces instances. La commission y souscrit pleinement, à l'instar de l'ensemble des présidents de groupe et de commission auditionnés par son rapporteur.

II. DES MESURES POUR RENFORCER ET AMÉLIORER LES CONDITIONS D'EXERCICE DES MISSIONS DE CONTRÔLE DU SÉNAT DANS LE DOMAINE DES AFFAIRES EUROPÉENNES

L'article 19 de la proposition de résolution comporte une série de mesures pour renforcer et améliorer les conditions d'exercice des missions de contrôle du Sénat dans le domaine des affaires européennes.

À titre principal, il procède à une réforme de la procédure d'adoption des propositions de résolutions européennes (PPRE), aujourd'hui complexe et peu lisible.

Au plan formel, le dispositif permet de clarifier les procédures applicables, en les distinguant en fonction de l'auteur de la PPRE (commission permanente, commission des affaires européennes, sénateur).

Sur le fond, il prévoit de supprimer l'examen automatique par la commission des affaires européennes, dans un délai d'un mois, des PPRE déposées par tout sénateur. Il ressort des auditions conduites par le rapporteur, en effet, que cette obligation peut conduire à engorger significativement les travaux de la commission des affaires européennes. La mesure lui permet ainsi de décider des textes dont elle entend se saisir, ce qui est par conséquent de nature à renforcer l'efficacité de ses travaux. Cependant, afin de préserver les prérogatives des commissions permanentes et les droits des groupes politiques, le dispositif proposé prévoit que lorsque le président d'une commission permanente ou d'un groupe le demande, la commission des affaires européennes serait obligée de se saisir, et de se prononcer dans le même délai d'un mois.

La procédure serait accélérée pour favoriser une adoption rapide de textes consensuels et ainsi permettre une expression plus rapide de la position du Sénat. La commission permanente compétente pourrait désormais décider expressément de ne pas se saisir d'une PPRE adoptée par la commission des affaires européennes. Le texte adopté par la commission des affaires européennes serait alors considéré comme adopté par la commission permanente, là où le Règlement impose aujourd'hui de laisser courir un délai d'un mois.

Enfin, dans le même souci d'accélérer la procédure, le dispositif proposé vise à autoriser l'examen conjoint d'une PPRE déposée par tout sénateur par la commission permanente compétente et par la commission des affaires européennes. Cette procédure serait engagée sur une initiative des présidents des deux commissions. La commission des lois a toutefois supprimé cette nouvelle procédure, les travaux du rapporteur ayant en effet mis en évidence les importantes difficultés, tant juridiques que pratiques, concernant notamment la définition de modalités de vote adaptées, que soulève sa mise en oeuvre, sans équivalent dans le Règlement.

Dans la pratique et à Règlement constant, il peut être relevé que la commission des affaires européennes et les commissions permanentes conservent la possibilité d'organiser leurs travaux en commun sur certaines PPRE. À titre d'exemple, l'examen de la résolution du Sénat du 8 février 2023 sur l'avenir de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), issue d'une initiative des présidents de la commission des affaires européennes et de la commission des lois, avait donné lieu à une réunion commune préalablement au vote du texte par la commission.

La commission a également adopté, sur cet article, un amendement de précision rédactionnelle.

III. UN RENFORCEMENT DE CERTAINES OBLIGATIONS DÉONTOLOGIQUES APPLICABLES AUX SÉNATEURS

L'article 20 prévoit deux mesures de renforcement des obligations déontologiques des sénateurs concernant les invitations, cadeaux, dons ou avantages en nature qui leur sont proposés. Elles visent à traduire, dans le Règlement, la réforme présentée au Bureau du Sénat par le comité de déontologie parlementaire en juillet 2023.

En l'état du droit, ceux-ci doivent déjà faire l'objet d'une déclaration par le sénateur qui les reçoit, dès lors que leur valeur excède 150 euros. Trois cas de dérogations à ces obligations déclaratives sont toutefois prévus : les cadeaux d'usage ; les déplacements effectués à l'invitation des autorités étatiques françaises ou dans le cadre d'un autre mandat électif ; les invitations à des manifestations culturelles ou sportives sur le territoire national.

Désormais, et en premier lieu, les sénateurs seraient tenus de les refuser lorsque leur valeur excède 150 euros et qu'ils leur sont proposés par un représentant d'intérêts (un « lobbyiste »). Cette interdiction ne s'appliquerait toutefois pas aux déplacements de travail (par exemple, une invitation à un colloque sur une thématique en lien avec le mandat). La mesure permet, de surcroît, de mettre en cohérence le Règlement avec la pratique. En effet, le code de conduite des représentants d'intérêts au Sénat leur impose déjà de s'abstenir de proposer aux sénateurs des présents, dons ou avantages quelconques d'une valeur de plus de 150 euros. Cette règle est rappelée dans le Guide déontologique du sénateur. Pour l'appliquer, le Comité de déontologie du Sénat prendra pour référence le répertoire des représentants d'intérêts tenu et rendu public par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

En second lieu, le dispositif proposé supprime la dérogation aux obligations déclaratives prévue pour les invitations à des manifestations culturelles ou sportives sur le territoire national. À cet égard, le rapporteur partage l'analyse du Comité de déontologie, qui considère cette dérogation comme « peu justifiable au regard de la cohérence d'ensemble du dispositif ».

IV. DIVERSES MESURES POUR SÉCURISER, SIMPLIFIER ET ACTUALISER LE RÈGLEMENT

La proposition de résolution prévoit également une série de mesures pour simplifier le Règlement et le rendre davantage conforme aux pratiques.

Dans cette perspective, elle prévoit notamment de simplifier la procédure d'octroi des prérogatives de commission d'enquête aux commissions permanentes ou spéciales (article 7), en remplaçant le passage en séance publique par une procédure d'affichage et de ratification en l'absence d'opposition. Dans le même temps, elle tend à préciser les conditions dans lesquelles est contrôlée la recevabilité des créations de commissions d'enquêtes (article 3) à l'aune des exigences posées par l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, en prévoyant expressément que ce contrôle est assuré par la commission des lois, qui se prononce de façon définitive, levant une ambiguïté qui subsistait dans le Règlement sur ce point. La commission a pleinement approuvé ces mesures, tout en adoptant deux amendements visant à clarifier le déroulement de la nouvelle procédure et procédant à diverses améliorations rédactionnelles.

Peut également être relevée la mesure de simplification de la procédure des nominations en commission mixte paritaire (article 5), prévoyant un système de proposition par les groupes sans examen en commission, avec une formalité d'affichage assorti d'une faculté d'opposition.

Dans le souci de sécuriser le Règlement, la proposition de résolution permet notamment de renforcer le caractère collégial de la procédure de censure d'un parlementaire (article 21), soit la peine disciplinaire la plus grave applicable aux sénateurs.

En outre, la proposition de résolution prévoit plusieurs mesures pour rendre le Règlement davantage conforme aux pratiques, par exemple en rationalisant les règles de recevabilité des motions de procédure (article 17), qui n'ont pas vocation à être déposées lors des lectures de conclusions de commission mixte paritaire (hors exception d'irrecevabilité) ou lors de l'examen de propositions de résolutions déposées sur le fondement de l'article 34-1 de la Constitution.

Enfin, la proposition de résolution procède à diverses corrections d'erreurs matérielles et suppressions de dispositions obsolètes. À cet égard, la commission a également adopté un amendement visant à tenir compte, dans le Règlement, de l'institution en 2023 d'une nouvelle catégorie de lois de finances, les lois de finances de fin de gestion (article 17 bis).

* *

*

La commission a adopté la proposition de résolution ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Simplification de la procédure d'élection du Président du Sénat en cas de vacance

L'article 1^er de la présente proposition de résolution vise à simplifier la procédure d'élection de président du Sénat en cas de vacance, en permettant de recourir au Bureau en place et non, comme c'est le cas suite à chaque renouvellement, au bureau d'âge.

La commission a adopté cet article sans modification.

Le renouvellement des instances du Sénat, et notamment l'élection du Président du Sénat, est régi par le chapitre premier du Règlement.

Son article 1^er prévoit, au préalable, la constitution d'un bureau d'âge. Ainsi, à l'ouverture de la première séance qui suit chaque renouvellement du Sénat, le plus âgé des membres présents occupe la présidence jusqu'à la proclamation de l'élection du Président. Les six plus jeunes sénateurs présents remplissent quant à eux les fonctions de secrétaires jusqu'à l'élection du Bureau définitif, dans les conditions prévues à l'article 2 bis.

L'article 2 du Règlement prévoit qu'immédiatement après l'installation du Président d'âge, il est procédé, en séance publique, à l'élection du Président du Sénat, qui a lieu au scrutin secret à la tribune. Le scrutin est dépouillé par les secrétaires d'âge et son résultat est ensuite proclamé par le président d'âge.

En cas de vacance entre deux renouvellements, cet article dispose qu'il est pourvu au remplacement du Président du Sénat selon la même procédure, ce qui implique la constitution, à cette seule fin, d'un nouveau bureau d'âge.

Dans le souci de simplifier cette procédure, le présent article tend à modifier ces dispositions afin que, dans ces circonstances, il puisse être procédé à l'élection du nouveau Président du Sénat en recourant au Bureau en place. L'intérim serait ainsi assuré par le premier vice-président du Sénat dans l'ordre de préséance et le scrutin serait dépouillé par six secrétaires.

La commission a adopté l'article 1^er sans modification.

Article 2
Attribution aux groupes de la « propriété » de leurs postes au sein du Bureau et des commissions

L'article 2 tend à instituer un nouveau principe d'attribution aux groupes politiques de la « propriété » de leurs postes au sein du Bureau et des commissions.

Cette mesure constitue une innovation importante dans le Règlement, de nature à renforcer les droits des groupes politiques. La commission, à l'instar de l'ensemble des présidents de groupe et de commission auditionnés par son rapporteur, y souscrit pleinement.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. Les groupes politiques du Sénat

Les groupes reflètent, au sein des assemblées, la compétition politique nationale dans sa dimension partisane. Leur rôle démocratique fondamental est reconnu par la Constitution^1(*), dont l'article 51-1 précise qu'il appartient aux règlements des assemblées de déterminer leurs droits.

Au Sénat, la constitution des groupes est régie par les articles 5 et 6 du Règlement. Les sénateurs sont ainsi libres de s'organiser en groupes par affinités politiques, étant précisé que nul ne peut faire partie de plusieurs groupes ni être contraint de faire partie d'un groupe. Dotés d'au moins dix membres, les groupes constituent librement leur bureau et désignent un président.

Les sénateurs ont également la faculté, avec l'accord du groupe, de s'y apparenter ou de s'y rattacher administrativement sans en être membre.  Les sénateurs qui ne sont ni inscrits, ni apparentés, ni rattachés administrativement à un groupe forment une réunion administrative représentée par un délégué élu en son sein.

« Rouage essentiel de la vie parlementaire »^2(*), les groupes sont pris en compte ou interviennent, le cas échéant par l'intermédiaire de leurs présidents, dans la plupart des procédures prévues par le Règlement. En particulier, l'attribution des postes au sein des différentes instances obéit à un principe général de proportionnalité, de façon à refléter le plus fidèlement possible les équilibres politiques du Sénat.

2. L'attribution des postes au sein du Bureau et des commissions et les modalités de remplacement de leurs membres en cas de vacance

2.1. Au sein du Bureau

Les modalités d'attribution des postes au sein du Bureau du Sénat sont fixées par l'article 2 bis du Règlement.

Le Bureau du Sénat est composé d'un Président, de huit vice-présidents, de trois questeurs et de quatorze secrétaires, respectivement désignés pour trois ans.

Après l'élection du Président dans les conditions prévues à l'article 2, il est prévu que les présidents des groupes se réunissent pour établir les listes des candidats aux fonctions de vice-président, de questeur et de secrétaire.

Conformément au principe général mentionné supra, ces listes sont établies selon la représentation proportionnelle des groupes au plus fort reste : d'abord pour les postes de vice-président et de questeur, compte tenu de l'élection du Président ; puis pour l'ensemble du Bureau, le délégué de la réunion administrative des sénateurs n'appartenant à aucun groupe possédant les mêmes droits qu'un président de groupe en ce qui concerne la nomination des secrétaires du Sénat. Ces listes s'efforcent par ailleurs d'assurer une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes pour chacune de ces fonctions. Elles sont remises au Président qui fait procéder à leur affichage.

En cas non-respect de la représentation proportionnelle, il peut être fait opposition à ces listes dans un délai d'une heure à compter de leur affichage. Cette opposition doit être rédigée par écrit, signée par trente sénateurs ou le président d'un groupe, et remise au Président^3(*).

À l'expiration de ce délai, s'il n'a pas été formulé d'opposition, les listes des candidats sont ratifiées par le Sénat et le Président procède alors à la proclamation des vice-présidents, des questeurs et des secrétaires.

En cas de vacance d'un poste de vice-président, de questeur ou de secrétaire, il est prévu que le groupe intéressé fasse connaître au Président du Sénat le nom du candidat qu'il propose ; il est alors pourvu au remplacement selon la procédure décrite ci-dessus. Lorsque le Sénat ne tient pas séance, le Président du Sénat peut décider de remplacer cette annonce de cette candidature en séance par une insertion au Journal officiel, le délai d'opposition expirant alors à minuit le lendemain de cette publication. Le Président en informe alors le Sénat lors de la plus prochaine séance.

2.2. Au sein des commissions

Les modalités d'attribution des postes au sein des commissions permanentes sont fixées par l'article 8 du Règlement.

Cet article prévoit que le Sénat, après l'élection de son Président, fixe la date de la séance au cours de laquelle seront nommées les membres des commissions permanentes. Avant cette séance, il revient aux présidents des groupes et au délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, après s'être concertés, de remettre au Président du Sénat la liste des candidats qu'ils ont établie, conformément à la règle de la proportionnalité.

Le Président du Sénat fait alors connaître en séance qu'il a été procédé à l'affichage de cette liste. Sous réserve d'opposition, qui peut être formulée dans des conditions similaires à celles prévues pour la constitution du Bureau et qui entraîne les mêmes conséquences procédurales^4(*), la liste est considérée comme ratifiée à l'expiration d'un délai d'une heure à compter de cette publication.

En cas de vacance dans une commission permanente, il est prévu que le président du groupe intéressé ou, le cas échéant, le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, fasse connaître au Président du Sénat le nom du sénateur qu'il propose pour occuper le siège vacant ; il est alors procédé à sa désignation selon la procédure décrite ci-dessus. Lorsque le Sénat ne tient pas séance, le Président du Sénat peut décider de remplacer l'annonce en séance de cette candidature par une insertion au Journal officiel, ratifiée dans les mêmes conditions que celles prévues concernant la constitution Bureau.

Cette procédure s'applique à la constitution des commissions spéciales^5(*) et de la commission des affaires européennes^6(*), ainsi qu'aux commissions d'enquête^7(*) et aux missions d'information^8(*).

2.3. Au sein du bureau des commissions

Il appartient aux commissions permanentes et aux commissions spéciales de nommer leur bureau, dans les conditions définies à l'article 13 du Règlement. Cet article prévoit en premier lieu que tous les groupes politiques doivent y être représentés. Le bureau comprend, outre le président et huit vice-présidents, un secrétaire par fraction de dix membres de leur effectif.

Les commissions élisent en premier lieu leur président au scrutin secret. Les commissions des finances et des affaires sociales élisent ensuite chacune, selon les mêmes modalités, un rapporteur général qui fait, de droit, partie du bureau de la commission.

Pour la désignation des vice-présidents, il est prévu que les groupes établissent une liste de candidats selon le principe de la représentation proportionnelle, en tenant compte de la représentation déjà acquise à un groupe pour les postes de président et de rapporteur général. Le nombre des vice-présidents est, le cas échéant, augmenté pour assurer l'attribution d'au moins un poste de président ou de vice-président à chaque groupe.

Après ces désignations, les groupes établissent la liste des candidats aux fonctions de secrétaire selon le principe de la représentation proportionnelle et compte tenu de leur représentation déjà acquise pour les autres postes du bureau.

Enfin, en cas de vacance, il est pourvu au remplacement du président ou du rapporteur général selon la procédure prévue pour l'attribution initiale de ces postes. De même, en cas de vacance d'un poste de vice-président ou de secrétaire, il appartient au groupe intéressé de faire connaître au président de la commission le nom du candidat qu'il propose et il est également pourvu au remplacement selon la procédure prévue pour l'attribution initiale de ces postes.

S'agissant des commissions spéciales, le ou les rapporteurs sont membres de droit du bureau.

3. La proposition de résolution : l'attribution aux groupes de la « propriété » de leurs postes au sein du Bureau et des commissions

Le présent article vise à attribuer aux groupes la « propriété » de leurs postes au sein du Bureau et des commissions.

À cette fin, son 1° tend à modifier l'article 2 bis du Règlement de façon à prévoir que le sénateur qui cesse d'appartenir au groupe dont il faisait partie lors de sa nomination comme membre du Bureau cesse de plein droit d'appartenir à celui-ci. Le groupe fait connaître au Président du Sénat le nom du candidat qu'il propose et il est pourvu au remplacement selon la procédure prévue par cet article.

Le 2° du présent article tend quant à lui à modifier l'article 8 précité du Règlement afin d'instituer une procédure identique pour l'appartenance à une commission permanente^9(*) ainsi que, par renvoi, à la commission des affaires européennes ainsi qu'à toute commission spéciale, commission d'enquête ou mission d'information. Il est cependant prévu que si le groupe concerné par la défection indique qu'il ne désigne pas de candidat, le président du nouveau groupe auquel appartient le sénateur fait connaître au Président du Sénat le nom du candidat qu'il propose et il est pourvu au remplacement selon la procédure prévue pour l'attribution initiale des postes en commission.

En d'autres termes, tout groupe concerné par une défection se trouverait dans la position de choisir de conserver ou non « son » poste au sein d'une commission permanente. S'il décide de le conserver, il lui reviendrait de désigner l'un de ses membres pour l'occuper, et donc de consentir à « perdre » un poste dans une autre commission permanente. S'il décide ne pas le conserver, il appartient au nouveau groupe du sénateur de désigner un candidat pour le remplacer, qui n'est pas nécessairement ledit sénateur.

L'article 13 du Règlement, relatif à la composition du bureau des commissions ne serait en revanche pas modifié, puisqu'il prévoit déjà une forme de « propriété » des groupes en cas de vacance d'un poste de vice-président ou de secrétaire de commission.

La mesure proposée par le présent article 2 constitue une innovation importante pour renforcer les droits des groupes politiques, et éviter des situations où, du fait de changements d'appartenance de sénateurs par rapport à leur groupe initial, l'équilibre de la représentation au sein du Bureau ou des commissions se trouve modifié, mettant à mal, le cas échéant, le respect du principe de proportionnalité au sein de ces instances. La commission y souscrit pleinement, à l'instar de l'ensemble des présidents de groupe et de commission auditionnés par son rapporteur.

Pour l'application de ce nouveau principe de « propriété » des groupes sur leurs postes, le « groupe intéressé », mentionné aux articles 2 bis et 8 précités du Règlement, désignerait le groupe du sénateur dont le siège est vacant. Ainsi, lorsque, suite à un changement de groupe, le groupe ayant subi la défection ne revendique pas le poste du sénateur concerné, le nouveau groupe acquerrait la « propriété » du poste et se substituerait à lui en tant que « groupe intéressé » en cas de vacance ultérieure. Une règle identique aurait vocation à s'appliquer aux remplacements de postes de vice-président ou de secrétaire de commission devenus vacants, dans le cadre de la procédure prévue à l'article 13.

L'application de ce dispositif ne saurait pour autant conduire à faire échec au principe de répartition des postes à la proportionnelle des groupes au sein des différentes instances, dans l'éventualité où un nombre important de mouvements entraînerait une modification des équilibres politiques du Sénat. Dans cette hypothèse, la mise en oeuvre du mécanisme d'opposition permettrait alors aux groupes politiques de se réunir et de déterminer une répartition des postes cohérente avec l'application de la règle de proportionnalité.

La commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3
Recevabilité de la création d'une commission d'enquête

L'article 3 tend à préciser les conditions dans lesquelles est contrôlée la recevabilité des créations de commissions d'enquêtes à l'aune des exigences posées par l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Il permet de lever une ambigüité dans le Règlement, de façon à prévoir expressément que ce contrôle est assuré par la seule commission des lois, qui se prononce de façon définitive.

À l'initiative du rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement COM-47 de précision rédactionnelle et de coordination avec les évolutions proposées à l'article 7, relatif à la procédure de demande par une commission permanente ou spéciale de se voir conférer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

1. Le cadre constitutionnel et législatif applicable aux commissions d'enquête

Pour l'exercice de leurs missions de contrôle du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques, les assemblées parlementaires, conformément à l'article 51-2 de la Constitution, peuvent créer en leur sein des commissions d'enquête pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d'information. Ce même article, tout en renvoyant à la loi la détermination de leurs règles d'organisation et de fonctionnement, laisse le soin aux règlements des assemblées de fixer les conditions de leur création.

Pour l'application de cette disposition constitutionnelle, l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires détermine les prérogatives des commissions d'enquête, tout en posant certaines règles encadrant leur constitution.

Les commissions d'enquête disposent notamment d'un droit de citation. Aussi, toute personne dont une commission a jugé l'audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la commission ; elle est également tenue de prêter serment et de déposer. Dans certains cas limitativement énumérés, les personnes auditionnées peuvent être déliées du secret professionnel.

Ces obligations sont assorties de sanctions pénales : la personne qui refuse de comparaître, de prêter serment, de déposer ou de communiquer les documents demandés est passible d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 7 500 euros, et, le cas échéant, d'une interdiction de l'exercice des droits civiques pour une durée de deux ans. Les sanctions prévues par le code pénal en cas de faux témoignage ou de subornation de témoin sont par ailleurs applicables.

Par ailleurs, les rapporteurs des commissions d'enquêtes ont le pouvoir d'exercer leur mission sur pièce et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont en outre habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

Ces prérogatives ont un caractère temporaire : la commission d'enquête prend fin par le dépôt de son rapport et, au plus tard, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui l'a créée.

Le même article encadre le champ des travaux des commissions d'enquêtes. Trois critères sont ainsi posés :

- celles-ci doivent enquêter sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales ;

- il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours ; si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter ;

- elles ne peuvent être reconstituées avec le même objet qu'une commission d'enquête dont la mission a pris fin avant l'expiration d'un délai de douze mois.

2. Les conditions de créations d'une commission d'enquête au sein du Sénat

La Règlement du Sénat prévoit trois cadres distincts pour la création de commissions d'enquête.

En premier lieu, le cadre général de création d'une commission d'enquête par le Sénat est posé à l'article 8 ter du Règlement, qui prévoit que celle-ci résulte du vote d'une proposition de résolution déposée, renvoyée à la commission permanente compétente et adoptée par le Sénat dans les conditions de droit commun. Cette proposition doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête se propose d'examiner la gestion. La proposition doit également fixer le nombre de membres de la commission, qui ne peut excéder 23^10(*).

Une procédure de contrôle de la recevabilité de la proposition de résolution est prévue. Il est assuré par la commission des lois, à qui il appartient, lorsqu'elle n'est pas saisie au fond d'une proposition tendant à la création d'une commission d'enquête, d'émettre un avis concernant cette recevabilité. Ce contrôle s'opère à l'aune des exigences posées par l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée, concernant notamment l'objet de l'enquête et la nécessité d'interroger le garde des sceaux le concernant (voir encadré).

Enquête sur des faits déterminés ou enquête sur la gestion :

une procédure différenciée de vérification de la recevabilité

En 1991, le législateur a regroupé^11(*), sous l'unique dénomination globale de « commissions d'enquête », les anciennes commissions d'enquête et les commissions de contrôle (lesquelles avaient pour objet de contrôler spécifiquement le fonctionnement d'une entreprise nationale ou d'un service public).

Pour autant, cette unification d'ordre terminologique n'a pas remis en cause la dualité existante entre les anciennes commissions d'enquête stricto sensu, portant sur des faits, et les commissions d'enquête chargées de contrôler la gestion d'un service public ou d'une entreprise nationale, dualité qui entraîne une procédure différenciée de vérification de la recevabilité :

- en effet, dans la première hypothèse, c'est-à-dire en cas d'enquête sur des faits déterminés, la pratique traditionnellement suivie pour les anciennes commissions d'enquête continue d'être observée par la commission des lois : le président de la commission demande au Président du Sénat de bien vouloir interroger le garde des sceaux sur l'existence éventuelle de poursuites judiciaires concernant les faits en cause ;

- dans la seconde hypothèse, comme pour les anciennes commissions de contrôle, cette procédure de consultation du garde des sceaux ne s'impose pas en raison de l'objet même de la commission, qui est d'enquêter non sur des faits déterminés, mais sur la gestion d'un service public ou d'une entreprise nationale.

Par conséquent, lorsque la commission des lois est chargée d'examiner la recevabilité d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête, sa tâche consiste non seulement à déterminer si cette création entre bien dans le champ de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 mais aussi si la consultation du garde des sceaux s'impose ou non.

En deuxième lieu, les articles 6 bis et 6 ter du Règlement posent un cadre spécifique, en vertu duquel chaque groupe politique a droit à la création d'une commission d'enquête par année parlementaire - on parle communément de « droit de tirage » des groupes. La demande de création d'une commission d'enquête est alors formulée au plus tard une semaine avant la réunion de la Conférence des Présidents qui doit en prendre acte. La demande prend la forme d'une proposition de résolution, régie par les règles posées à l'article 8 ter précité, en particulier concernant le contrôle de la recevabilité de la demande. Ce contrôle doit alors s'opérer dans des conditions compatibles avec cette procédure.

Dans ce cadre, le groupe à l'origine de la demande de création obtient de droit, s'il le demande, que la fonction de président ou de rapporteur revienne à l'un de ses membres.

En troisième lieu, conformément à l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée, l'article 22 ter du Règlement autorise une commission permanente ou spéciale à demander au Sénat de lui conférer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête.

Cette demande est transmise au Président du Sénat qui en donne connaissance au Sénat lors de la plus prochaine séance publique. Sur la proposition de la Conférence des Présidents, la demande est ensuite inscrite à l'ordre du jour du Sénat.

À titre dérogatoire, le Président du Sénat peut décider, en dehors des jours où le Sénat tient séance, de remplacer l'annonce en séance de cette demande par un affichage et une notification au Gouvernement et aux présidents de groupes et de commissions. La demande est alors considérée comme adoptée si, dans un délai expirant à minuit le lendemain de cette publication, il n'a été saisi d'aucune opposition par le président d'une commission permanente ou le président d'un groupe.

Un contrôle de la recevabilité de la demande est également prévu, par la voie d'un avis émis par la commission des lois dans la perspective de son examen en séance publique. Dans le cas dérogatoire où, en dehors des jours où le Sénat tient séance, la demande fait l'objet d'un simple affichage, cet avis est donné par le président de la commission des lois, après consultation de ses membres.

3. La proposition de résolution : une clarification des modalités de contrôle de la recevabilité des créations de commissions d'enquête

Dans un souci de sécurisation du Règlement, le présent article vise à clarifier la rédaction des dispositions relatives au rôle exercé par la commission des lois en matière de contrôle de la recevabilité des créations de commissions d'enquête.

À cette fin, ses 2° et 3° tendent à modifier les articles 8 ter et 22 ter précités du Règlement de façon à prévoir que celle-ci « examine » ou « se prononce sur » la recevabilité des résolutions ou des demandes tendant à la création d'une commission d'enquête, afin de lever une ambigüité de la rédaction actuelle du Règlement, qui laisse penser que le Sénat pourrait décider de ne pas suivre l'« avis » émis par la commission des lois.

Son 1° procède par ailleurs, à l'article 6 ter précité du Règlement, à la correction d'une erreur de coordination avec les dispositions prévues à l'article 8 ter précité relatives aux règles de détermination de la composition des commissions d'enquête, à la désignation de leurs membres, et à leur fonctionnement.

Le rapporteur ne peut qu'approuver cette clarification, qui est de nature à garantir le respect des exigences posées par l'ordonnance n° 58-1100 du 17 décembre 1958 précitée. À cet égard, il tient à rappeler que, dans ce cadre, le contrôle exercé par la commission des lois s'opère uniquement en droit, et aucunement en opportunité, laquelle, hors droit de tirage, est examinée par la commission permanente compétente au fond. La préservation d'une autorité unique pour apprécier la recevabilité permet d'assurer la cohérence de la doctrine en la matière.

À l'initiative du rapporteur, la commission a ainsi adopté un amendement COM-47 de précision rédactionnelle, permettant d'harmoniser sur ce point les rédactions des articles 8 ter et 22 ter résultant de la présente proposition de résolution, et de coordination avec les évolutions proposées à son article 7^12(*).

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Faculté de ne pas reconstituer une commission spéciale suite à un renouvellement du Sénat

L'article 4 de la présente proposition de résolution, dans un souci de simplification, créée une faculté pour la Conférence des Présidents de ne pas reconstituer une commission spéciale suite à un renouvellement du Sénat.

La commission a adopté cet article sans modification.

L'article 43 de la Constitution prévoit que, si les projets et propositions de loi sont en principe envoyés pour examen à une commission permanente, ceux-ci peuvent également, à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée saisie, être envoyés à une commission spécialement désignée à cet effet, dite « commission spéciale ».

La constitution des commissions spéciales est régie par l'article 16 bis du Règlement, qui rappelle que celle-ci est de droit lorsqu'elle est demandée par le Gouvernement, et précise les conditions dans lesquelles elle peut être décidée par le Sénat.

L'article 8 bis du Règlement prévoit quant à lui les règles spécifiques applicables à la composition des commissions spéciales. Il est ainsi précisé que celles-ci comportent 37 membres, désignés sur la base d'une liste de candidats établie par les présidents de groupe et, le cas échéant, le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, conformément à la règle de la proportionnalité, après consultation préalable des présidents de commission permanente.

Le même article précise que les commissions spéciales ne prennent fin qu'à la promulgation ou au rejet définitif du texte pour l'examen duquel elle a été constituée. En cas de renouvellement partiel du Sénat avant cette fin, le Sénat doit donc reconstituer l'ensemble des commissions spéciales n'ayant pas pris fin.

Dans un souci de simplification, l'article 4 de la présente proposition de résolution tend à modifier l'article 8 bis précité de façon à permettre à la Conférence des présidents de décider, le cas échéant, de ne pas reconstituer une commission spéciale suite à un renouvellement du Sénat.

Une telle faculté, bienvenue, pourrait notamment trouver à s'appliquer s'agissant de textes devenus sans objet ou satisfaits.

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5
Simplification des nominations en commission mixte paritaire

L'article 5 tend à simplifier la procédure des nominations en commission mixte paritaire, en prévoyant un système de proposition par les groupes sans examen en commission, avec une formalité d'affichage assorti d'une faculté d'opposition.

La commission a adopté cet article sans modification.

L'article 45 de la Constitution prévoit que, lorsque par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée^13(*), le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire (CMP) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.

L'article 8 quater du Règlement précise que, en accord entre le Sénat et l'Assemblée nationale, le nombre de représentants de chaque assemblée dans les CMP est fixé à sept. Chaque assemblée doit également désigner sept suppléants, qui ne sont appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux assemblées.

Le même article prévoit, pour la désignation de ces représentants et de leurs suppléants, la procédure suivante. Une liste de candidats des représentants du Sénat est établie par la commission compétente après consultation des présidents de groupe et transmise au Président du Sénat par le président de la commission. Le Président du Sénat fait ensuite connaître en séance qu'il a été procédé à l'affichage de cette liste. À l'expiration d'un délai d'une heure, la liste des candidats est considérée comme ratifiée par le Sénat, sauf opposition.

En cas d'opposition, qui doit être rédigée par écrit et signée par trente sénateurs au moins ou par un président de groupe, le Président consulte le Sénat sur sa prise en considération. Si le Sénat ne prend pas l'opposition en considération, la liste des candidats est ratifiée ; sinon, il est procédé à la désignation des candidats par un vote au scrutin plurinominal en assemblée plénière.

Le 1° du présent article tend à simplifier cette procédure, en prévoyant que :

- la liste des représentants serait établie, après consultation des groupes, par le président de la commission compétente, et non plus par la commission elle-même, ce qui permet de ne pas être tenu de réunir la commission à cette seule fin ;

- la liste serait immédiatement affichée, sans que le Président du Sénat ait à faire connaître en séance qu'il est procédé à cet affichage.

Le droit d'opposition à cette liste, dans un délai d'une heure à compter de son affichage, serait préservé. Dans le cas où une opposition serait formulée, le 2° du présent article prévoit que le Président du Sénat doit consulter le Sénat sur sa prise en compte soit immédiatement, soit au début de la première séance suivant l'expiration du délai.

Cette simplification bienvenue a été saluée par les présidents de commission auditionnés par le rapporteur.

La commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6
Suppression de la mention au Journal officiel des membres excusés lors des séances de commission

L'article 6 tend à supprimer la mention au Journal officiel des membres excusés lors des séances de commission, pour éviter toute confusion avec les règles relatives aux obligations de présence prévues à l'article 23 bis du Règlement.

La commission a adopté l'article 6 sans modification.

L'article 15 du Règlement prévoit qu'au lendemain de chaque séance de commission, les noms des membres présents, des membres excusés et de ceux ayant délégué leur vote sont insérés au Journal officiel.

Le fait, pour un commissaire, d'être excusé pour une réunion ne fait pas obstacle à l'application des règles relatives aux absences en commission et en séance publique, prévues à l'article 23 bis du Règlement.

Pour mémoire, cet article prévoit, sous réserve de dérogations énumérées, des mesures de retenue sur l'indemnité de fonction des sénateurs en cas d'absences répétées à des votes déterminés par la Conférence des présidents, aux réunions des commissions permanentes ou spéciales convoquées le mercredi matin et consacrées à l'examen de projets de loi ou de propositions de loi ou de résolution, ainsi qu'aux questions d'actualité au Gouvernement.

Afin d'éviter toute confusion, et notamment de laisser penser qu'un membre excusé pourrait ne pas se voir appliquer le régime prévu par l'article 23 bis, le présent article tend à modifier l'article 15 précité du Règlement de façon à prévoir que les membres excusés ne soient plus mentionnés au Journal officiel.

La commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7
Simplification de la procédure d'octroi des prérogatives de commission d'enquête aux commissions permanentes ou spéciales

L'article 7 vise à simplifier la procédure d'octroi des prérogatives de commission d'enquête aux commissions permanentes ou spéciales, en remplaçant le passage en séance publique par une procédure d'affichage et de ratification en l'absence d'opposition.

Tout en souscrivant pleinement à cette mesure, la commission a adopté un amendement COM-48 visant à clarifier le déroulement de la nouvelle procédure, et notamment les conditions dans lesquelles le contrôle de recevabilité opéré par la commission des lois a vocation à intervenir.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Comme indiqué supra^14(*), le Sénat peut créer des commissions d'enquête pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, dans le respect des exigences posées par l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et par le Règlement.

En particulier, en application de l'article 5 ter de l'ordonnance précitée, l'article 22 ter du Règlement fixe la procédure permettant à une commission permanente de se voir conférer les prérogatives des commissions d'enquête. Il prévoit que celle-ci puisse soumettre au Sénat une demande en ce sens, qui précise l'objet et la durée de la mission, qui ne peut excéder six mois.

Cette demande est transmise au Président du Sénat qui en donne connaissance au Sénat lors de la plus prochaine séance publique. Sur la proposition de la Conférence des présidents, la demande est inscrite à l'ordre du jour du Sénat.

Par dérogation, le Président du Sénat peut décider, en dehors des jours où le Sénat tient séance, de remplacer l'annonce en séance de cette demande par un affichage et une notification au Gouvernement et aux présidents de groupes et de commissions. La demande est alors considérée comme adoptée si, dans un délai expirant à minuit le lendemain de cette publication, il n'a été saisi d'aucune opposition par le président d'une commission permanente ou le président d'un groupe. Le Président en informe alors le Sénat lors de la plus prochaine séance.

Enfin, à l'instar de ce qui est prévu dans les autres hypothèses de création de commissions d'enquête^15(*), la commission des lois, lorsque la demande n'émane pas d'elle, est appelée à émettre un avis sur la conformité de cette demande avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance précitée. Lorsque la procédure dérogatoire mentionnée supra est engagée, cet avis est donné par le président de cette commission après consultation de ses membres.

Dans l'objectif de renforcer les missions de contrôle du Sénat, le présent article tend à modifier l'article 22 ter précité du Règlement pour simplifier cette procédure, en remplaçant l'examen en séance publique par une simple procédure d'affichage et de ratification en l'absence d'opposition.

Concrètement, le dispositif a pour effet de généraliser la procédure dérogatoire susmentionnée.

Le présent article précise également la procédure applicable en cas d'opposition, en prévoyant qu'un débat sur la demande serait alors inscrit d'office à la suite de l'ordre du jour du premier jour de séance suivant l'annonce faite au Sénat de l'opposition. Au cours de ce débat, pourraient seuls prendre la parole le Gouvernement, l'auteur de l'opposition et le président de la commission qui a présenté la demande.

La commission, à l'instar des présidents de commission permanente auditionnés, approuve pleinement cette mesure.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a toutefois adopté un amendement COM-48 visant à détailler le déroulement de la procédure, et en particulier les conditions dans lesquelles le contrôle de recevabilité opéré par la commission des lois - dont l'article 3 de la présente proposition de résolution a clarifié la portée contraignante^16(*) - interviendrait : l'affichage de la demande, ainsi que sa notification au Gouvernement et aux présidents des groupes et des commissions, à compter desquels courrait le délai d'opposition, auraient lieu aussitôt après que la commission des lois s'est prononcée sur sa recevabilité.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
Précisions relatives au dépôt des projets ou propositions de loi et de résolution et au déroulement de la navette parlementaire

L'article 8 prévoit d'apporter au Règlement diverses précisions relatives au dépôt des propositions de loi et de résolution ainsi qu'au déroulement de la navette parlementaire.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. Un ajustement des règles de caducité des propositions de loi et de résolution

Le dépôt des projets ou propositions de loi et de résolution est régi par le chapitre X du Règlement. En particulier, son article 28 prévoit que les propositions de loi et les propositions de résolution déposées par les sénateurs et rejetées par le Sénat ne peuvent être reproduites avant l'expiration d'un délai de trois mois.

Le même article fixe les règles applicables en matière de caducité des propositions de loi et de résolution déposées par des sénateurs. Ainsi, il dispose que, parmi ces textes, ceux sur lesquels le Sénat n'a pas statué deviennent caducs de plein droit à l'ouverture de la troisième session ordinaire suivant celle au cours de laquelle ils ont été déposés. Les propositions de loi ou de résolution déposées dans l'intervalle des sessions ordinaires sont rattachées, pour le calcul des règles de caducité, au premier jour de la session ordinaire suivant la date de leur dépôt.

Le 1° du présent article tend à modifier l'article 28 précité du Règlement de façon à prévoir, outre une clarification rédactionnelle, que  les propositions de loi ou de résolution dont tous les signataires ont cessé d'exercer leur mandat de sénateur deviennent caduques, quand bien même le délai de caducité précité n'aurait pas été atteint.

2. Une précision des règles relatives au déroulement de la navette parlementaire

Le déroulement de la navette parlementaire est régi par la section 1 du chapitre XIX du Règlement, relatif aux rapports du Sénat avec le Gouvernement et l'Assemblée nationale.

En particulier, pour l'application des règles posées à l'article 45 de la Constitution, l'article 65 du Règlement dispose que tout projet de loi voté par le Sénat et non devenu définitif est transmis sans délai par le Président du Sénat au Gouvernement, et qu'en cas de rejet d'un projet de loi, le Président en avise le Gouvernement.

Ce même article précise également que toute proposition de loi votée par le Sénat et non devenue définitive est transmise sans délai par le Président du Sénat au Président de l'Assemblée nationale et que le Gouvernement est alors avisé de cet envoi. En cas de rejet d'une proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale, il est prévu que le Président du Sénat en avise le Président de l'Assemblée nationale et le Gouvernement.

Enfin, lorsque le Sénat adopte sans modification un projet ou une proposition de loi voté par l'Assemblée nationale, le Président du Sénat en transmet le texte définitif au Président de la République, aux fins de promulgation, par l'intermédiaire du secrétariat général du Gouvernement, et le Président de l'Assemblée nationale est alors avisé de cette transmission.

Le 2° du présent article vise à apporter deux précisions à ces dispositions :

- en premier lieu, il tend à mentionner le cas où des propositions de loi transmises par l'Assemblée nationale et rejetées par le Sénat, en précisant qu'à l'instar des propositions de lois adoptées par le Sénat et non devenue définitives, ces textes sont transmis sans délai par le Président du Sénat au Président de l'Assemblée nationale ;

- en second lieu, il prévoit que lorsque le Sénat est saisi d'un projet ou d'une proposition de loi rejeté par l'Assemblée nationale et qu'il le rejette, le projet ou la proposition de loi est définitivement rejeté.

La commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9
Ajout du Président du Sénat à la liste des autorités susceptibles de demander l'inscription d'un débat d'initiative sénatoriale à l'ordre du jour

L'article 9 vise à ajouter le Président du Sénat à la liste des autorités susceptibles de demander l'inscription d'un débat d'initiative sénatoriale à l'ordre du jour.

La commission a adopté cet article sans modification.

L'article 29 bis du Règlement précise, pour l'application de l'article 48 de la Constitution, le cadre juridique régissant l'ordre du jour du Sénat.

En particulier, son alinéa 7 prévoit que, à la demande d'un groupe politique, d'une commission, de la commission des affaires européennes ou d'une délégation, la Conférence des présidents peut proposer au Sénat d'inscrire à l'ordre du jour un débat d'initiative sénatoriale.

Le 1° du présent article tend à modifier cet alinéa afin d'ajouter le Président du Sénat à la liste des autorités susceptibles de demander l'inscription d'un débat d'initiative sénatoriale à l'ordre du jour.

Par coordination, le 2° du présent article tend à modifier l'alinéa 7 de l'article 29 ter du Règlement pour préciser que la règle selon laquelle le débat d'initiative sénatoriale est ouvert par le représentant de l'auteur de la demande ne s'applique pas lorsqu'il s'agit du Président du Sénat. Dans ces conditions, la parole est donnée aux orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe dans les conditions prévues par ce même article.

La commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10
Ajustement des modalités de discussion des textes élaborés par une commission mixte paritaire

L'article 10 vise à ajuster les modalités de discussion des textes élaborés par une commission mixte paritaire, de façon à prévoir que, lors de la lecture de ces textes, la parole est donnée au rapporteur de la commission mixte paritaire et, à défaut, à un représentant de la commission saisie au fond.

La commission a adopté cet article sans modification.

L'alinéa 10 de l'article 29 ter du Règlement prévoit que, pour l'examen d'un texte élaboré par une commission mixte paritaire (CMP), sauf décision contraire de la Conférence des présidents, seuls peuvent intervenir le Gouvernement, le représentant de la commission saisie au fond pour une durée ne pouvant excéder cinq minutes et, pour explication de vote, un représentant par groupe pour une durée ne pouvant excéder cinq minutes chacun ainsi qu'un représentant des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe pour une durée ne pouvant excéder trois minutes.

Dans le souci d'actualiser le Règlement et de le rendre davantage conforme aux pratiques, l'article 10 de la présente proposition de loi tend à modifier cette disposition de façon à prévoir qu'outre le Gouvernement, c'est par principe le rapporteur de la CMP qui aurait vocation à intervenir avant de procéder aux explications de vote. À défaut, un représentant de la commission saisie au fond, dont le rapporteur de la CMP est en principe membre, pourrait intervenir.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 11
Actualisation du rôle des secrétaires en cas de scrutin public ordinaire

L'article 11 vise à actualiser le rôle des secrétaires en cas de scrutin public ordinaire pour tenir compte de la mise en place du système de scrutin électronique.

La commission a adopté cet article sans modification.

Les quatorze secrétaires du Sénat sont membres du Bureau. En application de l'article 33 du Règlement, ils sont chargés de surveiller la rédaction du procès-verbal, de contrôler les appels nominaux et de dépouiller les scrutins.

Pour mémoire, il existe deux modalités de scrutin : les scrutins ordinaires et les scrutins à la tribune. Il s'agit de deux des quatre modalités de vote du Sénat prévues par le Règlement, avec le vote à main levée et le vote par assis et levé^17(*).

Dans le cadre d'un scrutin public à la tribune, tous les sénateurs sont appelés nominalement par les huissiers et remettent, chacun à leur tour, leur bulletin au secrétaire qui se tient à la tribune et qui le dépose dans une urne prévue à cet effet^18(*).

Le scrutin public ordinaire, en revanche, en application de l'article 56 du Règlement, a en principe lieu par procédé électronique depuis le 1^er octobre 2019^19(*). Il peut cependant avoir lieu par bulletins sur décision du Président, dans des conditions fixées par le Bureau.

Afin de tenir compte de cette évolution, le 1° du présent article tend à modifier l'article 33 du Règlement pour préciser que cette mission de dépouillement s'applique uniquement aux scrutins « par bulletins », le vote électronique ne nécessitant par construction pas de dépouillement.

Le 2° tend à modifier l'article 56 du Règlement pour préciser qu'il appartient aux secrétaires de « contrôler » les résultats des scrutins publics ordinaires ayant lieu par bulletins à titre dérogatoire. Il convient de noter que, pour l'application de cet article, l'article XIV bis de l'Instruction générale du Bureau prévoit déjà que les secrétaires dépouillent ces scrutins, qui ne peuvent être mis en oeuvre que lorsque le Président constate que le scrutin public ordinaire ne peut avoir lieu par procédé électronique.

La commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12
Cas dans lesquels un sénateur intervient à la tribune

L'article 12 vise à préciser les conditions dans lesquelles un sénateur intervient à la tribune.

La commission a adopté cet article sans modification.

Les conditions dans lesquelles les sénateurs peuvent prendre la parole en séance publique sont régies par l'article 36 du Règlement. Cet article pose comme règle générale qu'aucun sénateur ne peut prendre la parole s'il ne l'a demandée au Président, puis obtenue.

Son alinéa 5 précise que l'orateur parle à la tribune ou de sa place. Il prévoit également que le Président puisse l'inviter à monter à la tribune.

Dans le souci de clarifier les modalités d'application de ces dispositions et de les rendre davantage conformes aux pratiques, le présent article tend à modifier l'article 36 du Règlement afin de prévoir que, par principe, l'orateur s'exprime de sa place. Une prise de parole à la tribune resterait toutefois possible, sur invitation du Président.

La commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13
Modification de l'appellation du compte rendu analytique

L'article 13 vise à modifier l'appellation du compte rendu analytique, qui deviendrait le « compte rendu abrégé ».

La commission a adopté cet article sans modification.

L'alinéa 2 de l'article 38 bis du Règlement prévoit qu'il est établi, pour chaque séance publique, un compte rendu analytique officiel ainsi qu'un compte rendu intégral, publié au Journal officiel.

Les conditions d'application de cette disposition sont fixées par l'article XI de l'Instruction générale du Bureau. Celui-ci précise notamment que le compte rendu analytique officiel donne une relation méthodique et concise des débats en séance publique, dont il s'attache à restituer la physionomie. Il est publié sur le site internet du Sénat et est également diffusé avant le début de la séance suivante. Il tient lieu de procès-verbal avant la publication du compte rendu intégral au Journal officiel.

Il est à noter qu'à l'Assemblée nationale, le compte rendu analytique n'existe plus depuis 2008.

Sans remettre en cause son existence au Sénat, le présent article tend à modifier l'article 38 bis précité du Règlement pour faire évoluer sa dénomination. Celui-ci serait désormais désigné comme le « compte rendu abrégé », appellation correspondant davantage à la nature de ce document.

La commission a adopté l'article 13 sans modification.

Article 14
Évolution des modalités d'approbation du procès-verbal

L'article 14 vise à modifier les modalités d'approbation par le Sénat du procès-verbal de la séance précédente. Il est proposé qu'en cas d'opposition dans les 24 heures suivant sa publication au Journal officiel ou en cas de contestation, les demandes de modification du procès-verbal seront examinées par le Bureau a posteriori plutôt qu'à la suite d'une suspension de la séance publique ordonnée sur le champ.

La commission a adopté cet article sans modification.

Les modalités d'approbation du procès-verbal de la séance publique sont fixées par l'article 38 bis du Règlement.

Ce procès-verbal est constitué par le compte rendu intégral, qui est établi pour chaque séance publique et publié au Journal officiel.

Ainsi, au début de chaque séance, le Président soumet à l'adoption du Sénat le procès-verbal de la séance précédente. La parole est alors donnée à tout sénateur qui la demande pour une observation sur le procès-verbal. Une fois signé du Président et contresigné par deux secrétaires, il fait foi pour la validité des textes adoptés au cours de la séance.

Si le procès-verbal donne lieu à contestation, une suspension de la séance est prévue, pour permettre au Bureau d'examiner les propositions de modification du procès-verbal. À la reprise de la séance, le Président fait connaître la décision du Bureau et il est alors procédé, pour l'adoption du procès-verbal, à un vote sans débat et par scrutin public ordinaire. En cas de rejet du procès-verbal, sa discussion est inscrite à l'ordre du jour de la séance suivante.

Le présent article tend à modifier l'article 38 bis précité du Règlement, de façon à alléger cette procédure. Ainsi, le procès-verbal deviendrait désormais définitif au terme d'un délai de 24 heures qui suivent sa publication au Journal officiel. Le cas échéant, les contestations seraient soumises au Bureau, à qui il reviendrait d'entendre leur auteur en vue de statuer sur leur prise en considération lors de sa plus prochaine réunion. S'il décide de la prendre en considération, la rectification du procès-verbal serait soumise au Sénat par le Président au début de la première séance suivant cette décision.

La procédure proposée, qui permet ainsi d'éviter de devoir procéder à une séance publique et par conséquent à un examen dans l'urgence d'une éventuelle contestation du procès-verbal, paraît mieux adaptée à l'enjeu.

La commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15
Corrections d'erreurs matérielles

L'article 15 vise à corriger diverses erreurs matérielles dans le Règlement.

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article vise à corriger diverses erreurs matérielles dans le Règlement. Dans le détail :

- son 1° tend à corriger deux erreurs de renvoi à l'article 39 du Règlement concernant certaines limitations à l'exercice du droit de réponse des sénateurs suite à une intervention d'un membre du Gouvernement prévu à l'alinéa 2 de l'article 37 ;

- son 2° tend à corriger une erreur de référence à l'article 45 du Règlement, concernant l'application des règles relatives au contrôle de la recevabilité en matière sociale, à l'aune des règles codifiées à la section 1 du chapitre I^er bis du titre I^er du livre I^er du code de la sécurité sociale, issues de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;

- son 3° tend à corriger, à l'article 59 du Règlement, une erreur de référence concernant la désignation de la partie des lois de financement de la sécurité sociale consacrée aux dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre de la sécurité sociale pour l'année à venir, liée à l'évolution de l'architecture de ces textes découlant de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 précitée.

La commission a adopté l'article 15 sans modification.

Article 16
Évolution des modalités d'intervention en séance publique de représentants du Conseil économique, social et environnemental

L'article 16 vise à modifier les modalités d'intervention en séance publique de représentants du Conseil économique, social et environnemental, dans le souci d'actualiser le Règlement pour le rendre davantage conforme aux pratiques.

La commission a adopté cet article sans modification.

L'article 69 de la Constitution prévoit que le Conseil économique, social et environnemental donne son avis sur des projets ou propositions de lois qui lui ont été soumis par le Gouvernement. Le cas échéant, il peut désigner un de ses membres pour exposer devant les assemblées parlementaires son avis sur ces textes.

Pour l'application de cette disposition, les articles 15 bis et 42 du Règlement prévoient respectivement qu'un membre désigné par le Conseil économique, social et environnemental peut :

-  être entendu par la commission saisie au fond du texte concerné, sans assister au vote ;

- avoir accès dans l'hémicycle pendant toute la durée de la discussion en séance publique, le Président lui donnant alors la parole avant la présentation du rapport de la commission saisie au fond. À la demande du président de la commission saisie au fond et dans la suite du débat, la parole peut également lui être accordée pour donner le point de vue du Conseil.

Le présent article tend à modifier l'article 42 précité afin de faire évoluer les modalités d'intervention en séance publique de représentants du Conseil économique, social et environnemental, dans le souci d'actualiser le Règlement pour le rendre davantage conforme aux pratiques.

Ainsi, le représentant du Conseil économique, social et environnemental ne pourrait être présent que durant la discussion générale, et la parole lui serait donnée après l'intervention du rapporteur de la commission saisie au fond. Il ne pourrait en revanche plus assister ni a fortiori intervenir lors de la discussion des motions, articles et amendements déposés sur le texte.

Dans la pratique, de telles interventions sont en effet très rares. Depuis l'année 2000, on compte dix interventions du Conseil en séance publique, dont une seule depuis 2010, à l'occasion de l'examen, en janvier 2017, du projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. À chaque fois, il s'est agi uniquement d'une intervention lors de la discussion générale.

La commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17
Rationalisation des règles de recevabilité des motions de procédure

L'article 17 vise à confirmer, dans le Règlement, l'impossibilité de déposer une motion sur une proposition de résolution déposée en application de l'article 34-1 de la Constitution ainsi que de déposer une question préalable, une motion préjudicielle ou incidente, ou une motion de renvoi en commission lors de la lecture des conclusions d'une commission mixte paritaire.

La commission a adopté cet article sans modification.

Pour mémoire, le Règlement prévoit quatre types de motions de procédure, énumérées à son article 44 :

- l'exception d'irrecevabilité, dont l'objet est de faire reconnaître que le texte en discussion est contraire à une disposition constitutionnelle et dont l'effet, en cas d'adoption, est d'entraîner le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée ;

- la question préalable, dont l'objet est de faire décider soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération et dont l'effet, en cas d'adoption, est également d'entraîner le rejet du texte ;

- les motions préjudicielles ou incidentes dont l'objet est de subordonner un débat à une ou plusieurs conditions en rapport avec le texte en discussion et dont l'effet, en cas d'adoption, est de faire renvoyer le débat jusqu'à réalisation de la ou desdites conditions ;

- les motions tendant au renvoi à la commission de tout ou partie du texte en discussion dont l'effet, en cas d'adoption, est de suspendre le débat jusqu'à présentation d'un nouveau rapport par cette commission.

Le présent article tend à modifier le Règlement pour y inscrire certaines règles d'irrecevabilité, déjà appliquées dans la pratique, lors de la lecture des conclusions d'une commission mixte paritaire (CMP)^20(*) ou de l'examen de propositions de résolutions déposées en application de l'article 34-1 de la Constitution^21(*).

Le 1° du présent article tend ainsi à modifier l'article 42 du Règlement, de façon à prévoir expressément que les questions préalables, les motions préjudicielles ou incidentes ainsi que les motions tendant au renvoi à la commission sont irrecevables lors des lectures de conclusions de CMP.

Cette disposition permet de confirmer une pratique bien établie, dans un souci de sécurisation du Règlement. De tradition constante, il est en effet considéré que, compte tenu des dispositions combinées de l'article 45 de la Constitution et de l'alinéa 12 de l'article 42 du Règlement prévoyant l'irrecevabilité de tout amendement non accepté par le Gouvernement, le Sénat ne peut qu'accepter ou rejeter l'ensemble du texte issu de la commission mixte paritaire par un vote unique portant sur ces conclusions et donc que, par conséquent, aucune motion de procédure ne saurait être admise. Le dispositif proposé réserve toutefois aux sénateurs la possibilité de soulever une exception d'irrecevabilité et donc de contester la conformité à la Constitution des dispositions du texte, conformément aux exigences posées par le Conseil constitutionnel^22(*).

Le 2° du présent article tend quant à lui à modifier l'article 50 bis du Règlement, de façon à prévoir expressément qu'aucune motion n'est recevable sur les propositions de résolution déposées en application de l'article 34-1 de la Constitution.

De la même façon, cette règle d'irrecevabilité est déjà appliquée, de tradition constante, compte tenu du fait que le Sénat a en tout état de cause vocation à se prononcer par un vote unique sur ces textes.

Au demeurant, il peut être observé que :

- l'exception d'irrecevabilité n'a pas vocation à s'appliquer, dans la mesure où le second alinéa de l'article 34-1 de la Constitution et l'article 6 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 qui l'applique définissent un régime de recevabilité spécifique pour ces textes ;

- la motion tendant au renvoi en commission est dépourvue d'objet, puisque ces textes ne sont pas envoyés à une commission ;

- la procédure régissant la question préalable est incompatible avec l'examen de ces textes, qui ne comportent pas d'article avant lesquels une telle motion pourrait être discutée.

La commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 17 bis (nouveau)
Ajout d'une référence aux projets de loi de finances de fin de gestion

L'article 17 bis a été introduit par la commission à l'initiative de son rapporteur afin de tirer les conséquences, dans le Règlement, de la création d'une nouvelle catégorie de lois de finances, les lois de finances de fin de gestion.

La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a institué une nouvelle catégorie de lois de finances : les lois de finances de fin de gestion. Ces textes, qui ne peuvent comporter de dispositions fiscales, ont principalement vocation à permettre des ajustements des crédits budgétaires prévus au titre de l'année en cours à l'aune des enjeux de la fin de gestion.

Ces textes sont cependant présentés selon les mêmes formes que les lois de finances et les lois de finances rectificatives : outre un article liminaire présentant les principales données relatives au contexte macroéconomique et de finances publiques dans lequel s'inscrit le texte, une architecture en deux parties est prévue, la première étant relative aux conditions générales de l'équilibre financier et la seconde aux moyens des politiques publiques.

Ainsi, en application de l'article 42 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances dans sa version issue de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 précitée, la seconde partie des projets de loi de finances de fin de gestion ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première partie, à l'instar de ce qui est prévu s'agissant des projets de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificatives.

Cette exigence est reprise à l'article 47 bis du Règlement, que le présent article, issu de l'amendement COM-49 du rapporteur et adopté par la commission, tend à modifier pour tirer les conséquences de la création de cette nouvelle catégorie de lois de finances.

La commission a adopté l'article 17 bis ainsi rédigé.

Article 18
Uniformisation de l'appellation des commissions mixtes paritaires

L'article 18 de la présente proposition de résolution vise à uniformiser l'appellation des commissions mixtes paritaires.

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article tend à modifier l'article 72 du Règlement afin d'uniformiser l'appellation des commissions mixtes paritaires, désignées comme « commissions mixtes » par cet article.

La commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 19
Travaux du Sénat relatif aux affaires européennes

L'article 19 comporte diverses mesures concernant les travaux du Sénat relatifs aux affaires européennes.

À titre principal, il procède à une réforme de la procédure d'adoption des propositions de résolutions européennes (PPRE), aujourd'hui complexe et peu lisible. À cette fin, il prévoit notamment de :

- clarifier les procédures applicables, en les distinguant en fonction de l'auteur de la PPRE (commission des affaires européennes, commission permanente, sénateur) ;

- mettre fin à l'obligation d'examen par la commission des affaires européennes de toute PPRE déposée par un sénateur dans un délai d'un mois, sauf demande d'un président de groupe ou de commission ;

- permettre l'examen conjoint d'une PPRE par la commission des affaires européennes et la commission compétente au fond.

La commission des lois a adopté le présent article, qui apporte une simplification bienvenue de la procédure d'examen des PPRE et est de nature à renforcer l'activité de contrôle du Sénat en matière européenne.

Outre un amendement COM-51 de précision rédactionnelle, elle adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement COM-52 supprimant la disposition autorisant l'organisation de réunions d'examen conjoint entre la commission permanente compétente et la commission des affaires européennes, susceptible d'être source de complexités nouvelles, alors que la pratique actuelle peut être jugée satisfaisante.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

1. L'état du droit : les travaux du Sénat relatifs aux affaires européennes

Les travaux du Sénat relatifs aux affaires européennes se traduisent principalement par l'examen de propositions de résolution européenne (PPRE), déposées sur le fondement des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution. En ces matières, la commission des affaires européennes joue un rôle central.

1.1. La commission des affaires européennes

En application du dernier alinéa de l'article 88-4 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, une commission chargée des affaires européennes est instituée dans chaque assemblée. Ces commissions sont les héritières des délégations pour l'Union européenne, elles-mêmes issues des délégations pour les Communautés européennes, instituées en 1979^23(*).

L'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires précise que celles-ci ont pour mission de suivre les travaux conduits par les institutions de l'Union européenne. Cet article régit également leurs relations avec le Gouvernement, en prévoyant que celui-ci :

- leur communique les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne ;

- peut également leur communiquer, de sa propre initiative ou à la demande de leur président, tout document nécessaire ;

- les tient informées des négociations en cours.

Enfin, ce même article laisse au règlement de chaque assemblée le soin de déterminer leur composition, le mode de désignation de leurs membres ainsi que leurs règles de fonctionnement.

Au Sénat, en application de l'article 73 bis du Règlement, la commission des affaires européennes comprend 41 membres. Sa composition assure non seulement une représentation proportionnelle des groupes politiques, mais également une représentation « équilibrée » des commissions permanentes. Ses membres ainsi que les membres de son bureau sont désignés dans les mêmes conditions que pour les commissions permanentes^24(*).

L'article 73 quater du Règlement précise le contenu de sa mission de suivi des travaux des institutions de l'Union européenne. Elle assure ainsi, dès leur transmission par le Gouvernement, la publication et la diffusion à destination de l'ensemble des sénateurs, des groupes et des commissions, des projets d'actes législatifs européens et des autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne, qui sont soumis au Sénat par le Gouvernement en application du premier alinéa de l'article 88-4 de la Constitution. Elle instruit ces textes et assure l'information du Sénat sur les autres documents émanant des institutions de l'Union européenne. Dans ce cadre, le président de la commission permanente compétente peut désigner un représentant pour participer à l'examen d'un de ces textes ou documents par la commission des affaires européennes.

En application de l'article 73 sexies du Règlement, la commission des affaires européennes peut également être consultée par la Conférence des présidents, saisie à cette fin par le Président du Sénat, le président d'une commission permanente ou d'un groupe ou par le président de cette même commission, sur un projet ou une proposition de loi ayant pour objet de transposer un texte européen en droit national. Ce dispositif concourt à éclairer les débats concernant les enjeux relatifs à d'éventuelles « surtranspositions » de directives européennes.

1.2. Les propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution

Le deuxième alinéa de l'article 88-4 de la Constitution prévoit que des résolutions européennes peuvent être adoptées par les assemblées, selon des modalités fixées par leur règlement et, le cas échéant, en dehors des sessions, sur :

- les projets d'actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne, qui sont obligatoirement soumis aux assemblées en application du premier alinéa de ce même article ;

- tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.

Sans portée juridique contraignante, ces résolutions participent de l'exercice, par le Parlement, de son pouvoir de contrôle du Gouvernement. Néanmoins, comme le soulignent Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, le dispositif « reflète la solidarité des fonctions de contrôle et de la législation : les assemblées, que les mécanismes européens ont dessaisies d'une partie des compétences qu'elles tiennent de la Constitution en matière législative, recouvrent un pouvoir de contrôle sur la participation du Gouvernement à l'exercice desdites compétences au sein du Conseil [de l'Union européenne] »^25(*).

Au Sénat, l'examen de ces propositions de résolution européenne (PPRE) est régi par l'article 73 quinquies du Règlement.

a) L'initiative

L'initiative des PPRE appartient concurremment à :

- la commission permanente compétente qui, dans les quinze jours suivant la diffusion par la commission des affaires européennes d'un texte européen soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution, peut décider de se saisir de ce texte. Elle informe alors le Sénat du dépôt d'une PPRE par le rapporteur qu'elle a désigné ;

- la commission des affaires européennes ;

- tout sénateur.

b) L'examen en commission

Lorsque la PPRE a été déposée par la commission permanente compétente, celle-ci examine dans le texte dans un délai d'un mois. Elle doit alors fixer un délai limite, qui ne peut excéder 15 jours, pour le dépôt des amendements qui peuvent être présentés par tout sénateur. Elle peut conclure à l'adoption de la PPRE, le cas échéant amendée, ou à son rejet.

Lorsque la PPRE a été déposée par la commission des affaires européennes, elle est envoyée à la commission permanente qui dispose d'un délai d'un mois pour examiner le texte ainsi que les amendements, qui peuvent être déposés par tout sénateur. Dans ce cadre, le Règlement ne soumet pas à un délai de 15 jours la fixation par la commission permanente compétente d'un délai limite pour le dépôt des amendements.

Lorsque la PPRE a été déposée par tout sénateur, elle est envoyée au préalable à la commission des affaires européennes, qui statue dans le délai d'un mois en concluant soit au rejet, soit à l'adoption de la proposition, éventuellement amendée. La PPRE adoptée ou, en cas de rejet, le texte initial est ensuite envoyé à la commission permanente dans les mêmes conditions. Toutefois, si la PPRE porte sur un texte dont la commission permanente compétente a décidé de se saisir dans le délai de quinze jours qui lui était imparti (voir supra), la PPRE lui est directement envoyée.

Si, lorsque la PPRE a été adoptée par la commission des affaires européennes, la commission permanente ne statue pas dans un délai d'un mois et si, dans ce même délai, ni le Gouvernement ni un groupe minoritaire ou d'opposition n'a demandé que le Sénat se prononce sur cette proposition en séance dans le cadre de l'ordre du jour qui lui est réservé, le texte est considéré comme adopté par celle-ci.

c) L'adoption définitive

La PPRE adoptée ou considérée comme adoptée par la commission permanente devient résolution du Sénat au terme d'un délai de trois jours francs suivant son adoption ou la fin du délai d'un mois susmentionné.

Pendant ce délai de trois jours, le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président d'une commission permanente, le président de la commission des affaires européennes ou le Gouvernement peuvent demander qu'elle soit examinée par le Sénat.

Si, dans les sept jours francs qui suivent cette demande, la Conférence des présidents ne propose pas ou le Sénat ne décide pas de son inscription à l'ordre du jour, la proposition de résolution de la commission devient résolution du Sénat. Si l'inscription à l'ordre du jour est décidée, le texte de la proposition de résolution adoptée ou considérée comme adoptée par la commission permanente est discuté en séance publique. Dans ce cadre, la commission des affaires européennes peut exercer les compétences attribuées aux commissions saisies pour avis.

Il convient de relever que le Gouvernement ne dispose pas de la faculté d'amender ces textes, ni au stade de la commission, ni au stade de la séance.

Une fois adoptées définitivement, les résolutions européennes sont transmises au Gouvernement et à l'Assemblée nationale.

Les schémas ci-dessous résument ces procédures d'examen, selon l'auteur de la PPRE.

Procédure d'examen au Sénat des propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution par une commission permanente

Procédure d'examen au Sénat des propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution par la commission des affaires européennes

Procédure d'examen au Sénat des propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution par tout sénateur

Note : PPRE : proposition de résolution européenne ; CAE : commission des affaires européennes ; ODJ : ordre du jour.

Source : commission des lois du Sénat

1.3. Les propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution

Le Parlement peut également agir sur le fondement du premier alinéa de l'article 88-6 de la Constitution, qui prévoit deux types de résolutions.

Son premier alinéa prévoit que chaque assemblée peut émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité^26(*). Cet avis est alors adressé par le président de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil de l'Union européenne et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé.

Son deuxième alinéa prévoit par ailleurs que l'Assemblée nationale et le Sénat peuvent former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est alors transmis à la Cour de justice de l'Union européenne par le Gouvernement.

Au Sénat, les conditions d'adoption de ces avis motivés et recours, qui prennent la forme d'une PPRE, sont prévues par l'article 73 octies du Règlement.

Ces PPRE peuvent être déposées par tout sénateur ou par la commission des affaires européennes.

Lorsqu'elle est déposée par tout sénateur, la PPRE est envoyée à la commission des affaires européennes.

Lorsqu'elle dépose ou adopte une PPRE, cette dernière la transmet à la commission permanente compétente, qui statue en concluant soit au rejet, soit à l'adoption de la proposition, éventuellement amendée. Si la commission compétente au fond n'a pas statué dans un délai de huit semaines, le texte adopté par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté par la commission compétente au fond.

Au terme de ce délai, qui est imposé par le protocole (n° 2) sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au Traité sur l'Union européenne, la procédure d'examen est automatiquement interrompue.

À tout moment de la procédure, le président d'un groupe peut solliciter l'examen en séance publique selon la procédure prévue pour les PPRE déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution.

Le texte adopté définitivement constitue une résolution du Sénat.

S'il s'agit d'un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité, la résolution est transmise par le Président du Sénat au Président du Parlement européen, au Président du Conseil de l'Union européenne et au Président de la Commission européenne.

S'il s'agit d'un recours contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité, la résolution est transmise au Gouvernement aux fins de saisine de la Cour de justice de l'Union européenne.

Procédure d'examen au Sénat des propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution

Note : PPRE : proposition de résolution européenne ; CAE : commission des affaires européennes ; ODJ : ordre du jour.

Source : commission des lois du Sénat

1.4. Les autres actes du Sénat relatifs aux affaires européennes

Trois autres types d'actes relatifs à l'Union européenne peuvent être adoptés par le Sénat :

- en application du second alinéa de l'article 88-5 de la Constitution, le Parlement peut adopter une motion afin qu'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne ne soit pas soumis au référendum par le Président de la République, mais adopté par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Les conditions d'adoption au Sénat d'une telle motion sont prévues à l'article 73 septies du Règlement ;

- en application du dernier alinéa de l'article 88-6 de la Constitution, 60 sénateurs peuvent de droit former un recours contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité ; celui-ci est alors transmis au Gouvernement aux fins de saisine de la Cour de justice de l'Union européenne dans les conditions prévues à l'article 73 nonies du Règlement ;

- en application de l'article 88-7 de la Constitution, tout sénateur peut déposer une motion tendant à s'opposer à une modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne dans les conditions prévues à l'article 73 decies du Règlement.

1.5. Éléments statistiques

Le tableau ci-dessous présente les principales données sur les PPRE déposées au Sénat depuis la session 2009-2010. Il peut ainsi être observé que la majorité d'entre elles sont déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, et le plus souvent sur une initiative de la commission des affaires européennes ou d'un sénateur.

Nombre de propositions de résolution européenne déposées au Sénat

PPRE	Dépôt sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution			Dépôt sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution	Total
	Par la commission des affaires européennes	Par la commission permanente compétente	Par tout sénateur
2009-2010	8	5	2	-	15
2010-2011	13	2	11	-	26
2011-2012	18	2	5	8	33
2012-2013	23	3	6	4	36
2013-2014	12	1	1	5	19
2014-2015	8	-	4	-	12
2015-2016	15	-	6	3	24
2016-2017	14	1	4	6	25
2017-2018	13	2	7	4	26
2018-2019	13	-	3	-	16
2019-2020	10	-	7	1	18
2020-2021	3	-	7	3	13
2021-2022	12	-	4	4	20
2022-2023	12	-	13	4	29
2023-2024	8	-	5	2	15

Source : commission des lois du Sénat

La grande majorité des PPRE déposées sont adoptées définitivement :

- lors de la session 2021-2022, 21 PPRE sont devenues résolutions du Sénat, soit l'ensemble des PPRE déposées lors de cette session (et une déposée lors de la session précédente) ;

- lors de la session 2022-2023, sur les 29 PPRE déposées, 21 sont devenues résolutions du Sénat ;

- lors de la session 2023-2024, sur les 15 PPRE déposées, 13 sont devenues résolutions du Sénat.

L'examen de PPRE en séance publique est rare. Depuis 2012, seules 14 d'entre elles l'ont été. Cet examen a donné lieu à une adoption du texte dans tous les cas sauf un.

2. La proposition de résolution : un renforcement de la commission des affaires européennes et une amélioration de la procédure d'adoption des propositions de résolution européenne

2.1. Un renforcement de la commission des affaires européennes

En premier lieu, le présent article permet de renforcer certaines prérogatives de la commission des affaires européennes.

La a) de son 1° tend à modifier l'article 73 quater du Règlement afin que celle-ci puisse, lorsqu'elle instruit les textes européens soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution, transmettre ses analyses les concernant aux commissions permanentes compétentes.

Le c) du même 1° tend quant à lui permettre au président de la commission des affaires européennes de désigner l'un de ses membres pour participer, avec voix consultative, à l'examen par la commission permanente compétente d'une PPRE. Réciproquement, le président de la commission permanente compétente pourrait désigner l'un de ses membres pour participer, également avec voix consultative, à l'examen de projets ou propositions d'actes de l'Union européenne par la commission des affaires européennes.

Le 4° du présent article, outre diverses améliorations rédactionnelles, tend à modifier l'article 73 sexies du Règlement de façon à permettre :

- à la Conférence des présidents de consulter la commission des affaires européennes, dans les conditions prévues par cet article, non seulement sur des projets ou propositions de loi visant à transposer un texte européen en droit national, mais également sur des projets ou propositions de loi visant à adapter le droit national au droit européen, notamment lorsque ce dernier résulte d'actes (règlements, décisions), n'appelant pas de mesure de transposition stricto sensu ;

- au rapporteur désigné sur ces textes par la commission des affaires européennes de présenter ses observations à la commission permanente compétente et, sur décision de la Conférence des présidents, en séance publique.

Le a) du 8° du présent article tend à modifier l'article 73 decies du Règlement de façon à permettre à la commission des affaires européennes de formuler des observations, sous la forme d'un rapport d'information, sur le dépôt d'une motion tendant à s'opposer à une modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne.

2.2. Une amélioration de la procédure d'examen des propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution

Le présent article propose diverses mesures pour clarifier et renforcer l'efficacité de la procédure d'examen des PPRE déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution

a) Une amélioration de la lisibilité des dispositions

En premier lieu, le présent article tend à clarifier l'architecture du Règlement concernant cette procédure.

Le c) du 1° et le 2° du présent article tend à procéder à une refonte de la rédaction des dispositions concernées. En effet, en l'état du Règlement, le regroupement de l'ensemble des procédures d'examen de ces textes dans un article unique, l'article 73 quinquies, rend le dispositif peu lisible. Ainsi, seraient créés trois articles 73 quinquies A, 73 quinquies B et 73 quinquies C, régissant respectivement les procédures d'examen de PPRE déposées par la commission permanente compétente, la commission des affaires européennes et tout sénateur.

La rédaction proposée apporte certaines clarifications à la procédure.

En particulier, il serait expressément précisé que, lorsqu'une PPRE a été rejetée par la commission des affaires européennes, le fait que la commission permanente compétente ne se soit pas saisie dans le délai d'un mois ou ait décidé de ne pas se saisir (voir infra), vaut rejet de la PPRE.

De même, lorsque la PPRE est rejetée ou considérée comme adoptée par la commission permanente compétente, le Président du Sénat, le Gouvernement ou le président d'un groupe, d'une commission permanente ou de la commission des affaires européennes conserveraient la possibilité de demander à la Conférence des présidents son inscription à l'ordre du jour. Le cas échéant, le texte initial de la PPRE serait examiné en séance publique.

En outre, la rédaction proposée clarifie le fait que la commission des affaires européennes n'a pas la possibilité de déposer une PPRE sur un texte européen sur lequel la commission permanente a annoncé son intention de se saisir dans le délai de 15 jours qui lui est imparti. Elle ne retrouverait cette possibilité qu'à la fin du délai d'un mois dont la commission permanente dispose pour déposer une PPRE sur ce texte.

b) Une série mesures visant à renforcer l'efficacité de la procédure

Le présent article prévoit en outre une série de mesures destinées à renforcer l'efficacité de la procédure d'examen des PPRE.

En premier lieu, le dernier alinéa du c) de son 1° tend à modifier l'article 73 quater du Règlement de façon à poser, réaffirmant les exigences constitutionnelles applicables, une condition de recevabilité des PPRE, lesquelles devraient ainsi viser expressément les documents émanant des institutions de l'Union européenne sur lesquels elles portent. Une telle disposition fait suite au constat de risques de détournement de cette procédure pour aborder, via des résolutions, des enjeux non directement liés à l'action de l'Union européenne.

En deuxième lieu, la rédaction proposée de l'article 73 quinquies C du Règlement par le 2° du présent article conduit à supprimer l'examen automatique par la commission des affaires européennes, dans un délai d'un mois, des PPRE déposées par tout sénateur. Il ressort des auditions conduites par le rapporteur, en effet, que cette obligation peut conduire à engorger significativement les travaux de la commission des affaires européennes compte tenu du nombre de textes déposés. Le dispositif proposé lui permet de décider des textes dont elle entend se saisir, ce qui est par conséquent de nature à renforcer l'efficacité de ses travaux. Une fois saisie, elle resterait en tout état de cause tenue d'examiner le texte dans un délai d'un mois.

Cependant, afin notamment de préserver les prérogatives des commissions permanentes et les droits des groupes politiques, le dispositif proposé prévoit que lorsque le président d'une commission permanente ou d'un groupe le demande, la commission des affaires européennes serait obligée de saisir, et de se prononcer dans le même délai d'un mois.

En troisième lieu, le dispositif envisage de simplifier les délais de demande d'inscription des PPRE à l'ordre du jour, en permettant que celle-ci puisse avoir lieu à tout moment au cours de la procédure, jusqu'au terme du délai de trois jours suivant l'adoption ou le rejet explicite ou implicite par la commission permanente. En l'état du droit, cette demande ne peut en effet intervenir qu'au cours de ces trois jours, et non avant.

En quatrième lieu, le dispositif proposé permet d'accélérer la procédure pour favoriser une adoption rapide de textes consensuels et ainsi améliorer la réactivité du Sénat en la matière. La rédaction proposée des articles 73 quinquies B et 73 quinquies C du Règlement permet ainsi à la commission permanente compétente de décider de pas ne pas se saisir d'une PPRE adoptée par la commission des affaires européennes, le texte adopté par la commission des affaires européennes étant alors considéré comme adopté par la commission permanente. Une telle décision permet de ne pas laisser courir jusqu'à son terme le délai d'un mois déclenchant le délai de trois jours francs au cours duquel l'inscription à l'ordre du jour de la PPRE peut être demandée, et au terme duquel, en l'absence d'une telle décision, le texte devient résolution du Sénat.

En cinquième lieu, le dispositif proposé prévoit que la commission des affaires européennes, lorsqu'elle a l'intention de se saisir d'un texte européen, en informe sans délai la commission permanente. Une telle information est de nature à fluidifier les relations entre les deux commissions, en clarifiant les conditions pratiques dans lesquelles l'une ou l'autre peut être conduite à se saisir d'un texte.

En sixième lieu, dans le souci d'assouplir la procédure d'examen des PPRE déposées par une commission permanente, si celle-ci continuerait de se voir appliquer un délai d'un mois pour déposer une PPRE à compter de sa saisine d'un texte européen, le dispositif proposé supprime cependant tout délai pour l'examen de la PPRE par la commission.

En septième lieu, le 3° du présent article tend à modifier l'article 73 quinquies du Règlement afin de permettre aux présidents de la commission permanente compétente ou de la commission des affaires européennes de demander la suspension des délais prévus par la procédure durant les semaines où le Sénat a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l'article 28 de la Constitution. Dans la mesure où cette suspension n'est pas automatique, la possibilité d'adopter des PPRE, le cas échéant, en dehors des sessions, garantie par l'article 88-4 de la Constitution, n'est pas remise en cause.

Enfin, dans le même souci d'accélérer la procédure, le dispositif proposé vise à autoriser l'examen conjoint d'une PPRE déposée par tout sénateur par la commission permanente compétente et par la commission des affaires européennes. Cette procédure serait engagée sur une initiative conjointe des présidents des deux commissions.

En adoptant, à l'initiative de son rapporteur,
l'amendement COM-52, la commission des lois a toutefois supprimé cette nouvelle procédure.

Les travaux du rapporteur ont mis en évidence les importantes difficultés, tant juridiques que pratiques, que soulèverait sa mise en oeuvre, sans équivalent dans le Règlement, notamment en ce qui concerne la définition de modalités de vote adaptées.

Dans la pratique et à Règlement constant, la commission des affaires européennes et les commissions permanentes conserveraient, comme aujourd'hui, la possibilité d'organiser leurs travaux en commun sur certaines PPRE. À titre d'exemple, l'examen de la résolution du Sénat du 8 février 2023 sur l'avenir de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), issue d'une initiative des présidents de la commission des affaires européennes et de la commission des lois, avait donné lieu à une réunion commune préalablement au vote du texte par la commission.

Les schémas ci-dessous résument la procédure résultant du présent article.

Procédure proposée d'examen au Sénat des propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution par la commission permanente compétente

Procédure proposée d'examen au Sénat des propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution par la commission des affaires européennes

Procédure proposée d'examen au Sénat des propositions de résolution européenne déposées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution par tout sénateur

Note : PPRE : proposition de résolution européenne ; CAE : commission des affaires européennes ; ODJ : ordre du jour.

Source : commission des lois du Sénat

2.3. Autres mesures d'ajustement du Règlement concernant les affaires européennes

Le 3° du présent article tend à modifier l'article 73 octies du Règlement relatif aux résolutions déposées sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution.

Le dispositif proposé prévoit notamment d'élargir la faculté de demander l'examen de ces textes en séance publique, réservée en l'état du droit au président d'un groupe, au Président du Sénat, au Gouvernement, ainsi qu'aux présidents de commission permanente et de la commission des affaires européennes.

Il procède en outre à diverses modifications d'ordre rédactionnel, notamment pour clarifier les modalités d'application du délai de huit semaines, prévu dans le cadre cette procédure.

Il est en outre prévu que si l'inscription à l'ordre du jour est décidée avant que la commission permanente n'ait statué sur la proposition de résolution européenne, celle-ci examine ce texte ainsi que les amendements qui peuvent être présentés par tout sénateur. Lorsque l'inscription à l'ordre du jour est décidée, le texte de la PPRE adopté ou considéré comme adopté par la commission permanente ou, en cas de rejet du texte par la commission permanente, le texte adopté par la commission des affaires européennes ou, à défaut d'adoption par cette dernière, le texte initial de la proposition de résolution européenne serait examiné en séance publique.

Le 7° du présent article tend à modifier l'article 73 nonies du Règlement de façon à corriger une erreur matérielle concernant le délai dont disposent 60 sénateurs pour former un recours contre un acte législatif européen en application de l'article 88-6 de la Constitution. En effet, en application de l'article 263 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ce délai est de deux mois, et non de huit semaines.

Le b) de l'article 8° du présent article tend à modifier l'article 73 decies du Règlement, relatif à la procédure de dépôt des motions tendant à s'opposer à une modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne en application de l'article 88-7 de la Constitution, de façon à porter le délai de dépôt d'une motion de quatre à six mois à compter de la transmission de l'initiative ou de la proposition de décision à laquelle elle s'oppose. Il s'agit d'une harmonisation avec les règles prévues à l'Assemblée nationale^27(*).

*

La commission des lois a adopté le présent article, qui apporte une simplification bienvenue de la procédure d'examen des PPRE et est de nature à renforcer l'activité de contrôle du Sénat en matière européenne.

Outre son amendement COM-52 mentionné supra supprimant la proposition de formaliser, dans le Règlement, l'organisation de réunions d'examen conjoint entre la commission permanente compétente et la commission des affaires européennes, elle a également adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-51 de précision rédactionnelle.

La commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20
Renforcement des obligations déontologiques applicables aux sénateurs

L'article 20 vise à renforcer les obligations déontologiques applicables aux sénateurs. En premier lieu, il prévoit une interdiction d'accepter un cadeau, don, ou avantages en nature d'une valeur de plus de 150 euros lorsqu'il est proposé par un représentant d'intérêts, à l'exception des invitations à un déplacement de travail. En second lieu, il tend à supprimer le régime dérogatoire prévu par le Règlement concernant les déclarations des invitations à des manifestations culturelles ou sportives sur le territoire national.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. Les obligations déontologiques applicables aux sénateurs en matière d'invitations à des déplacements, de cadeaux, dons ou avantages

Les obligations déontologiques applicables aux sénateurs en matière d'invitations à des déplacements, de cadeaux, dons ou avantages en nature sont régies par l'article 91 quinquies du Règlement, issu de la résolution n° 117 (2017-2018) du 6 juin 2018 relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d'intérêts des sénateurs.

Cet article pose comme principe que ces invitations, cadeaux, dons ou avantages en nature doivent faire l'objet d'une déclaration au Bureau lorsque leur valeur excède un montant fixé par lui. En application de l'article XX bis de l'Instruction générale du Bureau, ce montant est fixé à 150 euros.

Le fait pour un sénateur d'omettre sciemment une telle déclaration l'expose aux peines disciplinaires prévues par le Règlement^28(*).

Trois cas de dérogations à ces obligations déclaratives sont toutefois prévus :

- les cadeaux d'usage ;

- les déplacements effectués à l'invitation des autorités étatiques françaises ou dans le cadre d'un autre mandat électif ;

- les invitations à des manifestations culturelles ou sportives sur le territoire national.

L'article 91 quinquies dispose enfin que la liste de ces invitations, cadeaux dons ou avantages en nature déclarés est rendue publique^29(*). Ainsi, au titre de l'année 2024, 57 déplacements et 24 cadeaux ont été déclarés.

2. La proposition de résolution : un renforcement des obligations déontologiques applicables aux sénateurs concernant les invitations, cadeaux, dons et avantages qui leur sont proposés

Le présent article tend à réécrire l'article 91 quinquies du Règlement, de façon à prévoir deux mesures de renforcement des obligations déontologiques des sénateurs concernant les invitations, cadeaux, dons ou avantages en nature qui leur sont proposés. Elles visent à traduire, dans le Règlement, la réforme présentée au Bureau du Sénat par le comité de déontologie parlementaire en juillet 2023.

En premier lieu, les sénateurs seraient tenus de les refuser lorsque leur valeur excède 150 euros et qu'ils leur sont proposés par un représentant d'intérêts (un « lobbyiste »). Cette interdiction ne s'appliquerait toutefois pas aux déplacements de travail^30(*).

Cette mesure est pleinement approuvée par la commission, ainsi que par l'ensemble des présidents de groupe et de commission auditionnés par le rapporteur.

Elle permet, de surcroît, de mettre en cohérence le Règlement avec la pratique. En effet, le code de conduite des représentants d'intérêts au Sénat leur impose déjà de s'abstenir de proposer aux sénateurs des présents, dons ou avantages quelconques d'une valeur de plus de 150 euros^31(*). Cette règle est rappelée dans le Guide déontologique du sénateur^32(*).

Pour appliquer la mesure, le Comité de déontologie du Sénat prend pour référence le répertoire des représentants d'intérêts prévu par l'article 18-1 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Celui-ci est tenu par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui le rend public^33(*). La loi prévoit expressément qu'il est « commun » à la Haute autorité, à l'Assemblée nationale et au Sénat.

En second lieu, le dispositif proposé supprime la dérogation aux obligations déclaratives prévue pour les invitations à des manifestations culturelles ou sportives sur le territoire national. À cet égard, le rapporteur partage l'analyse du Comité de déontologie, qui considère cette dérogation comme « peu justifiable au regard de la cohérence d'ensemble du dispositif »^34(*).

Lorsque leur valeur est inférieure à 150 euros, les invitations, cadeaux, dons et avantages en nature continueraient de n'être soumis à aucune obligation déclarative.

La commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21
Renforcement du caractère collégial de la procédure de censure

L'article 21 vise à renforcer le caractère collégial et contradictoire de la procédure de censure, en transférant le pouvoir de proposition d'une censure du Président du Sénat au Bureau.

La commission a adopté cet article sans modification.

La censure constitue une peine disciplinaire applicable aux sénateurs. Elle est, dans l'échelle des peines, d'un degré de gravité supérieur au rappel à l'ordre et au rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal^35(*).

Elle peut être prononcée à l'encontre d'un sénateur dans trois cas^36(*) :

- le sénateur, après un rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal, n'a pas déféré aux injonctions du Président ;

- le sénateur a provoqué dans le Sénat une scène tumultueuse ;

- le sénateur a adressé à un ou plusieurs de ses collègues des injures, provocations ou menaces.

La censure avec exclusion temporaire constitue quant à elle la peine disciplinaire la plus grave. Elle peut être prononcée à l'encontre d'un sénateur dans quatre cas :

- le sénateur a résisté à la censure simple ou a subi deux fois cette sanction ;

- le sénateur a fait appel à la violence en séance publique ;

- le sénateur s'est rendu coupable d'outrage envers le Sénat ou son Président ;

- le sénateur s'est rendu coupable d'injures, provocations ou menaces envers le Président de la République, le Premier ministre, les membres du Gouvernement et les assemblées prévues par la Constitution.

Les peines de censure emportent de droit la privation du tiers de l'indemnité parlementaire et de la totalité de l'indemnité de fonction pendant une durée d'un mois s'agissant de la censure simple et de deux mois s'agissant de la censure avec exclusion temporaire^37(*).

La peine de censure avec exclusion temporaire entraîne de surcroît l'interdiction de prendre part aux travaux du Sénat et de reparaître dans le Palais du Sénat jusqu'à l'expiration du quinzième jour de séance qui suit celui où la mesure a été prononcée. En cas de refus du sénateur de se conformer à l'injonction qui lui est faite par le Président de sortir du Sénat, la séance est suspendue. Dans ce cas, ainsi que dans le cas où la censure avec exclusion temporaire est appliquée pour la deuxième fois à un sénateur, l'exclusion s'étend à trente jours de séance^38(*).

L'article 96 du Règlement fixe la procédure régissant le prononcé de la censure ou de la censure avec exclusion temporaire.

Il prévoit que ces peines sont prononcées par le Sénat, par assis et levé, et sans débat, sur proposition du Président. Il précise que le sénateur contre qui elle est demandée a toujours le droit d'être entendu ou de faire entendre en son nom un de ses collègues.

Afin de renforcer le caractère collégial de la procédure, le dispositif proposé tend à modifier cet article de façon à transférer du Président du Sénat au Bureau le pouvoir d'initiative de la censure.

Il convient de noter qu'à date, le Sénat n'a jamais prononcé de censure sous la V^ème République^39(*).

La commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22
Suppression d'une disposition inappliquée relative aux députations du Sénat

L'article 22 vise à supprimer la disposition du Règlement, inappliquée, relative au mode de désignation des députations du Sénat.

La commission a adopté cet article sans modification.

L'article 106 du Règlement prévoit que les députations du Sénat sont désignées par tirage au sort, et que le nombre des membres qui les composent est déterminé par le Sénat. Il renvoie à une pratique ancienne, consistant envoyer une députation aux cérémonies officielles.

Cette disposition n'a jamais été appliquée sous la V^ème République. Pour cette raison, le présent article tend à la supprimer.

Il est à noter que l'Assemblée nationale a également supprimé ce dispositif de son Règlement en 1994.

La commission a adopté l'article 22 sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 2 AVRIL 2025

M. Christophe-André Frassa, président. - Nous examinons maintenant la proposition de résolution tendant à renforcer les moyens de contrôle des sénateurs, conforter les droits des groupes politiques, et portant diverses mesures de clarification et de simplification, déposée par le président Larcher et notre collègue Sylvie Vermeillet.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Cette proposition de modification du Règlement du Sénat est issue de travaux que Sylvie Vermeillet a conduits en sa qualité de vice-présidente du Sénat en charge de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire et des conditions d'exercice du mandat de sénateur, dont les conclusions ont été adoptées par la Conférence des présidents réunie les 17 octobre et 6 novembre 2024.

J'attire votre attention sur le fait que ce texte ne représente qu'un volet des conclusions de ce travail. D'autres propositions, en effet, ont été retranscrites dans le cadre de deux propositions de loi, l'une organique, l'autre ordinaire.

La proposition de résolution que nous examinons comporte vingt-deux articles. Sans entrer dans le détail de chacune des mesures, qui sont d'importance inégale, je concentrerai mon propos sur les dispositions qui portent les évolutions les plus substantielles.

L'article 2 institue un principe de « propriété » des groupes sur leurs postes au sein du Bureau et des commissions.

Concrètement, cela signifie que, lorsqu'un sénateur cesse d'appartenir à son groupe, il cesse dans le même temps d'appartenir à la commission permanente dont il est membre ainsi que, le cas échéant, au Bureau du Sénat. La mesure s'applique également à l'appartenance à la commission des affaires européennes, ainsi qu'à toute commission spéciale, commission d'enquête ou mission d'information.

Dans la pratique, s'agissant des postes en commission, si le groupe concerné par la défection indique qu'il ne désigne pas de candidat, il reviendra alors au président du nouveau groupe auquel appartient le sénateur de présenter un candidat.

En d'autres termes, tout groupe concerné par une défection se trouverait dans la position de choisir de conserver ou non « son » poste au sein d'une commission. S'il décide de le conserver, il lui reviendrait de désigner l'un de ses membres pour l'occuper, et donc de consentir à « perdre » un poste dans une autre commission permanente. S'il décide de ne pas le conserver, il appartiendrait au nouveau groupe du sénateur de désigner un candidat pour le remplacer, qui ne sera pas nécessairement ledit sénateur.

Cette mesure, qui semble fortement attendue par les groupes, constitue une garantie importante de leurs droits. Elle permet d'éviter des situations où, du fait de changements d'appartenance de sénateurs par rapport à leur groupe initial, l'équilibre de la représentation au sein du Bureau ou des commissions se trouve modifié, mettant à mal, le cas échéant, le respect du principe de proportionnalité au sein de ces instances.

La proposition de résolution comporte également, en son article 19, une réforme substantielle des dispositions du Règlement concernant les affaires européennes et spécifiquement de la procédure d'examen des propositions de résolution européenne (PPRE).

Premièrement, sur le plan formel, l'article permet de clarifier l'architecture du chapitre du Règlement qui régit ces matières, aujourd'hui complexe et peu lisible. Seraient désormais nettement distinguées les procédures applicables en fonction de l'auteur de la PPRE, qui peut être une commission permanente, la commission des affaires européennes ou encore tout sénateur.

Sur le fond, le dispositif prévoit notamment de supprimer l'examen automatique par la commission des affaires européennes dans un délai d'un mois des PPRE déposées par tout sénateur. Cette mesure est plutôt bienvenue. Aujourd'hui, l'application de cette règle d'examen automatique sous un mois conduit à engorger fortement les travaux de la commission. La réforme lui permettrait de décider des textes dont elle entend se saisir, ce qui est de nature à renforcer l'efficacité de son action.

Dans le même temps, afin de préserver les prérogatives des commissions permanentes et les droits des groupes politiques, l'article prévoit que, lorsque le président d'une commission permanente ou d'un groupe le demande, la commission des affaires européennes serait obligée de se saisir et de se prononcer dans le même délai d'un mois.

En outre, cet article 19 tend à autoriser l'examen et l'adoption conjoints d'une PPRE déposée par tout sénateur par la commission permanente compétente et par la commission des affaires européennes.

Je vous proposerai de supprimer cette mesure : si l'idée est intéressante, la mise en oeuvre poserait en réalité d'importantes difficultés. La définition de modalités de votes qui permettraient de concilier les prérogatives des deux commissions s'avère extrêmement complexe, pour ne pas dire incompréhensible. In fine, la mesure pourrait être source de difficultés juridiques et pratiques importantes pour un gain relativement limité.

La commission des affaires européennes et les commissions permanentes conservent la possibilité d'organiser, de façon souple, leurs travaux en commun sur certaines PPRE. À titre d'exemple, ceux parmi nous qui étaient présents se souviennent sans doute de l'examen de la résolution du Sénat du 8 février 2023 sur l'avenir de Frontex, issue d'une initiative des présidents de la commission des affaires européennes et de la commission des lois. Elle avait donné lieu à une réunion commune préalablement au vote du texte par la commission.

Je proposerai en outre, sur cet article, un amendement rédactionnel.

La proposition de résolution prévoit également, à son article 20, deux mesures de renforcement des obligations déontologiques des sénateurs concernant les invitations, cadeaux, dons ou avantages en nature qui leur sont proposés. Elles visent à traduire, dans le Règlement, la réforme présentée au Bureau du Sénat par le comité de déontologie parlementaire en juillet 2023.

Pour mémoire, en l'état du droit, les cadeaux doivent déjà faire l'objet d'une déclaration par le sénateur qui les reçoit dès lors que leur valeur excède 150 euros. Trois cas de dérogations à ces obligations déclaratives sont prévus : les cadeaux d'usage ; les déplacements effectués à l'invitation des autorités étatiques françaises ou dans le cadre d'un autre mandat électif ; les invitations à des manifestations culturelles ou sportives sur le territoire national.

En premier lieu, les sénateurs seraient désormais tenus de refuser les cadeaux, lorsque leur valeur excède 150 euros et qu'ils leur sont proposés par un représentant d'intérêts - autrement dit un « lobbyiste ». Il s'agit des représentants d'intérêts qui sont inscrits sur une liste tenue par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Cette interdiction ne s'appliquerait toutefois pas aux déplacements de travail : par exemple, une invitation à un colloque sur une thématique en lien avec le mandat. La mesure permet, de surcroît, de mettre en cohérence le Règlement avec la pratique dans la mesure où le code de conduite des représentants d'intérêts au Sénat leur impose déjà de s'abstenir de proposer aux sénateurs des présents, dons ou avantages quelconques d'une valeur de plus de 150 euros.

En second lieu, le dispositif proposé supprime la dérogation aux obligations déclaratives prévue pour les invitations à des manifestations culturelles ou sportives sur le territoire national. Je précise bien que cette dérogation, jugée peu justifiable par le Comité de déontologie, ne porte que sur la déclaration de ces invitations lorsque leur valeur est supérieure à 150 euros. Lorsqu'elles n'émanent pas d'un représentant d'intérêts, tout sénateur resterait libre de les accepter à condition de les déclarer.

Enfin, la proposition de résolution prévoit une série de mesures pour simplifier le Règlement et le rendre davantage conforme aux pratiques.

Dans cette perspective, son article 7 vise à simplifier la procédure d'octroi des prérogatives de commission d'enquête aux commissions permanentes ou spéciales, en remplaçant le passage en séance publique par une procédure d'affichage et de ratification en l'absence d'opposition.

Dans le même temps, l'article 3 tend à préciser les conditions dans lesquelles la commission des lois contrôle la recevabilité des créations de commissions d'enquête à l'aune des exigences posées en la matière par l'ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Sur ce sujet, je vous proposerai deux amendements aux articles 3 et 7, afin de clarifier le déroulement de la nouvelle procédure et procédant à diverses améliorations rédactionnelles.

Peut également être mentionné l'article 5, qui simplifie la procédure de nomination en commission mixte paritaire (CMP), en prévoyant un système de proposition par les groupes sans examen en commission, mais avec une formalité d'affichage assortie d'une faculté d'opposition.

La proposition de résolution prévoit plusieurs mesures pour rendre le Règlement davantage conforme aux pratiques. Son article 17, par exemple, vise à rationaliser les règles de recevabilité des motions de procédure, qui ne pourraient plus être déposées lors des lectures de conclusions de CMP, hors exceptions d'irrecevabilité, ou sur les résolutions « article 34-1 » - règle qui, dans la pratique, est déjà communément appliquée.

Dans un même souci d'actualisation du Règlement, je vous proposerai un amendement permettant d'adapter les modalités de vote dans l'hémicycle de façon à prévoir, en cas d'incapacité physique permanente ou temporaire empêchant un sénateur de voter selon la modalité applicable, que ce dernier puisse faire connaître son vote par toute autre manifestation compatible avec cette incapacité.

Cet amendement a été inspiré par un dispositif, qui a été adopté par l'Assemblée nationale le mois dernier et que plusieurs collègues ont proposé de reprendre, visant à supprimer le vote par assis et levé. La rédaction que je vous propose me paraît plus globale, en permettant de couvrir des cas où un sénateur se trouverait, par exemple, dans l'incapacité de voter à main levée ou à la tribune. Elle présente l'avantage de ne pas supprimer purement et simplement le vote par assis et levé, qui reste d'une grande utilité pratique en cas de doute sur le résultat d'un vote à main levée.

Enfin, la proposition de résolution procède à diverses corrections d'erreurs matérielles et suppressions de dispositions obsolètes. Dans ce registre, je vous proposerai un amendement visant à tenir compte, dans le Règlement, de la création en 2023 d'une nouvelle catégorie de lois de finances : les lois de finances de fin de gestion.

Pour conclure, et avant que nous examinions les amendements, je souhaite vous dire un mot de l'état d'esprit dans lequel j'ai abordé ce texte, en tant que rapporteur.

La proposition de résolution qui nous est soumise est le fruit d'un travail marqué par une volonté de consensus, dont les conclusions ont été approuvées par la Conférence des présidents. De fait, le spectre des propositions de Sylvie Vermeillet était plus large que ce qui apparaît dans ce texte ; seules les plus consensuelles ont été retenues.

Pour cette raison, je considère qu'il ne serait pas opportun de prendre le risque de fragiliser ce consensus au stade de l'examen en commission des lois, en multipliant les nouveaux sujets. Il me paraît préférable de laisser le Sénat trancher en séance publique les débats importants soulevés par certains amendements. Je pense notamment aux initiatives qui touchent à la rationalisation du temps de parole de séance.

Comme vous avez pu le constater, je me suis appliqué cette règle à moi-même : les amendements que je propose sont d'ordre essentiellement technique - ou bien ressortent directement des auditions que j'ai réalisées - et n'affectent aucunement les équilibres ou les objectifs de la proposition de résolution.

Mme Cécile Cukierman. - Je veux d'abord souligner la qualité de ce rapport et m'inscrire dans le cadre de ses conclusions.

Le groupe CRCE-K n'a pas souhaité déposer d'amendement à ce stade. En effet, pour nous, une modification du Règlement du Sénat ressort d'abord de la séance publique, puisque le Règlement s'applique à tous les sénateurs, pas seulement aux membres de la commission des lois. Pour autant, nous déposerons une dizaine d'amendements en vue de la séance publique.

Nous constatons tous que nous traversons une période de crise politique, qui s'exprime notamment par un déficit de légitimité du Parlement. Cela 'se ressent dans la faible densité des séances publiques - un ordre du jour complexe et mal préparé, peu de projets de loi d'envergure, etc. J'ajoute que ce sont aussi les débats contradictoires, même lorsqu'ils tournent à l'affrontement verbal, qui font la richesse du débat parlementaire.

En ce qui concerne la proposition qui nous est soumise, on peut s'interroger sur son intitulé : il est large, alors que le texte consiste surtout à renforcer la commission des affaires européennes. Nous resterons vigilants sur le fait que cette commission, qui n'est pas une commission permanente, ne soit pas seule maître à bord en ce qui concerne l'adoption des PPRE. Ces propositions de résolution se multiplient et nous devons pouvoir en débattre largement.

Pour conclure, j'insisterai sur deux points de vigilance.

Tout d'abord, cette modification du Règlement doit conforter la procédure législative. C'est en favorisant la participation des sénateurs que nous préserverons la qualité de nos débats et qu'in fine nous renforcerons le rôle du Parlement.

Ensuite, nous serons - ce n'est pas une surprise - très attentifs à ce que le droit d'amendement soit préservé. C'est une exigence constitutionnelle et une composante essentielle de la qualité des débats. Veillons collectivement à ne pas nous enfermer dans un étau et gardons l'ambition d'un Parlement qui légifère, prend des initiatives et contrôle. Chaque week-end, nous rencontrons des femmes et des hommes qui sont de plus en plus affligés par ce qu'ils voient ou entendent du monde politique. Soyons attentifs à retrouver leur confiance !

M. Dany Wattebled. - Je voudrais revenir sur un point précis qui me semble dangereux : la suppression de la dérogation pour les manifestations sportives et culturelles. Par exemple, je suis membre du conseil d'administration du LOSC, le club de football de Lille, et je suis invité aux matchs. Que devrai-je faire avec cette nouvelle règle ? Plus largement, il ne faudrait pas que cette règle nous empêche d'être présents aux manifestations dans notre département.  Il y aurait là quelque chose d'inacceptable !

Mme Olivia Richard. - Les sénateurs représentant les Français établis hors de France doivent déjà tout déclarer.

L'article 20 relatif aux obligations déontologiques en matière de cadeaux me pose plusieurs problèmes.

Tout d'abord, concernant la définition des « représentants d'intérêts » : on me dit que la HATVP tient une liste de ces représentants, mais sur son site internet, on ne voit qu'une liste de ceux qui ont respecté leurs obligations de transparence. Quid des autres ? Comment identifier un représentant d'intérêts ?

Ensuite, que faire quand on reçoit un cadeau qu'on n'a pas le droit de recevoir ? Dois-je payer la livraison en vue de son retour ? 

M. Christophe-André Frassa, président. - Personnellement, en tant que sénateur représentant les Français établis hors de France, je déclare tout systématiquement !

M. Guy Benarroche. - Il n'est nullement question ici de refuser les invitations à des manifestations sportives ou culturelles : il faudra simplement faire une déclaration.

En tout cas, je veux rappeler que cette proposition de résolution résulte des conclusions du groupe de travail du Bureau du Sénat présidé par Sylvie Vermeillet - je faisais partie de ce groupe et ses conclusions ont été adoptées à l'unanimité - et du Comité de déontologie qui a lui aussi travaillé longuement sur ces questions. Il peut bien sûr exister des exemples qui peuvent susciter des inquiétudes, mais la rédaction de l'article 20 me paraît conforme aux exigences que nous devons nous imposer.

Il reste, à mon sens, une question concernant les déplacements proposés par des groupes d'intérêts ou des pays étrangers. Est-ce que ces voyages sont pris en compte dans la rédaction actuelle de l'article ? J'ai un doute.

Vous l'aurez compris, je me félicite du travail qui a été mené pour aboutir à cette proposition et je salue le travail réalisé par le rapporteur ; Muriel Jourda a écouté tout le monde et a essayé de rester transpartisane et consensuelle. C'est ce qu'il fallait faire. Essayons collectivement de maintenir cette démarche consensuelle.

Le groupe GEST se félicite notamment de l'article 20 sur les cadeaux et de l'article 2 sur les conséquences d'un changement d'appartenance à un groupe politique - cette mesure aurait été très utile à notre groupe il y a trois ans...

Nous avons déposé peu d'amendements en commission, car le débat doit d'abord avoir lieu en séance publique.

M. Éric Kerrouche. - Le texte nous va bien dans son ensemble dans la mesure où il ne contient pas d'atteinte aux moyens d'action des sénateurs. Quatorze articles sur vingt-deux, certes nécessaires, ne présentent pas d'enjeu particulier. Sur les huit articles restants, quatre nous posent problème.

L'article 2 constitue une évolution importante tant nous avons connu en la matière des situations dysfonctionnelles.

Nous sommes plus réservés sur les articles 5, 6 et 16.

Sur la désignation des membres des CMP - c'est l'article 5 -, il nous semble que la simplification va trop loin. Il faut que les sénateurs continuent d'être correctement informés en la matière.

À l'article 6, la modification ferait qu'on ne distinguerait plus les membres excusés de ceux qui sont absents, mais non excusés. Cela pose un problème de transparence et nous avons déposé un amendement de suppression de cet article.

À l'article 16, il ne nous semble pas utile de restreindre la possibilité d'intervention du président du Conseil économique, social et environnemental (Cese), lorsque le Conseil est saisi par le Gouvernement sur un projet de loi. Cette possibilité est déjà très peu pratiquée...

L'article 17 mérite des corrections.

Comme il a été longuement travaillé, tant par le groupe de travail que par le Comité de déontologie, l'article 20 nous semble constituer un bon arrangement.

J'en viens aux amendements que le groupe SER a déposés au stade de l'examen en commission. Ils touchent des sujets auxquels nous tenons et qui ne sont pas évoqués dans la proposition de résolution : améliorer la parité au Bureau du Sénat et pour les présidences des commissions permanentes ; distinguer le vote sur le rapport lui-même et sur sa publication pour les missions d'information et les commissions d'enquête ; modifier la composition des CMP.

Je voudrais aussi évoquer un élément important en termes de droits de l'opposition. Aujourd'hui, l'attribution de la présidence de la commission des finances au premier groupe d'opposition relève d'un gentlemen's agreement. Il nous semble, sans faire de procès d'intention, que cette évolution démocratique doit être inscrite dans le Règlement, comme à l'Assemblée nationale.

Nous demandons aussi de donner la priorité, pour l'attribution du poste de rapporteur, à un membre du même groupe que l'auteur d'une proposition de loi lorsqu'elle est inscrite à l'ordre du jour réservé de ce groupe. Je rappelle que Francis Szpiner a été rapporteur d'un texte de Gabriel Attal, ce qui ne semble pas avoir posé, en l'espèce, de difficultés...

Nous proposons aussi des correctifs quant à la publicité des amendements.

Je veux évoquer un dernier point : la proposition du rapporteur s'agissant du vote par assis et levé. Cette modalité de vote, qui pouvait être assimilée à une stigmatisation des personnes à mobilité réduite, a été abolie - à l'unanimité ! - à l'Assemblée nationale et des amendements déposés par Guy Benarroche et Marie-Pierre de La Gontrie visent à aller dans le même sens. L'amendement proposé par le rapporteur n'est pas une bonne solution ; il conduit finalement à l'inverse de l'objectif visé, puisqu'il prévoit une nouvelle modalité de vote spécifique. Les amendements COM-20 et COM-25 nous semblent plus respectueux des personnes concernées.

Pour conclure, je le redis, nous adhérons à la philosophie de ce texte, mais nous souhaitons faire entendre notre voix sur des sujets qui nous paraissent essentiels dans un parlement.

Mme Audrey Linkenheld. - En ce qui concerne l'article 19 relatif à la commission des affaires européennes, je veux d'abord regretter que le groupe SER n'ait pas été associé aux réflexions menées en la matière.

Nous n'étions d'ailleurs pas certains, de prime abord, des orientations de ses auteurs : s'agissait-il de renforcer le rôle de la commission des affaires européennes ou de l'affaiblir ?

La clarification des procédures comme la rationalisation du travail de la commission, en particulier en ce qui concerne les PPRE déposées à titre individuel, sont évidemment bienvenues.

Nous sommes moins certains des intentions réelles sur d'autres aspects. C'est pourquoi nous avons déposé, par précaution si je puis dire, plusieurs amendements pour conforter la commission des affaires européennes, notamment en ce qui concerne l'application de l'article 88-4 de la Constitution, et clarifier son positionnement institutionnel. Nous souhaitons rester dans l'esprit de ce qui se pratique aujourd'hui, tout en simplifiant et rationalisant.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Les propositions relatives à la commission des affaires européennes vont dans le bon sens, parce qu'il existe aujourd'hui de réelles difficultés.

On a parlé d'un parallélisme entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Pour ma part, je ne crois pas du tout nécessaire que les deux assemblées aient toujours les mêmes pratiques.

Par ailleurs, je reste sur ma faim en ce qui concerne les fonctions de contrôle du Parlement. Nous devons aller plus loin en la matière.

En 2019, nous avons bien créé un droit de suite des rapporteurs sur le texte qu'ils ont examiné, mais deux problèmes spécifiques se posent. D'une part, il y a souvent un retard dans l'application des lois et il peut même exister une contradiction entre les textes réglementaires d'application et la loi. D'autre part, il existe aussi parfois une contradiction entre la jurisprudence et l'esprit de la loi. Nous devons trouver un moyen pour donner plus de pouvoirs aux rapporteurs dans la phase d'application des lois.

Je veux donner un exemple consensuel : le maire de Plougastel, qui est aussi agriculteur, a mis gracieusement à disposition de sa commune un captage d'eau en période de sécheresse ; il a été rappelé à l'ordre parce qu'il n'avait pas conclu de convention à ce titre avec la commune ; mais, au moment du vote de cette convention, il ne se retire pas du conseil, on le lui reproche et il risque une condamnation pour prise illégale d'intérêts. Il risque alors l'inéligibilité. Or, il a mis son captage à disposition de manière gracieuse ; s'il y avait un intérêt, c'est au profit de la commune ! Nous avons réformé la définition de ce délit et la Cour de cassation a estimé que cela ne changeait rien. Cet exemple est consensuel et tout le monde a soutenu le maire de Plougastel dans cette affaire.

Or, l'esprit de la loi votée par le Parlement est bien de sanctionner d'abord des situations dans lesquelles il y avait enrichissement personnel.

Il est important d'avoir une cohérence dans l'application des lois, à la fois sur le plan réglementaire et d'un point de vue jurisprudentiel. Cela passe notamment par un renforcement des pouvoirs des rapporteurs après la promulgation de la loi sur laquelle ils ont travaillé.

Mme Lana Tetuanui. - Je voudrais partager ma frustration. Comment appliquer l'article 20 dans les outre-mer, en particulier à l'heure où nous plaidons tous pour renforcer la proximité avec nos concitoyens ? Notre mandat exige de nous que nous allions à toutes les kermesses, à toutes les fêtes de quartier, aux enterrements, etc.

En Polynésie, nous avons des coutumes très ancrées, notamment celle d'offrir un cadeau aux visiteurs : refuser un cadeau ou retirer le collier de fleurs ou de coquillages qu'on vous offre est un véritable affront.

Mme Dominique Vérien. - J'ai deux questions liées aux manifestations culturelles et sportives. Assister à un match participe du mandat sénatorial lorsqu'on est membre de la commission de la culture, qui est compétente pour le sport, est-ce un cadeau d'usage ? Cette notion de cadeau d'usage est d'ailleurs mal définie.

On peut aussi s'interroger sur la notion de représentant d'intérêts : aujourd'hui, c'est quelqu'un qui s'est inscrit comme tel auprès de la HATVP. C'est uniquement sur la base du volontariat... On devrait donc refuser les cadeaux de ceux qui se sont inscrits sur cette liste et on pourrait accepter les cadeaux des autres, ce qui serait quand même assez étonnant.

Une autre situation : une place pour une compétition de ski coûte souvent plus de 150 euros ; les sénateurs devront donc refuser d'y aller, alors que le préfet sera, lui, présent sans rien avoir à déclarer ?

Enfin, quelle sera la sanction, si on découvre qu'on a indûment accepté un cadeau ?

M. Michel Masset. - Je rejoins plusieurs interventions sur la question des cadeaux : nous devons être vigilants. Si cela est proposé, est-ce en raison d'excès constatés ou de manière préventive ?

La majorité du groupe du RDSE sera globalement favorable à cette proposition de résolution. Nous avons toutefois déposé une douzaine d'amendements.

Nous voulons insister sur quelques mots forts : valeurs, laïcité. Nous devons aussi maintenir le côté exceptionnel des dérogations. Nous serons naturellement attentifs aux droits de tous les groupes politiques, quelle que soit leur taille et que ce soit pour les places au sein des CMP ou en termes de temps de parole.

Nous souhaitons obtenir une clarification sur l'article 3 : est-ce que l'avis de la commission des lois sur la recevabilité d'une demande de commission d'enquête sera motivé et publié, lorsqu'il est défavorable ?

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - En ce qui concerne la transparence de la vie publique, je veux rassurer Dany Wattebled. Aujourd'hui, les représentants d'intérêts n'ont déjà pas le droit de proposer des cadeaux de plus de 150 euros. Aller à un match en tant que membre du conseil d'administration et hors invitation d'un représentant d'intérêts ne me semble pas interdit, sous réserve, bien évidemment, de l'appréciation qu'en aurait le Comité de déontologie. Je n'ai pas vocation, en effet, à me prononcer sur des situations individuelles qui auront vocation à être regardées au cas par cas.

La liste des représentants d'intérêts tenue par la HATVP n'est pas parfaite. D'ailleurs, lors de sa récente audition par notre commission en vue de sa nomination, son nouveau président, Jean Maïa, a indiqué que la mise en cohérence de cette liste et l'amélioration des choses en la matière feraient partie de ses axes de travail.

Lorsqu'un cadeau n'est pas offert par un représentant d'intérêts, il faut simplement le déclarer dès lors que sa valeur dépasse 150 euros. En revanche, dans l'hypothèse où nous recevrions par colis un cadeau offert par un représentant d'intérêts, il me semble que nous devrions interroger le Comité de déontologie pour connaître la marche à suivre. Je sais que les magistrats, pour leur part, renvoient tout simplement le cadeau qu'ils reçoivent.

En ce qui concerne les invitations à des voyages émanant de mandants étrangers, je crois savoir que le président du Comité de déontologie entend déposer un amendement, mais je n'en connais pas la teneur. Il me semble qu'un déplacement de travail entrant dans le cadre des fonctions de sénateur ne serait pas interdit, mais il faudrait le déclarer.

S'agissant de la commission des affaires européennes, l'objectif est d'aménager ses conditions de travail pour qu'elle ne soit pas submergée et qu'elle puisse se concentrer sur les sujets essentiels.

En revanche, comme je l'ai indiqué, il me semble difficile, notamment pour des raisons pratiques de vote, d'inscrire dans le Règlement la faculté d'organiser des réunions communes avec une commission permanente pour l'examen d'une PPRE.

Je suis assez d'accord avec Marc-Philippe Daubresse sur le fait que chaque assemblée décide elle-même de son organisation et qu'il ne doit pas y avoir un parallélisme absolu.

Je rappelle que Sylvie Vermeillet a déposé une proposition de loi consacrée au renforcement des moyens de contrôle du Parlement.

En ce qui concerne la responsabilité pénale des maires, il est vrai qu'il existe parfois une difficulté dans la façon dont les magistrats appliquent la législation. Le sujet a été abordé dans le groupe de travail sur les institutions présidé par le président du Sénat. Mais ce n'est évidemment pas dans le Règlement du Sénat que nous pourrons traiter des relations entre le Parlement et l'autorité judiciaire !

Le Règlement du Sénat prend déjà en compte la situation particulière des outre-mer, notamment pour les autorisations d'absence.

Lana Tetuanui a aussi souligné qu'il était délicat de refuser des présents d'usage : le Règlement les exclut déjà de l'obligation de déclaration et cela n'est pas modifié ici. Sous réserve de la position du Comité de déontologie, le Règlement permet déjà, je le redis, d'accepter un cadeau d'usage, et n'impose pas de le déclarer. Mais une invitation à un match ne me semble pas appartenir à cette catégorie...

La question centrale concernant les cadeaux porte sur l'identité de la personne qui l'offre. Si c'est un représentant d'intérêts, on le refuse. Sinon, on le déclare dès lors que sa valeur dépasse 150 euros, sous réserve des dérogations prévues. En cas de manquement, les peines sont celles qui sont déjà prévues de manière générale dans le Règlement : le rappel à l'ordre, avec ou sans inscription au procès-verbal, la censure, avec ou sans exclusion temporaire.

Enfin, les avis défavorables à la création d'une commission d'enquête sont bien motivés et publiés.

Mme Laurence Harribey. - Je voudrais faire une remarque en tant que vice-présidente du Comité de déontologie. Pour les places dans les manifestations sportives, il faut distinguer les tribunes de type commercial et les invitations par une fédération. Si un sénateur est invité dans le cadre d'un mandat particulier - à titre d'exemple, je représente pour ma part le Sénat au sein de l'Agence nationale du sport et à l'Instance nationale du supportérisme, cela entre dans le cadre de ces fonctions. Je conseille à tout le monde d'envoyer systématiquement un courrier au Comité de déontologie, vous recevrez une réponse écrite qui vous éclairera. Dans tous les cas, vous ne pouvez pas payer ces places avec l'AFM.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Merci de ces précisions importantes.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

L'article 1^er est adopté sans modification.

Après l'article 1^er

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-37 vise à imposer aux groupes politiques de proposer autant de femmes que d'hommes au titre des postes de membres du Bureau auxquels ils peuvent prétendent.

En posant une telle règle de manière rigide, cet amendement serait source d'importantes contraintes pour les groupes qui n'ont pas, du fait de leur taille variable, la même capacité à répondre à cette demande.

En pratique, on constate que cette règle est globalement respectée. Sur les vingt-cinq membres du Bureau, en dehors du Président, on compte douze femmes. À titre d'exemple, les deux groupes qui disposent de deux vice-présidences ont tous deux nommé une femme et un homme.

J'admets le fait que l'inscription de la parité dans la loi a accentué la participation des femmes à la politique. Cela a permis d'amorcer le mouvement, mais il ne me semble pas nécessaire d'inscrire aujourd'hui cette proposition dans le Règlement.

L'avis est donc défavorable.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Au fil du temps, les groupes, avec un enthousiasme relatif selon chacun d'eux, ont appliqué une certaine parité dans la répartition des postes à responsabilité. Tant mieux ! Cela a été un effort pour certains...

Je regrette donc que la question de la parité ne soit pas évoquée en tant que tel dans cette proposition de modification de notre Règlement, d'autant que j'ai été effarée d'entendre certains propos lors de l'examen de la proposition de loi relative au mode de scrutin dans les communes de moins de 1 000 habitants. Cela montre bien que nous ne devons pas freiner l'application de la parité. Voilà pourquoi je regrette l'avis défavorable donné par l rapporteure sur cet amendement.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous aurons évidemment ce débat en séance.

Je rappelle quand même que l'article 2 bis du Règlement prévoit déjà que « les listes [de candidats] s'efforcent d'assurer une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes » pour certaines fonctions.

En outre, une telle obligation serait évidemment complexe à mettre en place pour les groupes qui ne désignent qu'une personne.

M. Éric Kerrouche. - Nous avons prévu les différents cas dans l'amendement. Nous parlons notamment des groupes « dont la représentation à ces fonctions est en nombre pair ».

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Comme je le disais, cela correspond donc bien à la pratique actuelle.

L'amendement COM-37 n'est pas adopté.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

Après l'article 2

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-10 rectifié vise à ajuster le contenu de la déclaration politique des groupes. Une telle évolution ne semble pas nécessaire, les groupes étant en pratique très libres de la formulation de leur déclaration politique.

M. Michel Masset. - Nous souhaitons insister sur la notion de « valeurs ».

L'amendement COM-10 rectifié n'est pas adopté.

Article 3

L'amendement de précision rédactionnelle COM-47 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 3

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-39 vise à inscrire expressément dans le Règlement que les commissions, commissions d'enquête et missions communes d'information procèdent à un vote portant, d'une part, sur l'adoption des rapports établis en leur nom, d'autre part, sur l'autorisation de leur publication.

La mesure proposée est satisfaite par la pratique, laquelle a d'ailleurs évolué. Désormais, les commissions se prononcent spécifiquement sur les propositions du rapport avant d'autoriser sa publication. À cette fin, les propositions sont transmises aux commissaires en amont.

L'amendement est donc pleinement satisfait : avis défavorable.

M. Éric Kerrouche. - Il existe quand même une ambiguïté entre autoriser la publication du rapport et voter ses recommandations. Notre proposition vise à clarifier les choses. Je crois que tout le monde peut se retrouver dans cette proposition.

L'amendement COM-39 n'est pas adopté.

Article 4

L'article 4 est adopté sans modification.

Article 5

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-27 concerne la notification par voie électronique de la liste des candidats des représentants du Sénat au sein d'une CMP. Il s'agit d'une faculté déjà prévue par l'Instruction générale du Bureau (IGB) pour l'ensemble des affichages prévus par le Règlement.

Cette proposition est donc pleinement satisfaite dans la pratique et elle ne relève pas du Règlement du Sénat. Avis défavorable.

M. Éric Kerrouche. - C'est exact, mais aujourd'hui, c'est seulement une faculté. On peut donc y déroger. Il nous semble important de l'inscrire dans le Règlement et que ce soit la règle.

L'amendement COM-27 n'est pas adopté.

L'article 5 est adopté sans modification.

Après l'article 5

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-13 rectifié vise à garantir la présence d'au moins un représentant par groupe, titulaire ou suppléant, au sein des CMP.

Cet amendement pose des difficultés importantes. Sa conciliation avec, d'une part, la limitation des participants à la réunion de la CMP à sept titulaires et sept suppléants et, d'autre part, le principe de répartition proportionnelle paraît extrêmement complexe, d'autant que le nombre de groupes susceptibles d'être créés n'est pas limité.

Une réponse pourrait certes être apportée en augmentant le nombre de suppléants, mais une telle évolution ne peut être décidée unilatéralement par le Sénat : elle suppose un accord avec l'Assemblée nationale.

M. Michel Masset. - Le Sénat peut initier le mouvement !

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous ne pourrions pas inscrire cela dans notre Règlement 'sans avoir trouvé au préalable un accord sur ce point avec l'Assemblée nationale.

L'amendement COM-13 rectifié n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-15 rectifié est un amendement de repli du précédent : il prévoit la création de postes d'observateurs au sein des CMP. La difficulté est la même que dans l'amendement COM-13 rectifié. Il faut une discussion préalable avec l'Assemblée nationale.

M. Guy Benarroche. - Cela peut justement être un point de départ intéressant pour engager une discussion avec l'Assemblée nationale.

L'amendement COM-15 rectifié n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-36 vise à poser un principe de représentation équilibrée des femmes et des hommes parmi les présidents de commission.

Il pose un problème de mise en oeuvre pratique : les présidents de commission ne sont pas désignés par les groupes, mais élus par leurs membres. Il ne serait pas envisageable qu'une commission, au moment d'élire son président, doive tenir compte des choix opérés par les autres commissions. Avis défavorable.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je ne suis pas étonnée de cette position de notre rapporteure qui me semble être un prétexte. En effet, il existe déjà, au sein du Sénat, des désignations qui s'organisent ainsi, par exemple pour les organismes extraparlementaires, si bien que l'argument ne tient pas. Il en est de même pour les déplacements de sénateurs.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Cela n'a strictement rien à voir ! Ici, toutes les commissions devraient se concerter pour savoir si elles élisent un homme ou une femme. Ce n'est pas un critère pour choisir un président de commission.

Mme Mélanie Vogel. - Si on veut le faire, c'est très facile ! Chez les Écologistes, nous avons mis en place un système qui marche très bien. En outre, les personnes qui sont élues présidentes sont d'abord candidates au nom de leur groupe.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - C'est tellement facile que les groupes SER et GEST n'ont eu, depuis que je suis sénateur, que des présidents hommes... Il revient aux commissions d'élire en leur sein leur président.

L'amendement COM-36 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-53 vise à inscrire dans le Règlement une obligation d'attribuer la présidence de la commission des finances à un sénateur membre d'un groupe d'opposition ou minoritaire.

Il s'agit d'une pratique bien ancrée au Sénat, un gentlemen's agreement jamais remis en cause depuis son instauration en 2011. Non seulement les sénateurs de la majorité ne présentent pas de candidat à la présidence de cette commission, mais ils ne participent pas non plus au vote.

Cette formalisation dans le Règlement ne paraît donc pas nécessaire. Pour mémoire, nous l'avions déjà rejetée lors de l'examen de la réforme du Règlement de 2021.

Certes, elle l'est dans le Règlement de l'Assemblée nationale, mais on peut relever que cette disposition est de plus grande importance à l'Assemblée nationale dans la mesure où il s'agit d'un membre de l'opposition à la majorité gouvernementale. Au Sénat, la configuration peut être différente. L'avis est donc défavorable.

M. Éric Kerrouche. - Madame le rapporteur, vos arguments sont davantage des arguties qu'autre chose ! Cela témoigne d'une mauvaise volonté, qui démontre d'une certaine façon qu'adopter cet amendement est indispensable. On ne peut pas se contenter d'un gentlemen's agreement en la matière. Cette mesure est une conséquence, à l'Assemblée nationale, de la révision constitutionnelle de 2008 voulue par Nicolas Sarkozy. Pourquoi la situation du Sénat justifierait-elle une différence sur ce point ?

Mme Lana Tetuanui. - Je soutiens cet amendement. De quoi avons-nous peur ? Aujourd'hui, nous ne connaissons pas de problème sous la présidence de Gérard Larcher, mais nous devons toujours avoir en tête le proverbe : les paroles s'envolent, les écrits restent !

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Le débat sera manifestement très politique en séance... Nous défendrons nos propositions et la majorité sénatoriale aura l'opportunité de se positionner sur les questions de parité et des droits de l'opposition. C'est cette lecture qui sortira de nos débats. Soyons pragmatiques ! Lorsque la gauche est passée dans l'opposition à la région Île-de-France, je suis devenue présidente de la commission des finances, parce que nous avions prévu ce dispositif et que Valérie Pécresse a continué sur cette voie.

M. Marc-Philippe Daubresse. - J'ai été député durant vingt-cinq ans, je suis maintenant sénateur : je peux vous dire que les choses sont différentes entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Par exemple, comme vous le savez, l'Assemblée nationale peut censurer le Gouvernement, pas le Sénat. On ne peut donc pas faire un simple copier-coller.

Tout le monde est d'accord, dans la majorité sénatoriale, pour dire que la présidence de la commission des finances doit revenir au principal groupe d'opposition. Mais personne ne sait ce qui peut se passer dans quelques années et le Sénat peut connaître la situation politique actuelle de l'Assemblée nationale.

J'ajoute que le premier groupe d'opposition à l'Assemblée nationale est le Rassemblement national : aurait-on dû lui donner la présidence de la commission des finances ?

Le président Larcher a toujours tout fait pour que les choses se déroulent dans le respect des oppositions. Nous avons aussi connu une alternance et tout s'est bien passé. Il se peut qu'un jour les choses soient plus complexes et que nous connaissions des majorités variables selon les textes. C'est pourquoi je pense que le rapporteur a raison.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je veux à nouveau rappeler que cette proposition de résolution a été déposée dans un esprit consensuel. Nous aurons de toute façon ce débat en séance.

L'amendement COM-53 n'est pas adopté.

Article 6

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-28 vise à supprimer l'article 6 de la proposition de résolution, qui prévoit de ne plus mentionner au Journal officiel les membres excusés lors des séances de commission.

Cette mention a pourtant été jugée source de confusion, en ce qu'elle pourrait laisser penser que les sénateurs excusés ne se voient pas appliquer le régime de sanction des absences prévu par l'article 23 bis du Règlement.

Cet article n'a pas posé de problème lors des travaux préparatoires. L'avis est donc défavorable.

L'amendement COM-28 n'est pas adopté.

L'article 6 est adopté sans modification.

Après l'article 6

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-17 rectifié tend à autoriser les sénateurs élus outre-mer à participer en visioconférence aux réunions de commissions. Je suis assez réservée sur ce point. Petit à petit, tout le monde voudra participer en visioconférence à l'ensemble de nos réunions. Or il faut être présent physiquement et avoir la capacité de voter. Des aménagements existent précisément pour les sénateurs ultramarins, mais introduire ainsi la visioconférence ne me paraît pas une bonne idée. Avis défavorable. Nous en rediscuterons en séance.

Mme Lana Tetuanui. - Je souscris à ce qui vient d'être dit. Nous, les sénateurs ultramarins, nous sommes engagés pour un mandat en sachant bien quelles seraient nos obligations.

L'amendement COM-17 rectifié n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-32 vise à imposer aux commissions de désigner un rapporteur du même groupe que l'auteur d'une proposition de loi inscrite à l'ordre du jour de l'espace réservé à un groupe d'opposition ou minoritaire. Nos divergences sur cette question sont connues. Nous en débattrons en séance. Avis défavorable.

L'amendement COM-32 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-33 a pour objet l'application d'un principe de proportionnalité aux désignations des rapporteurs. La désignation d'un rapporteur est un acte politique, non un acte institutionnel. Il n'y a donc pas de proportionnalité à mettre en oeuvre. Avis défavorable.

L'amendement COM-33 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-26 prévoit d'autoriser les collaborateurs de groupe à assister aux réunions des commissions permanentes, y compris en l'absence d'un sénateur du groupe. Cela ne relève pas du Règlement, mais de l'IGB. En outre, il faut que nous soyons présents en réunion. Ce ne sont pas des réunions de collaborateurs, mais des réunions de sénateurs. Il ne faudrait pas profiter de la présence d'un collaborateur pour s'absenter. Avis défavorable, même si, là encore, nous pourrons en reparler en séance.

M. Guy Benarroche. - Il ne s'agit pas de profiter de la présence d'un collaborateur pour être absent. Dans certains cas, si un sénateur s'absente une heure en raison de certaines obligations - par exemple, de participation à une commission d'enquête -, cette absence en commission permanente peut être préjudiciable dans la mesure où l'on demande alors au collaborateur du groupe resté sur place de sortir, et où les comptes rendus des réunions de commission ne nous parviennent pas immédiatement.

Il ne s'agit pas de profiter de quoi que ce soit, mais d'assurer le fonctionnement démocratique de notre assemblée et de renforcer notre capacité à mener le travail parlementaire correctement, y compris pour des groupes qui sont peu nombreux.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - J'entends ce que vous dites, mais votre groupe compte tout de même deux membres. C'est bien le diable si les deux s'absentent en même temps ! Par ailleurs, un collaborateur n'ayant pas la parole et ne devant pas l'avoir, je ne vois pas en quoi son absence pourrait être préjudiciable. Je maintiens donc mon avis défavorable.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Votre position rejoint ce que j'évoquais précédemment sur les droits de l'opposition. Il est important pour un groupe d'avoir des personnes présentes qui suivent les réunions. Que ce soit impossible défavorise les petits groupes. Par ailleurs, la commission des lois est la commission qui a la charge de travail la plus importante. C'est une plaisanterie de prétendre que deux personnes suffisent pour suivre l'ensemble de ses travaux. Nous reviendrons sur ce sujet quand nous débattrons de notre conception du travail du Sénat.

Mme Patricia Schillinger. - Le groupe RDPI illustre bien cette problématique. Teva Rohfritsch est sénateur de Polynésie française et Salama Ramia sénatrice de Mayotte. S'ils ont des réunions concernant l'outre-mer et, si j'ai également un empêchement, il n'y a plus personne en commission. Je voterai pour l'amendement. Il faut qu'un collaborateur du groupe puisse savoir ce qui s'est dit pendant la discussion des amendements. Je ne pense pas que cela dérange.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je ne pense pas que les droits de l'opposition soient bafoués au Sénat. On peut lui reconnaître des droits supplémentaires, mais elle en a déjà beaucoup. Enfin, je rappelle que cela ne relève pas du Règlement, mais de l'IGB. Avis défavorable.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ce n'est pas bien.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Ce qui n'est pas bien, c'est de partir d'un texte consensuel et de vouloir à toute force le modifier en commission.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - C'est vous qui dites que ce texte est consensuel !

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Non, ce n'est pas moi qui le dis, mais les rédacteurs du texte, à savoir Gérard Larcher et Sylvie Vermeillet.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Dans ce cas, si nous ne pouvons pas présenter d'amendement, autant nous en aller.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Ne travestissez pas mes propos. Je n'ai jamais dit qu'il ne fallait pas déposer d'amendement. J'ai proposé - et le groupe CRCE-K était, semble-t-il, d'accord avec moi sur ce point - que, dans la mesure où nous visions le consensus, ne soient pas votées des modifications substantielles en commission, cette dernière ne représentant pas l'ensemble du Sénat. Je souhaite que le débat ait lieu en séance.

M. Éric Kerrouche. - Ce n'est pas du tout le sujet. J'ai dit précédemment que nous étions d'accord sur les trois quarts du texte, mais qu'il subsistait une ou deux interrogations. En outre, certains thèmes n'ont pas été évoqués, que nous souhaitions mettre en débat dès le stade de la commission parce qu'ils nous semblent pertinents. J'ai du mal à comprendre pourquoi cela serait impossible. Sans anticiper les débats que nous aurons en séance, il nous semble qu'en dépit du travail collectif qui a été mené, certains angles morts demeurent, qu'il convenait d'évoquer dès la commission.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je n'ai pas balayé tous vos amendements d'un revers de main. Nous avons des débats, et j'ai toujours motivé mon avis défavorable. Nous avons des points de désaccord. J'ai bien saisi que certains points qui vous tenaient à coeur ne figuraient dans la proposition de résolution. Comme je vous l'ai expliqué, ils n'ont pas été repris dans le texte parce qu'ils ne faisaient pas consensus. Nous devons avoir des avis concordants pour modifier le Règlement du Sénat. Ce sont nos règles communes. Rien ne vous empêche néanmoins de déposer des amendements, dont nous pouvons débattre et dont nous débattons d'ailleurs depuis tout à l'heure assez longuement.

Au vu du texte dont nous parlons, il me paraît raisonnable que le consensus qui a prévalu pour son élaboration première soit préservé au stade de la commission. Ensuite, le Sénat tranchera en séance.

Mme Lana Tetuanui. - Je partage la position du rapporteur. Si nous suivions cette logique jusqu'au bout, l'idéal, pour Teva Rohfritsch et moi-même, serait d'avoir avec nous en commission nos collaborateurs spécialistes de nos sujets polynésiens ! Il appartient à chaque groupe de s'organiser dans le respect du Règlement.

L'amendement COM-26 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements COM-8 rectifié et COM-9 rectifié visent à imposer le respect d'un délai de deux semaines entre l'examen d'un texte en commission et son examen en séance, sans dérogation possible. Il s'agit déjà du délai de droit commun, mais le Règlement donne à la Conférence des présidents la possibilité de prévoir une dérogation, ce qui se fait couramment.

L'idée serait de limiter cette dérogation à des cas exceptionnels, ce qui me paraît trop rigide. Gardons une certaine souplesse, les calendriers des deux chambres n'étant pas toujours faciles à concilier. Avis défavorable.

Les amendements COM-8 rectifié et COM-9 rectifié ne sont pas adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-34 prévoit que les amendements déclarés irrecevables puissent être distribués. Vous connaissez la règle fixée par le Conseil constitutionnel, lequel avait censuré une disposition permettant à la commission de se réunir pour examiner des amendements, après avoir permis leur dépôt et leur mise en distribution, sans exiger un examen préalable : un contrôle de recevabilité doit systématiquement être réalisé au moment du dépôt des amendements et avant leur mise en distribution.

Cependant, les amendements déclarés irrecevables en commission des finances en application de l'article 40 de la Constitution disparaissent, alors que ceux qui sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution sont toujours visibles. À titre personnel, cela ne me choquerait pas qu'ils restent visibles également, pour autant que cela soit conciliable avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Avis défavorable néanmoins, car je souhaite que le débat ait lieu en séance.

L'amendement COM-34 n'est pas adopté.

Article 7

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement rédactionnel COM-48 vise à clarifier le fait que l'affichage d'une demande par une commission permanente ou spéciale de se voir conférer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête ne peut intervenir qu'après que la commission des lois s'est prononcée sur sa recevabilité.

L'amendement COM-48 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Par l'amendement COM-4, Mme Goulet souhaite qu'une proposition de loi devienne caduque dès lors que son premier signataire a cessé d'exercer son mandat.

L'article 8 prévoit une mesure de caducité lorsque l'ensemble des signataires ont cessé d'exercer leur mandat. Avis défavorable à cet amendement qui porte une atteinte significative aux droits d'initiative des cosignataires, qui peuvent vouloir conserver le texte concerné.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

L'article 8 est adopté sans modification.

Article 9

L'article 9 est adopté sans modification.

Après l'article 9

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-31 vise à augmenter la durée des espaces réservés en modifiant leur mode de calcul. Ces espaces réservés sont attribués par tranche de quatre heures, avec pour référence le jour de séance, mais sans que la partie de séance du soir soit prise en compte. L'amendement inclut cette partie manquante, pour augmenter la durée du jour de référence, et partant celle des espaces réservés.

De tels espaces réservés, qui répondent d'ailleurs à une exigence constitutionnelle, occupent déjà une place importante. Les groupes d'opposition et minoritaires sont protégés. En outre, il est assez logique que la majorité dispose d'une part prépondérante de l'ordre du jour et non l'opposition. Avis défavorable. Je rappelle qu'une semblable proposition avait déjà été rejetée en 2021.

L'amendement COM-31 n'est pas adopté.

Article 10

L'article 10 est adopté sans modification.

Après l'article 10

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-11 rectifié a pour objet d'interdire expressément toute atteinte à la laïcité en séance, au même titre que les attaques personnelles, manifestations ou interruptions troublant l'ordre.

Le Règlement prévoit toutefois déjà que les sénateurs sont tenus d'exercer leur mandat dans le respect du principe de laïcité. Lorsque cette disposition avait été introduite, le Conseil constitutionnel avait émis une réserve, considérant qu'elle ne saurait avoir pour effet ni pour objet de porter atteinte à la liberté d'opinion et de vote des sénateurs. Selon le guide déontologique du sénateur, cette disposition a vocation en réalité à proscrire les comportements prosélytes. La portée d'interdiction de toute atteinte à la laïcité en séance me paraît moins aisée à interpréter.

L'avis est donc défavorable.

M. Michel Masset. - L'amendement s'inspire d'un exemple : la lecture en séance d'un texte religieux, en l'espèce l'extrait d'un Évangile.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je ne sais pas si cela peut être regardé comme une atteinte à la laïcité, sauf si le texte en question est cité à des fins de prosélytisme. On peut citer beaucoup de textes sans essayer de convertir ses auditeurs !

M. Hussein Bourgi. - Lors des débats sur le projet de loi relatif au pacte civil de solidarité (Pacs) à l'Assemblée nationale, il y a vingt-cinq ans, Christine Boutin avait lu des passages de la Bible et un député communiste, Georges Hage, avait cité des passages du Lévitique. On peut faire dire au texte tout et son contraire. Laissons à chacun ses références.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Tant qu'il ne s'agit pas d'une tentative de conversion, je suis d'accord.

M. Christophe-André Frassa, président. - Il y a quelques années, un sénateur communiste avait pour habitude de citer les Écritures à chacune de ses interventions...

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - La disposition contenue dans l'amendement s'appliquerait-elle uniquement dans l'hémicycle ?

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Oui.

L'amendement COM-11 rectifié n'est pas adopté.

Article 11

L'article 11 est adopté sans modification.

Article 12

L'article 12 est adopté sans modification.

Après l'article 12

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements COM-20 et  COM-25 tendent à supprimer la procédure de vote par assis et levé, comme cela a été fait à l'Assemblée nationale, au motif que certains ne peuvent pas, temporairement ou définitivement, s'y soumettre.

Je proposerai pour ma part de conserver cette procédure, le président de séance devant toutefois trouver une façon de faire s'exprimer le collègue qui ne peut pas le faire ainsi.

Faute d'accord sur ce sujet, je propose que nous en débattions en séance. Nous verrons quelle position emportera la conviction de l'hémicycle.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - J'entends que vous êtes attentive au sujet. Votre avis est-il donc de réserver le vote des amendements COM-20, COM-25 et COM-50 - un amendement qui porte article additionnel après l'article 17 - pour la séance ?

M. Christophe-André Frassa, président. - Le rapporteur émet un avis défavorable aux amendements COM-20 et COM-25, qui seront - je l'imagine - redéposés pour pouvoir être débattus en séance.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je retirerai l'amendement 
COM-50 et le redéposerai pour la séance.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ce qui est positif, c'est que ces amendements cherchent tous à trouver des solutions.

Les amendements COM-20 et COM-25 ne sont pas adoptés.

Article 13

L'article 13 est adopté sans modification.

Article 14

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-23 prévoit une évolution des modalités d'approbation et de contestation du procès-verbal.

Actuellement, une contestation entraîne une suspension de séance. L'amendement prévoit que cette contestation s'exercerait a posteriori auprès du Bureau qui pourrait ensuite décider de la soumettre au Sénat lors de la prochaine séance, le Bureau étant tenu d'examiner sans délai les propositions de modification.

La mention « sans délai » manque de clarté. En outre, le Bureau n'exercerait plus son rôle de filtre, mais serait tenu de soumettre au Sénat toute contestation. Le Bureau étant une instance collégiale, la présentation d'une contestation sérieuse au Sénat est garantie. Ce qui existe aujourd'hui est de nature à éviter que les contestations sérieuses passent par pertes et profits. Avis défavorable.

M. Guy Benarroche. - Le texte initial ne définissant pas clairement ce point, le Bureau pourrait très bien se réunir un mois et demi après une contestation. Il faut prévoir que le Bureau doit se réunir rapidement, sinon cela n'a plus de sens.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Votre amendement prévoit, comme c'est déjà le cas dans le texte, que la contestation sera soumise au Sénat à la prochaine séance. Je ne vois pas quel est son apport réel, si ce n'est qu'il obligerait à réunir le Bureau dans un délai qui risque de poser une forte contrainte.

L'amendement COM-23 n'est pas adopté.

L'article 14 est adopté sans modification.

Article 15

L'article 15 est adopté sans modification.

Article 16

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-24 vise à supprimer l'article 16, qui rationalise les possibilités de présence d'un représentant du Conseil économique, social et environnemental (Cese) dans l'hémicycle.

Un tel représentant peut être convié, comme cela est prévu par la loi, à intervenir en discussion générale, après le rapporteur, pour donner son opinion sur un texte donné.

Je rappelle que cette participation dans l'hémicycle n'est intervenue que dix fois au cours des vingt-cinq dernières années, et une seule fois depuis 2010. Chaque fois, le représentant du Cese ne s'est exprimé qu'à une seule occasion. L'article prévoit donc de limiter son intervention à la discussion générale. Il s'agit ainsi de rendre le Règlement conforme à la pratique. Ne nous disputons pas sur un événement si rare. Avis défavorable.

L'amendement COM-24 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-29, qui porte sur le même sujet.

L'amendement COM-29 n'est pas adopté.

L'article 16 est adopté sans modification.

Après l'article 16

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-14 rectifié prévoit un délai d'une semaine entre la réunion d'une commission mixte paritaire et la lecture de ses conclusions. Ce serait source de rigidité. Des textes urgents doivent pouvoir être adoptés en quelques jours.

De plus, le Gouvernement tire ses prérogatives en matière de fixation de l'ordre du jour de l'article 48 de la Constitution et une telle rigidité pourrait y faire obstacle. Avis défavorable.

L'amendement COM-14 rectifié n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-38 a trait à une procédure peu utilisée jusqu'à présent, celle du vote bloqué, qui impose un seul vote sur un ensemble d'articles et d'amendements.

Il tend à rétablir la disposition permettant à un orateur « contre » de s'exprimer lors de l'examen des amendements adoptés selon cette procédure. Cette faculté avait été supprimée en 2015 sous une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel, qui rappelait que les sénateurs conservaient la possibilité de s'exprimer à l'occasion des explications de vote. Adopter l'amendement faciliterait grandement les stratégies d'obstruction.

M. Éric Kerrouche. - Nous parlons d'un orateur !

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Oui, mais si nous examinons deux mille amendements, cela fait beaucoup. Conservons plutôt le système en vigueur depuis 2015. Avis défavorable.

L'amendement COM-38 n'est pas adopté.

Article 17

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-22 vise à maintenir la possibilité de déposer des motions de procédure lors des lectures de conclusions de CMP, dont l'article 17 prévoit de formaliser la suppression.

Cet article permet en réalité de confirmer une pratique bien établie. De tradition constante, il est en effet considéré que, dans la mesure où le Sénat ne peut qu'accepter ou rejeter l'ensemble du texte issu de la CMP par un vote unique portant sur ces conclusions, aucune motion de procédure ne saurait être admise.

Le dispositif proposé réserve toutefois aux sénateurs la possibilité de soulever une exception d'irrecevabilité et donc de contester la conformité à la Constitution des dispositions du texte, conformément aux exigences posées par le Conseil constitutionnel.

Renvoyer le texte en commission ou adopter une question préalable n'a pas de sens à ce stade de la procédure parlementaire.

L'amendement COM-30 va dans le même sens, même si sa rédaction est différente.

L'avis est donc défavorable sur ces deux amendements.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - On voit bien, dans la position du rapporteur, qu'il y a un problème de cohérence : parfois, vous considérez que, comme c'est une pratique, il n'est nul besoin de l'intégrer dans le Règlement - c'est ce que vous avez dit pour la présidence de la commission des finances - ; parfois, vous considérez le contraire, comme ici !

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Un peu de subtilité et de souplesse ne nuit pas, madame de La Gontrie. Parfois, il est nécessaire ou utile de formaliser les choses ; parfois, non.

M. Guy Benarroche. - Nous débattrons plus longuement en séance, mais je veux donner un éclairage. Nous avons vu tout à l'heure que certains groupes ne sont pas autorisés à participer aux travaux des CMP. De ce fait, ils peuvent avoir besoin de davantage de temps pour présenter leur position et expliquer leur vote, en particulier lorsque le texte est profondément remanié en CMP. D'où l'intérêt de conserver la possibilité de déposer des motions de procédure.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Chaque groupe dispose d'un temps de parole pour expliquer son vote et ce que vous proposez s'apparente à un détournement de procédure, puisque vous souhaitez en fait disposer d'un temps de parole supplémentaire...

M. Guy Benarroche. - Ce n'est pas du tout un détournement de procédure !

Les amendements COM-22 et COM-30 ne sont pas adoptés.

L'article 17 est adopté sans modification.

Après l'article 17

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-18 rectifié vise à prévoir une dérogation aux règles de présence en commission pour les sénateurs chargés par le Gouvernement d'une mission temporaire.

En l'état du Règlement, une telle dérogation n'est autorisée qu'en vertu d'une désignation faite par le Sénat à une mission outre-mer ou à l'étranger au nom de la commission permanente dont le sénateur est membre, de la commission des affaires européennes ou de la délégation aux outre-mer. En pratique, ces missions sont beaucoup plus courtes que les missions temporaires confiées par la Gouvernement.

Les sénateurs qui ont accepté une mission du Gouvernement restent des parlementaires à part entière et il leur appartient de concilier leur mission avec leurs obligations liées à leur mandat, qui ont vocation à s'appliquer pleinement jusqu'au terme du délai de six mois au-delà duquel, si la mission se prolonge, elle devient incompatible avec le mandat.

L'avis est donc défavorable.

L'amendement COM-18 rectifié n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-12 rectifié vise à rationaliser le temps de parole en séance en cas d'amendements identiques déposés par des sénateurs d'un même groupe. Dans ce cas, seul un orateur du groupe s'exprimerait.

Il s'agit d'une initiative intéressante. Eu égard à la sensibilité du sujet, je propose toutefois de renvoyer ce débat à la séance.

En tout état de cause, des ajustements rédactionnels seraient à prévoir pour rendre l'amendement pleinement opérant. Avis défavorable.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - J'ai tendance à penser qu'une telle disposition ne serait pas constitutionnelle, puisqu'elle aboutirait à brider le droit d'amendement du parlementaire.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Le droit de déposer des amendements n'est pas bridé ici. Si l'objectif de rationalisation est intéressant, je peux entendre, pour reprendre les propos de Guy Benarroche, que cela pourrait limiter l'expression des groupes minoritaires.

Je ne peux pas émettre un avis favorable à ce stade.

M. Jean-Michel Arnaud. - Chaque parlementaire, en fonction de son parcours de vie ou des spécificités de son territoire, est susceptible d'apporter des éléments utiles au débat à l'occasion de la présentation de son amendement. Il y va de la liberté individuelle du parlementaire, quelle que soit l'importance de son groupe.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - J'entends parfaitement un tel argument. Rediscutons-en en séance : chacun pourra s'exprimer.

L'amendement COM-12 rectifié n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-49, que j'ai déposé, est d'ordre rédactionnel, afin de tenir compte de la création des lois de finances de fin de gestion.

L'amendement COM-49 est adopté et devient article additionnel.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-16 rectifié vise à limiter à trente minutes le temps de parole dans la discussion générale lors de l'examen en séance de textes de ratification ou d'approbation d'une convention internationale, lorsque la procédure simplifiée n'a pas été mise en oeuvre.

Là encore, l'initiative est intéressante et je propose d'en débattre en séance. Des ajustements pourraient d'ailleurs être prévus, notamment pour autoriser la Conférence des présidents à déroger à ce délai. Une réflexion similaire pourrait être engagée concernant la procédure de législation en commission. Avis défavorable.

L'amendement COM-16 rectifié n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Comme je l'indiquais tout à l'heure, je retire l'amendement COM-50 relatif aux modalités de vote en séance. Là aussi, nous aurons le débat la semaine prochaine.

L'amendement COM-50 est retiré.

Article 18

L'article 18 est adopté sans modification.

Article 19

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-51, que j'ai déposé, est un amendement de précision rédactionnelle.

L'amendement COM-46 prévoit que la commission des affaires européennes informe la commission permanente, lorsqu'elle se saisit d'un texte européen. Interprétée strictement, une telle mesure n'est pas nécessaire, puisque la décision de la commission de se saisir d'un texte est publiée.

Interprétée largement, selon la conception qui semble être celle des auteurs, la mesure pourrait limiter la possibilité pour la commission permanente compétente de se saisir dans un délai de quinze jours suivant la transmission au Sénat des textes européens relevant de sa compétence. Elle porterait donc une atteinte importante aux prérogatives de la commission permanente. Mieux vaut adopter l'amendement de la commission. Avis défavorable.

L'amendement COM-51 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-46 devient sans objet.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-40 vise à instituer l'obligation pour la commission des affaires européennes d'exercer les attributions des commissions saisies pour avis lors de l'examen des PPRE. En l'état actuel du Règlement, il ne s'agit que d'une faculté.

Les travaux que j'ai menés n'ont pas mis en évidence la nécessité de systématiser cette procédure, dont la souplesse laisse toute latitude à la commission des affaires européennes. Avis défavorable.

L'amendement COM-40 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-42 tend à donner la possibilité d'examiner conjointement avec la commission des affaires européennes les PPRE déposées par une commission permanente.

Sur cette proposition, dont nous discutons depuis longtemps, je souhaite éviter toute systématisation de l'examen conjoint. Avis défavorable.

L'amendement COM-42 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-43 vise à préciser les modalités de saisine de la commission des affaires européennes sur les PPRE, en prévoyant que celle-ci relève d'une décision de son bureau.

En pratique, une telle précision n'a pas à être mentionnée. Une décision de cette nature est prise par la commission dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire à l'occasion de ses réunions. Avis défavorable.

L'amendement COM-43 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-52, que j'ai déposé, tend à supprimer la procédure d'examen conjoint par la commission des affaires européennes et la commission permanente compétente.

Mieux vaut conserver une certaine latitude en la matière.

L'amendement COM-52 est adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-41 tend à créer une faculté pour la commission des affaires européennes de s'exprimer sur tout projet ou proposition de loi portant sur un domaine couvert par l'activité de l'Union européenne.

Le champ prévu par cet article, eu égard aux compétences de l'Union, est extrêmement vaste et pourrait conduire à une intervention en séance de la commission des affaires européennes sur la quasi-totalité des textes.

Si cette commission dispose d'une expertise particulière pour suivre les travaux des institutions de l'Union, les commissions permanentes sont parfaitement compétentes pour apprécier la dimension européenne des textes dont elles sont saisies. Avis défavorable.

L'amendement COM-41 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-44 vise à supprimer la faculté pour le Gouvernement de demander l'inscription en séance publique d'une proposition de résolution portant avis motivé au titre du principe de subsidiarité.

Il ne s'agit que de retranscrire une exigence constitutionnelle, selon laquelle le Gouvernement a le droit de demander qu'une assemblée se prononce sur une PPRE. Je n'imagine pas que nous supprimions pareille possibilité. Avis défavorable.

L'amendement COM-44 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Par cohérence avec l'amendement COM-40, l'amendement COM-45 vise à instituer une obligation pour la commission des affaires européennes d'exercer les attributions des commissions saisies pour avis lors de l'examen des PPRE.

En l'état actuel du Règlement, il ne s'agit que d'une faculté. Les auditions n'ont pas mis en évidence de nécessité de systématiser cette procédure. Avis défavorable.

L'amendement COM-45 n'est pas adopté.

L'article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 19

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-35 vise à remonter dans le Règlement les précisions relatives à la procédure de dépôt et d'examen de pétitions par le Sénat, prévues par l'IGB. Ces précisions, notamment relatives au seuil de signataires déclenchant la saisine du Sénat, n'ont pas vocation à être fixées à ce niveau normatif.

Les auteurs de l'amendement entendent à cette occasion abaisser le seuil de 100 000 à 50 000. Le dispositif, en l'état, donne satisfaction : une pétition, portant sur la baisse de la franchise en base de TVA, a d'ailleurs déjà franchi ce seuil en 2025. Avis défavorable à la fois sur la forme et sur le fond.

L'amendement COM-35 n'est pas adopté.

Articles 20, 21 et 22

Les articles 20, 21 et 22 sont successivement adoptés sans modification.

Après l'article 22

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à prévoir une extension du droit de tirage des groupes à deux commissions d'enquête ou missions d'informations par an.

Soyons clairs : la charge de travail, tant des sénateurs que des services, est aujourd'hui à son maximum. Avis défavorable.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'alinéa 5 de l'article 23 bis A prévoit que les structures temporaires se réunissent, en principe, en dehors des heures où le Sénat tient séance et des horaires prévus pour les réunions des groupes, des commissions permanentes et des délégations.

L'amendement COM-5 vise à supprimer cette mesure qui, en posant un principe souple, est pourtant de nature à assurer une bonne conciliation des différents travaux. Je ne vois pas l'intérêt de la supprimer. Avis défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-7 tend à rétablir les explications de vote lors de l'examen en procédure simplifiée des projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation d'une convention internationale. Avis défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-3, s'il n'est pas inintéressant, vise l'article 102 bis du Règlement du Sénat, qui n'est assurément pas le bon.

Sur le fond, l'amendement a pour objet de garantir une procédure contradictoire dans le cadre - je le présume, mais je n'en suis vraiment pas certaine - de la mise en oeuvre du dispositif de prévention, d'information, d'accueil et d'écoute des collaborateurs en matière de lutte contre toutes les formes de harcèlement.

Nous demanderons des précisions à son auteur. Avis défavorable.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-19 rectifié a pour objet de permettre la présence des collaborateurs aux réunions. Avis défavorable.

M. Michel Masset. - Si le RDSE a porté des amendements en faveur des petits groupes, il n'est pas interdit d'espérer que les effectifs de ces derniers soient plus nombreux un jour !

L'amendement COM-19 rectifié n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-21 tend à créer une délégation permanente à la lutte contre la fraude aux finances publiques, fraudes fiscales, sociales et douanières, mais il vise à modifier l'IGB, ce qui n'est pas possible de cette manière. Avis défavorable.

L'amendement COM-21 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-1 a pour objet de prévoir la mobilité des postes de président de groupe d'amitié. Il s'agit, là encore, de modifier l'IGB. Avis défavorable.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à encadrer les déplacements des sénateurs sur une période de trois ans. Puisqu'il s'agit de modifier l'IGB, je considère cet amendement et les précédents comme des amendements d'appel. Avis défavorable.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

La proposition de résolution est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article(s) additionnel(s) après Article 1^er
M. KERROUCHE	37	Garantie de la parité au sein du Bureau du Sénat	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 2
Mme Maryse CARRÈRE	10 rect.	Ajustement du contenu de la déclaration politiques des groupes	Rejeté
Article 3
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	47	Amendement de précision rédactionnelle et de coordination.	Adopté
Article(s) additionnel(s) après Article 3
M. KERROUCHE	39	Formalisation dans le Règlement du vote portant sur l'adoption des rapports et sur l'autorisation de leur publication	Rejeté
Article 5
M. KERROUCHE	27	Notification par voie électronique de la liste des candidats des représentants du Sénat au sein d'une CMP	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 5
Mme Maryse CARRÈRE	13 rect.	Garantie d'au moins un représentant par groupe au sein des CMP	Rejeté
Mme Maryse CARRÈRE	15 rect.	Institution d'un poste d'observateur au sein des CMP pour les groupes ne disposant pas d'un poste de suppléant	Rejeté
M. KERROUCHE	36	Principe de représentation équilibrée des femmes et des hommes parmi les présidents de commissions	Rejeté
M. KERROUCHE	53	Attribution de la présidence de la commission des finances à un sénateur membre d'un groupe d'opposition ou minoritaire	Rejeté
Article 6
M. KERROUCHE	28	Suppression de l'article 6	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 6
Mme Maryse CARRÈRE	17 rect.	Autorisation pour les sénateurs élus outre-mer participer en visio-conférence aux réunions de commission	Rejeté
M. KERROUCHE	32	Désignation d'un rapporteur du même groupe que l'auteur des propositions de lois inscrites à l'ordre du jour d'un groupe d'opposition ou minoritaire	Rejeté
M. KERROUCHE	33	Application d'un principe de proportionnalité aux désignations de rapporteurs	Rejeté
M. BENARROCHE	26	Autorisation pour les collaborateurs de groupes d'assister aux réunions des commissions permanentes y compris en l'absence de sénateurs du groupe présents	Rejeté
Mme Maryse CARRÈRE	8 rect.	Imposition d'un délai de deux semaines entre l'examen d'un texte en commission et en séance	Rejeté
Mme Maryse CARRÈRE	9 rect.	Exigence d'une situation exceptionnelle pour déroger	Rejeté
M. KERROUCHE	34	Mise en distribution des amendements déclarés irrecevables	Rejeté
Article 7
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	48	Clarification du déroulement de la procédure d'octroi aux commissions permanentes des prérogatives des commissions d'enquête	Adopté
Article 8
Mme Nathalie GOULET	4	Caducité d'une PPL dès que l'un des signataires ont cessé d'exercer leur mandat	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 9
M. KERROUCHE	31	Augmentation de la durée des "niches"	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 10
Mme Maryse CARRÈRE	11 rect.	Interdiction des atteintes à la laïcité en séance	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 12
Mme de LA GONTRIE	20	Suppression du vote par assis et levé	Rejeté
M. BENARROCHE	25	Suppression du vote par assis et levé	Rejeté
Article 14
M. BENARROCHE	23	Ajustement des modalités de contestation du procès-verbal	Rejeté
Article 16
M. BENARROCHE	24	Suppression de l'article 16	Rejeté
M. KERROUCHE	29	Maintien de la possibilité pour le CESE d'intervenir durant toute la séance publique	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 16
Mme Maryse CARRÈRE	14 rect.	Délai d'une semaine au moins entre la réunion d'une CMP et la lecture de ses conclusions	Rejeté
M. KERROUCHE	38	Rétablissement de la possibilité pour un orateur contre de s'exprimer lors de l'examen des amendements dans le cadre de la procédure du "vote bloqué"	Rejeté
Article 17
M. BENARROCHE	22	Maintien de la possibilité de déposer des motions de procédure lors des lectures de conclusions de CMP	Rejeté
M. KERROUCHE	30	Maintien de la possibilité de déposer des motions de procédure lors des lectures de conclusions de CMP, à l'exception des motions de renvoi en commission	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 17
Mme Maryse CARRÈRE	18 rect.	Dérogations aux règles de présence en commission pour les sénateurs chargés par le Gouvernement d'une mission temporaire	Rejeté
Mme Maryse CARRÈRE	12 rect.	Rationalisation du temps de parole en cas d'amendements identiques déposés par les sénateurs d'un même groupe	Rejeté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	49	Actualisation du Règlement pour tenir compte de la création des lois de finances de fin de gestion	Adopté
Mme Maryse CARRÈRE	16 rect.	Rationalisation du temps de parole dans la discussion générale lors de l'examen en séance de textes de ratification ou d'approbation d'une convention internationale	Rejeté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	50	Adaptation des modalités de votes en séance en cas d'incapacité physique	Retiré
Article 19
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	51	Amendement de précision rédactionnelle	Adopté
M. MARIE	46	Information par la commission des affaires européennes de sa saisine sur un texte européen	Rejeté
M. MARIE	40	Obligation pour la commission des affaires européennes d'exercer les attributions des commissions saisies pour avis lors de l'examen des propositions de résolution européenne	Rejeté
M. MARIE	42	Possibilité d'examiner conjointement avec la commission des affaires européennes les propositions de résolutions européennes déposées par une commission permanente	Rejeté
M. MARIE	43	Modalités de saisine de la commission des affaires européennes sur les PPRE déposées par tout sénateur	Rejeté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	52	Suppression de la procédure d'examen conjoint par la commission des affaires européennes et la commission permanente compétente des PPRE déposées par tout sénateur	Adopté
M. MARIE	41	Faculté pour la commission européenne de s'exprimer sur tout projet ou proposition de loi portant sur un domaine couvert par l'activité de l'Union européenne	Rejeté
M. MARIE	44	Suppression de la faculté pour le Gouvernement de demander l'inscription en séance publique d'une proposition de résolution portant avis motivé au titre du principe de subsidiarité	Rejeté
M. MARIE	45	Obligation pour la commission des affaires européennes d'exercer les attributions des commissions saisies pour avis lors de l'examen des propositions de résolution européenne	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 19
M. KERROUCHE	35	Précision dans le Règlement du cadre d'adoption des pétitions	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 22
Mme Nathalie GOULET	6	Extension du "droit de tirage" des groupes à deux commissions d'enquête ou missions d'informations par an	Rejeté
Mme Nathalie GOULET	5	Suppression des dispositions visant à articuler les réunions des commissions, des délégations et des structures temporaires	Rejeté
Mme Nathalie GOULET	7	Rétablissement des explications de vote lors de l'examen en procédure simplifiée des projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation d'une convention internationale	Rejeté
Mme Nathalie GOULET	3	Respect du contradictoire dans le cadre de la mise en oeuvre du dispositif de prévention, d'information, d'accueil et d'écoute des collaborateurs en matière de lutte contre toutes les formes de harcèlement.	Rejeté
Mme Maryse CARRÈRE	19 rect.	Présence aux réunions des collaborateurs	Rejeté
Mme Nathalie GOULET	21	Création d'une délégation permanente à la lutte contre la fraude aux finances publiques, fraudes fiscales, sociales et douanières	Rejeté
Mme Nathalie GOULET	1	Présidence des groupes d'amitié	Rejeté
Mme Nathalie GOULET	2	Encadrement des déplacements des sénateurs	Rejeté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Membre du Bureau

Mme Sylvie Vermeillet, Vice-Présidente du Sénat, Présidente de la délégation du Bureau en charge du travail parlementaire et des conditions d'exercice du mandat de sénateur, Sénatrice du Jura

Présidents ou représentants de groupes politiques

M. Olivier Bitz, Sénateur de l'Orne, représentant du Groupe Union Centriste

Mme Maryse Carrère, Présidente du Groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, Sénatrice des Hautes-Pyrénées

Mme Cécile Cukierman, Présidente du Groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky, Sénatrice de la Loire

M. Mathieu Darnaud, Président du Groupe Les Républicains, Sénateur de l'Ardèche

M. Guillaume Gontard, Président du Groupe Écologiste - Solidarité et Territoires, Sénateur de l'Isère

M. Patrick Kanner, Président du Groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, Sénateur du Nord

M. Claude Malhuret, Président du Groupe Les Indépendants - République et Territoires, Sénateur de l'Allier

M. François Patriat, Président du Groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, Sénateur de la Côte-d'Or

Présidents de commissions

M. Laurent Lafon, Président de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport, Sénateur du Val-de-Marne

M. Jean-François Longeot, Président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, Sénateur du Doubs

M. Philippe Mouiller, Président de la commission des affaires sociales, Sénateur des Deux-Sèvres

M. Jean-François Rapin, Président de la commission des affaires européennes, Sénateur du Pas-de-Calais

M. Claude Raynal, Président de la commission des finances, Sénateur de la Haute-Garonne

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Mme Dominique Estrosi Sassone, Président de la commission des affaires économiques, Sénateur des Alpes-Maritimes

M. Christopher Szczurek, Délégué de la Réunion administrative des Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, Sénateur du Pas-de-Calais

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr24-332.html

---

* ¹ Article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958.

* ² Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit parlementaire, 7^ème édition, LGDJ, Lextenso, 2023, p. 168.

* ³ Si le Président a été saisi d'une opposition, il la porte à la connaissance du Sénat qui statue sur sa prise en considération, après un débat où peuvent seuls être entendus un orateur pour et un orateur contre. Le rejet de la prise en considération équivaut alors à la ratification de la liste présentée, dont les candidats sont sur-le-champ proclamés élus par le Président. La prise en considération entraîne quant à elle l'annulation de la liste litigieuse. Dans ce cas, les présidents des groupes se réunissent immédiatement pour établir une nouvelle liste sur laquelle il est statué dans les mêmes conditions que pour la première.

* ⁴ La seule différence concerne les conditions de fond du droit d'opposition, qui n'est pas limité, dans le cas des commissions, à un motif de non-respect de la règle de proportionnalité.

* ⁵ Article 8 bis du Règlement du Sénat.

* ⁶ Article 73 bis du Règlement du Sénat.

* ⁷ Article 8 ter du Règlement du Sénat.

* ⁸ Article 21 du Règlement du Sénat.

* ⁹ Le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit une mesure identique s'agissant de l'appartenance aux commissions permanentes (article 38) ou spéciales (article 34).

* ¹⁰ Toutefois, le Règlement prévoit que lors de l'inscription à l'ordre du jour de l'examen de la proposition de résolution, la Conférence des Présidents peut décider de déroger à ce plafond, dans la limite de l'effectif minimal d'une commission permanente, soit 49 membres.

* ¹¹ Loi n° 91-698 du 20 juillet 1991 tendant à modifier l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relatif aux commissions d'enquête et de contrôle parlementaires.

* ¹² Voir commentaire de l'article 7.

* ¹³ Ou, si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chaque assemblée.

* ¹⁴ Voir le commentaire de l'article 3.

* ¹⁵ Voir les articles 6 bis, 6 ter et 8 ter du Règlement.

* ¹⁶ Voir le commentaire de l'article 3.

* ¹⁷ Article 53 du Règlement.

* ¹⁸ Article 56 bis du Règlement.

* ¹⁹ Résolution n° 112 (2018-2019) du 18 juin 2019 clarifiant et actualisant le Règlement du Sénat.

* ²⁰ En application de l'article 45 de la Constitution, le texte élaboré par la commission mixte paritaire peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est alors recevable, sauf accord du Gouvernement.

* ²¹ Régies par les dispositions du chapitre I^er de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution et, pour le Sénat, du chapitre XVI du Règlement, les propositions de résolutions déposées sur le fondement de l'article 34-1 de la Constitution permettent aux assemblées de prendre position sur une question quelconque, sous réserve de ne pas être de nature à mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ou contenir des injonctions à son égard. Elles sont sans portée juridique contraignante. Contrairement aux autres propositions de résolution, elles ne peuvent être envoyées à une commission permanente ou spéciale.

* ²² Décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003 sur la résolution du 26 mars 2003 modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale.

* ²³ Loi n° 79-564 du 6 juillet 1979 tendant à la création de délégations parlementaires pour les Communautés européennes.

* ²⁴ Ces conditions sont prévues, respectivement aux alinéas 3 à 10 de l'article 8 et à l'article 13 du Règlement du Sénat.

* ²⁵ Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit parlementaire, 7^ème édition, LGDJ, Lextenso, 2023, p. 459.

* ²⁶ Le principe de subsidiarité est défini à l'article 5 du Traité sur l'Union européenne, qui prévoit expressément que les parlements nationaux veillent à son respect, dans les conditions définies dans le protocole n° 2 annexé à ce traité. Selon les termes du traité, ce principe impose que : « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ».

* ²⁷ Article 151-12 du Règlement de l'Assemblée nationale. L'

* ²⁸ Article 99 ter du Règlement du Sénat.

* ²⁹ La liste est accessible sur le site internet du Sénat.

* ³⁰ Par exemple, une invitation à un colloque sur une thématique en lien avec le mandat.

* ³¹ Article 8 du code de conduite des représentants d'intérêts au Sénat, issu de l'arrêté de Bureau n° 2023-187 du 5 juillet 2023, en vigueur à compter du 1^er octobre 2023.

* ³²  Guide déontologique, mars 2024.

* ³³ Ce répertoire est consultable sur le site internet de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

* ³⁴ Avis n° CDP/2018-3 du 5 avril 2018 du Comité de déontologie sur la proposition de résolution n° 364 relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d'intérêts des sénateur.

* ³⁵ Article 92 du Règlement du Sénat.

* ³⁶ Article 94 du Règlement du Sénat.

* ³⁷ Article 97 du Règlement du Sénat.

* ³⁸ Article 95 du Règlement du Sénat.

* ³⁹ Les travaux conduits par le rapporteur ont permis d'identifier trois précédents. Sous la III^ème République, lors de la séance du 17 mars 1910, la censure a été prononcée par le Sénat à l'encontre du sénateur Dominique Delahaye, qui, en prenant la parole à de multiples reprises sans y avoir invité, n'avait pas déféré aux injonctions du Président après un rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal. Sous la IV^ème République, lors de la séance du 1^er décembre 1947, le Conseil de la République a prononcé la censure contre Serge Lefranc, pour avoir accusé le Gouvernement de mensonge et avoir réitéré cette accusation. Lors de la séance du 19 mars 1948, le Conseil de la République a également prononcé la censure à l'encontre de Faustin Merle, pour avoir accusé le Gouvernement d'être « à la solde » d'une nation étrangère et avoir maintenu ces propos malgré une injonction du Président à les retirer suite à un rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal.