Projet de loi de finances pour 2025 : Action extérieure de l'État

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR SPÉCIAL RÉMI FÉRAUD SUR LES CRÉDITS DES PROGRAMMES 151 ET 185

A. LES SERVICES CONSULAIRES DEMEURENT SOUS PRESSION, EN DÉPIT DE LA POURSUITE DE GRANDS PROJETS DE MODERNISATION

Le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » regroupe les crédits dédiés aux services publics des Français de l'étranger, les bourses attribuées pour l'enseignement français à l'étranger ainsi que la politique des visas. Il est placé sous la responsabilité de la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE).

Par souci de lisibilité de l'action de la politique de l'enseignement français à l'étranger, les bourses scolaires seront présentées infra avec les développements consacrés à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

Évolution des crédits du programme 151 « Français à l'étranger
et affaires consulaires » de la mission « Action extérieure de l'État »

(en millions d'euros - en pourcentage)

	LFI 2024		PLF 2025		Évolution en valeur		Évolution en pourcentage
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
P151 - Français à l'étranger et affaires consulaires	165,63	165,23	156,53	156,93	- 9,1	- 8,3	- 5,49 %	- 5,02 %
Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger	42,55	42,15	39,25	39,65	- 3,3	- 2,5	- 7,76 %	- 5,92 %
Accès des élèves français au réseau AEFE et à la langue française	120,5	120,5	113,5	113,5	- 7	- 7	- 5,81 %	- 5,81 %
Instruction des demandes de visa	2,58	2,58	3,78	3,78	1,2	1,2	+ 46,51 %	+ 46,51 %

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

1. La poursuite des projets de modernisation ne doit pas aboutir à réduire davantage des moyens du réseau consulaire

Par rapport aux autres États membres de l'Union européenne, la France a développé une interprétation maximaliste des exigences de la convention de Vienne du 24 avril 1963 et adapté ses services consulaires en conséquence, comme l'a rappelé la Cour des comptes dans un récent rapport^34(*). Il s'ensuit une très grande variété des missions opérées par les services consulaires français, impliquant un certain niveau de financement.

Depuis le redéploiement des crédits de titre 2 vers le programme 105, l'essentiel de l'action 01 « offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger » regroupe désormais les dépenses de fonctionnement et d'intervention du programme 151.

Les dépenses de fonctionnement du réseau consulaire s'élèvent à 18,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 19,2 millions d'euros en crédits de paiement. Il s'agit, tant pour les AE que pour les CP, d'une hausse significative des crédits, de l'ordre de 25 %. Cette augmentation est essentiellement due à un dérapage des financements alloués aux grands projets de modernisation, seulement partiellement compensée par des économies issues :

- d'une réduction de 1,5 million d'euros des crédits alloués à l'organisation des élections, l'année 2025 n'étant, de manière surprenante au regard de l'actualité politique, pas regardée comme une année électorale ;

- d'une baisse de 1,6 million de l'enveloppe des aides sociales, présentée infra avec les dépenses d'intervention.

La démarche de modernisation des outils du service consulaire, engagée depuis plusieurs années par la direction des Français de l'étranger se poursuit. Pour 2025, le pôle modernisation de l'administration consulaire passe de 4,5 millions d'euros en AE=CP à 7,5 millions d'euros. Pour mémoire, ces crédits visent à financer principalement trois mesures :

- la dématérialisation de l'état civil des Français nés à l'étranger ou ayant eu un événement d'état civil à l'étranger, tout d'abord, qui a été engagée en 2019 et vise à constituer un registre de l'état civil électronique (RECE), dispose d'un budget de 3,3 millions d'euros en 2025, soit trois fois plus que l'année passée. Cette augmentation des moyens vise à répondre au bilan sévère dressé par un audit de l'inspection générale des affaires étrangère qui recommandait l'arrêt de l'extension de l'expérimentation à l'ensemble des pays européen en raison d'une qualité de service dégradée et d'une absence d'économies réalisées ;

- la modernisation des outils des services consulaires, ensuite, est dotée de 2,8 millions d'euros en AE et de 2,9 millions d'euros en CP, afin de financer la modernisation de plusieurs applications et la poursuite de l'expérimentation de la dématérialisation du renouvellement des passeports, testée au Canada et au Portugal depuis 2025 ;

- le vote par internet^35(*), enfin, utilisé avec succès lors des dernières élections législatives et doté de 850 000 euros en 2025.

À ces trois grands projets s'ajoute la poursuite du déploiement de la plateforme France consulaire, dont l'enveloppe s'élève à 5,9 millions d'euros en AE=CP, soit une hausse de ses crédits de 2,1 millions d'euros. Ces crédits additionnels visent à couvrir l'extension progressive du dispositif.

Ce centre de contact consulaire, déployé en août 2023 dans 26 pays européens couvrait à cette date 47 % des Français expatriés. L'objectif de ce dispositif, situé à la Courneuve, est de soulager les services consulaires en recueillant les premières demandes. Au 31 août 2024, il devrait être déployé dans 60 pays, dont 42 États européens et 18 africains et élargira progressivement ses horaires d'ouverture de 7h à 22h pour intégrer des pays plus éloignés.

Dès lors que la France entend conserver une interprétation large de ses obligations consulaires, les moyens alloués aux services de notre réseau consulaire doivent s'adapter à ce besoin. Or, au cours des années passées, le réseau consulaire a été excessivement sollicité au titre de l'effort de baisse des dépenses publiques. Les initiatives de rationalisation ont essentiellement été de deux ordres :

- d'une part, une réduction des implantations par une différenciation du niveau de services. Cette différenciation a reposé sur la mise en place de différentes catégories de postes assurant un éventail de missions plus ou moins importants. Dans un souci de réduction de la dépense, le ministère a privilégié le déploiement de postes consulaires d'influence (PCI) et de postes de présence diplomatique (PPD) aux moyens limités. Cette évolution a conduit à un report de la charge de travail sur les postes mieux dotés et à une frustration croissante de la part des usagers ;

- d'autre part, un ajustement de la masse salariale, conduisant à réduire de près de 6 % le plafond d'emplois du programme entre 2017 et 2021, dans le cadre du programme AP2022.

Il en est ressorti un bilan négatif en l'absence d'une redéfinition des missions de notre réseau consulaire. À missions constantes, la réduction des moyens aboutit à une impasse, comme l'a souligné la Cour des comptes : « La réforme AP2022 prévoyait une réduction de la masse salariale mais sans remettre en cause le choix politique de préserver l'universalité du réseau dont le principe a été réaffirmé par le Président de la République en 2019 »^36(*).

Évolution des effectifs sous plafonds du programme 151 « Français à l'étranger
et affaires consulaires » entre 2017 et 2024

(en équivalents temps plein travaillé et en pourcentage)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Si le rapporteur spécial Rémi Féraud considère qu'il est parfaitement justifié, dans un double souci d'amélioration de la qualité du service rendu et de bonne gestion des deniers publics, de mobiliser l'ensemble des leviers de modernisation à la portée du ministère, il importe de ne pas affaiblir la capacité de la France à conserver un fort niveau de protection de nos ressortissants.

À titre d'exemple, le rapporteur spécial sera attentif, dans les exercices à venir, sur la qualité du service rendu par la plateforme France consulaire. Dans son rapport consacré aux services consulaires, la Cour des comptes a relevé que les réponses apportées par l'opérateur de France consulaire présentaient une qualité perfectible et a noté une forte rotation des effectifs, alors que le centre d'appel, situé en région parisienne, fait face à une concurrence significative en termes de ressources humaines. En ce sens, la délocalisation de France consulaire sur un nouveau site à Nantes, effective à l'été 2025, permettra de réduire le coût de son implantation immobilière et de renforcer l'attractivité des postes proposés.

L'évolution de la communauté française à l'étranger en 2024

Le registre des Français établis hors de France permet un recensement des ressortissants français établis hors du territoire national. Depuis 2016, cette inscription peut être effectuée de manière dématérialisée.

Au 31 décembre 2023, ce sont 1 692 978 de Français qui étaient inscrits au registre, en hausse de 0,5 % par rapport à l'année précédente.

Si l'on examine la répartition géographique de la communauté française, la majorité des Français établis hors de France vivent dans un pays de l'Union européenne (47,6 % en 2023). S'agissant de la répartition par pays, la Suisse, les États-Unis, le Royaume-Uni, la Belgique et le Canada se situent en tête du classement des pays d'accueil et regroupent 40,5 % des Français de l'étranger. À noter que près d'un tiers des Français de l'étranger sont binationaux.

Évolution du nombre d'inscrits au registre des Français établis hors de France

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances

Sur le plus long terme, l'évolution de la communauté française à l'étranger se caractérise par une progression continue avec une hausse de l'ordre de 88 % depuis 1995.

Pour autant, dès lors que l'inscription au registre n'est plus obligatoire depuis 1961, les estimations du nombre de Français établis hors de France tirées de cet instrument sont nécessairement inférieures aux chiffres réels. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères situe le nombre réel de Français expatriés entre 2,5 et 3 millions de personnes.

Source : commission des finances d'après le rapport du Gouvernement sur la situation des français établis hors de France

2. Les dépenses d'intervention du programme 151 au profit des Français de l'étranger sont revues à la baisse

S'agissant des dépenses d'intervention portées par le programme 151, hors bourses scolaires détaillées infra, l'essentiel des crédits est concentré sur trois enveloppes.

Premièrement, il s'agit de l'enveloppe des aides sociales destinées aux Français de l'étranger, versées en application de l'article L 121-10-1 du code de l'action sociale et des familles^37(*). Les aides sociales regroupent l'ensembles des crédits versés aux ressortissants français à l'étranger, sur critères sociaux et après avis des conseils consulaires pour la protection et l'action sociale (CCPAS). Elles sont ciblées et différentielles et leur niveau est déterminé en fonction des évolutions du coût de la vie locale et du taux de change, dès lors que les allocations sont versées en euros. Pour mémoire, ces allocations sont assimilées à des décisions gracieuses du ministre et ne constituent pas un droit.

Les aides sociales portées par le programme 151 relèvent de trois catégories :

- tout d'abord, les aides mensuelles versées aux ressortissants à très faibles revenus, âgés de plus de 60 ans ou en situation de handicap^38(*) ;

- ensuite, les aides sociales aux enfants en détresse ;

- enfin, les aides ponctuelles aux Français en difficultés temporaire, notamment en cas de détention.

Pour l'exercice 2025, le montant total des aides sociales se situe en recul de 6 % par rapport à 2024, avec 15,2 millions d'euros en AE=CP. Selon la direction des Français de l'étranger, la réduction des crédits d'aides sociales devrait conduire à l'adoption de critères plus stricts dans les procédures d'attribution.

Par ailleurs, le MEAE s'est engagé dans une suppression progressive du versement des aides sociales dans les États membres de l'Union européenne et de l'Association européenne de libre-échange (AELE), dès lors que les ressortissants français résidant dans ces pays peuvent bénéficier, en application du principe de non-discrimination des prestations sociales du pays hôte. Une extinction progressive sur trois ans du versement des aides a donc été prévue.

Montant des aides sociales versées aux Français de l'étranger

(en euros et en pourcentage)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	Évolution 2018-2024
Allocations de solidarité (AS)	5 480 012	5 633 524	5 468 248	6 465 558	6 798 251	6 870 499	7 056 284	+ 28,76 %
Allocations adultes handicapés (AAH)	4 692 384	4 668 847	4 540 364	4 787 232	4 881 040	4 914 691	5 192 129	+ 10,65 %
Allocations enfants handicapés (AEH)	1 380 301	1 421 505	1 489 300	1 445 800	1 434 120	1 583 727	1 740 830	+ 26,12 %
Allocations à durée déterminée (ADD)	79 414	88 100	173 799	113 733	140 412	133 549	63 284	- 20,31 %
Secours mensuels spécifiques enfants (SMSE)	482 031	459 329	608 354	753 592	796 276	718 561	679 470	+ 40,96 %
Prestation d'assistance consulaire (PAC)	292 421	334 471	320 509	344 606	287 586	209 319	167 097	- 42,86 %
Total hors aides ponctuelles	12 406 563	12 605 776	12 600 574	13 910 521	14 337 685	14 430 346	14 899 095	+ 20,09 %
Aides ponctuelles	615 122	505 917	5 003 697	13 050 544	4 798 590	467 887	464 850	- 24,43 %
Total	13 021 685	13 111 693	17 604 271	26 961 065	19 136 275	14 898 233	15 363 945	+ 17,99 %

Note n° 1 : pour l'année 2024, il s'agit des montants notifiés et non consommés.

Note n° 2 : pour les années 2020 à 2022, une partie des aides ponctuelles attribuées l'ont été au titre du dispositif de secours occasionnel de solidarité « SOS covid ».

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Deuxièmement, le programme 151 finance à hauteur de 1,2 million d'euros en 2025 (- 15 % par rapport à 2024) les organismes locaux d'entraide et de solidarité. Ce financement est complété par un versement de 1,6 million d'euros au titre du soutien au tissu associatif des Français de l'étranger (STAFE).

Troisièmement, une enveloppe significative est dédiée aux dépenses de rapatriement et d'hospitalisations d'urgence, pour un montant de 1,3 million d'euros sur l'exercice 2025. Sur ce point, la direction des Français de l'étranger a porté à l'attention des rapporteurs spéciaux la situation des ressortissants français résidant au Vanuatu. En effet, sur le total de l'enveloppe des évacuations sanitaires, 500 000 euros sont destinés à financer les évacuations de Français du Vanuatu vers la Nouvelle-Calédonie. Cette prise en charge, qui découle d'une convention datant de 1982, est curieusement confiée au ministère de l'Europe et des affaires étrangères et non au ministère chargé de la santé. Il s'agit pourtant non pas d'évacuations opérés dans des situations d'urgence extrême, comme la plupart de celles assurées par la DFAE.

La lutte contre la fraude par les services consulaires

Au cours des dernières années, l'administration consulaire a renforcé ses efforts de lutte contre la fraude aux aides sociales et aux aides à la scolarisation. En matière d'aides aux Français de l'étranger, la fraude est de plusieurs ordres. Elle peut consister :

- en matière d'aides sociales et d'aides à la scolarisation, à minorer ses revenus déclarés ou à falsifier des documents relatifs à la situation familiale ;

- en matière d'AAH ou d'AEH, à dissimuler l'inscription ou la non radiation des caisses d'allocations familiales ;

- de manière générale, à occulter sa résidence habituelle à l'étranger, les prestations sociales étant généralement conditionnées à une résidence stable en France.

Un premier niveau de contrôle est opéré par les services consulaires au moment des demandes de prestations, par un examen approfondi des pièces du dossier. S'agissant des bourses scolaires, les services consulaires peuvent saisir l'AEFE d'une demande de consultation de l'administration fiscale sur les revenus et la situation patrimonial du demandeur. En matière d'aides sociales, ils peuvent consulter la CAF compétente pour contrôler l'effectivité de la radiation. Ces contrôles peuvent être complétés, le cas échéant, par une « enquête sociale » ou visite à domicile du demandeur. Le nombre de visites menées varie cependant en fonction des consulats.

Les services consulaires tendent à systématiser les échanges d'information avec les organismes sociaux. En 2022, ce sont 5 204 échanges qui ont été réalisés entre le MEAE et les organismes sociaux. Depuis l'été 2022, le ministère dispose d'une convention la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) afin de contrôler l'existence des pensionnés dans les pays d'Afrique du Nord - Moyen-Orient et a permis l'organisation de campagnes de contrôle renforcées avec des agents de droit local dédiés.

Dans le prolongement de ce partenariat, la Cour des comptes recommande d'étudier la faisabilité d'une interconnexion des données entre systèmes d'information des ministères des affaires étrangères et de l'intérieur et entre le ministère des affaires étrangères et les organismes sociaux.

Source : commission des finances d'après la Cour des comptes et la direction générale des Français à l'étranger et de l'administration consulaire

3. Un renforcement significatif des moyens alloués à l'instruction des visas afin de répondre aux difficultés découlant de la « crise des visas »

Ces dernières années, les services consulaires ont été confrontés à une situation parfois qualifiée de « crise des visas ». Cette problématique résultait de la levée des restrictions sanitaires aux déplacements internationaux en 2022, qui a conduit à un accroissement significatif des demandes de visas. Face à cette soudaine hausse des demandes, les services d'instruction se sont trouvés débordés, ce qui a conduit à une augmentation certaine des délais de traitement des dossiers.

La DFAE estime que le renforcement des effectifs de l'administration consulaire depuis 2023 a permis de pallier en partie le manque de moyens humains qui avait compromis le traitement des demandes de visas.

En outre, le ministère indique, dans les documents budgétaires comme à l'occasion des auditions, mettre en oeuvre les recommandations du rapport dit Hermelin sur l'amélioration de la délivrance des visas^39(*). Compte tenu des blocages affectant la délivrance des visas, le Gouvernement a confié en avril 2023, une mission d'évaluation à Paul Hermelin, conjointement avec l'inspection générale des affaires étrangères et l'inspection générale de l'administration. Parmi les recommandations du rapport d'évaluation, la diffusion aux services d'une « note d'instruction interministérielle de mise en oeuvre du rapport Hermelin sur la délivrance des visas » a visé à cibler les publics prioritaires de la politique d'attractivité dans les procédures d'instruction.

Par ailleurs, les frais de contentieux de refus de visa connaissent une augmentation significative pour la deuxième année consécutive. Pour 2025, l'enveloppe dédiée aux frais de justice, qui couvre à la fois le paiement des frais irrépétibles et la réparation des préjudices se situe à 3,8 millions d'euros, soit une augmentation de 1,2 million d'euros par rapport à 2024. Cette enveloppe avait déjà augmenté de 800 000 euros entre 2023 et 2024. L'accroissement du stock de dossiers porte donc un risque d'augmentation continue de cette dotation. À noter que le ministère de l'intérieur a versé un remboursement à hauteur de 50 % des frais de justice engagés lors de l'exercice budgétaire précédent.

Pour autant, la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire a porté à l'attention des rapporteurs des difficultés issues du partage des compétences entre le ministère de l'intérieur et le MEAE s'agissant du contentieux des visas. En effet, si la gestion pratique des contentieux est confiée au ministère de l'intérieur, le financement des frais de contentieux revient au Quai d'Orsay. Or les délais de communication entre les deux ministères conduisent à des retards de paiements de ces dépenses et à des pénalités pour le MEAE qui plaide pour un regroupement de la gestion de ce contentieux au ministère de l'intérieur.

Sur l'ensemble de la politique des visas, le rapporteur spécial estime que ces problématiques pourraient utilement figurer parmi les travaux de contrôle budgétaire de la commission des finances en 2025.

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* ³⁴ Cour des comptes, Les services consulaires rendus aux Français de l'étranger, observations définitives, octobre 2024.

* ³⁵ Le vote électronique est possible pour les Français de l'étranger, uniquement pour les élections consulaires et les élections législatives.

* ³⁶ Cour des comptes, Les services consulaires rendus aux Français de l'étranger, observations définitives, octobre 2024.

* ³⁷ « Les actions menées à l'égard des Français établis hors de France en difficulté, en particulier les personnes âgées ou handicapées, relèvent de la compétence de l'État / Ces personnes peuvent bénéficier, sous conditions, de secours et aides prélevés sur les crédits d'assistance aux Français établis hors de France du ministère des affaires étrangères, et d'autres mesures appropriées tenant compte de la situation économique et sociale du pays de résidence / L'Assemblée des Français de l'étranger, la commission permanente pour la protection sociale des Français de l'étranger et, dans chaque pays considéré, le conseil consulaire compétent sont consultés sur la politique d'aide sociale aux Français établis hors de France ».

* ³⁸ Pour un taux d'incapacité supérieur à 80 % pour les adultes et à 50 % pour les enfants.

* ³⁹ Paul Hermelin, Propositions pour une amélioration de la politique de la délivrance des visas, rapport à l'attention de Monsieur le Ministre de l'Intérieur et des Outre-Mer et Madame la Ministre de l'Europe et des Affaires Étrangères, avril 2023.